Izvjestiteljica : Isabelle BOUDINEAU (FR/PES), članica Regionalnog vijeća Regije Nove Akvitanije

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA (OR)

Uvod

1.

pozdravlja politički konsenzus o potrebi za snažnom, moderniziranom i decentraliziranom kohezijskom politikom i politikom rasta, koji se odražava ne samo u činjenici da su mnogi dionici i klubovi zastupnika u Europskom parlamentu prepoznali potrebu za pojačanom i poboljšanom kohezijskom politikom već i u Strateškom programu Europskog vijeća za razdoblje 2024. – 2029., u političkim smjernicama predsjednice Komisije i u nekoliko dokumenata, kao što su izvješće Enrica Lette o budućnosti jedinstvenog tržišta, u kojem je sadržan pojam „sloboda ostanka”, i izvješće Marija Draghija o budućnosti europske konkurentnosti;

2.

napominje da su izradi političkog i zakonodavnog okvira prethodili prikupljanje informacija i provedba analiza za svako programsko razdoblje kohezijske politike, čime su pojačane veze s cjelokupnim političkim okvirom EU-a i sinergije s drugim politikama i fondovima Unije, a istodobno optimiziran sustav njezine provedbe;

3.

sa zanimanjem prima na znanje spremnost Europske komisije da predloži budući višegodišnji financijski okvir (VFO) koji bi bio jednostavniji, usmjereniji, prilagođen potrebama i utemeljen na politikama, a ne programima, no vrlo je zabrinut zbog toga što se za svaku državu predlaže samo po jedan plan koji bi povezivao ključne reforme i ulaganja. Ukazuje na činjenicu da se taj plan, da bi bio uspješan i relevantan, mora od koncepcije do pregovaranja obavezno temeljiti na načelima partnerstva i višerazinskog upravljanja i da regije moraju biti u središtu sustava;

4.

uvjeren je, kao što se navodi i u izvješću Enrica Lette „Mnogo više od tržišta” i izvješću skupine na visokoj razini „Zajednički gradimo održivu budućnost: kohezija za konkurentnu i uključivu Europu”, da su teritorijalne politike u kojima se vodi računa o lokalnim posebnostima ključne za jačanje konkurentnosti, održivosti, produktivnosti, socijalne uključenosti i otpornosti Europe u cjelini;

5.

ponovno ističe da je za poštovanje načela aktivne supsidijarnosti od presudne važnosti u provedbi fondova kohezijske politike zadržati regionalne programe; lokalni pristup omogućuje da se lakše identificiraju izazovi, potrebe, mogućnosti i ciljevi svake regije i da europske politike i inicijative budu djelotvorne i održive. Europskoj uniji potrebno je istinsko sudjelovanje regionalnih vlasti, koje su najprikladnija institucionalna razina za planiranje i provedbu teritorijalnih politika; bude li se za svaku zemlju izrađivao samo jedan jedinstveni plan, on će neminovno biti osmišljen bez detaljnog poznavanja potreba svakog područja, a time i potreba europskih građana i građanki;

6.

u raznim je mišljenjima (1) već izrazio svoju ozbiljnu zabrinutost zbog negativnih posljedica centraliziranog pristupa i potvrđuje da treba poštovati temeljna načela kohezijske politike: aktivnu supsidijarnost, teritorijalni pristup, partnerstvo, višerazinsko i podijeljeno upravljanje, kao i višegodišnje regionalne programe;

7.

naglašava ključnu ulogu koju regije već imaju (posebno ako su upravljačka tijela) jer usmjeravaju osmišljavanje programa kojima se ostvaruju i europski ciljevi i teritorijalne strategije: jedna od glavnih sastavnica tih programa je tematska usmjerenost na konkurentnost (istraživanje, inovacije, modernizacija industrije, digitalizacija gospodarstva, usavršavanje zaposlenika itd.), okolišna pitanja (energija, bioraznolikost, dekarbonizacija mobilnosti, toplinska obnova itd.) i socijalnu uključenost; regije tu ulogu žele zadržati i nakon 2027. Naposljetku, regijama treba omogućiti fleksibilnost da bi mogle odabirati ulaganja i instrumente koji najbolje odgovaraju okolnostima u njihovim područjima i istovremeno raditi na ostvarivanju europskih strateških ciljeva u okviru buduće kohezijske politike;

8.

naglašava da regionalna i lokalna upravljačka tijela europskim prioritetima donose dodanu vrijednost jer sudjeluju u definiranju ciljeva politike i utvrđivanju pokazatelja uspješnosti, osiguravaju njihovu provedbu, odabiru projekte na temelju zajedničkih i dosljednih kriterija, jamče sudjelovanje lokalnih aktera u partnerstvu i time kohezijsku politiku približavaju građanima i teritorijima. Ograničavanjem njihove uloge na izvršnu funkciju Unija bi izgubila sve njihovo znanje, iskustvo i teritorijalnu učinkovitost;

9.

podsjeća da je kohezijska politika glavna veza između građana i Europe i predstavlja konkretizirani vid komunikacijske politike. Smatra da bi uvođenje jednog jedinstvenog plana po državi članici moglo opasno ugroziti vidljivost EU-a u regijama i među lokalnim dionicima, građanima i građankama;

10.

ističe da to lokalno znanje i iskustvo doprinose stvaranju okruženja i uvjeta povoljnih za gospodarski razvoj na cijelom teritoriju dok istodobno podupiru već etablirana lokalna poduzeća, primjerice poduzeća srednje tržišne kapitalizacije, koja održavaju socijalnu i gospodarsku stabilnost u svojim područjima, kao i nova poduzeća, uključujući i agilna novoosnovana poduzeća koja su izvori inovacija. Ta dvostruka dinamika regionalnog ekosustava doprinosi povećanju konkurentnosti Europske unije i jačanju njezinog položaja kao međunarodnog aktera u svijetu;

11.

shvaća da postoji interes da se, radi povećanja djelotvornosti i učinka u kohezijsku politiku uvede pristup u većoj mjeri zasnovan na uspješnosti, ali pod uvjetom da se time ne dovedu u pitanje glavne značajke kohezijske politike;

12.

stoga pozdravlja zahtjev poljskog predsjedništva Vijeća da se o tom pitanju izradi mišljenje;

Kohezijska politika kao glavni agens za postizanje ciljeva i reformi EU-a

13.

podsjeća da postoje brojni kvantitativni i kvalitativni dokazi da je kohezijska politika učinkovita. Studije dokazuju da je ona glavni agens za ostvarivanje strateških ciljeva Unije, odnosno za postizanje konkurentnosti i uspješnosti jedinstvenog tržišta, suzbijanje rastućih demografskih izazova poput depopulacije, podržavanje zelene i digitalne tranzicije i postupak proširenja;

14.

naglašava da je kohezijska politika znatno utjecala na socioekonomski razvoj regija EU-a, posebno onih slabije razvijenih, u kojima će očekivani BDP do 2030. biti između 10 % i 13 % veći nego što bi inače bio;

15.

podsjeća na izvješća koja se podnose dvaput godišnje i u kojima se ističu znatni rezultati kohezijske politike u nizu područja (otvaranje radnih mjesta za kvalificirane radnike, energetska svojstva zgrada, poboljšanje zdravstvenih usluga, pružanje i održavanje javnih usluga u područjima koja nazaduju ili koja su u nepovoljnom konkurentskom položaju); konstatira da su ostvarena ulaganja strukturne prirode jer pripremaju za budućnost, a nikoga ne zapostavljaju; ističe da kohezijska politika potiče lokalni razvoj i jednakost među regijama jer jača administrativne kapacitete i podnacionalno upravljanje i promiče lokalne prednosti na temelju zajedničkih strategija i projektne metodologije; sredstva kohezijske politike u brojnim su državama osnovni element javnih ulaganja;

16.

i dalje je uvjeren da je europska teritorijalna suradnja školski primjer europske dodane vrijednosti i da je treba ojačati. Ona je jedan od najvažnijih alata za jačanje europskog građanstva i unutarnjeg tržišta i uklanjanje prepreka slobodnom kretanju: povećana trgovina i suradnja između regija kao laboratorija inovacija korisne su za konkurentnost EU-a;

17.

nadalje napominje da je je proračun kohezijske politike izuzetno uspješan. Njegove stope apsorpcije na kraju svakog programskog razdoblja u prosjeku iznose gotovo 100 %;

18.

osporava tvrdnje o slaboj iskorištenosti proračunskih sredstava odobrenih za kohezijsku politiku. Stope preuzetih obveza treba razlikovati od stopa plaćanja. Niža stopa isplate sredstava, odnosno plaćanja korisnicima i zatim ovjeravanje rashoda u Europskoj komisiji, posljedica je kasnog donošenja europskog fiskalnog okvira i propisa i to se kašnjenje ne može pripisati provedbi. Osim toga, za razvoj programa koji se istinski temelji na partnerstvu treba vremena. Na kraju, na brzinu apsorpcije utječe izvanredan krizni kontekst i činjenica da se Mehanizam za oporavak i otpornost provodi u isto vrijeme kad se upravlja sredstvima za oporavak kohezije (REACT-EU), i ta se činjenica odnosi na financijske okvire za razdoblje 2014. 2020. i 2021. 2027.;

19.

ističe da su programi doneseni u okviru kohezijske politike za razdoblje 2021. 2027. pripremani i dogovarani s ciljem ulaganja 527 milijardi EUR u dugoročne strateške ciljeve EU-a za konkurentnost, dekarbonizaciju, povezivost, socijalnu uključenost i teritorijalni razvoj. U tom pogledu ističe da je tematska koncentracija garancija da kohezijska politika služi postizanju glavnih europskih ciljeva. Taj mehanizam omogućuje da se ostvarenje europskih prioriteta potiče u svim regijama koje imaju koristi od učinka poluge europske pomoći za ulaganja;

20.

uvjeren je da kohezijska politika već ostvaruje mnoge od svojih ciljeva, ali da ima prostora za poboljšanje, primjerice za jačanje koordinacije i sinergije između instrumenata i politika i racionalizaciju i pojednostavljenje postupaka, čime bi se upravljačkim tijelima pružila fleksibilnost koja im je potrebna da povećaju njezinu učinkovitost i djelotvornost. Da bi kohezijska politika mogla postići još više, treba modernizirati europski semestar tako da sadrži višegodišnji strateški pristup i teritorijalnu dimenziju i poštuje aktivnu supsidijarnost;

21.

uviđa da bi europski semestar mogao poslužiti za uspostavu sveobuhvatnog okvira koji bi usmjeravao programiranje i provedbu kohezijske politike. Dodaje da Europska komisija i europski zakonodavac pokreću brojne politike u raznim područjima (energija, klimatski izazovi, predviđanje kriza, poštovanje temeljnih prava) koje nisu uvijek međusobno usklađene. S druge strane, podsjeća na to da se u sporazumima o partnerstvu u okviru kohezijske politike na temelju teritorijalnog pristupa sažimaju i kombiniraju razne mjere za provedbu strateških ciljeva Unije;

22.

naglašava da 54 – 58 % ukupnog iznosa javnih ulaganja provode lokalne i regionalne vlasti, koje imaju važnu ulogu u razvoju javne infrastrukture i javnih usluga ključnih za uspješnu provedbu europskog programa;

23.

podsjeća da je veza između kohezijske politike i europskog semestra za razdoblje 2021. – 2027. već ojačana kako bi se osiguralo ostvarenje punog potencijala nacionalnih i europskih ulaganja; upućivanja na europski semestar već su uključena u zakonodavstvo i programe kohezijske politike, a upućivanja na programiranje i provedbu kohezijske politike u izvješća za pojedine zemlje;

24.

ističe, međutim, da ta dva procesa nisu međusobno usklađena: europski semestar je godišnji ciklus politika koji se temelji na dijalogu između Komisije i nacionalnih vlada i ne bavi se posebnostima pojedinih podnacionalnih područja, dok kohezijska politika počiva na višegodišnjim programima, višerazinskom i podijeljenom upravljanju, partnerstvu i teritorijalnom pristupu;

25.

stoga poziva na opsežnu modernizaciju europskog semestra:

26.

prvo, europski semestar trebao bi biti dio višegodišnjeg strateškog pristupa koji obuhvaća postojeće i buduće političke inicijative i alate EU-a. Takav pristup omogućio bi bolju usklađenost s kohezijskom politikom;

27.

drugo, u izvješćima za pojedine zemlje trebalo bi ojačati teritorijalnu dimenziju, koja bi poslužila kao osnova za posebne regionalne i lokalne preporuke;

28.

treće, s lokalnim i regionalnim vlastima ne bi se trebalo samo savjetovati, već bi ih trebalo uključiti i u pripremu izvješća i preporuka za pojedine zemlje. U tom pogledu OR poziva na donošenje kodeksa postupanja (2).

29.

Takav zajednički osmišljen pristup omogućio bi regionalnim i lokalnim upravljačkim tijelima da preuzmu odgovornost za europski semestar;

Jačanje pristupa temeljenog na uspješnosti kako bi se konsolidirao uspjeh kohezijske politike, među ostalim izvlačenjem pouka iz drugih instrumenata politike

30.

ujedno napominje da kohezijska politika kao strukturna politika za ulaganja u svojoj provedbi uvijek slijedi stratešku i višegodišnju logiku uspješnosti koja se mjeri pokazateljima usmjerenima na konkretna ostvarenja, rezultate i učinke i da podliježe redovitim izvješćima i evaluacijama;

31.

podsjeća da su ta iskustva dovela do uzastopnih reformi kohezijske politike, posebno s ciljem jačanja pristupa koji se zasniva na uspješnosti, što doprinosi ostvarivanju zadovoljavajuće razine pojednostavljenja u okviru kojih je traženo da se ispune posebni ex ante uvjeti ili uvjeti koji omogućuju provedbu, uspostavi pričuva za uspješnost ili omogući fleksibilnost koja se može koristiti tijekom preispitivanja u sredini razdoblja, kao i da se potiče upotreba modela financiranja temeljenih na uspješnosti, primjerice „financiranja koje nije povezano s troškovima” ili „pojednostavljenih mogućnosti obračuna troškova”;

Prvo područje koje treba razmotriti: Treba li ojačati vezu između kohezijske politike i reformi?

32.

prima na znanje Komisijinu ideju da bi budući programi kohezijske politike trebali biti povezani s reformama baziranima na modelu Mehanizma za oporavak i otpornost. Međutim, ističe da mnogi dionici u toj raspravi, među ostalim i neke države članice, izražavaju duboke sumnje u vezi s time; no, da bi modernizirana kohezijska politika i politika rasta podrazumijevale čvršće veze između ulaganja i reformi, nužno je osigurati sudjelovanje podnacionalnih vlasti i osmisliti adekvatne ciljne vrijednosti i reforme koje treba ostvariti;

33.

podsjeća da je odabir određenih ključnih etapa u planovima oporavka bio inspiriran „uvjetima koji omogućuju provedbu” sadašnjeg sustava kohezijske politike, kao što su obaveza usvajanja institucijskog okvira ili uspostava strateških okvira u raznim sektorima; stoga poziva Komisiju da prije iznošenja prijedloga za razdoblje nakon 2027. o tom modelu provede detaljnu studiju; smatra da je kohezijska politika već doprinijela provedbi brojnih reformi utvrđenih u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost i da će se na temelju tog iskustva i ubuduće moći izvlačiti pouke (primjerice, o pristupu tržištu rada i neusklađenosti između potreba i vještina, ili pak o osmišljavanju nacionalne višegodišnje strategije za gospodarenje otpadom);

34.

podsjeća da Europski revizorski sud smatra da i dalje treba dokazati relevantnost ili održivost sustava „plaćanja zauzvrat za reforme”, uvedenog u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost. Kad bi se taj sustav primijenio na koheziju, iz opsega reformi trebalo bi isključiti one koje nisu povezane s nadležnostima podnacionalnih vlasti i njihovim ulaganjima. Treba izbjeći zamku koja se već dogodila s uvjetima koji omogućuju provedbu, koji penaliziraju proaktivne regionalne programe zbog toga što države članice u dovoljnoj mjeri ne ispunjavaju svoje europske obveze i ciljeve;

35.

ističe da se u regionalne programe mogu uključiti ciljevi i ključne etape reformi upravljanja: administrativni kapaciteti, partnerstvo i podnacionalne statistike prilagođene socioekonomskom kontekstu. Kohezijska politika mogla bi biti učinkovitija kad bi se pružila veća potpora lokalnim strukturama;

Drugo područje koje treba razmotriti:

36.

pozdravlja ideje (3) o širem uvođenju sustava plaćanja prema rezultatima, u kojem se plaćanja utvrđuju na temelju ključnih etapa (kvalitativna etapa provedbe) i ciljeva (kvantitativna etapa provedbe) kao pokazatelja;

37.

smatra da takav sustav, a pogotovo pojednostavljenje i smanjenje birokracije i složenih izračuna (kao što je već naglasio u svom mišljenju „Pojednostavljenje europskih strukturnih i investicijskih fondova iz perspektive lokalnih i regionalnih vlasti”), može biti koristan jer omogućuje da se veća pažnja posveti ciljevima politike, kvaliteti projekata i rezultatima. Propisima se mora osigurati da se takvo pojednostavljenje primjenjuje i na krajnje korisnike jer upravo oni provode operacije o kojima ovisi ostvarivanje ciljeva i ciljnih vrijednosti;

38.

naglašava da važeća pravila već sadrže elemente koji bi mogli poslužiti u debati o eventualnom budućem sustavu „plaćanja prema rezultatima”, među ostalim dobro razvijen i opsežno ispitan skup pokazatelja praćenja i rezultata (definiranje, utvrđivanje prijelaznih i krajnjih ciljeva i vrijednosti itd.). Također ukazuje na mogućnost korištenja financiranja koje nije povezano s troškovima i pojednostavljenih mogućnosti obračuna troškova u sadašnjem okviru kohezijske politike, ali priznaje da i taj sustav ima nedostatke. Važno je voditi računa o tome da i dalje mora postojati mogućnost podupiranja rizičnih visokoinovativnih projekata (koji ponekad ne ostvaruju očekivane rezultate);

39.

traži od Komisije da, prije nego što krene u širu primjenu te metodologije, analizira kako se te mogućnosti koriste i iz toga izvuče pouke. Podsjeća da dostupne informacije navode na zaključak da je ograničeno korištenje financiranja koje nije povezano s troškovima povezano s neznanjem i strahom od dvostrukih revizija.

40.

podsjeća da će pri definiranju programa financiranja koje nije povezano s troškovima biti ključno poštovati temeljna načela kohezije. Samo lokalizirani pristup, koji se temelji na načelu višerazinskog upravljanja i partnerstva, može osigurati da se ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđuju u skladu s teritorijalnim kontekstom i da su stoga relevantne i s vremenom se prilagođavaju;

41.

smatra da je uvjet za uspjeh tog pristupa temeljenog na rezultatima zajednički regulatorni okvir za europske fondove, uključujući EPFRR (ili neki drugi budući ruralni fond), sa skupom jedinstvenih pravila po uzoru na Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. 2020. To bi dovelo do istinskog usklađivanja svih europskih politika, uključujući kohezijsku politiku i zajedničku poljoprivrednu politiku;

42.

poziva na to da se zajedničke metode provedbe primjenjuju na različite programe u okviru izravnog ili podijeljenog upravljanja kako bi se omogućilo da kohezijska politika bude u potpunosti uključena u provedbu politika EU-a i kako bi se stvorila istinska sinergija;

43.

podsjeća da pristup koji je usmjereniji na rezultate iziskuje bolje prikupljanje, analizu i evaluaciju podataka na europskoj, nacionalnoj i regionalnoj razini (4);

44.

ističe da će za generalizaciju modela financiranja koje nije povezano s troškovima biti potreban istinski odnos povjerenja između upravljačkih tijela, Komisije i Europskog revizorskog suda, čime će se osigurati da sustav kontrole bude razmjeran razini rizika i veličini operacija i da izbjegne dvostruku reviziju. Naglašava da korisnicima i raznim tijelima vlasti treba pružati potporu dok se prilagođavaju toj promjeni;

U tom kontekstu, da bi se konsolidirao uspjeh kohezijske politike, treba modernizirati sustave upravljanja proračunom koje koriste Komisija i upravljačka tijela. To uključuje usvajanje pouka iz drugih instrumenata politike;

45.

ponavlja da model financiranja koje nije povezano s troškovima mora biti osmišljen na temelju ključnih etapa i ciljnih vrijednosti koje su prilagođene prirodi projekata, mjerljive su, ostvarive i mogu se s vremenom postići, kako bi se omogućila redovita plaćanja i korisnicima i Komisiji;

46.

stoga traži da se za kohezijsku politiku uvede viša stopa pretfinanciranja, koja je u ovom trenutku fiksirana na 0,5 % godišnje, a povisila bi se na 13 % i tako uskladila s drugim programima EU-a. Time bi se omogućila neometana plaćanja, osigurala redovita provedba VFO-a i maksimalno povećao učinak poluge. Time bi se olakšalo i ostvarivanje financijskih ciljeva koji se temelje na načelu opoziva. Naposljetku, buduća kohezijska politika mora se provoditi na temelju aktivne supsidijarnosti i uz poštovanje načela decentralizacije, višerazinskog upravljanja i partnerstva;

47.

podsjeća na stajalište izraženo u mišljenju izvjestitelja Emila Boca i Vasca Alvesa Cordeire da postojeći sustav dopušta istovremeno postojanje različitih programa (regionalnih, međuregionalnih, nacionalnih, financiranih iz više fondova itd.) i različitih uloga u upravljanju programima (upravljačka tijela, posrednička tijela itd.), čime se omogućuje usvajanje sustava najpogodnijeg za institucionalne okvire država. Međutim, programe treba uspostavljati na najprikladnijoj teritorijalnoj razini, što za mnoge države članice znači regionalnu razinu;

48.

ističe da se načelo partnerstva, da bi bilo provedeno u cjelini, mora biti istovremeno provoditi na tri razine: na horizontalnoj razini (partneri programa), na vertikalnoj razini (višerazinsko upravljanje) i među svim programima EU-a (novima ili postojećima) koji su aktivni na tom području, pogotovo onima koji se temelje na članku 174 UFEU-a;

49.

poziva Komisiju da u budući zakonodavni okvir kohezijske politike u potpunosti integrira kodeks postupanja u partnerstvu (5);

50.

napominje da bi partnerstvo trebalo biti aktivno uključeno u sve faze, od osmišljavanja (utvrđivanje potreba, prioriteta ili dodjele financijskih sredstava) preko provedbe do praćenja. Primjerice, partner bi mogao biti član odbora za praćenje na odgovarajućoj podnacionalnoj razini i raspravljati o pripremi poziva na podnošenje prijedloga, izvješćima o napretku ili evaluaciji programa;

51.

naglašava da je pri razvoju sustava upravljanja i dalje ključno radionicama, osposobljavanjem i umrežavanjem podupirati jačanje institucijskih kapaciteta partnera, uključujući male lokalne vlasti.

---

(1)  Među ostalim, u mišljenju „Obnovljena kohezijska politika nakon 2027. u kojoj nitko nije zapostavljen”.

(2)  Mišljenje „Bolje upravljanje europskim semestrom: kodeks postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti”.

(3)  Npr. izvješće skupine na visokoj razini o budućnosti kohezijske politike.

(4)  Mišljenje „Proračun EU-a i lokalizirane politike: prijedlozi za novi oblik i mehanizme provedbe u VFO-u za razdoblje nakon 2027.”.

(5)  Delegirana uredba Komisije (EU) br. 240/2014 оd 7. siječnja 2014. o europskom kodeksu ponašanja za partnerstvo u okviru Europskih strukturnih i investicijskih fondova (SL L 74, 14.3.2014., str. 1.).