(1)

U dopisu od 1. ožujka 2019. službe Komisije primile su pritužbu od poduzeća Rocoluc NV i European Amusement Company NV (dalje u tekstu „Rocoluc” i „EAC”), belgijskih sestrinskih društava koja posluju u sektoru igara na sreću i klađenja, dok im je 23. veljače 2024. pristigla još jedna pritužba njihova sestrinskog društva V.D.B. Faculty NV (dalje u tekstu „The Faculty”), koji isto posluje u sektoru igara na sreću s licencijom II. razreda (sva tri sestrinska društva ujedno se zajednički nazivaju „podnositelji pritužbe”).

(2)

Podnositelji pritužbe tvrde da su belgijska tijela dodijelila državnu potporu belgijskom društvu Ladbrokes (registriranom kao Derby S.A.) tako što su mu dala ad hoc„odobrenje” za pružanje usluga virtualnog klađenja u Belgiji bez plaćanja odgovarajuće naknade (dalje u tekstu „sporna mjera”). Ladbrokes je stjecatelj licencije IV. razreda i (međunarodna) robna marka belgijskog društva specijaliziranog za igre na sreću i klađenje Derby S.A., koje je društvo kći multinacionalnog poduzeća za igre na sreću Entain Holdings PLC (za potrebe ove Odluke svi se zajedno dalje u tekstu nazivaju „Ladbrokes”).

(3)

Dopisom od 2. rujna 2020. Komisija je obavijestila belgijska tijela da je zbog sporne mjere odlučila pokrenuti postupak iz članka 108. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu „odluka o pokretanju postupka”) (1).

(4)

Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije. Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe.

(5)

Belgijska tijela svoje su primjedbe na odluku o pokretanju postupka dostavila 9. listopada 2020. Rocoluc i EAC svoje su primjedbe na odluku o pokretanju postupka dostavili 18. studenog 2020. Komisija je Ladbrokesove primjedbe na odluku o pokretanju postupka primila 18. prosinca 2020. Belgijska tijela poslala su svoje očitovanje na primjedbe trećih strana 10. veljače 2021.

(6)

Nakon što je Kraljevski dekret o „igrama na sreću na virtualnim sportskim događanjima u stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda” od 4. svibnja 2018. (dalje u tekstu „Kraljevski dekret iz 2018.”) (2) poništen bez očuvanja učinaka (s ex tunc učincima od datuma donošenja), podnositelji pritužbe zatražili su od Komisije 26. svibnja 2021. da donese ispravljenu odluku o pokretanju postupka kako bi se produljilo razdoblje navodne potpore koja je predmet istrage.

(7)

Ladbrokes je 9. rujna 2021. dostavio novi podnesak.

(8)

Komisija je 28. listopada 2021. belgijskim tijelima proslijedila podneske podnositelja pritužbe i društva Ladbrokes zajedno sa zahtjevom za informacije, koji su belgijska tijela ispunila 30. studenog 2021.

(9)

Komisija je 7. veljače 2022. poslala dodatni zahtjev za informacije belgijskim tijelima, a ona su odgovorila 5. ožujka 2022., 9. ožujka 2022. i 22. travnja 2022.

(10)

Službe Komisije sastale su se s podnositeljima pritužbe 23. veljače 2023. Komisija je 9. ožujka 2023. primila još jedan podnesak podnositeljâ pritužbe o selektivnosti navodne potpore. Potom je o istoj spornoj mjeri 23. veljače 2024. primila podnesak belgijskog društva iz sektora igara na sreću The Faculty.

(11)

Komisija je 8. ožujka 2024. belgijskim tijelima poslala zahtjev za informacije u kojem je, među ostalim, tražila dodatna pojašnjenja činjenične i pravne situacije za virtualno klađenje na internetu i prodajnom mjestu nakon retroaktivnog poništenja Kraljevskog dekreta iz 2018.

(12)

Komisija je 8. ožujka 2024. obavijestila The Faculty da je njegov podnesak evidentirala kao opće informacije o tržištu. The Faculty je 14. ožujka 2024. poslao još jedan dopis u kojem je zatražio da ga se kvalificira kao službenu pritužbu. Komisija je 20. ožujka 2024. poslala drugi dopis društvu The Faculty, u kojem je zatražila dodatne informacije o pritužbi.

(13)

Podnositelji pritužbe Rocoluc i EAC dostavili su 29. travnja 2024. dopis u kojem su od Komisije tražili da djeluje u smislu članka 265. stavka 2. UFEU-a.

(14)

Belgijska tijela su 21. svibnja 2024. dostavila odgovor na zahtjev za informacije koji im je Komisija poslala 8. ožujka 2024., nakon što ih je podsjetila 3. svibnja 2024.

(15)

Komisija je 14. lipnja 2024. poslala dodatna pitanja belgijskim tijelima, a ona su odgovorila 19. lipnja 2024. Potom ih je u e-poruci 20. lipnja 2024. zatražila dodatna pojašnjenja, a ona su odgovorila 28. lipnja 2024.

(16)

Nakon što je primila navedene informacije od podnositelja pritužbe, navodnog korisnika potpore Ladbrokesa i belgijskih tijela, Komisija je 31. srpnja 2024. odlučila proširiti opseg svoje temeljite istrage i donijela dopunsku odluku o pokretanju postupka (3) (dalje u tekstu „dopunska odluka o pokretanju postupka”).

(17)

Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave primjedbe na nalaze iz dopunske odluke o pokretanju postupka i one su se odazvale 25. studenog 2024., dok belgijska tijela nisu dostavila nikakve primjedbe.

(18)

Službe Komisije zatražile su 12. studenog 2024. dodatne informacije od Ladbrokesa, koji je 22. studenog 2024., 9. prosinca 2024. i 21. siječnja 2025. dostavio primjedbe na dopunsku odluku o pokretanju postupka i dodatne informacije.

(19)

Komisija je 23. siječnja 2025. proslijedila primjedbe trećih strana na dopunsku odluku o pokretanju postupka belgijskim tijelima. Ona su 4. veljače 2025. dostavila odgovor bez primjedbi.

(20)

Belgijska tijela iznimno su se složila s odricanjem od prava koja proizlaze iz članka 342. UFEU-a u vezi s člankom 3. Uredbe Vijeća br. 1/1958 (4) i s time da se ova Odluka donese i priopći na engleskom jeziku na temelju članka 297. UFEU-a.

(21)

Podnositelji pritužbe protive se povlaštenom tretmanu i „ekskluzivnom odobrenju” koje su belgijska tijela dala Ladbrokesu da nudi usluge virtualnog klađenja na internetu i prodajnom mjestu u Belgiji (sporna mjera). Prema tvrdnjama podnositelja pritužbe zbog tog „odobrenja” Ladbrokes ima de facto isključivo pravo (od 2014.) na pružanje usluga virtualnog klađenja u Belgiji bez plaćanja odgovarajuće naknade.

(22)

Podnositelji pritužbe tvrde i da se Kraljevskim dekretom od 4. svibnja 2018. i presudom Državnog vijeća (Conseil d’ État, belgijski vrhovni upravni sud) od 7. svibnja 2021. Ladbrokesu donosi korist u obliku nezakonite državne potpore belgijske države tako što mu se dopušta pružanje usluga virtualnog klađenja koje su inače protuzakonite prema belgijskom pravu.

(23)

Prije opisa pravnog okvira za virtualno klađenje i njegove postupne promjene u Belgiji razmatra se širi kontekst pravnog okvira za sektor igara na sreću.

(24)

Igre na sreću (jeux d’hasard) širok su pojam koji obuhvaća igre i klađenje (paris).

(25)

Sektor igara na sreću u Belgiji uređen je i organiziran Zakonom o igrama na sreću, klađenju, objektima za igre na sreću i zaštiti igrača (5) od 7. svibnja 1999., kako je izmijenjen Zakonom od 10. siječnja 2010. (6) (dalje u tekstu „Zakon o igrama na sreću”). Osim toga, odredbe tog zakona provode se brojnim provedbenim aktima i kraljevskim dekretima (do danas više od 100).

(26)

U skladu s člankom 4. stavkom 1. Zakona o igrama na sreću u Belgiji su igre na sreću zabranjene osim ako nije izdana licencija za rad ili predviđena iznimka od obveze ishođenja licencije. Komisija za igre na sreću dodjeljuje različite vrste licencija za priređivanje igara na sreću.

(27)

Djelatnosti koje uključuju „automatske igre na sreću” definiraju se na sljedeći način: „Svaka igra na sreću ili oklada s nekim oblikom uloga u kojoj barem jedan od igrača ili kladitelja može izgubiti taj ulog odnosno u kojoj barem jedan od igrača, kladitelja ili organizatora igre ili oklade može zaraditi, pri čemu sreća, čak i kao sporedan element, utječe na tijek igre, izbor pobjednika/dobitnika i određivanje iznosa dobitka” (7).

(28)

Definicija igara na sreću (jeux d’hasard) obuhvaća široku lepezu djelatnosti. Drugim riječima, u igrama na sreću igrač se kladi na ishod igre ili događanja s neizvjesnim, nasumičnim rezultatom koji ovisi o statističkoj vjerojatnosti (npr. automati za igre na sreću). Igre na sreću poseban su podskup igara čiji ishod potpuno ili djelomično ovisi o sreći. Drugim riječima, ishod tih igara ne ovisi o vještini igrača, nego je nasumičan (npr. baca se kocka, vuku karte ili okreće kolo).

(29)

Klađenje se pak može smatrati kategorijom igara na sreću u kojima se predviđa ishod budućeg stvarnog događanja na temelju određenih kriterija (npr. klađenje na rezultat nogometne utakmice prema relativnoj snazi momčadi). Za razliku od igara na sreću, klađenje može iziskivati određenu vještinu jer se temelji na znanju i analizi događanja na koje se kladi.

(30)

Belgijski pravni okvir za virtualno klađenje postupno se razvijao. Prvo, s vremenom se promijenio regulatorni i pravni okvir, naročito donošenjem Kraljevskog dekreta iz 2018. Zbog toga su se vodili sporovi pred nacionalnim sudovima koji su doveli do suspenzije i poništenja Kraljevskog dekreta iz 2018. i okvirnih napomena Komisije za igre na sreću iz 2012. i 2015. (vidjeti uvodnu izjavu 59.). Drugo, Komisija za igre na sreću promijenila je kategorizaciju virtualnog klađenja u klađenje ili automatske igre na sreću. Način na koji su se tumačenja virtualnog klađenja mijenjala s vremenom pokazuje koliko je to složeno pitanje u belgijskom zakonodavstvu o igrama na sreću. Valja napomenuti da se u Belgiji dandanas raspravlja o definiciji i kvalifikaciji virtualnog klađenja.

(31)

Zakon o igrama na sreću predviđa ograničen broj vrsta licencija koje dopuštaju priređivanje određenih igara na sreću i rad određenih objekata za igre na sreću utvrđenih zakonom. U skladu s člankom 25. Zakona o igrama na sreću (poglavlje III. „Licencije”) postoji devet kategorija licencija (A, B, C, D, E, F1, F2, G1 i G2) i dodatne licencije (A+, B+, C+ i F+).

(32)

U Belgiji postoje četiri razreda objekata za igre na sreću:

(33)

Belgijski zakonodavac uspostavio je zatvoreni sustav licenciranja. Da biste mogli nuditi igre na sreću i klađenje na internetu, potrebna vam je internetska licencija (licencija A+ za internetske kockarnice, B+ za internetske automat-klubove, F1+ za internetsko klađenje).

(34)

Osim toga, za izdavanje internetske licencije obvezna je fizička veza s belgijskim državnim područjem. Licenciju za ponudu igara na sreću i klađenja na internetu („dodatnu” internetsku licenciju A+, B+ ili F1+) mogu dobiti samo subjekti koji već imaju licenciju za fizičko poslovanje (tj. glavnu licenciju A, B ili F1).

(35)

Komisija za igre na sreću (9) osnovana je Zakonom o igrama na sreću od 7. svibnja 1999. kao savezno nadzorno tijelo u sastavu Savezne javne službe za pravosuđe (nekadašnje Ministarstvo pravosuđa). Najvažnija joj je zadaća promicanje zakonitih oblika igara na sreću kako bi u prvom redu zaštitila igrače. Glavne odgovornosti Komisije za igre na sreću:

(36)

Virtualno klađenje je igra na sreću prisutna u Belgiji od 2011., u kojoj se igrači mogu kladiti na ishod fiktivnog sportskog događanja (npr. fiktivne utrke konja), a rezultate određuje generator nasumičnih brojeva.

(37)

Virtualno klađenje ima obilježja automatskih igara na sreću i klađenja. Premda su ishodi nasumični (igre na sreću), njihovo predviđanje može zahtijevati i određenu razinu vještine (klađenje).

(38)

Zakon o igrama na sreću ne sadržava definiciju virtualnog klađenja niti predviđa (posebnu) licenciju za njega. Komisija za igre na sreću samo je prva ponudila tumačenje kako kategorizirati virtualno klađenje nakon što se 2011. pojavilo u Belgiji, ali je njezino tumačenje poslije poništilo Državno vijeće (10) zato što je postupala ultra vires.

(39)

Komisija za igre na sreću ocijenila je koncept virtualnog klađenja u tri okvirne napomene, tj. memoranduma (omkaderingsnota i nota) od 12. siječnja 2012. (11), 17. travnja 2013. (12) i 1. srpnja 2015. (13) Virtualno klađenje smatrala je klađenjem na (virtualna) događanja (14). Nadalje, sve pravne i regulatorne obveze primjenjive na klađenje primjenjuju se i na virtualno (sportsko) klađenje (npr. obveza vođenja evidencije uplata od 1000 EUR i više, računalni protokol) (15). Dakle, virtualno klađenje smatralo se vrstom „oklada”, što znači da su ga mogli nuditi stjecatelji licencija F1, F2 i F1+. Iz toga proizlazi da su stjecatelji licencija razreda F1 i F1+ smjeli nuditi usluge virtualnog klađenja na internetu i prodajnom mjestu samo u objektima za igre na sreću IV. razreda.

(40)

Stajališta Komisije za igre na sreću o virtualnom klađenju na internetu i prodajnom mjestu:

(41)

Komisija za igre na sreću potvrdila je 1. srpnja 2015. u svojoj Okvirnoj napomeni o mogućnosti organiziranja oklada na virtualna događanja da nema pravnih zapreka za nuđenje oklada na virtualna događanja koje je i dalje smatrala vrstom oklada. To je stajalište iz Okvirne napomene od 1. srpnja 2015. potvrdila i 9. rujna 2015. Napomenula je da virtualno klađenje pogoduje „subjektima” i odlučila osnovati pododbor čiji je cilj njegova „daljnja analiza”.

(42)

Kad je riječ o regulaciji virtualnog klađenja na internetu, pododbor je izjavio sljedeće: „Prije svega, budući da nijedna strana nije imala ozbiljne prigovore na trenutačnu regulaciju virtualnog klađenja na internetu prema pripadajućim smjernicama radne skupine za internet, postojeći savjeti mogu se dodatno ograničiti na trenutačnu regulaciju klađenja na prodajnom mjestu prema Okvirnoj napomeni od 1. srpnja 2015.” Kad je riječ o virtualnom klađenju na prodajnom mjestu, pododbor je preporučio mjeru politike da ga se kraljevskim dekretom regulira kao automatsku igru na sreću, a ne više kao klađenje, te je predložio suspenziju Okvirne napomene od 1. srpnja 2015.

(43)

Kraljevski dekret o „igrama na sreću na virtualnim sportskim događanjima u stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda” (16) („Kraljevski dekret iz 2018.) donesen je 4. svibnja 2018. U njemu se virtualno klađenje klasificira kao „automatska igra na sreću” i samo je postojećim subjektima IV. razreda dopušteno da nude usluge virtualnog klađenja u Belgiji. Naime, u skladu s člankom 2. Kraljevskog dekreta iz 2018. „[i]gre na sreću na virtualnim sportskim događanjima su automatske igre na sreću u kojima se ulozi najmanje jednog igrača mogu istodobno prihvatiti na nekoliko mjesta za jedno virtualno sportsko događanje čije postojanje, ponuđene izglede i vjerojatnost dobitka određuje udaljeni poslužitelj”. U članku 3. propisuje se da „[i]gre na sreću na virtualnim sportskim događanjima su automatske igre na sreću odobrene u stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda”. U članku 4. navodi se da su u stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda dopuštena najviše dva automata za igre na sreću na virtualnim sportskim događanjima. Štoviše, u skladu sa Zakonom o igrama na sreću (17) Kraljevskim dekretom iz 2018. utvrđeni su uvjeti prema kojima se u stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda mogu postaviti najviše dva automata za igre na sreću koji nude mogućnost klađenja na „aktivnosti slične onima na koje se moguće kladiti u kladionici” (tj. virtualne igre klađenja) (18). Prema Kraljevskom dekretu iz 2018. izričitom klasifikacijom igara na sreću na virtualnim sportskim događanjima u automatske igre na sreću u stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda jamči se neophodna zaštita igrača. Dakle, za pružanje usluga virtualnog klađenja nije bilo potrebno nikakvo odobrenje. Ako subjekt posjeduje valjanu licenciju F1 ili F2 i stalne objekte za igre na sreću IV. razreda, u njima može nuditi najviše dvije virtualne igre klađenja.

(44)

Prema Kraljevskom dekretu iz 2018. (članak 2.) za virtualno klađenje potrebni su automati za igre na sreću za više igrača koji omogućuju da se više igrača istodobno kladi u različitim kladionicama na isto virtualno sportsko događanje. U Belgiji je 30. siječnja 2020. najmanje pet subjekata, uključujući Ladbrokes, nudilo usluge virtualnog klađenja na prodajnom mjestu.

(45)

Belgijsko Državno vijeće je 7. svibnja 2021. retroaktivno poništilo Kraljevski dekret iz 2018.

(46)

Rocoluc, EAC i The Faculty su povezana belgijska društva koja ujedno imaju istog većinskog vlasnika i sjedište. Rocoluc je od 2005. u 50-postotnom vlasništvu fizičke osobe, dok drugih 50 % drže ostali vlasnici. Jednu polovinu (50 %) društva EAC posjeduje Rocoluc, a drugu ostali vlasnici. Od 15. travnja 2020. ista fizička osoba obnaša dužnost glavnog direktora društva The Faculty. Pritom posjeduje 99,92 % udjela u tom društvu.

(47)

U trenutku podnošenja pritužbe Rocoluc i EAC bili su objekti II. razreda s licencijom B za igre na sreću na prodajnom mjestu i licencijom B+ za igre na sreću na internetu.

(48)

Presudom od 25. lipnja 2024. Državno vijeće proglasilo je Rocolucove licencije B3892 (prodajno mjesto) i B3892+ (internet) nezakonitima. Spor o valjanosti tih licencija i dalje traje (19).

(49)

The Faculty je objekt III. razreda s licencijom C, koja mu omogućuje da postavi najviše dva automata za igre na sreću i najviše dva automata s nižim ulozima u objektu III. razreda ili objektu u kojem se poslužuju alkoholna pića.

(50)

Ladbrokes je objekt IV. razreda sa sljedećim licencijama:

(51)

Ladbrokes je u e-poruci od 9. veljače 2014. pitao Komisiju za igre na sreću što misli o njegovu planu da nastavi s lansiranjem nove usluge: klađenja na virtualna sportska događanja (virtualno klađenje na prodajnom mjestu, tj. u kladionicama).

(52)

Službenik Komisije za igre na sreću bez ovlasti zastupanja poslao je Ladbrokesu 10. veljače 2014. sljedeći odgovor e-poštom: „Nakon internog savjetovanja mogu potvrditi da je vaš projekt u skladu s napomenom Komisije za igre na sreću o virtualnom klađenju na prodajnom mjestu. Stoga vam mogu dati zeleno svjetlo.”

(53)

Nakon što je Ladbrokes poslao još jedan upit u e-poruci od 5. ožujka 2015. (o virtualnom klađenju na internetu), Komisija za igre na sreću potvrdila je e-poštom istog dana da može pružati usluge virtualnog klađenja na internetu.

(54)

Nakon što je osluhnula reakcije iz sektora, Komisija za igre na sreću je 9. rujna 2015. promijenila mišljenje o klasifikaciji virtualnog klađenja i osnovala pododbor da istraži trebaju li se poduzeti pravne mjere za regulaciju virtualnog klađenja.

(55)

Osim toga, Ladbrokes i dva druga subjekta IV. razreda (Stanleybet (20) i Sagevas (21)) podnijeli su 2015. i 2016. zahtjeve Komisiji za igre na sreću da im odobri nuđenje usluge virtualnog klađenja.

(56)

Naime, Stanleybet je 28. listopada 2015. zatražio „odobrenje” za virtualno klađenje. Komisija za igre na sreću odgovorila je da će mu obraditi zahtjev tek kad novoosnovani pododbor obznani rezultate svojih aktivnosti. Stanleybet je podnio drugi zahtjev 17. lipnja 2016. Komisija za igre na sreću prvo je odgovorila da je dostavljena dokumentacija nepotpuna. Zatim je 3. studenog 2016. zbog planiranog sastanka o virtualnom klađenju najavljenog za idući mjesec odgovorila da je u tijeku rasprava o regulatornoj inicijativi za virtualno klađenje.

(57)

Iste se godine, tj. 23. kolovoza 2016., Komisiji za igre na sreću obratio i subjekt Sagevas. Njegov je zahtjev Komisija za igre na sreću ocijenila nepotpunim. Potom mu je 3. studenog 2016. (istog dana kad i Stanleybetu) dala sličan odgovor kao i Stanleybetu da je u tijeku rasprava o regulatornoj inicijativi za virtualno klađenje.

(58)

U izvješću iz siječnja 2016. (22) pododbor je preporučio stvaranje posebnog pravnog okvira za virtualno klađenje na prodajnom mjestu i suspenziju Okvirne napomene od 1. srpnja 2015. Uz to je predložio suspenziju „odobrenja” dodijeljenog Ladbrokesu, koja bi trebala stupiti na snagu 1. travnja 2016., kako bi mu se omogućilo prijelazno razdoblje u skladu s uobičajenom administrativnom praksom (23).

(59)

Nakon što ju je pododbor obavijestio o potrebi za prilagodbom regulatornog okvira, Komisija za igre na sreću donijela je 13. siječnja 2016. prvu prijelaznu odluku (24), kojom je od 1. lipnja 2016. suspendirala Okvirnu napomenu iz 2015. zajedno s tumačenjem postojećih propisa iz Zakona o igrama na sreću dostavljenim Ladbrokesu (tzv. odobrenje). Komisija za igre na sreću obrazložila je svoju odluku time što „trenutačna regulativa virtualnog klađenja na prodajnom mjestu utemeljena na Okvirnoj napomeni od 1. srpnja 2015. nije odgovarajući okvir za takve igre”.

(60)

Komisija za igre na sreću donijela je 1. lipnja 2016. (25) i 2. siječnja 2017. (26) još dvije prijelazne odluke o odgodi suspenzije Okvirne napomene i Ladbrokesova prava na pružanje usluga virtualnog klađenja do 30. lipnja 2017. „iz razloga pravne sigurnosti”.

(61)

Prvostupanjski sud nizozemskog govornog područja u Bruxellesu (27) donio je 31. svibnja 2017. privremenu mjeru protiv belgijske države na zahtjev podnositelja pritužbe. Sud je ocijenio da virtualno klađenje prima facie ima obilježja klađenja i automatskih igara na sreću, ali nije ipak utvrdio da sa sigurnošću spada u jednu od te dvije kategorije. Sud je naložio belgijskoj državi da do donošenja odluke o meritumu ili uspostave regulatornog okvira za virtualno klađenje suspendira „odobrenje” dodijeljeno Ladbrokesu. Ona je protiv te presude podnijela žalbu bez odgodnog učinka. Da bi se uskladila s presudom, Komisija za igre na sreću odlučila je prestati odgađati suspenziju Okvirne napomene od 1. srpnja 2015., koja je naposljetku suspendirana 1. srpnja 2017.

(62)

Zbog toga nijednom subjektu, pa ni Ladbrokesu, nije bilo dopušteno pružati usluge virtualnog klađenja u Belgiji.

(63)

Unatoč toj suspenziji Ladbrokes je nastavio nuditi usluge virtualnog klađenja u svojim kladionicama. Zbog toga ga je nekoliko priređivača igara na sreću tužilo kako bi prestao koristiti automate za virtualno klađenje (28).

(64)

U presudi od 19. rujna 2019. Državno vijeće presudilo je da je Komisija za igre na sreću u Okvirnoj napomeni od 1. srpnja 2015. „neovlašteno dopustila organizaciju [virtualnog klađenja] premda nije dopuštena prema Zakonu od 7. svibnja 1999.”. Zato je Državno vijeće poništilo tri okvirne napomene od 12. siječnja 2012., 17. travnja 2013. i 1. srpnja 2015. te prijelaznu odluku od 2. siječnja 2017., koja je prema njegovu mišljenju produljila učinke Okvirne napomene od 1. srpnja 2015. i izričito upućuje na činjenicu da se nijedan zahtjev za pružanje usluge virtualnog klađenja ne može staviti na dnevni red Komisije za igre na sreću.

(65)

Na temelju informacija koje su dostavili podnositelji pritužbe, Ladbrokes i belgijska tijela, Komisija je u odluci o pokretanju postupka ocijenila tvrdnje o mogućoj potpori dodijeljenoj Ladbrokesu za navodno isključivo pravo na pružanje usluga virtualnog klađenja u Belgiji.

(66)

Odluka o pokretanju postupka temeljila se na informacijama belgijskih tijela i trećih strana koje su Komisiji bile na raspolaganju u trenutku njezina donošenja. Komisija je isprva smatrala da bi sporna mjera mogla biti državna potpora zato što bi mogla:

(67)

Na temelju toga Komisija je privremeno zaključila da je Ladbrokes uživao de facto isključivo pravo bez plaćanja posebne (licencijske) naknade za pružanje usluga virtualnog klađenja u Belgiji od 10. veljače 2014. (tj. od e-poruke u kojoj mu se daje odobrenje za rad) do 4. svibnja 2018. (tj. do donošenja Kraljevskog dekreta iz 2018., kojim se uređuje virtualno klađenje na prodajnom mjestu i objekti kojima je dopušten rad).

(68)

Važno je napomenuti da su se neke činjenice opisane u odluci o pokretanju postupka promijenile nakon njezina donošenja. Nakon postupaka koje su podnositelji pritužbe pokrenuli na nacionalnoj razini belgijsko Državno vijeće je 7. svibnja 2021. retroaktivno poništilo Kraljevski dekret iz 2018. (29) Utvrdilo je sljedeće:

(69)

Nakon poništenja Kraljevskog dekreta iz 2018. podnositelji pritužbe i belgijska tijela dostavili su dodatne primjedbe i informacije opisane u poglavljima 3. i 4. Komisija je na temelju njih donijela dopunsku odluku o pokretanju postupka.

(70)

Komisija je u početku smatrala da je Ladbrokes možda ostvarivao korist od de facto isključivog prava, tj. potpore najranije od 10. veljače 2014., a najkasnije do 4. svibnja 2018. To je preliminarno mišljenje izmijenila tako što je u dopunskoj odluci o pokretanju postupka produljila moguće trajanje mjere do današnjeg dana.

(71)

Komisija je utvrdila da bi trebala istražiti jesu li implikacije prijelazne mjere iz članaka 19. i 20. Kraljevskog dekreta iz 2018. pogodovale Ladbrokesu jer je bio jedini subjekt koji je mogao nastaviti koristiti terminale za virtualno klađenje koje je postavio prije donošenja Kraljevskog dekreta iz 2018. bez usklađivanja tih igara na sreću s protokolom koji je Komisija za igre na sreću tek trebala donijeti u skladu s člankom 15. Kraljevskog dekreta iz 2018. (uvodna izjava 39. dopunske odluke o pokretanju postupka).

(72)

Dakle, Komisijin izmijenjeni privremeni zaključak bio je da je Ladbrokes možda imao de facto isključivo pravo na pružanje usluga virtualnog klađenja u Belgiji od najranije 10. veljače 2014. (uvodna izjava 49. dopunske odluke o pokretanju postupka).

(73)

Važno je napomenuti da je Komisija u odluci o pokretanju postupka (uvodna izjava 60.) i dopunskoj odluci o pokretanju postupka (uvodna izjava 42.) otkrila da belgijska tijela nisu ponudila nijedan razlog koji ide u prilog tvrdnji da bi sporna mjera mogla biti spojiva s unutarnjim tržištem. Osim toga, nije ni po čemu mogla zaključiti da bi se ta mjera mogla smatrati spojivom s unutarnjim tržištem ako bi bila državna potpora.

(74)

Podnositelji pritužbe Rocoluc i EAC dostavili su primjedbe na odluku o pokretanju postupka 18. studenog 2020., dok je njihovo sestrinsko društvo The Faculty poslalo pritužbu 23. veljače 2024. U nastavku su sažete sve tri pritužbe te naknadne dodatne primjedbe i informacije dostavljene u okviru istrage.

(75)

U podnesku od 18. studenog 2020. podnositelji pritužbe Rocoluc i EAC naveli su da su i Ladbrokes i belgijska država pokušavali očuvati njegovo nezakonito pravo na pružanje usluga virtualnog klađenja i odvratiti Rocoluc i EAC od poduzimanja mjera protiv te nezakonitosti.

(76)

Rocoluc i EAC tvrde da prema Kraljevskom dekretu iz 2018. subjekti IV. razreda ne mogu zakonito nuditi usluge virtualnog klađenja u Belgiji. Stoga se ne može smatrati da je njime ukinuta nezakonita državna potpora. Osim toga, dostavili su dodatne informacije o iznosu nezakonite državne potpore čiji bi povrat po nalogu Komisije belgijska tijela trebala zatražiti od Ladbrokesa.

(77)

U pritužbi od 23. veljače 2024. The Faculty ipak ističe da se njegova pritužba, za razliku od pritužbe koju su podnijeli Rocoluc i EAC, prije svega odnosi na potporu povezanu s nuđenjem takozvanih virtualnih igara klađenja na prodajnom mjestu u Ladbrokesovim kladionicama. Uz to napominje da kao subjekt koji upravlja objektom za igre na sreću III. razreda ne može poslovati na internetu, pa nije oštećen time što Ladbrokes nudi virtualne igre klađenja na svojim internetskim stranicama.

(78)

Podnositelji pritužbe tvrde da je Komisija za igre na sreću Ladbrokesu dodijelila ad hoc odobrenje mimo pravnog okvira u dvije e-poruke od 10. veljače 2014. (za virtualno klađenje na prodajnom mjestu u Ladbrokesovim kladionicama) i 5. ožujka 2015. (za virtualno klađenje na internetu na Ladbrokesovim internetskim stranicama).

(79)

Prema mišljenju podnositelja pritužbe navodna potpora oko koje se spore uključuje državna sredstva jer je Ladbrokesu ad hoc odobrenje besplatno dodijeljeno. Dakle, belgijska tijela odrekla su se prava na znatan dio državnih prihoda i dala gospodarsku prednost Ladbrokesu. Kad je riječ o pripisivosti navodne potpore, podnositelji pritužbe ističu da je Komisija za igre na sreću upravno javno tijelo osnovano u okviru Savezne javne službe za pravosuđe, što znači da je u nadležnosti ministra pravosuđa.

(80)

Podnositelji pritužbe ističu da su isključivo pravo i pripadajuća navodna državna potpora za virtualne igre klađenja na prodajnom mjestu dodijeljeni 10. veljače 2014. zato što su nezakonite okvirne napomene Komisije za igre na sreću izričito osmišljene kako bi se Ladbrokesu omogućilo da jedini pruža usluge virtualnog klađenja. Dakle, temeljna pogreška Komisije za igre na sreću nije to što je odbila povući ad hoc odobrenje koje je dala Ladbrokesu u siječnju 2016., nego to što ga je uopće dodijelila u veljači 2014.

(81)

Kad je riječ o datumu završetka potpore, podnositelji pritužbe naglašavaju da se Kraljevski dekret iz 2018. nakon poništenja presudom Državnog vijeća od 7. svibnja 2021. mora smatrati nepostojećim, a ne aktom koji dopušta pružanje usluga virtualnog klađenja u Belgiji. To ujedno znači da 4. svibnja 2018., datum na koji je poništeni Kraljevski dekret iz 2018. donesen, više nije bitan za procjenu trajanja navodne državne potpore dodijeljene Ladbrokesu.

(82)

U tom kontekstu podnositelji pritužbe tvrde da presuda Državnog vijeća potvrđuje da je Ladbrokes barem do 7. svibnja 2021. profitirao od selektivne mjere potpore za virtualno klađenje na prodajnom mjestu. Smatraju da je Državno vijeće navelo da je jedina svrha prijelazne mjere iz članka 19. Kraljevskog dekreta iz 2018. bila omogućiti stjecatelju licencije F2 (tj. Ladbrokesu) da nastavi koristiti terminale za virtualno klađenje koje je postavio prije donošenja Kraljevskog dekreta iz 2018. i da ne mora te igre na sreću uskladiti s protokolom koji je Komisija za igre na sreću trebala donijeti na temelju članka 15. Kraljevskog dekreta iz 2018.

(83)

U skladu s tim je u Kraljevskom dekretu iz 2018. navedeno da do donošenja protokola nitko, osim Ladbrokesa, koji je imao koristi od prethodno navedene prijelazne mjere, ne smije nuditi nikakve usluge virtualnog klađenja. Zato je prema mišljenju podnositelja pritužbe Kraljevski dekret iz 2018. samo službeno potvrdio Ladbrokesov de facto monopol. Doduše, navodi da belgijsko Državno vijeće nije prihvatilo to stajalište. Vijeće je zauzelo stav da prijelazna mjera kojom se Ladbrokesu dopušta da nudi virtualne igre klađenja prije nego što je virtualno klađenje konačno zakonski regulirano donošenjem pravnog akta koji će utvrditi potrebne uvjete za virtualno klađenje (uključujući mjesto na kojem se može nuditi) nije u skladu sa Zakonom o igrama na sreću.

(84)

The Faculty tvrdi i da je nekoliko priređivača igara na sreću uspješno pokrenulo postupak protiv belgijske države i/ili Ladbrokesa. Poziva se na presudu od 28. ožujka 2018. u kojoj je Trgovački sud u Bruxellesu odlučio u korist Belgijskog profesionalnog saveza vlasnika kafića (La Fédération des cafés de Belgique ASBL, dalje u tekstu „FedCaf”) i naložio Ladbrokesu da prekine svoje djelatnosti virtualnog klađenja na prodajnom mjestu. Prema mišljenju društva The Faculty tu je presudu poslije potvrdio Žalbeni sud u svojoj presudi od 9. kolovoza 2019.

(85)

Prvo, Rocoluc i EAC naglašavaju da je prema primjenjivom pravnom okviru virtualno klađenje „hibridna” igra na sreću između klađenja i automatskih igara na sreću. U tom se kontekstu pozivaju na izjavu iz podneska belgijskih tijela da „nije lako klasificirati [taj hibridni proizvod] unutar postojećeg pravnog okvira Zakona o igrama na sreću”.

(86)

Ponavljaju da je navodno isključivo pravo dodijeljeno Ladbrokesu nedvojbeno bilo nezakonito prema belgijskom pravu jer se temeljilo na pogrešnoj kvalifikaciji virtualnog klađenja.

(87)

Drugo, tvrde da je sumnja belgijskih tijela u pravnu vrijednost okvirnih napomena koje je donijela Komisija za igre na sreću (uvodna izjava 49. odluke o pokretanju postupka) itekako opravdana. Ponajprije ističu da su u kontekstu postupaka koji se vode pred nacionalnim sudovima belgijska tijela nedvosmisleno potvrdila da odobrenje dodijeljeno Ladbrokesu za pružanje usluga virtualnog klađenja u Belgiji nije bila „standardna” licencija za igre na sreću, nego ad hoc odobrenje i da je virtualno klađenje djelatnost koja „nije uređena Zakonom o igrama na sreću”. Prema njihovu mišljenju ta izjava jasno opovrgava obrazloženje da se odobrenje dodijeljeno Ladbrokesu za nuđenje usluga virtualnog klađenja temelji na nacionalnom referentnom sustavu čiji je i sastavni dio. Osim toga, naglašavaju da su sumnje koje su izrazila belgijska tijela nespojive s činjenicom da je Komisija za igre na sreću Ladbrokesu izrekla privremenu suspenziju licencije jer nije prestao pružati usluge virtualnog klađenja nakon 1. srpnja 2017. Tvrde i da je Državno vijeće presudilo 19. rujna 2019. da prema Zakonu o igrama na sreću nije dopuštena organizacija virtualnog klađenja i stoga poništilo okvirne napomene.

(88)

Treće, napominju da su dvojbe o javnoj dostupnosti okvirnih napomena iz odluke o pokretanju postupka iznesene u bilješkama od 5 do 7 i uvodnoj izjavi 49. odluke o pokretanju postupka već razriješene u postupku poništenja tih okvirnih napomena pred belgijskim Državnim vijećem. U okviru tog postupka Rocoluc je dokazao da prvotne okvirne napomene od 12. siječnja 2012. i 17. travnja 2013. nisu objavljene, nego su mu priopćene tek 14. travnja 2017. u sudskom postupku protiv belgijske države. Komisija za igre na sreću navodno nije dovela u pitanje te nalaze. Državno vijeće odlučilo je da bi Rocoluc mogao proširiti tužbu na te okvirne napomene.

(89)

Četvrto, tvrde da, iako je Kraljevski dekret iz 2018. donesen kako bi se pokušalo ozakoniti virtualno klađenje, Komisija za igre na sreću tad još uvijek nije donijela protokol s „potrebnim tehničkim zahtjevima za igre na sreću na virtualnim sportskim događanjima” predviđen člankom 15. Kraljevskog dekreta iz 2018.

(90)

U tom kontekstu Rocoluc i EAC navode da, protivno Komisijinim tvrdnjama iz uvodne izjave 21. odluke o pokretanju postupka, nacionalni sudski postupci o zakonitosti okvirnih napomena nisu imali veze sa suspenzijom okvirnih napomena i ad hoc odobrenja dodijeljenog Ladbrokesu za pružanje usluga virtualnog klađenja koja je stupila na snagu 1. srpnja 2017. Izvijestili su i o zahtjevu za naknadu pretrpljene štete koji je Stanleybet podnio protiv belgijske države 14. prosinca 2016., a Sud joj je naložio da Stanleybetu nadoknadi pretrpljenu štetu.

(91)

Podnositelji pritužbe obavijestili su službe Komisije da su 28. ožujka 2017. i Rocoluc i EAC isto podnijeli zahtjev za naknadu štete protiv belgijskih tijela. Postupak i dalje traje jer Žalbeni sud u Bruxellesu ima neriješenih predmeta.

(92)

Nadalje, navode da Ladbrokes i dalje čeka odluku Žalbenog suda u Bruxellesu o žalbi koju je podnio protiv naloga za obustavu od 15. veljače 2018. Žalbeni sud u Bruxellesu donio je, doduše, presudu o Ladbrokesovoj žalbi na odluku Trgovačkog suda u Bruxellesu od 28. ožujka 2018. U presudi od 9. kolovoza 2019. Žalbeni sud odbacio je Ladbrokesovu žalbu i potvrdio prethodni nalog za obustavu djelatnosti virtualnog klađenja izdan protiv njega. Međutim, Rocoluc i EAC obaviješteni su da su se FedCaf (32) i belgijska tijela sporazumjeli da se potonja stranka suzdrži od poduzimanja daljnjih mjera protiv Ladbrokesa.

(93)

Naposljetku, Rocoluc ponavlja svoje mišljenje da se u Kraljevskom dekretu iz 2018. zanemaruje hibridnost virtualnog klađenja i da se prijelaznom odredbom iz njegova članka 19. Ladbrokes nezakonito nagrađuje jer nije pravodobno prestao nuditi usluge virtualnog klađenja i omogućuje mu se da nastavi profitirati od ad hoc odobrenja.

(94)

Rocoluc i EAC sumnjaju da su isključivo pravo i pripadajuća navodna državna potpora Ladbrokesu dodijeljeni 10. veljače 2014. Podsjećaju da su od samog početka okvirne napomene, koje smatraju nezakonitima, zamišljene kao dopuštenje Ladbrokesu da jedini pruža usluge virtualnog klađenja u Belgiji. Okvirne napomene iz 2012. i 2013. donesene su na Ladbrokesov zahtjev i nisu objavljene. Ostali priređivači igara na sreću doznali su za nezakoniti okvir za virtualno klađenje tek kad je u rujnu 2015. najavljeno osnivanje posebnog pododbora.

(95)

Podnositelji pritužbe tvrde da je Komisija za igre na sreću drugim subjektima odbila zahtjev za pružanje usluga virtualnog klađenja nakon što su obaviješteni o toj mogućnosti. Naime, raspolažu informacijama da nikad nije ni odgovorila na zahtjev za odobrenje koji je Stanleybet podnio 28. listopada 2015., dok je Ladbrokesu 10. veljače 2014. i 5. ožujka 2015. za manje od 24 sata potvrdila da smije pružati usluge virtualnog klađenja na prodajnom mjestu i internetu. Tvrde da za njezin neujednačen tretman ne postoji objektivno opravdanje.

(96)

Rocoluc i EAC ne slažu se s Komisijinim zaključkom da je isključivo pravo prestalo najkasnije 4. svibnja 2018., a najranije 1. srpnja 2017. (uvodna izjava 55. odluke o pokretanju postupka), nego tvrde da povlašteni tretman Ladbrokesa nije završio 4. svibnja 2018. (tj. na datum donošenja Kraljevskog dekreta iz 2018.) i da se stoga ne može smatrati datumom na koji više nije profitirao od nezakonite državne potpore.

(97)

Osim toga, ponavljaju da Komisija za igre na sreću nije donijela protokol predviđen člankom 15. Kraljevskog dekreta iz 2018. koji sadržava „potrebne tehničke zahtjeve za igre na sreću na virtualnim sportskim događanjima”, što znači da su se dotad sve usluge virtualnog klađenja trebale smatrati nezakonitima. Budući da ne postoje opći, jasni i transparentni kriteriji, belgijska tijela imaju, naravno, veću slobodu pri odobravanju i nadzoru virtualnog klađenja u Belgiji. Zbog toga, čak i ako Ladbrokes trenutačno više nije jedini subjekt koji nudi usluge virtualnog klađenja u Belgiji, popustljivost belgijske države prema uslugama virtualnog klađenja koje nudi jedan ili više subjekata i dalje bi bila selektivna državna potpora dodijeljena tim subjektima.

(98)

Budući da Rocoluc i EAC smatraju da bi Komisija mogla točno utvrditi iznos potpore dodijeljene Ladbrokesu, pozivaju je da sama utvrdi iznos potpore i kamata čiji bi povrat trebala naložiti belgijskim tijelima.

(99)

Podnositelji pritužbe dostavili su tablicu s procjenama potpore koju je Ladbrokes navodno primio na temelju bruto prihoda od igara na sreću ostvarenog 2017. u njegovim kladionicama. Tvrde da se to može usporediti s naknadom koju Nacionalna lutrija (Loterie Nationale) plaća u zamjenu za isključivo pravo priređivanja igara na sreću.

(100)

Nakon donošenja odluke o pokretanju postupka Komisija je 26. svibnja 2021. primila dodatne podneske od podnositelja pritužbe, koji su je obavijestili da je 7. svibnja 2021. Kraljevski dekret iz 2018. retroaktivno poništen (što znači da bi se trebao smatrati nepostojećim), pa se ne može smatrati da je ukinuo navodnu potporu dodijeljenu Ladbrokesu.

(101)

Kad je riječ o trajanju navodne potpore, podnositelji pritužbe drže da bi se nakon presude Državnog vijeća od 7. svibnja 2021. Kraljevski dekret iz 2018. trebao smatrati nepostojećim u belgijskom pravu, što znači da se ne može smatrati aktom koji omogućuje organiziranje virtualnog klađenja u Belgiji. To ujedno znači da 4. svibnja 2018., datum na koji je poništeni Kraljevski dekret iz 2018. donesen, više nije bitan za procjenu trajanja navodne državne potpore dodijeljene Ladbrokesu.

(102)

Osim toga, podnositelji pritužbe tvrde da je navedena presuda Državnog vijeća potvrdila da je Ladbrokes profitirao od selektivne mjere potpore barem do 7. svibnja 2021. Prema njihovu mišljenju belgijska tijela i dalje su mu dopuštala bavljenje djelatnostima virtualnog klađenja iako su zabranjene belgijskim zakonom.

(103)

Podnositelji pritužbe misle da je presuda Državnog vijeća od 7. svibnja 2021. potvrdila da je jedina svrha prijelazne mjere iz članka 19. Kraljevskog dekreta iz 2018. bila omogućiti „stjecatelju licencije F2” (33) (tj. Ladbrokesu) da nastavi koristiti terminale za virtualno klađenje koje je postavio prije donošenja Kraljevskog dekreta iz 2018. i da ne mora te igre na sreću uskladiti s protokolom koji je Komisija za igre na sreću tek trebala donijeti na temelju članka 15. Kraljevskog dekreta iz 2018.

(104)

Na sastanku sa službama Komisije održanom 23. veljače 2023. podnositelji pritužbe EAC i Rocoluc ponovili su zahtjev za donošenje ispravljene odluke o pokretanju postupka radi produljenja trajanja navodne potpore. Ustvrdili su da je retroaktivno poništenje Kraljevskog dekreta iz 2018. bitna izmjena. Stoga bi se razdoblje koje je predmet istrage trebalo produljiti: (i) do 7. svibnja 2021. za virtualno klađenje na prodajnom mjestu jer nijedan subjekt niti smije niti zbilja nudi usluge virtualnog klađenja nakon tog datuma i (ii) na neodređeno vrijeme za virtualno klađenje na internetu jer Ladbrokes i dalje nudi tu uslugu premda je trenutačno zabranjena.

(105)

Iako je Kraljevski dekret iz 2018. regulirao samo virtualno klađenje na prodajnom mjestu, prema mišljenju podnositelja pritužbe trebalo bi se smatrati da njegovo poništenje ima iste implikacije za virtualno klađenje na prodajnom mjestu. Međutim, unatoč poništenju Kraljevskog dekreta iz 2018. Ladbrokes je nastavio nuditi usluge virtualnog klađenja na internetu.

(106)

Komisija je 23. veljače 2024. primila podnesak od društva The Faculty, koje upravlja objektom III. razreda s licencijom C. Podnesak se odnosi na istu spornu mjeru, ali isključivo na navodnu potporu povezanu s ponudom virtualnih igara klađenja na prodajnom mjestu u Ladbrokesovim kladionicama. Štoviše, The Faculty tvrdi da kao subjekt koji upravlja objektom za igre na sreću III. razreda ne može poslovati na internetu, pa nije oštećen time što Ladbrokes nudi virtualne igre klađenja na svojim internetskim stranicama.

(107)

Rocoluc i EAC prvo upućuju na bitnu pogrešku u uvodnim izjavama 8. i 24. dopunske odluke o pokretanju, u kojima se 23. veljače 2023. netočno navodi kao datum sastanka podnositelja pritužbe i Komisije umjesto 16. veljače 2023.

(108)

Drugo, kad je riječ o definiciji virtualnog klađenja, Rocoluc i EAC pozivaju se na svoju pritužbu od 1. ožujka 2019., u kojoj su objasnili da je virtualno klađenje „hibridni” proizvod između stvarnog klađenja i automatskih igara na sreću. Premda su belgijska tijela izričito potvrdila da je virtualno klađenje doista hibridni proizvod, zapravo oduvijek niječu njegovu hibridnost.

(109)

Podnositelji pritužbe navode da se u okvirnim napomenama Komisije za igre na sreću virtualno klađenje netočno izjednačuje sa stvarnim klađenjem, dok ga se u Kraljevskom dekretu iz 2018. svrstava među automatske igre na sreću.

(110)

Treće, Rocoluc i EAC ponavljaju svoje primjedbe na procjenu trajanja nezakonite državne potpore dodijeljene Ladbrokesu tako što upućuju na svoj podnesak od 18. studenog 2020.

(111)

U tom su kontekstu Rocoluc i EAC naglasili da je za navodnu „nesigurnost” oko pravnog okvira koji se primjenjuje na virtualno klađenje isključivo kriva belgijska država (vidjeti uvodne izjave od 58. do 60.).

(112)

Kad je riječ o virtualnom klađenju na internetu, Rocoluc i EAC podsjećaju da se u skladu s člankom 43./8. Zakona o igrama na sreću takozvane dopunske licencije A+, B+ i F1+ za internetske igre na sreću mogu dodijeliti samo za priređivanje igara istovrsnih onima koje se već nude u stvarnom svijetu. Tvrde da je zbog te odredbe belgijska država prije smatrala da je ad hoc odobrenje dodijeljeno Ladbrokesu za virtualno klađenje na internetu povezano s njegovim odobrenjem za virtualno klađenje na prodajnom mjestu. S obzirom na to da je Ladbrokes bio jedini subjekt kojem su belgijska tijela dala ad hoc odobrenje za pružanje usluga virtualnog klađenja u vlastitim kladionicama, ujedno je i jedini subjekt koji je mogao pružati usluge virtualnog klađenja na internetu i koji je zapravo dobio nezakonito ad hoc odobrenje za virtualno klađenje na internetu u e-poruci od 5. ožujka 2015. Taj bi se povlašteni tretman po svemu sudeći nastavio i u okviru Kraljevskog dekreta iz 2018. Unatoč poništenju Kraljevskog dekreta iz 2018. Ladbrokes nakon toga i dalje nudi usluge virtualnog klađenja na internetu. Dakle, i dalje prima nezakonitu državnu potporu za virtualno klađenje na internetu.

(113)

Ladbrokes je u podnesku od 18. prosinca 2020. dostavio primjedbe na odluku o pokretanju postupka. U dodatnim podnescima od 22. studenog 2024., 9. prosinca 2024. i 21. siječnja 2025. dostavio je dodatne primjedbe.

(114)

Ladbrokes navodi da je u presudi od 25. lipnja 2024. (34) Državno vijeće proglasilo Rocolucove licencije B3892 (prodajno mjesto) i B3892+ (internet) nezakonitima. Prema njegovu mišljenju moglo ih je poništiti samo s retroaktivnim učinkom.

(115)

Stoga Ladbrokes smatra da Rocoluc ne bi više trebao sudjelovati u tekućim postupcima jer prema belgijskom pravu ne posluje i ne može poslovati u sektoru igara na sreću. Dakle, Rocoluc se ne može smatrati podnositeljem pritužbe koji posluje u sektoru igara na sreću ili barem legitimnim Ladbrokesovim konkurentom. To znači da nije „zainteresirana strana” u smislu članka 24. stavka 2. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 (35).

(116)

Ladbrokes naglašava da je posjedovao i još uvijek posjeduje sve potrebne razrede licencija koje dodjeljuje Komisija za igre na sreću, tj. licencije F1 i F1+ te nekoliko licencija razreda F2, što mu omogućuje da u Belgiji prihvaća, organizira i nudi oklade na internetu i prodajnom mjestu. Osim toga, obavještava da je u to vrijeme u Belgiji bilo 35 stjecatelja licencije F1.

(117)

Kad je riječ o virtualnom klađenju na internetu, Ladbrokes tvrdi da je stjecatelj licencije razreda F1+ samo trebao obavijestiti Komisiju za igre na sreću. Navodi da to objašnjava zašto mu je u veljači 2014. službenik Komisije za igre na sreću bez ovlasti zastupanja potvrdio u kratkoj e-poruci da može početi nuditi usluge klađenja na prodajnom mjestu na virtualna događanja i zatražio da ga nastavi izvješćivati o toj djelatnosti.

(118)

Ladbrokes navodi i da mu je iz istog razloga 5. ožujka 2015. službenik Komisije za igre na sreću bez ovlasti zastupanja ponovno potvrdio u kratkoj e-poruci da može nuditi virtualne oklade na svojoj internetskoj stranici.

(119)

Ladbrokes ističe da Komisija za igre na sreću nije nadležna za izmjenu primjenjivog propisa kraljevskim dekretom jer ga može predložiti i supotpisati samo nadležni ministar.

(120)

Ladbrokes je objasnio da je 1. lipnja 2016. Komisija za igre na sreću promijenila mišljenje. Naime, (i) potvrdila je da stjecatelji licencija razreda F1 mogu podnijeti novi zahtjev za nuđenje usluga virtualnog klađenja pod uvjetima utvrđenima u prijašnjoj Okvirnoj napomeni od 1. srpnja 2015., (ii) odlučila je suspendirati Okvirnu napomenu od 1. srpnja 2015. i dodijeljena odobrenja s datumom stupanja na snagu Kraljevskog dekreta iz 2018. i (iii) odlučila je odgoditi suspenziju te napomene do 1. siječnja 2017. jer se očekivalo da će na taj datum Dekret stupiti na snagu.

(121)

Komisija za igre na sreću je 2. siječnja 2017. ponovno odgodila stupanje na snagu suspenzije Okvirne napomene od 1. srpnja 2015., tog puta do 30. lipnja 2017.

(122)

Komisija za igre na sreću odlučila je da „neće na dnevni red staviti nikakvo novo odobrenje za rad”. Ladbrokes navodi da je 27. srpnja 2018. Komisija za igre na sreću donijela odluku da ga 3. rujna 2018. sankcionira jednodnevnom suspenzijom njegovih licencija FA116428 i FA+ 116428.

(123)

Ladbrokes tvrdi i da je zakonitost pružanja usluga virtualnog klađenja kao „klađenja” i dalje upitna. Prema njegovu mišljenju tvrdnja da je zbilja riječ o „klađenju”, koje je obuhvaćeno licencijama F1, F2 i F1+, potpuno je utemeljena. Međutim, nacionalni sud još nije donio odluku, pa je pitanje i dalje otvoreno.

(124)

Ladbrokes u uvodnom opažanju upućuje na odluku o pokretanju postupka, u kojoj Komisija navodi da je „Ladbrokes počeo ostvarivati svoje de facto isključivo pravo ‚najranije 10. veljače 2014., tj. na datum na koji je belgijska Komisija za igre na sreću […] u e-poruci dodijelila Ladbrokesu pravo na pružanje usluga virtualnog klađenja na prodajnom mjestu’ (uvodna izjava 53. odluke o pokretanju postupka) […]”.

(125)

Ladbrokes tvrdi da ta rečenica sadržava dvije netočne činjenice. Prvo, Komisija za igre na sreću nije Ladbrokesu dodijelila nikakva prava. Samo je potvrdila da smije pružati usluge virtualnog klađenja u skladu s licencijama koje već posjeduje. Drugo, njezina e-poruka od 10. veljače 2014. ne odnosi se na isključivo pravo. Istina je da je Ladbrokes mogao kao stjecatelj licencija F1, F1+ i F2 nuditi usluge virtualnog klađenja, ali je isto vrijedilo i za druge stjecatelje valjanih licencija. To što nijedan drugi stjecatelj licencije F1 nije tražio od Komisije za igre na sreću odobrenje za pružanje usluga virtualnog klađenja ne znači da je Ladbrokes imao isključiva prava.

(126)

Nadalje, Ladbrokes napominje da je u skladu sa Zakonom o igrama na sreću Komisija za igre na sreću ovlaštena jedino za izdavanje licencija određenih razreda za priređivanje igara na sreću / klađenja. Prema tom zakonu ne smije donositi obvezujuće smjernice za opću primjenu. Ladbrokes je pojasnio da je još 2011. Komisiju za igre na sreću tražio smjernice za planiranu novu djelatnost, tj. klađenje na virtualna događanja, jer je to dobra praksa u reguliranoj industriji.

(127)

Budući da se virtualno klađenje smatralo klađenjem i da su se sve pravne i regulatorne obveze koje se primjenjuju na klađenje proglasile primjenjivima na virtualno klađenje, nije trebalo ishoditi nikakvu posebnu licenciju ili odobrenje za njegovo priređivanje. Priređivanje virtualnog klađenja već je bilo obuhvaćeno licencijama F1, F2 i F1+. Komisija za igre na sreću stoga Ladbrokesu nije dodijelila licenciju za virtualno klađenje.

(128)

E-poruke koje je Komisija za igre na sreću poslala 10. veljače 2014. i 5. ožujka 2015. potvrdile su da Ladbrokes smije poslovati jer je posjedovao odgovarajuće licencije. U svakom slučaju, te e-poruke koje je poslao službenik Komisije za igre na sreću bez ovlasti zastupanja nisu se mogle smatrati službenim odobrenjem jer nisu predviđene okvirom Zakona o igrama na sreću niti imaju bilo kakvu drugu pravnu osnovu. U najboljem slučaju mogu se smatrati običnom potvrdom Komisije za igre na sreću da je predviđena djelatnost zakonita jer je obuhvaćena područjem primjene licencije F1 koju je Ladbrokes već imao.

(129)

Ladbrokes tvrdi da mu u spomenutim e-porukama Komisija za igre na sreću nije namjeravala dodijeliti nikakvo isključivo pravo. Prema njegovu mišljenju isključivo pravo bilo bi u suprotnosti s politikom belgijskih tijela kojom se nastoje promicati zakoniti oblici igara na sreću. Uz iznimku Nacionalne lutrije (poduzeće koje je u potpunom vlasništvu belgijske države), belgijska tijela nastoje ispuniti zahtjeve klijenata poticanjem konkurencije među većim brojem reguliranih subjekata. Osim toga, Ladbrokes se poziva na okvirne napomene Komisije za igre na sreću od 12. siječnja 2012., 17. travnja 2013. i 1. srpnja 2015., u kojima se potvrđuje da klađenje na virtualna događanja mogu zakonito organizirati svi stjecatelji licencije F1. Svi su ti subjekti mogli početi obavljati djelatnost virtualnog klađenja, ali nitko se tad nije na to odlučio, vjerojatno zbog visine potrebnih ulaganja i poslovnog rizika.

(130)

Nadalje, „odobrenje” dodijeljeno Ladbrokesu suspendirano je od 13. siječnja 2016. (datum odluke o suspenziji Okvirne napomene od 1. srpnja 2015.). U skladu s time Ladbrokes je trebao prestati nuditi usluge virtualnog klađenja od 1. lipnja 2016., ali je taj datum naknadno pomaknut na 30. lipnja 2017. Ladbrokes tvrdi da je morao poslovati u neizvjesnim okolnostima jer je svakog trena mogao biti prisiljen prekinuti s radom. Zbog toga ne može biti jasnije da mu nije dodijeljeno nikakvo isključivo pravo.

(131)

Ladbrokes je istaknuo da su 2015. i 2016. dva konkurenta (tj. Stanleybet i Sagevas) odlučili tražiti takvo „odobrenje”, tj. najavili da će nuditi usluge virtualnog klađenja. Navodi da je Stanleybetov zahtjev Komisija za igre na sreću ocijenila nepotpunim. Sagevas je pak objavio da će nuditi usluge virtualnog klađenja bez „odobrenja” Komisije za igre na sreću jer je znao da neće provesti nadzor. Ladbrokes tvrdi da je Komisija za igre na sreću izričito prenijela tu izjavu u svojoj Okvirnoj napomeni od 2. siječnja 2017., ali nije najavila poduzimanje nikakvih provedbenih mjera. Sama činjenica da su ti zahtjevi podneseni pokazuje da su svi stjecatelji licencije F1 bili potpuno svjesni da svi oni mogu nuditi usluge virtualnog klađenja i da nijedan subjekt nije smatrao da je Ladbrokesu dodijeljeno isključivo pravo.

(132)

Osim toga, Tiercé Ladbrokes SA, Entainovo društvo kći u Belgiji (kao i Ladbrokes), počelo je nuditi usluge virtualnog klađenja u svojim kladionicama u isto vrijeme kad i Ladbrokes. Nije dobilo nikakvo „odobrenje” od Komisije za igre na sreću. Budući da je riječ o drugom pravnom subjektu i da u sektoru vladaju strogi propisi („odobrenje” ili licencija uvijek se dodjeljuju određenom pravnom subjektu), to ujedno dokazuje da Ladbrokesu nije dodijeljeno nikakvo isključivo pravo.

(133)

Ladbrokes dodatno pojašnjava da je, protivno Komisijinim preliminarnim nalazima (uvodna izjava 54. odluke o pokretanju postupka), Komisija za igre na sreću tek u siječnju 2017. promijenila svoju politiku i odlučila da neće dodjeljivati nova „odobrenja” jer je vlada pripremala kraljevski dekret za utvrđivanje uvjeta za virtualno klađenje.

(134)

Ladbrokes tvrdi da s pravnog gledišta odluka Komisije za igre na sreću da prestane dodjeljivati „odobrenja” za virtualno klađenje nije imala nikakve pravne posljedice. Naime, „odobrenja” koja je suspendirala ionako su bila predviđena kao neobvezujuće smjernice za tumačenje jer ona nikako ne može donositi obvezna i provediva pravila opće primjene.

(135)

Stoga su stjecatelji licencija razreda F1 korisnicima mogli nuditi usluge virtualnog klađenja obuhvaćene područjem primjene tih licencija unatoč spomenutoj promjeni politike. Od mogućih pravnih prigovora mogli su se obraniti tvrdnjom da na temelju postojeće licencije i članka 4. Zakona o igrama na sreću imaju pravo nuditi usluge klađenja na virtualna događanja u skladu sa stajalištem Komisije za igre na sreću do 2016. Upravo to je Ladbrokes činio od 1. srpnja 2017. Obavljao je djelatnost virtualnog klađenja isključivo na temelju svojih licencija F. Sagevas je izjavio 2016./2017. da će i on obavljati djelatnost virtualnog klađenja bez odobrenja Komisije za igre na sreću. Ladbrokesu nije točno poznato zašto je u konačnici odustao od toga.

(136)

I ovdje je činjenica da konkurenti nisu počeli obavljati djelatnost virtualnog klađenja nakon siječnja 2017. posljedica:

(137)

Ladbrokes tvrdi da je zbilja imao konkurenciju. Dostavio je informacije o uslugama virtualnog klađenja prikupljene pregledavanjem pisanih podnesaka i pretraživanjem interneta.

(138)

Ladbrokes tvrdi da je djelatnost na internetu velika konkurencija njegovoj djelatnosti na prodajnom mjestu, što je i Komisija priznala u Odluci o pristojbama za internetske igre na sreću u danskom zakonu o porezu na igre (36), u kojoj je zaključila da se „internetske i fizičke kockarnice trebaju smatrati pravno i činjenično usporedivima. Budući da igre na sreću na internetu i prodajnom mjestu nose sa sobom iste rizike, prijavljena mjera obuhvaća oboje”.

(139)

Ladbrokes je dostavio činjenične dokaze da nekoliko subjekata nudi usluge virtualnog klađenja na internetu. Njegov podnesak sadržava snimke zaslona internetskih stranica nekoliko organizatora klađenja u Belgiji. Među njima je subjekt BetFirst.be, koji je pružao raznovrsne usluge virtualnog klađenja na sportove i slična događanja u prosincu 2014. Drugi dokazi uključuju snimke zaslona internetske ponude događanja za virtualno klađenje niza drugih subjekata:

(140)

Ladbrokes je dostavio nekoliko preslika listića za virtualno sportsko klađenje uplaćenih za različite iznose i dobitke u fizičkim poslovnicama drugog subjekta (Stanleybet) u travnju, rujnu i listopadu 2019. Na preslikama se vidi da je riječ o listićima za (klađenje na) virtualne sportove s različitim serijskim brojevima koje je Stanleybet izdao u Belgiji.

(141)

Ladbrokes je dostavio i fotografije zaslona snimljenih u Stanleybetovim poslovnicama. Na zaslonima se vidi da se u jednoj od Stanleybetovih poslovnica u Belgiji klađenje odvijalo u travnju 2019. Osim toga, na njima je razvidno da je igra na sreću koja se igrala virtualno sportsko klađenje.

(142)

Ladbrokes podredno tvrdi da je, pod pretpostavkom da mu je zbilja dodijeljeno isključivo pravo (quod non), razdoblje u kojem ga je mogao uživati kraće nego što tvrdi Komisija jer je naišao na niz pravnih prepreka pri obavljanju djelatnosti. To objašnjava tvrdnjom da je Komisija za igre na sreću tek 2. siječnja 2017. odlučila suspendirati razmatranje zahtjeva za „odobrenje” njegovih konkurenata.

(143)

Budući da je i „odobrenje” dodijeljeno Ladbrokesu suspendirano s učinkom od 1. srpnja 2017., belgijska tijela nisu mu mogla davati „isključivo pravo” nakon tog datuma. Činjenica da belgijska država nije pokrenula sudski postupak protiv Ladbrokesa nakon 1. srpnja 2017. radi obustave njegove djelatnosti ne znači da mu je dodijeljeno „isključivo pravo” tržišne vrijednosti.

(144)

Ladbrokes navodi da je prestao nuditi usluge virtualnog klađenja 30. ožujka 2018. kako bi se uskladio s nalogom Trgovačkog suda u Bruxellesu izdanim na zahtjev FedCafa.

(145)

Naposljetku, Ladbrokes tvrdi i da nema razloga za produljenje razdoblja navodnih mjera potpore (vidjeti uvodne izjave od 38. do 40. u dopunskoj odluci o pokretanju postupka).

(146)

Čak i ako se pretpostavi da je Ladbrokesu dodijeljeno ekskluzivno pravo (quod non), ostvarena dobit bila bi znatno niža od one koju je Komisija navela u odluci o pokretanju postupka (bilješka 26). Ladbrokes navodi sljedeće podatke o bruto dobiti za virtualno klađenje na internetu i prodajnom mjestu od siječnja do lipnja 2017.:

(147)

Ladbrokes tvrdi da su ti stvarni podaci znatno niži od 34 600 000 EUR iz bilješke 26 odluke o pokretanju postupka. Čak i pod pretpostavkom da je Ladbrokes uživao (i) isključivo pravo (ii) vrijedno naknade (nijedan element nije utvrđen), prema njegovu mišljenju bilo bi pravno i činjenično pogrešno pretpostaviti da je tržišna vrijednost takvog tržišnog prava veća od ostvarene dobiti. Po toj bi logici subjekt bio spreman obavljati djelatnost s (vrlo velikim) gubitkom.

(148)

Primjena stope preraspodjele Nacionalne lutrije nije pak opravdana zato što je riječ o javnoj ustanovi koja nastoji podijeliti svu dobit s belgijskom državom.

(149)

Belgijska tijela dostavila su očitovanja o pravnom okviru koji uređuje virtualno klađenje u Belgiji i nepostojanju državne potpore. U svojim podnescima tvrde da Ladbrokesu nije dodijeljena državna potpora za virtualno klađenje jer nije postojao pravni okvir koji propisuje posebnu licenciju za virtualno klađenje niti je Komisija za igre na sreću izdala ili bila ovlaštena za izdavanje pravno obvezujućeg odobrenja.

(150)

Belgijska tijela objašnjavaju da su vrste licencija za pružanje igara na sreću definirane u Zakonu o igrama na sreću. Pravila su dodatno razrađena u kraljevskim dekretima. Ta pravila provodi Komisija za igre na sreću u okviru svojih nadležnosti. Ona može nadzirati usklađenost sa zakonom i odlučiti, na primjer, pokrenuti sankcijski postupak protiv stjecatelja licencije, ali samo u okviru zakona i njegovih provedbenih dekreta. Ne može stvarati nove licencije niti uvoditi nove uvjete za njihovo ishođenje (41). Međutim, može savjetovati dionike o tumačenju zakona.

(151)

Kad je riječ o licenciji propisanoj za kladionicu, belgijska tijela pojašnjavaju da su za rad objekta za igre na sreću IV. razreda potrebne i licencija F1 i licencija F2.

(152)

Prema belgijskim tijelima moguća je vertikalna integracija između kladionice i organizatora klađenja, što znači da jedno poduzeće ili skupina poduzeća mogu posjedovati licencije F1 i F2. Međutim, stjecatelj licencije F2 ne mora uopće biti povezan s organizatorom klađenja s licencijom F1 čije usluge klađenja prodaje. Osim odgovarajućih kladionica (tj. objekata za igre na sreću IV. razreda), i kiosci mogu ishoditi licenciju F2 i prodavati određene usluge klađenja (doduše, po drugim pravilima).

(153)

Nadalje, belgijska tijela navode da u belgijskom zakonu o igrama na sreću ne postoji definicija pojma „igranje”. Igranje se može preformulirati u sudjelovanje u igrama na sreću. Međutim, u zakonu se „igre na sreću” definiraju kao svaka igra s bilo kakvim ulogom koja završava tako da barem jedan od igrača izgubi taj ulog ili tako da barem jedan od igrača ili organizator ostvari neku vrstu dobitka, pri čemu sreća utječe na igru, dobitnike ili iznos dobitka, čak i ako ima samo sporednu ulogu.

(154)

Osim toga, belgijska tijela pojašnjavaju da se „oklada” definira kao igra na sreću u kojoj svaki igrač stavlja ulog, a dobitak ili gubitak nisu posljedica njihovih postupaka, nego su ishod neizvjesnog događanja koji se odvija bez njihove intervencije.

(155)

Belgijska tijela navode da ne postoji jedinstveno opće tržište (automatskih) igara na sreću, stoga bi trebalo bi razlikovati različite razrede objekata. Prvo, pojam „automatske igre na sreću” odnosi se na igre na sreću koje se igraju na automatu, što se u prvom redu odvija u objektima za igre na sreću I. razreda (kockarnice) i II. razreda (automat-klubovi), ali u manjoj mjeri i na drugim mjestima, tj. u objektima III. razreda (barovi) i IV. razreda (kladionice). Usluge automatskih igara na sreću koje se nude u objektima I. razreda (npr. automati za igre na sreću) razlikuju se od usluga koje se nude u objektima II. razreda (npr. automatske igre s kockicama), stoga podliježu drukčijim propisima. Ta je razlika još izraženija kad se usporede automati u objektima I. ili II. razreda s onima u objektima III. ili IV. razreda.

(156)

Konačno, s obzirom na znatne moralne, vjerske i kulturne razlike među državama članicama i manjak europske usklađenosti u sektoru igara na sreću svaka država članica može slobodno odrediti vlastitu politiku za igre na sreću i ograničenja koja smatra potrebnima za zaštitu vlastita javnog interesa. Pravo EU-a propisuje samo da su ta ograničenja (i) proporcionalna, tj. da su prikladna za postizanje ciljeva na koje se poziva država članica i da ne prelaze ono što je potrebno za njihovo ostvarivanje te (ii) da se primjenjuju bez diskriminacije. Smatra se da ograničenja zadovoljavaju kriterij proporcionalnosti ako se uklapaju u dosljednu i sustavnu politiku za igre na sreću.

(157)

Prema belgijskim tijelima okvirne napomene Komisije za igre na sreću nemaju obvezujući učinak. Služe za praćenje razvoja virtualnog klađenja na belgijskom tržištu. To je stajalište sadržano u drugoj Okvirnoj napomeni od 17. travnja 2013., u kojoj se virtualno klađenje definira kao kladionička igra na sreću na temelju Zakona o igrama na sreću: „Da bi se mogao pomno pratiti taj razvoj događaja […], preporučuje se da svaki [stjecatelj licencije] F1 koji želi nuditi te oklade unaprijed uputi zahtjev za odobrenje Komisiji za igre na sreću.”

(158)

Takozvanim odobrenjem Komisija za igre na sreću obvezala se Ladbrokesu da neće smatrati da je njegova usluga virtualnog klađenja protivna Zakonu o igrama na sreću i da neće tumačiti da je prema njemu virtualno klađenje protuzakonito. Sporna „odobrenja” koja je Komisija za igre na sreću dodijelila Ladbrokesu moraju se smatrati potvrdama o njezinu tumačenju usluge koju joj je Ladbrokes predstavio prema primjenjivim zakonima. Belgijska tijela ujedno navode da „odobrenje” nije bilo potrebno. Naglašavaju da ono jednostavno ni ne postoji u relevantnom pravnom okviru.

(159)

Belgijska tijela istaknula su da je „odobrenje” neslužbeno, tj. obična e-poruka osobe iz tajništva bez ovlasti zastupanja Komisije za igre na sreću. To je dokaz da se takvo „odobrenje” nipošto ne može smatrati službenim zahtjevom ili službenom odlukom koju je donijela Komisija za igre na sreću.

(160)

Budući da se takvim „odobrenjem” ne daje nikakvo pravo Ladbrokesu, nego ga se samo obavještava da je virtualno klađenje koje namjerava nuditi igra na sreću koju prema belgijskom zakonu na belgijskom tržištu smiju nuditi svi stjecatelji licencije F1, nije mu dodijeljena nikakva prednost. Svaki je subjekt mogao Komisiji za igre na sreću poslati zahtjev za „odobrenje” u isto vrijeme kad i Ladbrokes i dobio bi isto neslužbeno tumačenje.

(161)

Belgijska tijela dostavila su i informacije o mišljenju Komisije za igre na sreću o dva druga zahtjeva koja su podnijeli subjekti IV. razreda. Kad je riječ o Stanleybetovu zahtjevu od 28. listopada 2015., Komisija za igre na sreću obavijestila ga je o novoosnovanom pododboru i da će zahtjev obraditi tek nakon što taj pododbor objavi rezultate svojih aktivnosti. Drugi Stanleybetov zahtjev od 17. lipnja 2016. prvotno je odbijen zbog nepotpune dokumentacije, a potom zbog tekućih rasprava o regulatornoj inicijativi za virtualno klađenje. Sagevasov zahtjev od 23. kolovoza 2016. Komisija za igre na sreću nije obradila iz istih razloga kao i Stanleybetov: prvo zbog nepotpune dokumentacije pa 3. studenog 2016. zato što je bila u tijeku zakonodavna inicijativa za virtualno klađenje.

(162)

Belgijska tijela smatraju da su podnositelji pritužbe znali da se okvirnim napomenama o virtualnom klađenju ne može pravno uspostaviti okvir prema kojem bi Komisija za igre na sreću mogla dodijeliti propisno odobrenje jednom stjecatelju licencije, a uskratiti ga drugom ako su oba subjekta u istoj situaciji.

(163)

Općenito, nijedan subjekt nije mogao razumno vjerovati da je okvirnim napomenama postavljen propisan i provediv pravni zahtjev za dobivanje neke vrste ad hoc„licencije za virtualno klađenje”.

(164)

Belgijska tijela ujedno objašnjavaju da drugima nije bilo teže nego Ladbrokesu početi nuditi istovrsne usluge virtualnog klađenja u svojim objektima za igre na sreću IV. razreda s odgovarajućim licencijama F1 i F2. Prema njihovu mišljenju ne može se tvrditi da je Komisija za igre na sreću primjenjivala drukčiju provedbenu politiku na Ladbrokes nego na druge subjekte koji nude usluge virtualnog klađenja. Dakle, ne može se smatrati da je selektivno provodila Zakon o igrama na sreću jer je samo Ladbrokes počeo nuditi usluge virtualnog klađenja u skladu s općim pravilima Zakona o igrama na sreću.

(165)

Osim toga, belgijska tijela napominju da je Državno vijeće poništilo okvirne napomene Komisije za igre na sreću jer se nije slagalo s njezinim tumačenjem Zakona o igrama na sreću sadržanim u njima. Državno vijeće smatralo je da „[Komisija za igre na sreću] ne samo da je stvorila okvir za organizaciju oklada na virtualna događanja odobrena zakonom nego je bez odgovarajuće nadležnosti dopustila organizaciju te vrste klađenja premda je ono zabranjeno prema Zakonu od 7. svibnja 1999. [o igrama na sreću]”.

(166)

Nadalje, belgijska tijela ne slažu se da se „odobrenje” dodijeljeno Ladbrokesu moglo suspendirati jer zapravo uopće nije proizvodilo pravne učinke. Unatoč tomu, Komisija za igre na sreću donijela je 13. siječnja 2016. odluku o suspenziji primjene vlastite Okvirne napomene iz 2015. i „odobrenja” dodijeljenog Ladbrokesu s učinkom od 1. lipnja 2016. Zbog toga mu je odobreno petomjesečno prijelazno razdoblje kako bi postupno prestao nuditi usluge virtualnog klađenja. Komisija za igre na sreću uzela je u obzir preporučeno minimalno prijelazno razdoblje i produljila ga za dva mjeseca prije nego što suspenzija „odobrenja” dodijeljenog Ladbrokesu stupi na snagu. U tu se svrhu oslonila na činjenicu da je Ladbrokes već nudio usluge virtualnog klađenja od 2014. Stoga bi trebalo uzeti u obzir njegovo ulaganje u virtualno klađenje i razdoblje u kojem ga je već nudio.

(167)

U svakom slučaju, kraljevski dekret stupio je na snagu 4. svibnja 2018. U podnesku od 21. veljače 2021. belgijska tijela izričito su potvrdila da nekoliko stjecatelja licencije F1 u Belgiji nudi usluge virtualnog klađenja u svojim stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda pod uvjetima iz Kraljevskog dekreta od 4. svibnja 2018. To su, među ostalim, bila društva SRL Bingo Bet, Derby (Ladbrokes), Stanleybet i Wedwinkel-bettica.

(168)

Belgijska tijela smatraju da retroaktivno poništenje Kraljevskog dekreta iz 2018. ne utječe na trajanje navodne mjere. Iako bi se trebalo smatrati da Kraljevski dekret iz 2018. nikad nije postojao u belgijskom pravu, to ne znači da su bili ispunjeni uvjeti za nezakonitu državnu potporu. Kriteriji iz danas poništenog Kraljevskog dekreta iz 2018. primjenjivali su se bez diskriminacije na sve stjecatelje valjanih licencija F1 i F2 koji su htjeli nuditi usluge virtualnog klađenja. Od njih određena poduzeća nisu imala selektivnu korist u odnosu na ostala.

(169)

Belgijska tijela iznijela su različita stajališta o Kraljevskom dekretu iz 2018. i njegovu retroaktivnom poništenju. Istaknula su da bi danas pod uvjetima iz Kraljevskog dekreta iz 2018. više subjekata na belgijskom tržištu nudilo usluge virtualnog klađenja. Osim toga, izjavila su da objekti za igre na sreću IV. razreda (kladionice) sad smiju nuditi usluge virtualnog klađenja. Naime, za virtualno klađenje, kako je opisano u Kraljevskom dekretu iz 2018. (članak 2.), potrebni su automati za igre na sreću za više igrača koji omogućuju da se više igrača u kladionicama istodobno kladi na isto virtualno sportsko događanje. Smatra se da je virtualno klađenje dovoljno slično automatima za klađenje za jednog igrača, zato je dopušteno na temelju licencija F1 i F1+. Drugim riječima, smatra se sličnijim automatima za igre na sreću nego stvarnom sportskom klađenju, pa je logično da stjecatelji licencije F1+ koji nude automate za igre na sreću za jednog igrača na prodajnom mjestu smiju nuditi usluge virtualnog klađenja na internetu.

(170)

Kad je riječ o referentnom mjerilu za izračun mogućeg iznosa potpore, belgijska tijela podredno smatraju da se tretman Nacionalne lutrije, spomenut u odluci o pokretanju postupka (42), ne može usporediti s Ladbrokesovim tretmanom. U skladu s nacionalnim pravom Nacionalna lutrija zadužena je za organizaciju javnih lutrija u javnu korist i pod nadzorom ministra, pri čemu je obvezna stalno upozoravati javnost na ovisnost o igrama na sreću i klađenju te redovito surađivati s vladama i drugim akterima na aktivnoj i koordiniranoj politici prevencije, prije svega te ovisnosti. Sva se dobit ulaže u tu svrhu i druge humanitarne projekte. Ne uplaćuje se u belgijski državni proračun, nego se ponovno ulaže u Nacionalnu lutriju kako bi nastavila ispunjavati svoje obveze pružanja javne usluge. Cijena koju Nacionalna lutrija plaća za legalni monopol ne može se nikako usporediti sa situacijom u kojoj država članica dodjeljuje isključiva prava i odlučuje da neće maksimalno povećati prihode koje bi inače od toga mogla ostvariti.

(171)

Nadalje, Nacionalna lutrija imala je isključivo pravo čak i prije nastanka Europske unije. Nacionalna lutrija ima nekoliko obveza pružanja javne usluge i ne polaže pravo ni na kakvu dobit jer sva dobit pripada belgijskoj državi. Belgijska tijela napominju i da država maksimalno povećava moguće prihode od monopola Nacionalne lutrije, tj. svu njezinu dobit. Čak i da je Nacionalna lutrija referentno mjerilo, a nije, stvarni prihod države od dodjele takvog isključivog prava bila bi ukupna dobit Nacionalne lutrije.

(172)

Predmet ove Odluke je navodna nezakonita potpora na koju se žale podnositelji pritužbe u skladu s člankom 24. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589. Da bi se smatrala nezakonitom državnom potporom, mjera bi se trebala dodijeliti bez odobrenja Komisije.

(173)

Da bi se mjera smatrala državnom potporom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, moraju biti ispunjeni svi uvjeti iz te odredbe. Prvo, mjera mora biti pripisiva državi i mora se financirati iz državnih sredstava. Drugo, primatelji moraju na temelju nje ostvariti neku prednost. Treće, mjera mora biti selektivna u smislu da se njome pogoduje određenim poduzećima ili proizvodnji određene robe. Četvrto, mjera mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama. Ako nije ispunjen najmanje jedan od četiri kumulativna kriterija, mjera nije državna potpora.

(174)

Komisija misli da bi navodna mjera mogla utjecati na interes društva The Faculty jer posluje na istim ili sličnim tržištima igara na sreću kao društva Rocoluc i EAC, na čije bi interese isto mogla utjecati, kao što se navodi u odluci o pokretanju postupka. Zato smatra da su The Faculty, Rocoluc i EAC zainteresirane strane u smislu članka 1. točke (h) i podnositelji pritužbe u smislu članka 24. stavka 2. Uredbe (EU) 2015/1589. Taj zaključak ne umanjuje Ladbrokesova tvrdnja da podnositelj pritužbe Rocoluc nema status zainteresirane strane (uvodne izjave 114. i 115.) (43).

(175)

Prema navodima podnositelja pritužbe mjera se sastoji od prava dodijeljenog Ladbrokesu za pružanje usluga virtualnog klađenja na belgijskom tržištu. Podnositelji pritužbe smatraju da ta prava čine nezakonitu državnu potporu koju je Komisija za igre na sreću dodijelila u e-porukama neovlaštenog službenika od 9. veljače 2014. i 5. ožujka 2015.

(176)

U Uredbi (EU) 2015/1589 „nezakonita potpora” definira se kao „nova potpora čija je primjena u suprotnosti s člankom 108. stavkom 3. UFEU-a”. Prema njoj država članica mora provesti mjeru da bi se smatrala nezakonitom potporom. Međutim, ni okvirne napomene (odjeljak 2.3.1.) ni spomenute e-poruke poslane Ladbrokesu (odjeljak 2.6.) ne mogu se smatrati aktom o dodjeli isključivih prava tom društvu.

(177)

Ladbrokes je bio prvi subjekt koji je 2011. obavijestio belgijska tijela o planiranoj djelatnosti virtualnog klađenja (uvodna izjava 126.). Kad je odlučio ponuditi usluge virtualnog klađenja u Belgiji, Zakon o igrama na sreću nije sadržavao posebnu odredbu o virtualnom klađenju na internetu ili prodajnom mjestu u okviru sustava licencija za igre na sreću.

(178)

Zato je Komisija za igre na sreću utvrdila potrebu za tumačenjem načina kategorizacije virtualnog klađenja. Prvu okvirnu napomenu pod naslovom „Klađenje na virtualna događanja” objavila je 12. siječnja 2012. (uvodna izjava 39.). U njoj nije postojala izričita razlika između virtualnog klađenja na internetu i na prodajnom mjestu, ali su belgijska tijela potvrdila da se zapravo odnosila na virtualno klađenje na prodajnom mjestu (uvodna izjava 169.).

(179)

Svrha Okvirne napomene iz 2012. bila je ispitati jesu li izmijenjeni Zakon o igrama na sreću ili njegovi nalozi za izvršenje sadržavali pravne zapreke za organizaciju klađenja na virtualna (sportska) događanja. Komisija za igre na sreću zaključila je sljedeće: „S pravnog gledišta organizacija/nuđenje oklada na virtualna (sportska) događanja u skladu je s odredbama Zakona o igrama na sreću ako se takvo klađenje smatra okladama na događanja. Naime, rezultat nije poznat, a događanje se temelji na neizvjesnoj činjenici zahvaljujući ‚generatoru nasumičnih brojeva’. S obzirom na to da su oklade na virtualna (sportska) događanja oklade na događanja, ta vrsta klađenja može se odvijati samo u stalnim objektima za igre na sreću IV. razreda [...].”

(180)

Kad je riječ o pravilima za virtualno klađenje, kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 28., Komisija podredno napominje da se pojam „automatske igre na sreću” odnosi na igre na sreću koje se igraju na automatu, što se u prvom redu odvija u objektima za igre na sreću I. razreda (kockarnice) i II. razreda (automat-klubovi), ali u manjoj mjeri i na drugim mjestima, tj. u objektima III. razreda (barovi) i IV. razreda (kladionice).

(181)

Kao što su potvrdila belgijska tijela (uvodna izjava 169.), objekti za igre na sreću IV. razreda (koji posluju na temelju licencija F1, F1+ i F2) uvijek su imali mogućnost svojim korisnicima nuditi automate za igre na sreću za jednog igrača. To je već propisano Kraljevskim dekretom od 22. prosinca 2010. o pravilima poslovanja za automatske igre na sreću odobrene u objektima za igre na sreću IV. razreda (44).

(182)

U Zakonu o igrama na sreću utvrđeno je nekoliko vrsta licencija i koje se vrste igara na sreću smiju nuditi na temelju njih i pod kojim uvjetima. Pravila su dodatno razrađena u raznim kraljevskim dekretima.

(183)

U skladu s člankom 25. Zakona o igrama na sreću za rad kladionice, koja je objekt za igre na sreću IV. razreda, potrebne su licencije F1 i F2. Licencija F1 nužna je za organizaciju klađenja (tj. smišljanje usluga klađenja za prodaju igračima), dok je licencija F2 potrebna za prihvaćanje oklada od igrača (tj. izravnu prodaju usluga klađenja potrošačima). Kladionica (objekt IV. razreda) mora imati licenciju F2 da bi mogla prihvaćati oklade u ime organizatora klađenja (s licencijom F1).

(184)

Nakon što je provjerila koje licencije Ladbrokes posjeduje, Komisija napominje da je imao licenciju razreda F1, koja mu omogućuje vođenje objekta za klađenje, licenciju F2, koja mu omogućuje da prihvaća oklade u ime stjecatelja licencije F1 u stalnom ili mobilnom objektu za klađenje IV. razreda i da prihvaća oklade izvan objekta za igre na sreću IV. razreda u slučajevima spomenutima u članku 43./4. stavcima 1., 2. i 5. Zakona o igrama na sreću, i dodatnu licenciju razreda F1+, koja mu omogućuje organizaciju oklada uz pomoć alata informacijskog društva, odnosno na internetu. Kad je riječ o tvrdnji podnositelja pritužbe da su subjekti II. razreda diskriminirani u području virtualnog klađenja, Komisija napominje da je Komisija za igre na sreću odlučila ograničiti djelatnost virtualnog klađenja samo na subjekte IV. razreda. To je ograničenje u skladu s obrazloženjem iz Kraljevskog dekreta iz 2018., u kojem se naglašava da je radi zaštite igrača neophodno da se dopusti ponuda te nove igre na sreću u objektima IV. razreda (uvodna izjava 43.).

(185)

Komisija ističe i informacije koje su dostavila belgijska tijela da Ladbrokes nije bio jedini subjekt na belgijskom tržištu s odgovarajućim licencijama F1 i F1+ za pružanje usluge virtualnog klađenja (uvodna izjava 167.). Ipak, Ladbrokesova prevlast očigledno se može pripisati činjenici da je bio prvi subjekt koji je uveo i počeo nuditi uslugu virtualnog klađenja u Belgiji (uvodne izjave od 126. do 128.). Budući da je Ladbrokes preduhitrio konkurente i prvi počeo nuditi takve usluge, imao je prednost prvog ulaska. Ostali su subjekti polako slijedili njegov primjer i pokazali zanimanje za virtualno klađenje 2015. i 2016. Potom je tržište virtualnog klađenja počelo rasti, ali je država kasnila s donošenjem regulatornog okvira (uvodna izjava 59.).

(186)

Prema mišljenju sudova Unije državna potpora smatra se „dodijeljenom” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a na dan kad korisnik prema primjenjivom nacionalnom zakonodavstvu (45) stječe pravo na njezino primanje, tj. nacionalni zakon mora predviđati učinke da bi takav akt bio provediv na temelju njega.

(187)

U ovom je slučaju, kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 35., uloga Komisije za igre na sreću nadzirati usklađenost sa zakonom u okviru belgijskog prava i njegovim provedbenim dekretima. Iako je dio belgijske javne uprave, Komisija za igre na sreću ima savjetodavnu ulogu i zadaću da provodi postojeće propise u sektoru igara na sreću koje je donio belgijski zakonodavac.

(188)

Kako je navedeno u Zakonu o igrama na sreću, u kojem se definiraju nadležnosti Komisije za igre na sreću (vidjeti uvodnu izjavu 35.), potonja nije ovlaštena subjektima dodjeljivati nova prava za pružanje usluga igara na sreću i klađenja. Pri izdavanju licencija mora ostati u granicama nadležnosti dobivenih na temelju Zakona o igrama na sreću i ne može stvarati nove kategorije licencija (uvodna izjava 150.). Okvirne napomene koje je izdala Komisija za igre na sreću (vidjeti uvodnu izjavu 39.) ne mogu se smatrati pravnim osnovama za zakonsko odobravanje djelatnosti igara na sreću ili klađenja. Osim toga, te je okvirne napomene Državno vijeće poništilo 2019. (uvodna izjava 64.).

(189)

Nadalje, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 40., Komisija za igre na sreću dala je sljedeće objašnjenje u Okvirnoj napomeni iz 2012.: „Da bi se mogao pomno pratiti taj razvoj događaja […], preporučuje se da svaki [subjekt s licencijom] F1 koji želi organizirati takve oklade u tu svrhu unaprijed pošalje zahtjev za odobrenje tajništvu Komisije za igre na sreću.”

(190)

Kad je riječ o značenju „odobrenja”, prema tekstu Okvirne napomene iz 2012. subjekti nisu bili ni prisiljeni ni obvezni, nego poticani („preporučuje se”) tražiti posebno odobrenje za pružanje usluge virtualnog klađenja na prodajnom mjestu. Naime, Komisija za igre na sreću nije uputila ni na jednu odredbu Zakona o igrama na sreću kao osnovu za „preporuku” izraženu u napomeni („preporučuje se”, „da bi se mogao pomno pratiti taj razvoj događaja”). Štoviše, poslije je Državno vijeće poništilo „odobrenja” na temelju argumenata iz doktrine ultra vires (uvodna izjava 38.).

(191)

Komisija smatra da su e-poruke bile samo potvrda da se može smatrati da Ladbrokes kao objekt IV. razreda posjeduje sve potrebne licencije za pružanje usluga virtualnog klađenja. Prema tumačenju Komisije za igre na sreću svi objekti IV. razreda s odgovarajućim licencijama imali su pravo pružati uslugu virtualnog klađenja jer je bila obuhvaćena njima (vidjeti uvodne izjave 40. i 41.). Stoga se smatralo da Ladbrokes, kao subjekt s licencijama IV. razreda F1, F2 i F1+, ispunjava uvjete za pružanje usluge virtualnog klađenja bez ishođenja dodatnog odobrenja ili nove licencije belgijskih tijela.

(192)

Svaki je subjekt IV. razreda u načelu mogao Komisiji za igre na sreću poslati zahtjev za „odobrenje” u otprilike isto vrijeme kad i Ladbrokes i najvjerojatnije bi dobio isto tumačenje. Međutim, ta mogućnost nije bila predviđena za druge razrede, uključujući subjekte II. razreda kao što su podnositelji pritužbe, jer se nije smatralo da ispunjavaju uvjete za pružanje usluge virtualnog klađenja. Komisija napominje da nijedan podnositelj pritužbe nije objekt IV. razreda s odgovarajućim licencijama niti je Komisiji za igre na sreću podnio takav zahtjev.

(193)

Osim toga, Stanleybet i Sagevas tek su kasnije podnijeli zahtjev za tumačenje. Međutim, u međuvremenu se promijenio pravni pristup. Komisija za igre na sreću prvo nije htjela obraditi zahtjev zbog nepotpune dokumentacije. Zatim nije htjela dati tumačenje zbog tekuće regulatorne inicijative za virtualno klađenje (vidjeti uvodnu izjavu 161.). Njezino odbijanje tih dvaju novijih zahtjeva ne može se smatrati uskraćivanjem prava tom subjektu.

(194)

U tom se kontekstu Komisija slaže sa stajalištem belgijskih tijela (vidjeti uvodnu izjavu 162.) da nijedan subjekt nije imao razloga vjerovati da se okvirnim napomenama stvorilo provedivo pravo za ishođenje posebne ad hoc licencije za virtualno klađenje koja se izdala samo Ladbrokesu.

(195)

Imajući u vidu prethodna razmatranja, Komisija zaključuje da administrativno priopćenje kojim su se dodijelila „odobrenja” nije proizvodilo pravni učinak u mjeri u kojoj bi bio istovjetan licenciji jer prema Zakonu o igrama na sreću Komisija za igre na sreću nije trebala odobriti posebnu licenciju za virtualno klađenje, a u Okvirnoj napomeni iz 2012. nije propisano nikakvo posebno odobrenje. Smatralo se da Ladbrokes, kao subjekt s licencijama IV. razreda F1, F2 i F1+, ispunjava uvjete za pružanje usluge virtualnog klađenja bez ishođenja dodatnog odobrenja ili nove licencije belgijskih tijela. Zato se može zaključiti da Ladbrokesu nije dodijeljeno zakonski provedivo pravo u odgovorima koje mu je Komisija za igre na sreću poslala e-poštom. Dakle, e-poruke se ne mogu smatrati aktom o dodjeli u smislu prava o državnim potporama.

(196)

U skladu s ustaljenom sudskom praksom u članku 107. UFEU-a mjera državne potpore definira se u odnosu na njezine učinke. Stoga je važno ocijeniti učinke navodne mjere na tržištu (46).

(197)

Kad je riječ o virtualnom klađenju na internetu, činjenice pokazuju da e-poruke Komisije za igre na sreću nisu proizvele učinak dodjele isključivih prava Ladbrokesu u odnosu na druge subjekte koji bi se mogao izjednačiti s učincima državne potpore.

(198)

Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 192., svi subjekti IV. razreda s licencijama F1, F2 i F1+ smjeli su pružati uslugu virtualnog klađenja bez ishođenja dodatnog odobrenja ili licencije belgijskih tijela.

(199)

Ladbrokes je dostavio snimke zaslona internetskih stranica drugih kladioničkih društava na kojima se u određenim razdobljima nudila usluga virtualnog klađenja na internetu (uvodna izjava 201.). To pokazuje da su drugi subjekti, npr. Circus (47), Golden Vegas (48) ili Bingoal (49), 36win (50), nudili usluge virtualnog klađenja na internetu kao i Ladbrokes.

(200)

Na temelju dostupnih informacija čini se da Komisija za igre na sreću nije izrekla sankcije niti poduzela provedbene mjere protiv tih subjekata koji su nudili uslugu virtualnog klađenja na internetu. Uz to nije nametnula zabranu Ladbrokesu, nego mu je privremeno suspendirala licenciju na jedan dan (uvodna izjava 122.).

(201)

Nadalje, belgijska tijela potvrdila su da se retroaktivno poništenje Kraljevskog dekreta iz 2018. odlukom belgijskog Državnog vijeća od 7. svibnja 2021. odnosilo samo na virtualno klađenje na prodajnom mjestu (u objektima za igre na sreću IV. razreda). Poništenje nije utjecalo na virtualno klađenje na internetu jer je nakon njega nekoliko subjekata nastavilo nuditi tu uslugu (uvodna izjava 167.).

(202)

Na temelju dostupnih dokaza može se zaključiti da e-poruke Komisije za igre na sreću nisu proizvele učinke koji bi se mogli izjednačiti s državnom potporom kojom se Ladbrokesu dodjeljuju isključiva prava na virtualno klađenje na internetu u odnosu na druge subjekte.

(203)

Kao što su izričito potvrdila belgijska tijela, od 10. veljače 2014. do 1. srpnja 2017. svim stalnim objektima za klađenje IV. razreda s licencijama F1 i F2 zakonski je bilo dopušteno pružanje usluga virtualnog klađenja na prodajnom mjestu. Belgijska tijela istaknula su da ih je samo Ladbrokes nudio premda su svi subjekti sa stalnim objektom za klađenje IV. razreda i odgovarajućom valjanom licencijom mogli pružati usluge virtualnog klađenja na prodajnom mjestu (vidjeti uvodnu izjavu 192.).

(204)

Subjekt Sagevas objavio je da će nuditi usluge virtualnog klađenja bez „odobrenja” Komisije za igre na sreću. Komisija za igre na sreću izričito je prenijela tu izjavu u svojoj Okvirnoj napomeni od 2. siječnja 2017., ali nije najavila nikakve provedbene mjere.

(205)

Osim toga, valja napomenuti da je društvo Tiercé Ladbrokes SA, Entainovo društvo kći i Ladbrokesov sestrinski subjekt u Belgiji, počelo nuditi uslugu virtualnog klađenja u svojim kladionicama u isto vrijeme kad i Ladbrokes. Tiercé Ladbrokes nije dobio nikakvo „odobrenje”. Tiercé Ladbrokes i Ladbrokes nisu isti pravni subjekt. S obzirom na strogost sektorskih propisa („odobrenje” ili licencija dodjeljuju se određenom pravnom subjektu (51)) očito je da Ladbrokes nije jedini nudio uslugu virtualnog klađenja.

(206)

Iako je Komisija za igre na sreću prestala smatrati da je virtualno klađenje oblik klađenja, pa više nije izjavljivala da se može nuditi u objektima za igre na sreću IV. razreda (s licencijama F1 i F2), svi stalni objekti za klađenje IV. razreda s odgovarajućim licencijama po zakonu su smjeli pružati uslugu virtualnog klađenja.

(207)

Komisija za igre na sreću je 1. srpnja 2017. suspendirala „odobrenje” koje je 2014. dodijelila Ladbrokesu. Međutim, Ladbrokes je nastavio nuditi uslugu virtualnog klađenja čak i nakon 1. srpnja 2017. jer je smatrao da je to zakonski dopušteno svim subjektima na temelju same licencije F.

(208)

Belgijska tijela nisu poduzela nikakve pravne mjere za provedbu tih „suspenzija” ili pokretanje sudskih postupaka protiv Ladbrokesa nakon 1. srpnja 2017.

(209)

Prema dostupnim informacijama već navedenima u uvodnoj izjavi 31. dopunske odluke o dodatnom pokretanju postupka (52) drugi su subjekti (Bingoal/PMU, Betcenter Stanleybet i Sagevas) nudili ili namjeravali nuditi uslugu virtualnog klađenja na prodajnom mjestu.

(210)

Na temelju tih činjenica Komisija zaključuje da e-poruke Komisije za igre na sreću nisu proizvele učinke dodjele isključivih prava za virtualno klađenje na prodajnom mjestu Ladbrokesu u odnosu na druge subjekte koji bi se mogli izjednačiti s učincima državne potpore.

(211)

Ladbrokes je konačno prestao nuditi uslugu virtualnog klađenja 28. ožujka 2018. zbog naloga Trgovačkog suda u Bruxellesu, koji je FedCaf zatražio nakon suspenzije Okvirne napomene od 1. srpnja 2017.

(212)

U svakom slučaju, Kraljevski dekret iz 2018. stupio je na snagu 4. svibnja 2018. Prema belgijskim tijelima od donošenja Kraljevskog dekreta iz 2018. do poništenja svih triju okvirnih napomena koje je Državno vijeće naložilo 2019. (uvodna izjava 64.) stalni objekti za klađenje IV. razreda s odgovarajućom valjanom licencijom mogli su nuditi uslugu virtualnog klađenja na prodajnom mjestu. Zapravo, kako je već navedeno (uvodna izjava 167.), nekoliko je objekata to i učinilo, npr. SRL Bingo Bet, Derby (Ladbrokes), Stanleybet i Wedwinkel-Bettica. Isti su subjekti nudili uslugu virtualnog klađenja na prodajnom mjestu u razdoblju od spomenute presude Državnog vijeća od 19. rujna 2019., u kojoj je presudilo da virtualno klađenje nije u skladu sa Zakonom o igrama na sreću (uvodna izjava 140.), do retroaktivnog poništenja Kraljevskog dekreta iz 2018.

(213)

Komisija stoga zaključuje da Ladbrokesu nije dodijeljeno isključivo pravo na temelju Kraljevskog dekreta iz 2018.

(214)

Naposljetku, važno je napomenuti da od 7. svibnja 2021., tj. poništenja Kraljevskog dekreta iz 2018., do danas virtualno klađenje na prodajnom mjestu nije dopušteno i da nijedan subjekt ne nudi tu uslugu u Belgiji, što su ujedno potvrdila belgijska tijela.

(215)

Podnositelji pritužbe tvrde da su belgijska tijela pogodovala Ladbrokesu jer mu nisu odredila naknadu za usluge virtualnog klađenja, čime su ga stavile u povlašteni položaj i dale mu selektivnu prednost (vidjeti uvodnu izjavu 21.). Time su se odrekla državnih sredstava.

(216)

Međutim, svim objektima IV. razreda s odgovarajućim licencijama u načelu je bilo dopušteno nuditi uslugu virtualnog klađenja na internetu i prodajnom mjestu (uvodna izjava 192.). Komisija napominje da Komisija za igre na sreću i druga belgijska javna tijela nisu oslobodili Ladbrokes od plaćanja naknade, kao ni od obveze podmirenja dospjele naknade. Naprotiv, iz tumačenja Zakona o igrama na sreću koje su dala belgijska tijela čini se da subjekti nisu obvezni plaćati posebne naknade za virtualno klađenje.

(217)

Valja istaknuti da objekti IV. razreda nisu bili obvezni posjedovati, a kamoli plaćati posebnu licenciju za virtualno klađenje, što znači da se licencijske naknade za virtualno klađenje nisu odredile samo zato što ne postoje posebna pravila o virtualnom klađenju u Zakonu o igrama na sreću.

(218)

Komisija nadalje napominje da je donošenjem Kraljevskog dekreta iz 2018. virtualno klađenje na prodajnom mjestu regulirano, ali nije predviđena nikakva posebna naknada. Štoviše, kad je regulatorno tijelo donijelo Kraljevski dekret iz 2018., donijelo je uredbu kojom su propisani uvjeti za sve prihvatljive subjekte i nije se odreklo prihoda zato što Ladbrokesu nije odredilo posebnu naknadu za pružanje usluge virtualnog klađenja.

(219)

Na temelju toga Komisija zaključuje da se belgijska država nije odrekla nikakvih sredstava koja je od 2014. Ladbrokes trebao plaćati za pružanje usluge virtualnog klađenja. Dakle, ne postoji nikakva veza između Ladbrokesova navodnog isključivog prava i opterećenja za državni proračun zbog neuvođenja naknade.

(220)

Zaključno, Komisija smatra da:

(221)

Komisija stoga zaključuje da Belgija Ladbrokesu nije dodijelila nikakvu nezakonitu državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a jer nema (i) akta o dodjeli, (ii) isključivih prava koja bi se mogla izjednačiti s njom i (iii) odricanja od državnih sredstava.

(222)

S obzirom na navedeno Komisija zaključuje da mjera ne čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a,