Rezolucija Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Uključenost organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost – Što funkcionira, a što ne?”

(na temelju savjetovanja održanih u 27 država članica)

(2021/C 155/01)

Izvjestitelji:

Gonçalo LOBO XAVIER Javier DOZ ORRIT Luca JAHIER

Europski gospodarski i socijalni odbor Rezoluciju je usvojio na plenarnom zasjedanju održanom 24. i 25. veljače 2021. (sjednica od 25. lipnja), s 268 glasova za i 5 suzdržanih.

1.   Uvod

1.1.

EGSO je usvojio niz mišljenja, rezolucija i deklaracija o planu oporavka u okviru instrumenta NextGenerationEU i njegovim različitim sastavnicama, a posebno o Mehanizmu za oporavak i otpornost (RRF). Odbor se slaže sa sadržajem tog plana i smjerom prijedloga reformi kojima se želi potaknuti gospodarski i socijalni oporavak i stimulirati promjena proizvodnog modela.

1.2.

EGSO smatra da se sve reforme u procesu restrukturiranja moraju temeljiti na načelima na kojima se temelji EU: zaštiti ljudskih i socijalnih prava, demokratskim vrijednostima i vladavini prava. Ulaganjima u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost mora se nastojati osloboditi puni potencijal jedinstvenog tržišta, ojačati otpornost gospodarstva EU-a, ostvariti ciljeve održivog razvoja, stvoriti kružno gospodarstvo, postići klimatsku neutralnost u EU-u najkasnije do 2050., potaknuti inovacije i modernizaciju u vezi s digitalizacijom gospodarstva i društva te osigurati istinsku provedbu europskog stupa socijalnih prava kako bi se osigurala socijalna kohezija, iskorijenilo siromaštvo i smanjile nejednakosti. Kako bi se osigurao brzi oporavak, na gospodarsku i socijalnu krizu uzrokovanu pandemijom mora se odgovoriti vodeći računa o tome da će učinci biti veći, teži i dublji nego što je bilo predviđeno. Upotreba Mehanizma za oporavak i otpornost trebala bi biti u potpunosti u skladu i s međunarodnim konvencijama i ugovorima koje su EU i države članice potpisale, poput Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom. Odbor smatra da je ključno osigurati dobro upravljanje, budno nadziranje korupcije pri upravljanju sredstvima i demokratsku odgovornost.

1.3.

Odbor također smatra da je izuzetno važno reforme usmjeriti na poboljšanje produktivnosti gospodarstva i jačanje inovativnog industrijskog tkiva pružanjem potpore MSP-ovima i poduzećima socijalne ekonomije. Naglašava ulogu istraživanja na europskoj razini i njegovu povezanost s proizvodnim procesom. Također smatra da treba uspostaviti mehanizme kojima će se u EU-u i u svim državama članicama osigurati pravedna zelena i digitalna tranzicija i podržati ekonomska reintegracija osoba isključenih iz tržišta rada. U tom pogledu ponovno izražava zabrinutost zbog toga što u višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za razdoblje 2021.–2027. za pravednu tranziciju nije izdvojeno dovoljno sredstava.

1.4.

Reakcija institucija EU-a danas je vrlo različita od reakcije na krizu iz 2008. Financiranje plana oporavka izdavanjem zajedničkih europskih dužničkih instrumenata prekretnica je u povijesti EU-a. Odbor posebno izražava zabrinutost u pogledu podrške produbljenju ekonomske i monetarne unije (EMU). To bi pitanje trebalo razmotriti na skorašnjoj konferenciji o budućnosti Europe, a trebalo bi uvažiti i značaj sastanka na vrhu o djelotvornoj provedbi europskog stupa socijalnih prava koji će portugalsko predsjedništvo sazvati u Portu. EGSO smatra da sudjelovanje civilnog društva mora nadilaziti gospodarsku, socijalnu i ekološku dimenziju i protezati se na važna područja kao što su budućnost Europe ili pristupni i pretpristupni pregovori sa zemljama kandidatkinjama za članstvo u EU-u.

1.5.

Komisija bi pri procjeni nacionalnih planova za oporavak i otpornost trebala voditi računa o posljedicama pandemije na razne države članice i njihove kapacitete.

1.6.

U ovoj rezoluciji također želimo izraziti zadovoljstvo dogovorom koji su Europski parlament i Vijeće prošlog prosinca postigli u okviru trijaloga, a koji uključuje odobrenje uredbe čijim se člankom 18. utvrđuje potreba da socijalni partneri i organizacije civilnog društva putem savjetovanja sudjeluju u izradi i provedbi nacionalnih planova za oporavak i otpornost.

1.7.

Upravo je sudjelovanje civilnog društva u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost predmet ove rezolucije. Na temelju izvješćâ nacionalnih izaslanstava Ad hoc skupine za europski semestar željeli bismo napraviti početnu procjenu razvoja tog sudjelovanja, a europske institucije i nacionalne vlade obavijestiti o utvrđenim nedostacima. Na taj način Odbor bi pomogao osigurati da nacionalne vlade i europske institucije poduzmu odgovarajuće korektivne mjere – nacionalne vlade prije roka u kojem planove trebaju dovršiti, a europske institucije prije roka u kojem ih Europska komisija treba odobriti. Procjena bi trebala pokazati ne samo stupanj i kvalitetu sudjelovanja civilnog društva u osmišljavanju planova već i stupanj transparentnosti u objavljivanju nacrta planova za oporavak i otpornost u raznim državama članicama.

1.8.

U pogledu svog uključivanja u plan oporavka NextGenerationEU, paneuropski socijalni partneri i organizacije civilnog društva potvrdili su da je postignut napredak u odnosu na uobičajene postupke europskog semestra i prepoznali pozitivnu ulogu Europske komisije u promicanju sudjelovanja civilnog društva na nacionalnoj razini. Međutim, većina ih smatra da je stvarna razina njihova sudjelovanja i dalje velikim dijelom nedovoljna i da postupci ne omogućavaju da mišljenja organizacija civilnog društva imaju dovoljan utjecaj. Socijalni partneri i organizacije civilnog društva pozivaju na ispravljanje tih nedostataka u fazi provedbe i evaluacije nacionalnih planova za oporavak i otpornost uspostavom formalnijih postupaka kojima se olakšava stvarna komunikacija.

2.   Osnovne informacije

2.1.

Vijeće Europske unije i Europski parlament postigli su 18. prosinca 2020. dogovor o Mehanizmu za oporavak i otpornost. Da bi pristupile financiranju, države članice izradit će nacionalne planove za oporavak i odgovornost kojima se, u skladu sa smjernicama Europske komisije o postupku savjetovanja, utvrđuje paket ulaganja i reformi. Već se u prvoj smjernici, objavljenoj u rujnu, od država članica traži da „opišu sva savjetovanja sa socijalnim partnerima, civilnim društvom i drugim relevantnim dionicima u izradi i provedbi plana za oporavak i otpornost, kao i njihove doprinose u tom pogledu” (1).

2.2.

Sporazum koji su u prosincu postigli Europski parlament i Vijeće uključuje stavak o uključenosti, među ostalima, socijalnih partnera i civilnog društva. U skladu s člankom 18. stavkom 4. točkom (q) nacionalni planovi za oporavak i otpornost trebaju sadržavati „sažetak postupka savjetovanja, provedenog u skladu s nacionalnim pravnim okvirom, s lokalnim i regionalnim vlastima, socijalnim partnerima, organizacijama civilnog društva, organizacijama mladih i drugim relevantnim dionicima, za pripremu i, ako je moguće, provedbu plana te način na koji se doprinosi dionika odražavaju u planu” (2).

2.3.

Program rada Ad hoc skupine za europski semestar za razdoblje 2020.–2023. usvojen je na njezinom prvom sastanku održanom 16. prosinca 2020. Važan novi element programa rada bila je organizacija virtualnih savjetovanja članova i članica EGSO-a u državama članicama u siječnju 2021. Svrha tih savjetovanja bila je prikupiti informacije o uključenosti organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost kako bi EGSO na plenarnoj sjednici u veljači mogao donijeti rezoluciju.

3.   Metoda

3.1.

Podaci i informacije potrebni za ovo izvješće prikupljeni su u siječnju 2021. Odgovori su pristigli iz ukupno 26 država članica. Održana su savjetovanja, koja su se temeljila na znanju članova i članica i uključivala socijalne partnere i organizacije civilnog društva. U nekim su zemljama bila uključena nacionalna gospodarska i socijalna vijeća ili ekvivalentna tijela, a u drugima i predstavnici/predstavnice vlada.

3.2.

Savjetovanja su se temeljila na sljedećih pet pitanja: 1. Postoje li u vašoj državi mehanizmi za savjetovanje o planovima oporavka i otpornosti? Smatrate li ih dovoljnima i primjerenima? 2. Postoje li različiti mehanizmi savjetovanja za socijalne partnere i ostatak civilnog društva u vašoj državi? 3. Vaša država svoj nacionalni plan za oporavak i otpornost mora dostaviti najkasnije do 30. travnja. Kako u tome napreduje? 4. Kako se u vašoj državi postupak u pogledu oporavka i otpornosti razlikuje od savjetovanja s organizacijama civilnog društva tijekom uobičajenog postupka europskog semestra? 5. U kojoj je mjeri plan za oporavak i otpornost vaše države u skladu s ciljevima politika organizacija civilnog društva u vašoj državi?

4.   Opažanja na temelju rezultata savjetovanja

4.1.   Pitanje br. 1: Postoje li u vašoj državi mehanizmi za savjetovanje o planovima oporavka i otpornosti?

4.1.1.

Velika većina ispitanika izjavila je da je njihova nacionalna vlada uspostavila neki oblik mehanizma za savjetovanje u pogledu uključivanja organizacija civilnog društva u izradu plana za oporavak i otpornost. U nekim su državama članicama savjetovanja s civilnim društvom već provedena, dok su u drugima još u tijeku ili se planiraju održati u kasnijoj fazi.

4.1.2.

Upotrebljavaju se razni mehanizmi, među njima podnošenje pisanih prijedloga, sastanci na visokoj razini s nadležnim ministrima/ministricama, evaluacija u tu svrhu osmišljenih i ispunjenih upitnika te okrugli stolovi između predstavnika/predstavnica vlade i organizacija civilnog društva. Neke su države članice iskoristile i dodatno razvile mehanizme za savjetovanje u okviru redovnog postupka europskog semestra i prilagodile ih posebnom novom kalendaru za 2021. i ograničavajućim okolnostima pandemije bolesti COVID-19.

4.1.3.

Međutim, nekoliko je ispitanika ukazalo na nedostatak stvarnog sudjelovanja civilnog društva. Jedna od utvrđenih prepreka uključivanju bila je očigledna nespremnost nekih nacionalnih vlada da uključe civilno društvo u izradu svojeg plana. Umjesto da je vlada bila ta koja nastoji uključiti civilno društvo, savjetovanja su se često provodila na inicijativu i poziv socijalnih partnera i drugih organizacija civilnog društva.

4.1.4.

Unatoč formalnoj uključenosti civilnog društva, nedostatak vremena rezerviranog za savjetovanje s njim utvrđen je kao još jedna prepreka istinskoj uključenosti. Ispitanici su kritizirali kratke rokove koje su odredile neke vlade jer se time otežava sadržajna rasprava i razmatranje doprinosa civilnog društva u pogledu planova za oporavak i otpornost. Stoga, iako velik broj država članica u okviru izrade nacrta planova za oporavak i otpornost predviđa neki oblik savjetovanja s organizacijama civilnog društva, znatno ih manje omogućuje njihovo istinsko sudjelovanje u tom postupku i stvarnu učinkovitost prijedloga koji iz tog sudjelovanja proizlaze.

4.1.5.

Nažalost, određeni broj sudionika izvijestio je da u fazi izrade njihova nacionalnog plana nije provedeno nijedno savjetovanje ili da se ono ne planira održati. Neki su ispitanici izvijestili da su savjetovanja, iako provedena, dosad obuhvatila samo socijalne partnere, ali ne i širi spektar organizacija civilnog društva.

4.1.6.

Na temelju prikupljenih informacija (3) države članice smo s obzirom na predmet ove rezolucije podijelili u tri kategorije: one u kojima, barem dosad, nije bilo gotovo nikakvog uključivanja (Danska, Slovačka); one u kojima je bilo određenog formalnog ili neformalnog uključivanja, ali nije utvrđena sposobnost utjecanja na postupak (Austrija, Belgija, Češka, Estonija, Francuska, Grčka, Hrvatska, Irska, Latvija, Litva, Luksemburg, Mađarska, Nizozemska, Njemačka, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Španjolska, Švedska); i one u kojima je sudjelovanje bilo strukturiranije i u nekim je slučajevima utjecalo na određene aspekte plana (Bugarska, Cipar, Finska, Italija, Malta).

4.1.7.

Odgovori općenito ukazuju na veliku želju organizacija civilnog društva da doprinesu izradi planova za oporavak i otpornost. Ispitanici koji predstavljaju socijalne partnere i organizacije civilnog društva opisali/e su načine na koje su se pokušali uključiti, među ostalim sastavljanjem prijedloga i obraćanjem predstavnicima/predstavnicama vlade. U nekim državama članicama te su inicijative dovele do veće uključenosti civilnog društva u izradu planova, ali su nažalost u drugima naišle na nerazumijevanje.

4.2.   Pitanje br. 2: Postoje li u vašoj državi različiti mehanizmi savjetovanja za socijalne partnere i ostatak organiziranog civilnog društva?

4.2.1.

Većina država članica za savjetovanje sa socijalnim partnerima i ostalim organizacijama civilnog društva koristi različite postupke. Ispitanici su izvijestili da su socijalni partneri uključeni na strukturiranijoj, institucionaliziranijoj i trajnijoj osnovi, dok se savjetovanje s ostalim organizacijama civilnog društva odvija na ad hoc osnovi i neformalnog je karaktera. Kako je prethodno navedeno, niz država članica se u okviru izrade planova za oporavak i otpornost savjetovao samo sa socijalnim partnerima, a ne sa širim spektrom civilnog društva. U jednoj državi članici se, pak, vlada savjetuje samo sa širim civilnim društvom, uključujući i socijalne partnere, ali ne i s užim civilnim društvom, odnosno samo socijalnim partnerima. Za primjenu zajedničkog postupka koji obuhvaća sve dionike odlučio se manji broj država članica.

4.3.   Pitanje br. 3: Vaša država svoj nacionalni plan za oporavak i otpornost mora dostaviti najkasnije do 30. travnja. Kako u tome napreduje?

4.3.1.

Prikupljeni odgovori suštinski se razlikuju. Iako su svi ispitanici izvijestili da su njihove nacionalne vlade započele s radom na planovima za oporavak i otpornost, države članice nalaze se u različitim fazama postupka.

4.3.2.

U većini država članica prvu verziju planova za oporavak i otpornost sastavljaju nadležna ministarstva, najčešće ministarstva financija. Neke su savjetovanja s civilnim društvom već zaključile, dok se druge s vanjskim dionicima tek trebaju savjetovati. Pojedini ispitanici izvijestili su i da se njihova vlada blisko savjetuje s Europskom komisijom ili da uskoro planira započeti savjetovanje.

4.3.3.

Za nekoliko država članica navedeno je da rade na drugoj verziji svojeg nacionalnog plana nakon što su se u ranijoj fazi savjetovale s Europskom komisijom.

4.4.   Pitanje br. 4: Kako se u vašoj državi postupak u pogledu oporavka i otpornosti razlikuje od savjetovanja s organizacijama civilnog društva tijekom uobičajenog postupka europskog semestra?

4.4.1.

Iako su odgovori i na ovo pitanje bili raznoliki i donekle nedorečeni, zamijećeni su neki od trendova iz odgovora na prijašnja pitanja: određeni ispitanici kažu da je prerano bilo što reći, neki kažu da nema dovoljno vremena za kvalitetno savjetovanje, a neki da su socijalni partneri uključeniji od organizacija civilnog društva. Iako je nekoliko ispitanika izvijestilo da je, za razliku od uobičajenog postupka europskog semestra, postupak planiranja oporavka i otpornosti prilagođeniji organizacijama civilnog društva ili otvoreniji prema njima, više ih je navelo da se okvir uspostavljen za savjetovanje s organizacijama civilnog društva tijekom uobičajenog postupka europskog semestra ne koristi za postupak planiranja oporavka i otpornosti.

4.5.   Pitanje br. 5: U kojoj je mjeri plan za oporavak i otpornost vaše države u skladu s ciljevima politika organizacija civilnog društva u vašoj državi?

4.5.1.

Odgovori na ovo pitanje mogu se podijeliti u tri opće kategorije s podjednakim brojem odgovora. Jedna skupina smatra da su ciljevi općenito usklađeni, bilo zahvaljujući postupku savjetovanja ili tome što su se interesi i prije poklapali. Druga skupina izražava žaljenje zbog toga što su vlade pri izradi planova zanemarile javne i dobro poznate interese organizacija civilnog društva, a treća skupina ne može odgovoriti, bilo zbog nedostatka pouzdanih informacija ili zbog toga što je postupak tek u ranoj fazi.

5.   Zaključci

5.1.

Iako su se postupci savjetovanja o nacionalnim planovima za oporavak i otpornost sa socijalnim partnerima i organizacijama civilnog društva općenito poboljšali u odnosu na postupke savjetovanja koji su se prethodnih godina odvijali u okviru redovitog europskog semestra, EGSO smatra da u većini država članica oni ne zadovoljavaju opravdane zahtjeve civilnog društva ni uvjete utvrđene Uredbom o mehanizmu za oporavak i otpornost. Socijalni partneri općenito imaju više prilika za sudjelovanje, bilo da je riječ o socijalnom dijalogu ili postupcima specifičnima za nacionalne planove za oporavak i otpornost, ali su mogućnosti koje se pružaju drugim organizacijama civilnog društva ograničenije.

5.2.

Rezultati istraživanja na kojima se temelji ova rezolucija u skladu su s rezultatima drugih studija (4) koje su paneuropske organizacije civilnog društva provele o sudjelovanju organizacija civilnog društva iz država članica u izradi nacionalnih planova za oporavak i otpornost. Prema tim studijama, u većini država istinsko sudjelovanje organizacija civilnog društva bilo je ili neznatno ili ga uopće nije bilo. Podaci koje smo u siječnju prikupili za potrebe naše studije pokazuju tek neznatno poboljšanje u tom pogledu. Slična razina nezadovoljstva izašla je na vidjelo i zahvaljujući savjetovanju koje je Odbor regija (5) proveo o uključenosti regionalnih i lokalnih političkih institucija u izradu nacionalnih planova za oporavak i otpornost.

5.3.

Odbor smatra da stvarno sudjelovanje podrazumijeva da se u formalnim postupcima savjetovanja, koji se temelje na zakonskim propisima te javnim i transparentnim postupcima, organizacije civilnog društva na propisan način obavješćuju putem pisanih dokumenata i da imaju dovoljno vremena za analizu vladinih prijedloga i sastavljanje vlastitih prijedloga, koji se ili uzimaju u obzir ili opravdano odbijaju, a u svakom se slučaju navode u zapisnicima ili javnim dokumentima. To savjetovanje treba ponoviti kada budu počeli važiti novi okvirni uvjeti. Civilno društvo svojim sudjelovanjem ni na koji način ne zamjenjuje parlamentarne demokratske institucije niti dovodi u pitanje njihovu nadređenost, već surađujući s njima dopunjuje njihov rad.

5.4.

EGSO poziva vlade država članica koje nisu uspostavile odgovarajuće postupke za savjetovanje sa socijalnim partnerima i organizacijama civilnog društva da hitno uspostave takve postupke i usklade se s Uredbom o Mehanizmu za oporavak i otpornost. Odbor poziva europske institucije, a posebno Komisiju, da iskoriste svoje ovlasti i od nacionalnih vlada koje to još nisu učinile zatraže da ispune svoje obveze u tom pogledu. To je još uvijek moguće učiniti unutar rokova utvrđenih za donošenje nacionalnih planova za oporavak i otpornost. EGSO dijeli mišljenje drugih političkih i socijalnih aktera da sredstva za financiranje ulaganja u oporavak i transformaciju europskih gospodarstava i društava moraju što prije doprijeti do država članica i njihovih društava.

5.5.

Iskustvo stečeno u pogledu uključivanja civilnog društva u izradu nacionalnih planova za oporavak i otpornost i lekcije naučene iz počinjenih propusta i nedostataka moramo iskoristiti kako bismo osigurali da te propuste i nedostatke ne ponovimo pri provedbi postojećih planova i izradi planova za 2022. Veća uključenost socijalnih partnera i, općenito, organizacija civilnog društva jamstvo je održivih i djelotvornih promjena koje se temelje na pristupu „odozdo prema gore”. Organizacije civilnog društva moraju se uzeti u obzir i pri provedbi spomenutih planova jer pružaju mnoge socijalne usluge.

5.6.

Među rizicima koji proizlaze iz potrebe da javni i socijalni akteri ulažu znatna financijska sredstva u kratkom vremenskom razdoblju nalaze se rizik od nemogućnosti apsorpcije i izvršenja sredstava u planiranom vremenskom okviru, rizik od neučinkovite upotrebe tih sredstava i, još ozbiljnije, rizik od korupcije. Odbor poziva nacionalne vlade da radi suzbijanja tih rizika uvedu mjere za poboljšanje upravljačkih kapaciteta i promicanje transparentnosti i administrativne i parlamentarne kontrole, ali jednako tako naglašava da je uključivanje reprezentativnih organizacija civilnog društva u praćenje provedbe nacionalnih planova za oporavak i otpornost moćan instrument u borbi protiv korupcije i neučinkovitosti.

5.7.

EGSO je zabrinut zbog toga što u vrijeme izrade nacionalnih izvješća na kojima se temelji ova rezolucija u većini država članica nije dovoljno jasno utvrđen sustav upravljanja nacionalnim planovima za oporavak i otpornost i raspodjela odgovornosti za njihovu provedbu između središnje, regionalne i lokalne razine. Naravno, nisu dovoljno jasni ni odgovarajući mehanizmi za uključivanje organizacija civilnog društva i socijalnih partnera u fazu provedbe, praćenja i prilagodbe nacionalnih planova za oporavak i otpornost.

5.8.

Ova se rezolucija bavi uključivanjem socijalnih partnera i organizacija civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost u trenutku kada postupak njihove izrade još nije dovršen, kako bi se ti procesi mogli poboljšati, a socijalni partneri i organizacije civilnog društva na odgovarajući način uključiti u provedbu, praćenje i prilagodbu tih planova. Svjesni smo sadržaja planova, navedenih u okvirnim programima i prvim nacrtima nacionalnih planova za oporavak i otpornost pojedinih država članica. Međutim, iz odgovora na pitanje br. 5 može se zaključiti da su, prema onima koji se izjašnjavaju u ovoj fazi postupka, u većini zemalja (10 od 16) ciljevi organizacija civilnog društva u velikoj mjeri ili djelomično usklađeni sa sadržajem okvirnih programa i nacrta nacionalnih planova za oporavak i otpornost, što je u skladu s ciljevima i smjernicama Komisije i Europskog parlamenta za instrument NextGenerationEU i njegov Mehanizam za oporavak i otpornost. U preostalih šest zemalja organizacije civilnog društva bile su kritične, a u njih deset nisu ništa odgovorile, uglavnom zato što smatraju da je još prerano.

5.9.

Međutim, Odbor bi želio spomenuti neka od pitanja koja muče socijalne partnere i organizacije civilnog društva u pogledu sadržaja nacionalnih planova za oporavak i otpornost i zahtjeve koje su u tom pogledu izrazili: — ulaganja usklađena s ciljevima zelenog plana i digitalnom transformacijom – i s njima povezanom pravednom tranzicijom – i ona povezana sa socijalnom nesigurnošću na nacionalnoj razini, zapošljavanjem te zdravstvenom i socijalnom zaštitom, zajedno s provedbom potrebnih strukturnih reformi navedenih u preporukama po državama članicama za 2019. i 2020., trebala bi dovesti do pomaka prema ekološki i socijalno održivijem gospodarskom modelu koji omogućuje veću produktivnost; — u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost trebalo bi izričito navesti odnos između investicijskih projekata i programa reformi svake pojedinačne zemlje te utvrditi odgovarajuće pokazatelje, rasporede i metodologiju praćenja; — instrument NextGenerationEU nudi dosad nezabilježenu financijsku potporu EU-a nacionalnim proračunima. Pri procjeni nacionalnih planova Komisija bi trebala zahtijevati da se europski fondovi koriste i za stvaranje stvarne europske dodane vrijednosti podupiranjem prekograničnih infrastrukturnih ulaganja i projekata. Postoje jasni pozitivni gospodarski i društveni učinci prelijevanja prekograničnih ulaganja, koje je potrebno snažnije promicati; — ulaganja u okviru nacionalnih planova za oporavak i otpornost trebala bi služiti kao poluga za druga privatna ulaganja u sektorima koji su u tim planovima utvrđeni kao prioriteti. U programima ulaganja mora se u dovoljnoj mjeri voditi računa o prihvatljivim projektima MSP-ova i poduzeća socijalne ekonomije; — kao što je Olivier De Schutter, posebni izvjestitelj UN-a za ekstremno siromaštvo i ljudska prava, vrlo jasno rekao u svojem govoru na plenarnom zasjedanju Odbora 28. siječnja 2021., postoji opasnost od toga da se u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost neće dati potrebna težina socijalnim pitanjima, uključujući instrumente za borbu protiv siromaštva i nejednakosti. S obzirom na to da je digitalizacija gospodarstva i društva jedna od glavnih okosnica instrumenta NextGenerationEU, važno je naglasiti da postoji vrlo visok rizik od toga da se digitalni jaz neće smanjiti; — ulaganje u visokokvalitetno obrazovanje, cjeloživotno učenje i istraživanje i razvoj, kao i ulaganje u jačanje zdravstvenih sustava i politika javnog zdravstva u društvima teško pogođenima pandemijom bolesti COVID-19, ključni su za poticanje i upotpunjavanje gospodarskih i društvenih promjena koje promiče NextGenerationEU.

5.10.

EGSO poziva nacionalne vlade i institucije EU-a da pri donošenju nacionalnih planova za oporavak i otpornost vode računa o pitanjima koje europsko civilno društvo zabrinjavaju u pogledu sadržaja tih planova.

---

(1)  SWD(2020) 205 final

(2)  SL L 57, 18.2.2021., str. 17.

(3)  Izvješća raznih država članica analiziraju se u prilogu ovoj Rezoluciji. Svi dokumenti dostupni su na internetskim stranicama Odbora.

(4)  Civil Society Europe i Europski centar za neprofitno pravo: Participation of civil society organisations in the preparation of the EU National Recovery and Resilience Plans (Sudjelovanje organizacija civilnog društva u pripremi nacionalnih planova EU-a za oporavak i otpornost); prosinac 2020.

(5)  Odbor regija i Vijeće europskih općina i regija: The involvement of municipalities, cities and regions in the preparation of the national Recovery and Resilience Plans (Sudjelovanje općina, gradova i regija u pripremi nacionalnih planova za oporavak i otpornost); 20. siječnja 2021.

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o:

Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću – Akcijski plan za pravedno i jednostavno oporezivanje kojim se podupire strategija oporavka

(COM(2020) 312 final)

Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o dobrom poreznom upravljanju u EU-u i izvan njega

(COM(2020) 313 final)

Prijedlogu direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2011/16/EU o administrativnoj suradnji u području oporezivanja

(COM(2020) 314 final – 2020/0148 (CNS))

(2021/C 155/02)

Izvjestitelj:	Krister ANDERSSON
Suizvjestitelj:	Javier DOZ ORRIT

Zahtjev za savjetovanje:	Vijeće Europske unije, 28.7.2020. Europska komisija, 12.8.2020.
Pravni temelj:	članci 113. i 115. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	12.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	220/0/7

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO općenito podržava zakonodavne prijedloge Komisije i pohvaljuje njihovu usklađenost s globalnim razgovorima vođenim na razini OECD-ovog uključivog okvira s ciljem postizanja globalnog konsenzusa.

1.2.

EGSO se slaže s pristupom za koji se odlučila Komisija, a prema kojem je za dobro porezno upravljanje kao osnovu za pravedno oporezivanje potrebna porezna transparentnost koja se postiže razmjenom informacija među poreznim tijelima, poštenim poreznim natjecanjem, nepostojanjem štetnih poreznih mjera, učinkovitijim poreznim mjerama i provedbom međunarodno dogovorenih pravila.

1.3.

Nadalje, EGSO se slaže sa zaključkom Komisije da porezno natjecanje samo po sebi ne predstavlja problem (1). Postojanje nepoštenog poreznog natjecanja unutar EU-a kojim se promiče izbjegavanje plaćanja poreza istovremeno izaziva zabrinutost. Odbor smatra da je za učinkovitu monetarnu uniju potrebna usklađena fiskalna politika i dosljednost fiskalnih pravila njezinih članica.

1.4.

EGSO podržava inicijativu Komisije za preispitivanje Kodeksa o postupanju i pohvaljuje činjenicu da se u prijedlogu Komisije posvećuje dužna pažnja radu OECD-a i važnosti prihvaćanja međunarodno dogovorenih standarda, posebno s obzirom na globalna načela koja vode k minimalnoj efektivnoj stopi poreza na dobit trgovačkih društava.

1.5.

EGSO smatra da bi rezultate i postignuća Kodeksa o postupanju trebalo redovitije ažurirati te da bi oni trebali biti javno dostupni civilnom društvu u skladu s ciljem Komisije da poveća transparentnost konkretnih aktivnosti povezanih s Kodeksom i njegovih rezultata.

1.6.

EGSO podržava odluku Komisije da provede zakonodavnu intervenciju čiji je cilj jačanje suradnje među poreznim tijelima i veća usklađenost postupovnih pravila na cijelom unutarnjem tržištu.

1.7.

EGSO dijeli stajalište Komisije da porezne prijevare i utaja poreza i dalje predstavljaju prijetnju javnim financijama, osobito u razdobljima krize, što su jasno pokazale najnovije procjene Komisije. Gubici prihoda u EU-u uslijed međunarodne utaje poreza pojedinaca, koja obuhvaća porez na dohodak fizičkih osoba, poreze na dohodak od kapitala te poreze na imovinu i nasljedstvo, procijenjeni su na 46 milijardi EUR u njezinoj najnovijoj procjeni. Manjak prihoda od PDV-a procjenjuje se na oko 140 milijardi EUR, od čega se oko 50 milijardi EUR povezuje s prekograničnim prijevarama (2).

1.8.

EGSO napominje da se procijenjeni manjak (3) uzrokovan izbjegavanjem plaćanja poreza na dobit prema određenim procjenama smanjio na oko 35 milijardi EUR godišnje u odnosu na prethodne Komisijine procjene od 50 do 70 milijardi EUR iz razdoblja prije nego što su uvedene mjere protiv smanjenja porezne osnovice i premještanja dobiti (BEPS). Osim toga, EGSO ukazuje na vezu koju Komisija istražuje između tog poboljšanja i zakonodavnih napora prethodne Komisije u pogledu izbjegavanja plaćanja poreza (4). Međutim, to pitanje i dalje izaziva zabrinutost u situaciji u kojoj je javna potrošnja toliko važna za održavanje gospodarstva i društva.

1.9.

Učinkovitost se ne može postići bez intenzivne borbe protiv poreznog kriminala i utaje poreza, koja se mora unaprijediti pojačanom administrativnom suradnjom i usklađenijim pravnim okvirom. Fiskalni okvir ne može se smatrati poštenim ako neke države članice imaju sredstva s pomoću kojih ga se može lako zaobići, što odvraća druge i dovodi do neučinkovitosti.

1.10.

S obzirom na trenutačnu složenost koja proizlazi iz postojanja 27 različitih poreznih sustava i s obzirom na opterećenja do kojih takav pluralizam modela dovodi za poduzeća i pojedince koji posluju prekogranično, EGSO potiče države članice na usklađivanje obveza izvješćivanja o porezima i na unapređenje suradnje među poreznim tijelima, uz poštivanje poreznog suvereniteta.

1.11.

Dvadeset i pet mjera koje Komisija planira čine se razumnima. Većina njih odnosi se na PDV, što je primjereno s obzirom na visoke gubitke prihoda u području PDV-a. Međutim, opisi tih mjera vrlo su šturi i zasad je i dalje teško u potpunosti procijeniti konkretan učinak tih mjera na svakodnevne aktivnosti europskih građana i poduzeća.

1.12.

Usvajanje jedinstvenog upisa u registar obveznika PDV-a vrlo je dobrodošlo. To je važan korak prema uspostavi dubljeg jedinstvenog tržišta kojim se smanjuju nesigurnost i troškovi u prekograničnom poslovanju.

1.13.

EGSO pozdravlja prijedlog Europske komisije da se obveze izvješćivanja o PDV-u moderniziraju i usklade primjenom izvješćivanja i elektroničkog izdavanja računa utemeljenih na transakcijama („u stvarnom vremenu”).

1.14.

EGSO također pozdravlja preispitivanje pitanja bi li se PDV trebao obračunavati na financijske usluge. Potrebna je temeljita procjena učinka koja će uključivati tretman PDV-a na financijske usluge u zemljama koje nisu države članice EU-a.

1.15.

EGSO podržava inicijativu Komisije za „okvir EU-a za suradnju pri izvršavanju obveza” koji bi se temeljio na većem povjerenju i većoj suradnji većeg broja poreznih uprava na rješavanju prekograničnih pitanja povezanih s porezom na dobit. Važno je da MSP-ovi u tom okviru dobiju jednak tretman kao velika poduzeća. Odbor primjećuje da su opterećenja uzrokovana usklađivanjem za mala poduzeća znatno veća nego za velika multinacionalna poduzeća te potiče Komisiju da poduzme mjere za smanjenje opterećenja za MSP-ove.

1.16.

EGSO ključnim smatra pitanje povrata poreza, posebno u razdobljima krize kao što je ovo trenutačno, koja podrazumijevaju veći rizik od nedostatka likvidnosti za pojedince i poduzeća.

1.17.

EGSO bi želio potaknuti Komisiju da procijeni kako bi se mogao predložiti jednostavniji i usklađeniji mehanizam za oslobođenje od poreza za nenaplative tražbine u vezi s PDV-om. Tim bi mehanizmom poduzećima trebalo osigurati mogućnost da od poreznih tijela brzo i pravovremeno dobiju povrat PDV-a koji nisu uspjela naplatiti od svojih kupaca, ali su ga već uplatila poreznim tijelima.

1.18.

EGSO smatra vrlo važnim postojanje jasnih i međunarodno usklađenih pravila o porezima i zapošljavanju za digitalne platforme. EGSO podržava napore da se poveća transparentnost digitalnih platformi kako bi se spriječile nedosljedne porezne prijave koje predstavljaju visok rizik od utaje poreza. Obveze izvješćivanja i porezni obrasci trebali bi biti isti u svim državama članicama.

1.19.

EGSO naglašava da bi se pri provođenju zajedničkih revizija, koje su u načelu korisno i učinkovito sredstvo, trebala poštovati prava poreznih obveznika, uključujući Povelju Europske unije o temeljnim pravima, posebno s obzirom na prava na obranu i na predvidljivost pravila postupovnih i materijalnih propisa koji se na njih odnose, kao i na prikupljanje dokaza od strane poreznih tijela nadležnih za progon koja vode postupak u vezi s mogućim sankcijama.

1.20.

Iako je došlo do napretka u postupanju zemalja i jurisdikcija koje su se nalazile na popisu onih koje su nekooperativne u porezne svrhe, ukupni iznos novca obuhvaćenog prijevarom, utajom, izbjegavanjem plaćanja poreza i pranjem novca i dalje je toliko visok da je potrebno uložiti veće napore.

1.21.

EGSO prihvaća stajalište Komisije da je došlo vrijeme da se taj popis preispita te da se utvrdi kako bi on mogao biti učinkovitiji i pravedniji, među ostalim s obzirom na nove izazove globalnog digitaliziranog gospodarstva. EGSO također podržava kriterij Komisije prema kojem bi se određenim jurisdikcijama niskog rizika i malog kapaciteta pružila prilika da poprave svoje standarde dobrog poreznog upravljanja i transparentnosti u razumnom roku nakon što ih se uvrsti na popis ili nakon što se pojavi mogućnost njihova uvrštavanja na popis.

1.22.

EGSO je predložio (5) pokretanje europskog pakta za učinkovitu borbu protiv utaje i izbjegavanja plaćanja poreza te pranja novca. EGSO je pozvao Europsku komisiju da potakne pokretanje političke inicijative koja bi uključivala nacionalne vlade i druge europske institucije u postizanje tog cilja, uz promicanje za to potrebnog konsenzusa i uključivanje civilnog društva. Suradnja među državama članicama trebala bi biti ključni stup tog pakta.

1.23.

EGSO naglašava da bi široka suradnja organizacija civilnog društva i tijela vlasti trebala doprinijeti podizanju razine osviještenosti o porezima u području zaštite okoliša, te da bi također trebala doprinijeti razvoju izgradnjom pravednijih i održivijih društava u zemljama u razvoju i u razvijenim zemljama.

1.24.

EGSO potiče Komisiju da nastavi s ocjenjivanjem djelotvornosti ranijih direktiva o administrativnoj suradnji.

2.   Kontekst i prijedlozi Komisije

2.1.   Kontekst

2.1.1.

Postizanje pravednog i učinkovitog oporezivanja jedan je od glavnih ciljeva Komisije (6) tijekom tekućeg mandata. Taj cilj u razdoblju nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19 ima još veću stratešku važnost. U skladu s Ugovorom, za porezne propise nadležne su države članice. Međutim, države članice mogu prihvatiti usvajanje direktiva i uredbi kako bi unaprijedile funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Za učinkovitu monetarnu uniju potrebna je usklađena fiskalna politika i dosljednost fiskalnih pravila njezinih članica.

2.1.2.

Pandemija bolesti COVID-19 dovela je do poremećaja u gospodarstvima na cijelom unutarnjem tržištu. Osim toga, EU se s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 suočava u razdoblju preobrazbe koje obilježavaju izazovi povezani s okolišem, stalne digitalne inovacije i sve veća nejednakost među građanima. Države članice i europske institucije stoga moraju predložiti odgovor bez presedana i pritom iskoristiti sva sredstva i instrumente koji su im na raspolaganju.

2.1.3.

Cilj prijedlogâ Komisije (7) jest istovremeno osmisliti odgovarajući odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19 i upravljati prijelazom na zeleniji i digitalniji model u skladu s načelima socijalnog tržišnog gospodarstva koja su utvrđena Ugovorima.

2.1.4.

Pravedno i učinkovito oporezivanje u tom pogledu igra važnu ulogu. Učinkovit odgovor na glavne izazove uzrokovane krizom uvelike ovisi o mogućnosti da poduzeća nastave s domaćom i prekograničnom trgovinom, o jednakim uvjetima, uz podršku učinkovitog i jednostavnog poreznog sustava, te o državama članicama koje pravednim oporezivanjem građana i poduzeća moraju osigurati porezne prihode potrebne za financiranje oporavka. Borba protiv poreznih prijevara te utaje i izbjegavanja plaćanja poreza, kao i podrška europskim poduzećima u pojednostavnjenju i usklađenju svakodnevne administracije, od ključne su važnosti za učinkovito prevladavanje trenutačnih izazova (8).

2.1.5.

Oporezivanje je također instrument politike za ostvarenje klimatske neutralnosti do 2050 (9). i ostalih ciljeva europskog zelenog plana u području okoliša (10). Osiguravanje odgovarajućih poreznih prihoda javnih proračuna radi podrške zelenoj tranziciji stoga je od najveće važnosti. Istodobno se u ekonomskim politikama mora prepoznati nepovoljan demografski razvoj i starenje stanovništva.

2.1.6.

Prijedlog Komisije kojim se utvrđuje akcijski plan za učinkovitije i pravedno oporezivanje podijeljen je u tri različita dijela. Prvi dio je komunikacija kojom se utvrđuju mjere čiji je cilj smanjivanje prepreka povezanih s oporezivanjem poduzeća na jedinstvenom tržištu. Komisija osobito želi postići porezno pojednostavnjenje kao instrument za poboljšanje poslovnog okruženja. Drugi dio čini zakonodavni prijedlog revizije Direktive o administrativnoj suradnji automatskom razmjenom informacija među poreznim tijelima, čime bi se omogućilo odgovarajuće oporezivanje dohotka koji ostvaruju prodavači na digitalnim platformama. U trećem dijelu Komisija je objavila Komunikaciju o dobrom poreznom upravljanju u EU-u i izvan njega s ciljem unapređenja dobrog poreznog upravljanja u domaćim i vanjskim jurisdikcijama.

2.1.7.

Komisija napominje da je akcijski plan dio šireg i ambicioznijeg poreznog programa za EU koji će u bliskoj budućnosti uključivati inicijative za: i. oporezivanje u području zaštite okoliša., ii. reformu oporezivanja dobiti čiji je cilj ponovno uskladiti prava na oporezivanje sa stvaranjem vrijednosti i odrediti minimalnu razinu stvarnog oporezivanja dobiti poduzeća, iii. preporuku da države članice uvjetuju svoje financijske potpore poduzećima iz EU-a nepovezanošću tih poduzeća s državama i područjima koja se nalaze na EU-ovu popisu nekooperativnih država i područja (11) te iv. razmatranje načina na koji bi se prijedlozi povezani s oporezivanjem mogli usvojiti u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom utvrđenim u članku 116. UFEU-a.

2.1.8.

EGSO je u brojnim mišljenjima iznio svoja stajališta o mjerama potrebnim za povećanje učinkovitosti jedinstvenog tržišta, povećanju vlastitih sredstava EU-a i pokretanju rasprave o glasovanju o poreznim pitanjima kvalificiranom većinom. EGSO sada traži što hitnije djelovanje na temelju prijedloga Komisije o paketu za pravedno i jednostavno oporezivanje.

2.2.   Akcijski plan za pravedno i jednostavno oporezivanje

2.2.1.

Komisija u svojoj komunikaciji o pojednostavnjenju poreza iznosi novi pristup kojim se mjere protiv poreznih prijevara i utaje kombiniraju s mjerama čiji je cilj pojednostavniti život poreznim obveznicima. Plan se sastoji od 25 mjera čija je postupna provedba predviđena za sljedeće godine, do 2024 (12).

2.2.2.

Konkretne mjere planiraju se u pogledu obveza upisa u registar (identifikacijski broj i upis u registar obveznika PDV-a). Učinkovit i djelotvoran upis u registar smatra se ključnim kako bi se osiguralo da svi porezni obveznici pošteno plaćaju svoj dio poreza. Komisija zbog toga promiče nekoliko mjera čiji je cilj da baze podataka koje sadržavaju podatke poreznih obveznika djelotvorno funkcioniraju i da uvijek budu ažurirane. Jednostavnost upisa u registar također se smatra važnom, posebno u slučaju kada porezni obveznici prelaze iz jedne države članice u drugu.

2.2.3.

Planira se još jedan skup konkretnih mjera koje se odnose na obveze izvješćivanja. Izvješćivanje koje vrše porezni obveznici trebalo bi biti što djelotvornije i trebalo bi se temeljiti na suradnji s poreznim tijelima. Porezne prijave trebale bi biti jednostavne, a podatke koji se u njima traže trebalo bi svesti na minimum i obrađivati jednostavnim postupcima koji se provode putem digitalnih servisa koji funkcioniraju kao jedinstvene kontaktne točke. Mnoge države članice ublažile su neka od pravila za plaćanje PDV-a kao odgovor na krizu uzrokovanu pandemijom bolesti COVID-19.

2.2.4.

Očekuju se dodatne mjere kojima će se pojednostavniti plaćanje poreza, primjerice stavljanjem elektroničkih načina plaćanja, kao što su aplikacije za pametne telefone, na raspolaganje poreznim obveznicima (13). Iznos dospjelog poreza po mogućnosti bi od početka trebao biti točan kako bi se izbjeglo opterećenje postupcima povrata. U slučaju da se povrati očekuju, porezne uprave trebale bi ih brzo obraditi kako bi se spriječili problemi povezani s novčanim tokom za porezne obveznike.

2.2.5.

Pravna sigurnost za porezne obveznike glavni je cilj akcijskog plana Komisije, uz učinkovito upravljanje sporovima u slučaju njihova nastanka. Sporove bi trebalo spriječiti, a u slučaju da do njih dođe, trebalo bi ih brzo riješiti između država članica u okviru njihovih pravnih sustava i prava Europske unije.

2.2.6.

Komisija smatra važnim da se omogući ispravak ili pojašnjenje svih nesporazuma kako bi se izbjegla eskalacija sporova. Stoga se potiče sprečavanje sudskih postupaka, kao i brzo rješavanje neriješenih slučajeva kako bi se poreznim obveznicima i poreznim tijelima uštedjeli vrijeme i novac. Neki dionici već su dali do znanja da preferiraju daljnju intervenciju na razini EU-a s ciljem sprečavanja i rješavanja sporova (14).

2.3.   Administrativna suradnja poreznih tijela

2.3.1.

EU je proteklih godina svoje napore usredotočio na borbu protiv utaje poreza i agresivnog poreznog planiranja, kao i na poticanje transparentnosti putem odgovarajuće suradnje poreznih tijela. Iako su ostvarena velika poboljšanja u razmjeni informacija, u prijedlogu Komisije naglašava se potreba za daljnjim unapređenjem postojećih odredaba.

2.3.2.

Konkretno, Komisija želi bolje odgovoriti na izazove uzrokovane digitalizacijom gospodarstva, posebice u pogledu digitalnih platformi čije korištenje poreznim tijelima otežava sljedivost i otkrivanje oporezivih događaja (15). Problem je još izraženiji kada se takve transakcije provode putem digitalnih platformi koje imaju poslovni nastan u nekoj drugoj državi članici ili u jurisdikciji izvan EU-a (16).

2.3.3.

Čini se da među predstavnicima operatera digitalnih platformi postoji konsenzus o koristima od postojanja standardiziranog pravnog okvira EU-a za prikupljanje podataka od platformi i o mogućim prednostima rješenja sličnog jedinstvenoj kontaktnoj točki za PDV.

2.3.4.

Što se tiče pitanja razmjene informacija na zahtjev, u prijedlogu Komisije naglasak je na konceptu predvidive relevantnosti. U članku 5.a daje se definicija standarda predvidive relevantnosti koja se primjenjuje u slučaju zahtjeva za informacijama i kojom se određuju standard i postupovni zahtjevi koje uključeno tijelo mora poštovati. Zahtjev za informacije može se odnositi na jednog poreznog obveznika ili na više njih, pod uvjetom da su pojedinačno identificirani. Standard predvidive relevantnosti ne bi se trebao primjenjivati u slučajevima kada se zahtjev za informacije šalje u okviru daljnjih aktivnosti u vezi s poreznim mišljenjem s prekograničnim učinkom ili sporazumom o transfernim cijenama.

2.3.5.

Prije nego što zatraži informacije, porezno tijelo dužno je iscrpiti sve uobičajene izvore informacija koje je moglo iskoristiti za dobivanje zatraženih informacija i iskoristiti sva dostupna sredstva. Međutim, ako se tijelo koje podnosi zahtjev pri tim postupcima suočava s nerazmjernim teškoćama i ako ostvarenje njegovih ciljeva može biti ugroženo, obveza se ne primjenjuje. Ako tijelo koje podnosi zahtjev nije poštovalo tu obvezu, tijelo kojem je zahtjev upućen može odbiti dostaviti informacije.

2.3.6.

U odjeljku II.a utvrđuje se pravni okvir za provođenje zajedničkih revizija. Zajednička revizija definira se kao upravna istražna radnja koju zajednički provode nadležna tijela dviju država članica ili više njih. Nadležna tijela uključenih država članica koordinirano i u skladu sa svojim pravnim sustavima razmatraju slučaj koji je povezan s jednim poreznim subjektom od zajedničkog ili povezanog interesa ili s više takvih subjekata.

2.4.   Dobro porezno upravljanje u EU- i izvan njega

2.4.1.

Komunikacija Europske komisije o dobrom poreznom upravljanju polazi od činjenice da je pravedno oporezivanje od iznimne važnosti za socijalni i gospodarski model EU-a te da je dobro porezno upravljanje osnova za pravedno oporezivanje i za održive prihode kojima se taj model održava (17). Komunikacija sadrži prijedloge o: i. reformi Kodeksa o postupanju u području oporezivanja poslovanja, ii. preispitivanju popisa nekooperativnih država i područja te iii. promicanju dobrog poreznog upravljanja na međunarodnoj razini.

2.4.2.

Kodeks o postupanju u području oporezivanja poslovanja (dalje u tekstu „Kodeks”) (18) od svog donošenja 1997. glavni je instrument EU-a za sprečavanje štetnog poreznog natjecanja, utvrđivanje načela poštenog poreznog natjecanja te određivanje je li neki porezni režim štetan ili ne (19).

2.4.3.

Kodeks je unatoč njegovim postignućima potrebno modernizirati. Priroda i oblik poreznog natjecanja posljednjih su se godina znatno promijenili zbog globalizacije, digitalizacije, rastuće uloge multinacionalnih poduzeća u svjetskom gospodarstvu i složenih programa poticaja koje su uvele neke države članice.

2.4.4.

Konkretnije, Komisija želi proširiti područje primjene Kodeksa kako bi njime bile obuhvaćene sve mjere koje predstavljaju rizik od pojave nepoštenog poreznog natjecanja. Osim toga, Kodeks bi također trebalo ažurirati kako bi se osiguralo da se što više slučajeva vrlo niskog oporezivanja u EU-u i izvan njega ispita na odgovarajući način.

2.4.5.

Načela utvrđena Kodeksom ubrajaju se među kriterije koji se primjenjuju za ocjenjivanje trećih zemalja u okviru EU-ova popisa nekooperativnih poreznih jurisdikcija. Komisija namjerava preispitati zemljopisno područje primjene EU-ova popisa i ažurirati prvobitno primijenjenu tablicu pokazatelja kako bi odabrala najrelevantnije jurisdikcije za provjeru.

2.4.6.

Tijekom razmatranja zemljopisnog područja primjene EU-ova popisa također će se razmotriti kriteriji koje odabrane jurisdikcije moraju poštovati. Uklanjanje bilo koje jurisdikcije koja je trenutačno obuhvaćena EU-ovim popisom utjecalo bi na jednake uvjete i ugrozilo pozitivan posao koji je većina tih jurisdikcija već obavila. Međutim, trebalo bi razmotriti pitanje bi li primjena EU-ovih kriterija za uvrštenje na popis za određene jurisdikcije mogla biti usmjerenija.

2.4.7.

U dijalogu s trećim zemljama – i u skladu s pristupom koji je prihvaćen u EU-u – Komisija će također staviti naglasak na ciljeve zaštite okoliša i na načelo „onečišćivač plaća”, što zahtijeva da se odredi cijena negativnih vanjskih učinaka na okoliš. Prema Komunikaciji Komisije, potencijalni doprinos poreza u području zaštite okoliša održivom razvoju na globalnoj razini i pravednijim društvima u zemljama u razvoju nije dovoljno istražen. Širokom suradnjom organizacija civilnog društva moglo bi se doprinijeti podizanju razine osviještenosti u tom području.

2.4.8.

Na temelju trenutačne primjene zakonski obvezujuće veze između standarda dobrog upravljanja i iskorištavanja fondova EU-a, Komisija smatra da bi se ti fondovi mogli bolje iskoristiti za jačanje načela dobrog poreznog upravljanja (20). Komisija u tom pogledu također potiče države članice da u svojim nacionalnim politikama financiranja i pravilima o usklađenosti koje primjenjuju njihove razvojne banke i agencije uzmu u obzir zahtjeve EU-a.

2.4.9.

Komisija također iznosi preporuku kojom državama članicama savjetuje da pružanje financijskih potpora uvjetuju nepostojanjem veza između poduzeća korisnika i jurisdikcija uvrštenih na popis nekooperativnih jurisdikcija u porezne svrhe. Međutim, Komisija dodaje da bi trebalo omogućiti izuzeće za poduzeća koja imaju znatnu gospodarsku prisutnost u vidu osoblja, opreme, imovine i objekata u jurisdikcijama uvrštenim na popis. Države članice moraju napore u tom području provoditi dosljedno, pri čemu je potrebno osigurati međunarodnu poreznu pravednost.

3.   Opće i posebne napomene

3.1.   Akcijski plan za pravedno i jednostavno oporezivanje

3.1.1.

EGSO podržava zakonodavne prijedloge Komisije i pohvaljuje njihovu usklađenost s globalnim razgovorima vođenim na razini OECD-ovog uključivog okvira s ciljem postizanja globalnog konsenzusa (21). Skreće posebnu pozornost na potrebu za hitnim postizanjem dogovora o ujednačenim pravilima o načinu raspodjele oporezive dobiti među državama na razini OECD-ovog uključivog okvira zbog brze digitalizacije gospodarstava koja je u tijeku i potrebe za učinkovitom borbom protiv izbjegavanja plaćanja poreza.

3.1.2.

EGSO također cijeni regulatorni pristup koji je prihvatila Komisija s ciljem razvoja svojih prijedloga i u svim zakonodavnim odredbama koje se razmatraju. Cilj je unaprijediti opću učinkovitost poreznih sustava kako bi to bili pravedni sustavi kojima se osiguravaju prihodi potrebni za provođenje javnih politika, a istovremeno se pružaju prilike za zapošljavanje i rast.

3.1.3.

EGSO dijeli stajalište Komisije da utaja poreza i dalje predstavlja prijetnju javnim financijama, posebno u razdobljima krize, što su jasno pokazale najnovije procjene na koje se podsjeća u prijedlozima. Komisija tvrdi da su gubici prihoda u EU-u uslijed međunarodne utaje poreza od strane pojedinaca, koja obuhvaća porez na dohodak fizičkih osoba, poreze na dohodak od kapitala te poreze na imovinu i nasljedstvo, doista procijenjeni na 46 milijardi EUR 2016. godine. S druge strane, manjak prihoda od PDV-a procjenjuje se na oko 140 milijardi EUR, od čega se oko 50 milijardi EUR povezuje s prekograničnim prijevarama (22). Države članice pojedinačno moraju uložiti znatne napore u otklanjanje svojih nacionalnih manjaka prihoda od PDV-a.

3.1.4.

EGSO pozdravlja smanjenje procijenjenog manjka nastalog zbog izbjegavanja plaćanja poreza na dobit na oko 35 milijardi EUR u odnosu na prethodne Komisijine procjene od 50 do 70 milijardi EUR i vezu koju Komisija istražuje između tog poboljšanja i zakonodavnih napora prethodne Komisije u vezi s izbjegavanjem plaćanja poreza (više od 20 direktiva o porezima u razdoblju od pet godina) (23).

3.1.5.

Kako bi se pojedincima i poduzećima pružila puna podrška u razdoblju obilježenom teškoćama koje je uzrokovala kriza izazvana pandemijom bolesti COVID-19, EGSO potiče Komisiju da nastavi rad na smanjenju troškova ispunjavanja poreznih obveza. Procijenjeni troškovi ispunjavanja poreznih obveza za velika trgovačka društva iznose otprilike 2 %, a za MSP-ove 30 % plaćenih poreza.

3.1.6.

S obzirom na trenutačnu složenost koja proizlazi iz postojanja 27 različitih fiskalnih sustava i s obzirom da takav pluralizam modela otežava život poduzećima i pojedincima koji posluju prekogranično, EGSO potiče države članice na usklađivanje obveza izvješćivanja o porezima i na unapređenje suradnje među poreznim tijelima. Obnovljenim i proširenim radom Skupine za Kodeks o postupanju moraju se ukinuti štetne porezne mjere kako bi se uspostavili jednaki uvjeti i kako bi se u kombinaciji sa zakonodavnim reformama doprinijelo promicanju dovoljnih razina porezne konvergencije radi izbjegavanja nepoštenog natjecanja.

3.1.7.

Dvadeset i pet mjera koje Komisija planira čine se razumnima i EGSO ih u potpunosti podržava. Većina njih odnosi se na PDV, što je primjereno zbog visokih gubitaka prihoda u području PDV-a. Međutim, opisi tih mjera vrlo su šturi i zasad je i dalje teško u potpunosti procijeniti njihov konkretan učinak na svakodnevne aktivnosti europskih građana i poduzeća. Države članice moraju djelovati odlučno u provedbi svojih nacionalnih propisa i rješavati probleme u području poreza na nacionalnoj razini, a istovremeno više surađivati preko granice.

3.1.8.

Usvajanje jedinstvenog upisa u registar obveznika PDV-a, uz daljnje proširenje jedinstvene kontaktne točke kao u slučaju paketa o e-trgovini, vrlo je dobrodošlo. Iako nisu dostupne pojedinosti o tome koji će sektor biti pokriveni, proširenje jedinstvene kontaktne točke na članke 36. – 39. Direktive Vijeća 2006/112/EZ (24) („Direktiva o PDV-u”) koje se odnose na isporuku robe potrošačima (B2C) može se smatrati značajnim korakom naprijed. Na primjer, proširenje jedinstvene kontaktne točke na prekograničnu opskrbu plinom, električnom energijom te energijom za grijanje ili hlađenje (članak 39. Direktive o PDV-u) također može biti od koristi u produbljivanju energetskog tržišta EU-a i pomoći u energetskoj tranziciji.

3.1.9.

EGSO pozdravlja prijedlog Europske komisije da se obveze izvješćivanja o PDV-u moderniziraju i usklade povećanom primjenom izvješćivanja i elektroničkog izdavanja računa utemeljenih na transakcijama („u stvarnom vremenu”). Izvješćivanjem utemeljenim na transakcijama poreznim se upravama omogućuje potpun pregled različitih lanaca opskrbe u stvarnom vremenu, što dovodi do bolje usmjerenih revizija i mnogo ranijeg otkrivanja prijevara i potencijalno riskantnih trgovaca. Međutim, zahtjeve za izvješćivanje mora biti jednostavno ispuniti i oni ne smiju uključivati visoke administrativne troškove ni velike troškove ulaganja, naročito za MSP-ove (25). Slično tomu, većom uporabom elektroničkog izdavanja računa i usklađenim standardom za njega mogli bi se smanjiti troškovi pohrane i ispunjavanja obveza za poduzeća, a ujedno bi se unaprijedila borba protiv utaje PDV-a.

3.1.10.

EGSO također pozdravlja preispitivanje pitanja bi li se PDV trebao obračunavati na financijske usluge. Mnoga poduzeća suočavaju se s dodatnim troškovima jer neka poduzeća ili financijske institucije ne podliježu PDV-u. Osim toga, izuzeti subjekti ne mogu potraživati odbitak ulaznog PDV-a ako se stvorena dodatna vrijednost ne oporezuje PDV-om. Riječ je o složenom pitanju i EGSO očekuje da se provedu sveobuhvatne procjene učinka. EGSO napominje da bi povećanje prihoda od PDV-a također pozitivno utjecalo na proračun EU-a.

3.1.11.

EGSO napominje da države članice u borbi protiv prijevara u vezi s PDV-om imaju mogućnost primjene sustava prijenosa porezne obveze. Ta je mogućnost korištena za borbu protiv kružnih prijevara povezanih s PDV-om. EGSO poziva Komisiju da ocijeni koja je metoda najučinkovitija i nameće najmanje administrativno opterećenje u borbi protiv kružnih prijevara.

3.1.12.

Porezne uprave oslanjaju se na točnost informacija koje im dostavljaju porezni obveznici, a neke države članice uvele su programe „'izvršavanja obveza koje se temelji na suradnji” kako bi ojačale to partnerstvo. Nažalost, ti se programi zasad provode samo na nacionalnoj razini. EGSO u tom svjetlu podržava inicijativu Komisije za okvir „EU-a za suradnju pri izvršavanju obveza” koji bi se temeljio na većem povjerenju i većoj suradnji većeg broja poreznih uprava na rješavanju prekograničnih pitanja povezanih s porezom na dobit. Važno je da MSP-ovi u tom okviru dobiju jednak tretman kao velika poduzeća.

3.1.13.

Međutim, još nije jasno kako će taj okvir EU-a za 'izvršavanje obveza koje se temelji na suradnji funkcionirati u praksi i EGSO želi ocijeniti takve novosti te dati konstruktivan doprinos procesu razvoja i provedbe.

3.1.14.

Naša prva ocjena jest da se preventivni dijalog za rješavanje prekograničnih poreznih sporova koji planira Komisija čini korisnom i pozitivnom novošću, među ostalim s obzirom na to da poslovna zajednica to već dugo zahtijeva. Odlučno bismo pozdravili usklađeni pristup koji bi primijenilo nekoliko država članica, iako tek treba ocijeniti na koji se način takav pristup može konkretno primijeniti, počevši od trenutačnog heterogenog regulatornog scenarija (26).

3.1.15.

Povrat poreza uvijek je ključno pitanje, posebno u razdobljima krize kao što je ovo trenutačno, koja podrazumijevaju veći rizik od nedostatka likvidnosti za pojedince i poduzeća. Tijekom pandemije bolesti COVID-19 nekoliko je država ubrzalo isplate povrata PDV-a i povrata općenito kako bi se poduzećima osiguralo dovoljno gotovine za nošenje s nezapamćenom i izuzetno teškom gospodarskom situacijom.

3.1.16.

S obzirom na to da neka poduzeća već imaju problema s likvidnošću, moguća su kašnjenja u plaćanju računa, pa čak i neplaćanja. Posljedica toga je da poduzeća koja su na svojim računima iskazala PDV moraju taj iznos doznačiti poreznim tijelima u odgovarajućem razdoblju prijave PDV-a iako nikad nisu primila taj PDV (takozvane „nenaplative tražbine”). U tom svjetlu, EGSO bi također želio potaknuti Europsku komisiju da procijeni kako bi se mogao predložiti jednostavniji i usklađeniji mehanizam za oslobođenje od poreza za nenaplative tražbine povezan s PDV-om. Tim bi mehanizmom poduzećima trebalo osigurati mogućnost da od poreznih tijela brzo i pravovremeno dobiju povrat PDV-a koji nisu uspjela naplatiti od svojih kupaca, ali su ga već uplatila poreznim tijelima.

3.1.17.

EGSO potiče nacionalne porezne uprave da nastave s tom brzom obradom povrata izravnih i neizravnih poreza te predlaže usklađeni administrativni pristup u cijeloj Europi i napominje da bi zajednički sustav poreza po odbitku za prekogranična portfeljna ulaganja bio početni korak naprijed.

3.1.18.

Poreznu prijevaru, utaju poreza i s njima povezana kaznena djela kazneno gone nacionalni sudovi država članica, ravnajući se kaznenim zakonima među kojima postoje velike razlike. Međutim, ta porezna kaznena djela u mnogim slučajevima imaju transnacionalnu dimenziju. Odbor smatra da je to važno uzeti u obzir, kao i strukturu kazni, posebno u slučaju zajedničkih revizija država članica. Trebalo bi izraditi procjenu posljedica razlika u kaznama među državama članicama.

3.1.19.

EGSO pozdravlja inicijativu Komisije u pogledu preporuke o pravima poreznih obveznika na jedinstvenom tržištu. Pregled najboljih praksi u području poreza u pogledu pojednostavnjenja i digitalizacije koji bi se stavio na raspolaganje državama članicama može doprinijeti unapređenju odnosa između poreznih obveznika i poreznih tijela u cijelom EU-u kako bi se podigla razina osviještenosti građana o porezima i poboljšala naplata prihoda. EGSO to smatra dobrim primjerom neobvezujućih mjera.

3.2.   Administrativna suradnja poreznih tijela

3.2.1.

EGSO podržava odluku Komisije da provede zakonodavnu intervenciju čiji je cilj jačanje suradnje među poreznim tijelima i veća usklađenost postupovnih pravila na cijelom unutarnjem tržištu.

3.2.2.

Taj je prijedlog u potpunosti u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. UFEU-a, s obzirom na to da se njime predviđa intervencija europskog zakonodavca kako bi se riješila pitanja koja države članice ne mogu regulirati na odgovarajući način.

3.2.3.

EGSO podržava namjeru jačanja nadležnosti Eurofisca kako bi on postao referentni centar za prekogranična porezna kaznena djela.

3.2.4.

Primjenom postojećih odredaba Direktive zaista se pokazalo da među državama članicama postoje znatne nepodudarnosti, budući da su neke među njima voljne surađivati u potpunosti i razmjenjivati informacije, dok druge primjenjuju restriktivan pristup ili čak odbijaju razmjenjivati informacije.

3.2.5.

EGSO također podržava napore da se poveća transparentnost digitalnih platformi kako bi se spriječile nedosljedne porezne prijave koje predstavljaju visok rizik od utaje poreza. Iako su neke države članice u svojim nacionalnim pravnim sustavima uvele obvezu izvješćivanja, iskustvo pokazuje da nacionalne odredbe protiv utaje poreza nisu uvijek potpuno učinkovite, posebno kada su usmjerene na prekogranične aktivnosti. Pravna sigurnost i jasnoća stoga se mogu osigurati jedinstvenim skupom obveza izvješćivanja i poreznih obrazaca koji će vrijediti za sve države članice.

3.2.6.

EGSO također pozdravlja proporcionalnost prijedloga Komisije s obzirom na suradnju nacionalnih poreznih tijela u postupcima, budući da se čini da iznesene izmjene ne prelaze okvire koji su potrebni za postizanje cilja učinkovitije razmjene informacija i bolje administrativne suradnje.

3.2.7.

Sustav sankcija za operatere platformi koji ne poštuju svoje obveze prijavljivanja, kako je naznačeno u članku 25.a prijedloga Direktive o administrativnoj suradnji (DAC 7), čak i ako se radi o nacionalnoj nadležnosti, mora se primjenjivati što ujednačenije u svim državama kako bi se osigurala njegova učinkovitost.

3.2.8.

S obzirom na to da utvrđeni poremećaji u funkcioniranju unutarnjeg tržišta u vezi s operaterima platformi prelaze granice pojedinačnih država članica, zajednička pravila EU-a predstavljaju minimalnu intervenciju koja je potrebna za djelotvorno rješavanje problema. U skladu s tim stajalištem, EGSO potiče Komisiju da dalje razvija svoju ulogu i suradnju s OECD-om na digitalizaciji gospodarstava kako bi se postigao zajednički međunarodni pristup poreznih tijela s ciljem rješavanja globalnih pitanja.

3.2.9.

U članku 12.a stavku 6. utvrđeno je da se zajednička revizija obavlja u skladu s postupovnim rješenjima primjenjivima u državi članici u kojoj se obavljaju postupci revizije. Dokaze prikupljene tijekom zajedničke revizije trebala bi međusobno priznati sva nadležna tijela uključenih država članica.

3.2.10.

EGSO naglašava da bi se pri provođenju zajedničkih revizija, koje su u načelu korisno i vrlo učinkovito sredstvo, trebalo poštovati temeljna prava poreznih obveznika, uz strogo poštovanje načela Povelje Europske unije o temeljnim pravima (27) s obzirom na prava na obranu i na predvidljivost pravila postupovnog i materijalnog prava koja se na njih odnose, kao i na prikupljanje dokaza od strane poreznih tijela nadležnih za progon koja vode postupak u vezi s mogućim sankcijama.

3.2.11.

Posebno bi skup podataka koji će porezne uprave razmjenjivati i prenositi trebalo definirati tako da njime bude obuhvaćen samo minimum podataka koji je potreban za otkrivanje neispunjavanja obveza u smislu nedovoljnog prijavljivanja ili neprijavljivanja, u skladu s obvezama iz OUZP-a (28), koje bi trebalo strogo tumačiti i primjenjivati. Svaki mogući negativni učinak na osobne podatke trebalo bi smanjiti primjenom odgovarajućih informatičkih i postupovnih mjera, posebno s obzirom na prikupljanje, razradu i naknadnu pohranu tih podataka.

3.2.12.

EGSO naglašava da u skladu s pravilima OUZP-a za primjenu skupnih zahtjeva mora postojati dobar razlog i moraju se provoditi pažljivo kako se ne bi povrijedila prava fizičkih i pravnih osoba te kako ne bi doveli do takozvanog „lova na informacije”.

3.2.13.

EGSO potiče Komisiju da nastavi s ocjenjivanjem učinkovitosti ranijih direktiva o administrativnoj suradnji (29).

3.3.   Dobro porezno upravljanje u EU-u i izvan njega

3.3.1.

EGSO se slaže s pristupom za koji se odlučila Komisija, a prema kojem je za dobro porezno upravljanje kao osnovu za pravedno oporezivanje potrebna porezna transparentnost koja se postiže razmjenom informacija među poreznim tijelima, izbjegavanjem nepoštenog poreznog natjecanja, nepostojanjem štetnih poreznih mjera i provedbom međunarodno dogovorenih pravila. Također se slaže s Europskim parlamentom da bi EU trebao poduzeti odlučne mjere za borbu protiv štetnog poreznog natjecanja i agresivnog poreznog planiranja, posebno u poreznim oazama.

3.3.2.

EGSO podržava inicijativu Komisije za preispitivanje Kodeksa o postupanju i pohvaljuje činjenicu da se u prijedlogu Komisije posvećuje dužna pažnja radu OECD-a i važnosti prihvaćanja međunarodno dogovorenih standarda, posebno s obzirom na globalna načela koja vode k minimalnoj efektivnoj stopi poreza na dobit trgovačkih društava.

3.3.3.

EGSO smatra da bi rezultate i postignuća Kodeksa o postupanju trebalo redovitije ažurirati te da bi oni trebali biti javno dostupni civilnom društvu u skladu s ciljem Komisije da poveća transparentnost konkretnih aktivnosti povezanih s Kodeksom i njegovih rezultata.

3.3.4.

Pristupom Komisije potvrđuje se da porezno natjecanje samo po sebi ne predstavlja problem (30). Istovremeno, međutim, Komisija i Europski parlament mnogo su puta izrazili zabrinutost zbog postojanja nepoštenog poreznog natjecanja unutar EU-a kojim se promiče izbjegavanje plaćanja poreza. Odbor smatra da je na rješavanju tog složenog problema potrebno ozbiljno poraditi. Nedavno je donio mišljenje (31) u kojem predlaže pokretanje europskog pakta za učinkovitu borbu protiv poreznih prijevara, utaje i izbjegavanja plaćanja poreza te pranja novca. EGSO je pozvao Europsku komisiju da potakne pokretanje političke inicijative koja bi uključivala vlade i druge europske institucije kako bi se postigao taj cilj, uz promicanje za to potrebnog konsenzusa i uključivanje civilnog društva. Suradnja među državama članicama trebala bi biti ključni stup tog pakta.

3.3.5.

Proširenje područja primjene Kodeksa o postupanju u EU-u kako bi se njime obuhvatile druge mjere koje utječu na porezno natjecanje također je regulatorna mogućnost koju EGSO podržava. Ažuriranje kojim bi se osiguralo ispitivanje sustava koji dovode do vrlo niskih stopa oporezivanja ili potpunog izostanka oporezivanja u EU-u ili izvan njega već se predugo odgađa. Međutim, Kodeks je neobvezujući instrument kojim se moraju riješiti ta pitanja koja nisu regulirana europskim zakonodavstvom.

3.3.6.

Komisija također tvrdi da je trećim zemljama potrebno pojasniti proces uvrštavanja na popis i pojačati transparentnost u pogledu razloga zašto neka jurisdikcija jest ili nije uvrštena na popis. Bolja usklađenost standarda koje su usvojile države članice i bolja koordinacija nacionalnih popisa i popisa EU-a bila bi od koristi, budući da EU i nekoliko država članica primjenjuje različite standarde, što može dovesti do nejasnoća.

3.3.7.

Komisija također ocjenjuje takozvanu crnu listu poreznih oaza, koja je na snazi od 2017., te je ispitala stotine štetnih poreznih režima u cijelom svijetu, pri čemu su se mnoge jurisdikcije s popisa obvezale Vijeću da će riješiti pitanja povezana s nepoštenim poreznim natjecanjem i ograničenom transparentnošću. EGSO prihvaća stajalište Komisije da je došlo vrijeme da se popis preispita te da se utvrdi kako bi on mogao biti učinkovitiji i pravedniji s obzirom na nove izazove globalnog digitaliziranog gospodarstva. EGSO također podržava kriterij Komisije prema kojem bi se određenim jurisdikcijama niskog rizika i malog kapaciteta pružila prilika da poprave svoje standarde dobrog poreznog upravljanja i transparentnosti u razumnom roku nakon što ih se uvrsti na popis ili nakon što se pojavi mogućnost njihova uvrštavanja na popis.

---

(1)  „[Kodeks o postupanju] proizlazi iz pretpostavke da, iako porezno natjecanje među zemljama samo po sebi nije problem, moraju postojati zajednička načela o tome u kojoj mjeri one mogu koristiti svoje porezne režime i politike za privlačenje poduzeća i dobiti. To je osobito važno na jedinstvenom tržištu na kojem slobode zajamčene Ugovorom povećavaju mobilnost dobiti i ulaganja.” (COM(2020) 313 final, str. 3.).

(2)  Vidjeti također „Manjak prihoda od PDV-a: u 2018. države EU-a izgubile su 140 milijardi EUR prihoda od PDV-a, a taj bi iznos u 2020. zbog koronavirusa mogao biti još i veći” https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_1579

(3)  COM(2020) 312 final, str. 5. Postoje i druge procjene, primjerice procjena Europskog parlamenta prema kojoj gubici uslijed financijskog kriminala, utaje poreza i izbjegavanja plaćanja poreza iznose 190 milijardi EUR. Na temelju sveobuhvatnog rada OECD-a iznesenog u izvješću o smanjenju porezne osnovice i premještanju dobiti (BEPS), mjera 11., globalni gubici prihoda prije uvođenja mjera protiv smanjenja porezne osnovice i premještanja dobiti iznosili su oko 100 – 240 milijardi USD ili 0,35 % svjetskog BDP-a. Europska komisija procijenila je da bi se otprilike 50 – 70 milijardi EUR gubitaka moglo pripisati EU-u prije nego što su se zemlje članice dogovorile o direktivama o suzbijanju izbjegavanja poreza I i II.

(4)  Komisija je u prethodnom petogodišnjem mandatu donijela 20 velikih zakonodavnih prijedloga.

(5)  Vidjeti mišljenje EGSO-a „Borba protiv utaje poreza, izbjegavanja plaćanja poreza i pranja novca” (SL C 429, 11.12.2020., str. 6.).

(6)  Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju 2019. – 2024.

(7)  Vidjeti COM(2020) 312 final, COM(2020) 313 final i COM(2020) 314 final.

(8)  Vidjeti mišljenje EGSO-a „Borba protiv utaje poreza, izbjegavanja plaćanja poreza i pranja novca” (SL C 429, 11.12.2020., str. 6.).

(9)  Vidjeti COM(2020) 312 final. Također vidjeti mišljenje EGSO-a „Mehanizmi oporezivanja za smanjenje emisija” (SL C 364, 28.10.2020., str. 21.).

(10)  Vidjeti COM(2019) 640 final.

(11)  Ta se odredba odnosi na jurisdikcije navedene u Prilogu I. relevantnih zaključaka Vijeća. Popis se redovito ažurira: https://ec.europa.eu/taxation_customs/tax-common-eu-list_en

(12)  Te su mjere navedene u komunikaciji COM(2020) 312 final.

(13)  Europska komisija (2018). Studija o troškovima ispunjavanja poreznih obveza za MSP-ove.

(14)  Odgovori na javno savjetovanje o evaluaciji Direktive o administrativnoj suradnji u području oporezivanja čiji se sažetak nalazi u Prilogu 2. Radnom dokumentu službi Komisije, Evaluacija Direktive Vijeća 2011/16/EU o administrativnoj suradnji u području oporezivanja i stavljanju izvan snage Direktive 77/799/EEZ (SWD(2019) 328 final).

(15)  Zatraženo je da se u svakoj državi članici uvede obveza upisa u registar. Time bi se povećalo administrativno opterećenje i MSP-ovima otežalo širenje poslovanja u nove države i područja.

(16)  Prijedlog direktive Vijeća o administrativnoj suradnji u području oporezivanja (COM(2020) 314 final).

(17)  Komunikacija o dobrom poreznom upravljanju u EU-u i izvan njega (COM(2020) 313 final).

(18)  Rezolucija Vijeća i predstavnika vlada država članica koji su se sastali u okviru Vijeća od 1. prosinca 1997 o Kodeksu o postupanju u području oporezivanja poslovanja (SL C 2, 6.1.1998., str. 2.).

(19)  Komisija je svoje stajalište o štetnom poreznom natjecanju i poštenom poreznom natjecanju tijekom vremena izražavala na različite načine. Kada je predstavljen Nacrt direktive o zajedničkoj konsolidiranoj osnovici poreza na dobit Komisija je istaknula da pošteno porezno natjecanje temeljeno na stopama omogućuje veću transparentnost i da ga treba poticati (COM(2011)121 final, str. 4.). U Komunikaciji o dobrom poreznom upravljanju predstavljenoj 2020., porezno natjecanje samo po sebi nije problem, međutim smatra se da moraju postojati zajednička načela o tome u kojoj mjeri države članice mogu koristiti svoje porezne režime (COM(2020) 313 final, str. 3.). Razumno je zaključiti da postoji dobro porezno natjecanje i da postoji štetno, nepošteno porezno natjecanje. Države članice odlučuju o vlastitim poreznim režimima, ali se od njih zahtijeva da to čine na otvoren i transparentan način, u skladu s Ugovorom i suzdržavajući se od štetnih i diskriminirajućih pravila. EU i države članice trebaju osigurati funkcionalno jedinstveno tržište uz dovoljnu razinu konvergencije, također i u području poreza.

(20)  Nekoliko instrumenata financiranja sprečava financiranje projekata koji doprinose izbjegavanju plaćanja poreza. Vidjeti Financijsku uredbu, Europski fond za održivi razvoj (EFSD), Europski fond za strateška ulaganja (EFSU) i mandat za vanjsko kreditiranje (ELM). Vidjeti Komunikaciju Komisije o novim zahtjevima za suzbijanje izbjegavanja plaćanja poreza u zakonodavstvu EU-a koji su posebno usmjereni na operacije financiranja i ulaganja (C(2018) 1756, 21.3.2018.).

(21)  Vidjeti mišljenja EGSO-a „Borba protiv utaje poreza, izbjegavanja plaćanja poreza i pranja novca” (SL C 429, 11.12.2020., str. 6.), „Oporezivanje u kontekstu digitalnog gospodarstva” (SL C 353, 18.10.2019., str. 17.) i „Oporezivanje dobiti multinacionalnih poduzeća u digitalnom gospodarstvu” (SL C 367, 10.10.2018., str. 73.).

(22)  Vidjeti također „Manjak prihoda od PDV-a: u 2018. države EU-a izgubile su 140 milijardi EUR prihoda od PDV-a, a taj bi iznos u 2020. zbog koronavirusa mogao biti još i veći” https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hr/ip_20_1579

(23)  Postoje i druge procjene, primjerice procjena Europskog parlamenta prema kojoj gubici uslijed financijskog kriminala, utaje poreza i izbjegavanja plaćanja poreza iznose 190 milijardi EUR. Na temelju sveobuhvatnog rada OECD-a iznesenog u izvješću o smanjenju porezne osnovice i premještanju dobiti (BEPS), mjera 11., globalni gubici prihoda prije uvođenja mjera protiv smanjenja porezne osnovice i premještanja dobiti iznosili su oko 100 – 240 milijardi USD ili 0,35 % svjetskog BDP-a. Europska komisija procijenila je da bi se otprilike 50 – 70 milijardi EUR gubitaka moglo pripisati EU-u prije nego što su se zemlje članice dogovorile o direktivama o suzbijanju izbjegavanja poreza I i II.

(24)  Direktiva Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost (SL L 347, 11.12.2006., str. 1.).

(25)  Mnogo je dobrih primjera kako su države smanjile svoj manjak prihoda od PDV-a. Kao jedan od takvih primjera spomenuta je reforma u Estoniji 2014. godine.

(26)  Vidjeti mišljenje EGSO-a „Inicijativa za poboljšanje mehanizama rješavanja sporova povezanih s dvostrukim oporezivanjem” (SL C 173, 31.5.2017., str. 29.).

(27)  Vidjeti Povelju Europske unije o temeljnim pravima (SL C 202, 7.6.2016., str. 389.).

(28)  Radni dokument službi Komisije, Evaluacija Direktive Vijeća 2011/16/EU o administrativnoj suradnji u području oporezivanja i stavljanju izvan snage Direktive 77/799/EEZ (SWD(2019) 328 final) (SL L 119, 4.5.2016., str. 1.).

(29)  SWD(2019) 327 final.

(30)  Očigledno je da Komisija, kao i OECD, razlikuje dobro i transparentno porezno natjecanje od štetnog, nepoštenog poreznog natjecanja.

(31)  Vidjeti mišljenje EGSO-a „Borba protiv utaje poreza, izbjegavanja plaćanja poreza i pranja novca” (SL C 429, 11.12.2020., str. 6.).

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Unija tržišta kapitala za građane i poduzeća – novi akcijski plan

(COM(2020) 590 final)

(2021/C 155/03)

Izvjestitelj:

Pierre BOLLON

Zahtjev za savjetovanje:	Europska komisija, 11.11.2020.
Pravni temelj:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	12.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	226/1/4

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO pozdravlja Komunikaciju Komisije „Unija tržišta kapitala za građane i poduzeća – novi akcijski plan”. To je prijeko potreban nastavak postignuća ostvarenih prvim planom iz 2015. i njegovim preispitivanjem sredinom provedbenog razdoblja iz 2017., koje je Odbor podržao u svojim mišljenjima „Akcijski plan za uniju tržišta kapitala” (1) i „Unija tržišta kapitala: preispitivanje sredinom provedbenog razdoblja” (2). Odbor je također u posljednje dvije godine objavio nekoliko mišljenja o temama koje su usko povezane s unijom tržišta kapitala, uključujući samoinicijativna mišljenja „Prema otpornijem i održivijem europskom gospodarstvu” (3) i „Nova vizija za dovršetak ekonomske i monetarne unije” (4).

1.2.

Prvotni ciljevi akcijskog plana, a to su pomoć u mobilizaciji kapitala u Europi i njegovu kanaliziranju prema poduzećima, infrastrukturnim i dugoročnim projektima, što bi imalo pozitivan učinak na zapošljavanje, ostaju u potpunosti relevantni. Ti su ciljevi od presudne važnosti za omogućavanje državama EU-27, njihovim poduzećima i građanima da postignu odlučujući napredak u jačanju njihova financijskog i gospodarskog geostrateškog suvereniteta i u bitnoj klimatskoj, socijalnoj i digitalnoj tranziciji. EGSO također naglašava da se ciljevi predviđeni u okviru unije tržišta kapitala mogu postići samo ako financijska stabilnost i zaštita potrošača ostanu prioriteti i tako izbjegne ozbiljan negativan učinak na poduzeća, radnike i potrošače te gospodarstvo u cjelini.

1.3.

Neočekivana i snažna kriza uzrokovana pandemijom bolesti COVID-19 poziva na jačanje i ubrzanu provedbu tog akcijskog plana. Europska poduzeća svih veličina prisiljena su na povećanje svoje zaduženosti i u dolazećim će mjesecima i godinama trebati povećati kapital ili svoja vlastita sredstva kako bi bila u stanju ulagati u budućnost uz istodobno stvaranje radnih mjesta.

1.4.

Sporazum o Brexitu, postignut na kraju prosinca 2020., drugi je ključni razlog za davanje novog poticaja uniji tržišta kapitala. Financijska središta država EU-27 morat će biti sposobna za pružanje usluga koje je dosad pružao londonski City. U 27 država članica EU-a moraju se razviti visoko integrirana, funkcionalna i pravedna financijska tržišta i tržišta kapitala te EGSO smatra da će biti potreban ujednačeniji skup propisa kako bi se izbjegle rupe u zakonu i ograničenja koja dovode do gubitka ekonomije razmjera.

1.5.

Uz odobravanje svih 16 mjera koje je Komisija predložila, Odbor naglašava važnost određivanja prioritetnih inicijativa i njihove koordinacije (s konkretnim ključnim etapama za mjerenje napretka), naglašava one koje smatra najbitnijima i iznosi ciljane dodatne prijedloge.

1.6.

Iako priznaje važnost javnog financiranja, jasno je da bi se visoka razina štednje u Europi u odnosu na druge regije u svijetu trebala bolje iskoristiti. Općeniti preduvjet za postizanje tog cilja jest unapređenje financijskog obrazovanja Europljana (Mjera 7.). EGSO preporučuje da se identificiraju i promiču najbolje nacionalne prakse i iskustva iz područja podučavanja i učenja. EGSO također preporučuje da svi dionici, uključujući predstavnike radnika i potrošača, budu uključeni u razvoj i provedbu mjera financijskog obrazovanja diljem Europe, čime bi se povećala učinkovitost strogih pravila o zaštiti i smanjila asimetričnost informacija između pružatelja financijskih usluga i građana. EGSO posebno preporučuje da se financijska pismenost uključi u buduću reviziju okvira ključnih kompetencija.

1.7.

Da bi se razvila strateška autonomija EU-a u ključnim sektorima i kapacitetima, Odbor se slaže s Komisijinim pristupom predlaganja sljedećih tehničkih mjera: i. pojednostavnjenje pravila uvrštavanja MSP-ova (Mjera 2.), ii. omogućavanje prekograničnim dioničarima da lakše ostvare svoja prava (Mjera 12.), iii. unapređenje prekograničnih usluga namire (Mjera 13.), iv. uspostava konsolidiranog sustava objave podataka nakon trgovanja za vlasničke financijske instrumente (Mjera 14.) i pravilno usmjeren portal InvestEU (Mjera 15.). Prva dodatna i pozitivna mjera bila bi Komisijina procjena izvedivosti dozvole europskim investicijskim fondovima da se koriste međunarodnim identifikacijskim brojem vrijednosnih papira (ISIN) „.eu”, čime bi se povećala njihova prekogranična dostupnost.

1.8.

EGSO se slaže s Europskim revizorskim sudom koji je uočio da novo zakonodavstvo o sekuritizaciji, iako predstavlja pozitivan korak naprijed, u praksi nije pomoglo bankama da povećaju svoj kapacitet kreditiranja, posebno MSP-ova. Stoga prostor za poboljšanje postoji (Mjera 6.) uz uvjet postojanja djelotvornih kontrola radi sprečavanja ponovnog pojavljivanja sistemskih rizika.

1.9.

Važno je uzeti u obzir načelo supsidijarnosti kada je riječ o malim ulagateljima, zato što su određene navike vezane uz štednju duboko ukorijenjene u nacionalnim obrascima štednje. Stoga EGSO preporučuje Komisiji da, u svojem vrlo dobrodošlom radu na unapređenju kvalitete financijskih savjeta (Mjera 8.), razmotri koristi koje pruža svaki od različitih modela, uzimajući u obzir da su raspoloživost savjeta kao i usporedivost i smislenost/primjerenost informacija ključne za poticanje građana na ulaganje.

1.10.

Kada je riječ o mirovinama, osim paneuropskog osobnog mirovinskog proizvoda (PEPP), koji je pozitivan alat za prekogranične radnike i predstavljat će uspjeh ako se usvoji sekundarno zakonodavstvo jednostavno za provedbu i ako potrošači budu razumjeli ključne značajke proizvoda koji se stavljaju na tržište pod tim nazivom, dodatna univerzalna paneuropska pravila o financiranim programima kojima se dopunjuju sustavi temeljeni na generacijskoj solidarnosti ne bi bila korisna zato što su odredbe mirovinskog sustava duboko ukorijenjene u nacionalno socijalno pravo. Stoga EGSO pozdravlja prijedlog Komisije (Mjera 9.) o prikupljanju, razmjeni i promicanju najboljih praksi.

1.11.

Energetska tranzicija zauzima opravdano visoko mjesto u programu Komisije radi borbe protiv klimatskih promjena. EGSO preporučuje da se u obzir uzmu okolišne, društvene (s većim naglaskom) i upravljačke okolnosti, a da se istodobno promiče gospodarski oporavak te očuvanje i otvaranje radnih mjesta. Zeleni i socijalni programi trebali bi Europi donijeti koristi na planu tržišnog natjecanja. Važno je da, kao druga dodatna mjera, ulagateljima budu dostupni pouzdani okolišni, društveni i upravljački podaci, čime bi se odmaknuli od svoje trenutačne ovisnosti o koncentriranim dobavljačima izvan EU-a, pružateljima indeksa i agencijama za kreditni rejting.

1.12.

EGSO preporučuje da se u okviru unije tržišta kapitala u potpunosti uzmu u obzir različiti oblici ulaganja s društvenim učinkom, posebno oni u području „socijalne ekonomije”, čime bi se pozitivno doprinijelo javnom interesu i općem dobru. Trebalo bi snažno poduprijeti europske fondove za socijalno poduzetništvo (EuSEF), po mogućnosti revizijom Uredbe (EU) br. 346/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (5) kojom su navedeni fondovi uspostavljeni.

1.13.

Pored već spomenutih mjera, Odbor zagovara dvije vrste prioriteta koji bi, ako se usvoje kroz ovaj akcijski plan i provedu u državama članicama (dobro bi došao program praćenja), omogućili europski financijski sustav koji je odgovoran u socijalnom smislu i u pogledu zaštite okoliša, čime bi mu se omogućilo da, konkurentniji i otporniji na šokove, učinkovitije igra svoju ulogu posrednika između ponude i potražnje.

1.14.

Prvi je prioritet poboljšanje učinkovitosti unije tržišta kapitala kroz tri ključne mjere: i. uspostavljanjem jedinstvene europske pristupne točke koja će, među ostalim, pomoći ulagateljima pri odabiru izdavatelja (Mjera 1.); ii. primjenom jedinstvenih pravila, temeljenih na strogom nadzoru i sprečavanju arbitražnog trgovanja i rupa u zakonu, čime se sudionicima na tržištu diljem Europe (nijedno pojedinačno financijsko središte neće postati dominantno) omogućava korist od ekonomija razmjera (Mjera 16.); iii. pojednostavnjenjem postupaka olakšica za porez po odbitku, uz istodobno povećanje njihove djelotvornosti u suzbijanju prijevara (Mjera 10.)

1.15.

Drugi je prioritet pomoć u usmjeravanju dugoročne štednje prema dugoročnim ulaganjima. Visoka razina štednje u Europi, koja je za države EU-27 prednost, ne donosi dovoljno koristi poduzećima ili građanima. Odbor podržava tri ključne mjere koje bi dovele do drugačijeg pristupa: i. preispitivanje zakonodavnog okvira za europske fondove za dugoročna ulaganja (ELTIF) trebalo bi olakšati ulaganje institucijske štednje i osobne štednje u udjele u MSP-ovima i poduzećima srednje tržišne kapitalizacije, uvrštene i neuvrštene na burzu, i u infrastrukturne projekte (Mjera 3.); ii. planirano preispitivanje bonitetnog okvira za osiguranja bit će prilika za jačanje uloge osiguravateljâ na tržištima kapitala boljim uzimanjem u obzir dugoročne i stabilne prirode njihovih ulaganja u vlasnički kapital (Mjera 4.); iii. razvoj radničkog dioničarstva bio bi treći dodatni element akcijskog plana, kao što je to jasno navedeno u samoinicijativnom izvješću zastupnice u EP-u Isabel Benjumea objavljenom u listopadu 2020. Naime, rasprostranjenost radničkog dioničarstva i sudjelovanje radnika u dobiti doprinijeli bi socijalnoj koheziji i gospodarskoj učinkovitosti ako bi se provodili na pravedan način. Novi akcijski plan za uniju tržišta kapitala mogao bi biti prilika za poticanje takvih sustava, u skladu sa socijalnim programom.

1.16.

EGSO u konačnici preporučuje da se, u smislu postignuća politika, sve nove uredbe povezane s izgradnjom unije tržišta kapitala podvrgnu četirima testovima, uz nužne „tradicionalne” zahtjeve („Je li dobra za izgradnju jedinstvenog tržišta?” i „Štiti li europske potrošače?”). — „Ima li pozitivan učinak na konkurentnost europskih financijskih poduzeća u svijetu, čime se jača strateška geopolitička autonomija EU-a?” — „Štiti li stabilnost financijskog tržišta?” — „Utječe li pozitivno na dugoročno financiranje europskih poduzeća, osobito MSP-ova i poduzeća srednje tržišne kapitalizacije te na zapošljavanje?” — „Je li pozitivan za klimatsku, socijalnu i digitalnu tranziciju?”

2.   Kontekst mišljenja

2.1.

Cilj je unije tržišta kapitala (CMU) uspostaviti istinsko jedinstveno tržište kapitala diljem EU-a i olakšati tokove ulaganja i štednje u svim državama članicama. Funkcionalno i integrirano europsko tržište kapitala doprinijelo bi održivom rastu, povećalo bi konkurentnost Europe i ojačalo ulogu EU-a na svjetskoj razini.

2.2.

Unija tržišta kapitala bitna je i za ostvarenje nekoliko ključnih ciljeva EU-a kao što su uspostava uključivog i otpornog gospodarstva, podrška tranziciji prema digitalnom i održivom gospodarstvu te otvorena strateška autonomija u sve složenijem globalnom gospodarskom okruženju i doprinos oporavku nakon krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19. Ti ciljevi zahtijevaju ogromno ulaganje koje prelazi mogućnosti javnog financiranja i tradicionalnog bankovnog financiranja.

2.3.

Europska komisija donijela je 2015. prvi akcijski plan za uniju tržišta kapitala. Od tada je EU ostvario određeni napredak u postavljanju temelja. Međutim, i dalje su prisutne znatne prepreke jedinstvenom tržištu. Nadalje, izvorni paket mjera za uniju tržišta kapitala potrebno je dopuniti novim mjerama kojima se mogu rješavati novonastali izazovi, kao što su digitalna i ekološka preobrazba te prijeko potrebni napori u oporavku od krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19.

2.4.

U ovom novom akcijskom planu (6) Komisija je iznijela popis od 16 novih mjera za postizanje odlučnog napretka radi dovršetka unije tržišta kapitala, kao i tri ključna cilja: — pružiti potporu zelenom, digitalnom, uključivom i otpornom gospodarskom oporavku poboljšanjem pristupa financiranju za europska poduzeća; — učiniti EU još sigurnijim mjestom za dugoročnu osobnu štednju i ulaganja; — integrirati nacionalna tržišta kapitala u istinski jedinstveno tržište kapitala.

2.5.

EGSO je aktivno uključen u uspostavu zajedničkog europskog tržišta kapitala od njegova početka. Odbor je objavio svoje prvo mišljenje o Zelenoj knjizi o uniji tržišta kapitala (7), zatim je izrazio svoje stajalište o izvornom Akcijskom planu o uniji tržišta kapitala (8) i o njegovom preispitivanju sredinom provedbenog razdoblja (9), kao i o brojnim zakonodavnim prijedlozima koji proizlaze iz tih akcijskih planova. U ovom će mišljenju EGSO iznijeti svoje preporuke o novom akcijskom planu o uniji tržišta kapitala oslanjajući se i na prethodna mišljenja Odbora i uzimajući u obzir nove prioritete i izazove u Europi.

3.   Opće napomene

3.1.

EGSO pozdravlja novi akcijski plan o uniji tržišta kapitala kao potreban nastavak onoga što je već postignuto prvim planom iz 2015. Nastavak provedbe plana još je hitniji u kontekstu neočekivane krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19, koja, zbog svojih ogromnih razmjera, donekle mijenja rezultat analize zasnovane na izvrsnom radu stručne skupine na visokoj razini za uniju tržišta kapitala i Foruma na visokoj razini o uniji tržišta kapitala, i koja bi opravdala određene prilagodbe i pojačanja. EGSO žali zbog spore provedbe akcijskog plana iz 2015., za koju je jedan od glavnih razloga bio nedostatak pozitivne potpore pojedinih država članica. Bankovna unija, kao još jedan veliki projekt koji je u tijeku, također se suočava s problemom kašnjenja. EGSO smatra da je potrebna snažna politička volja država članica kako bi se poduprle mjere potrebne za ostvarenje rezultata vezanih za uniju tržišta kapitala, čija namjera nije da bude sama po sebi cilj (možda bi se postupak revizije europskog semestra mogao upotrijebiti kao alat za praćenje napretka). Sigurna unija tržišta kapitala koja pravilno funkcionira ključna je za potporu gospodarskom oporavku i restrukturiranju nakon pandemije bolesti COVID-19 te potporu relevantnim kapitalnim, infrastrukturnim i socijalnim ulaganjima diljem EU-a, kao i europskom zelenom planu i digitalnoj transformaciji. U tom kontekstu EGSO prepoznaje i važnost javnog financiranja, koje također ima ključnu ulogu jer privlači privatna ulaganja i smanjuje nesigurnost. Strana ulaganja također bi mogla imati značajnu ulogu kao nadopuna europskoj štednji.

3.2.

Pored navedenoga, kao što je također napomenula Komisija, „postoji opasnost da će kriza povećati razlike unutar Unije i ugroziti kolektivnu gospodarsku i socijalnu otpornost”. EGSO u tom kontekstu naglašava važnost koordinacije inicijativa i određivanja prioriteta među njima. Akcijskim planom o uniji tržišta kapitala utvrđeno je 16 mjera, što predstavlja prilično opsežan program. Zbog opterećenja za gospodarstva i rastuće zaduženosti kako država članica tako i privatnih poduzeća, zajedno s prilično različitom razinom utjecaja u zemljama EU-a i različitim gospodarskim sektorima, akcijski plan za uniju tržišta kapitala mora se vrlo pažljivo razmatrati i nadzirati, čemu EGSO daje svoj doprinos ovim mišljenjem, u cilju omogućavanja socijalno odgovornom europskom financijskom sustavu da djelotvornije odigra svoju ulogu posrednika između ponude i potražnje, a da pritom bude otporniji na šokove.

3.3.

Prednost treba dati mjerama koje mogu rješavati sistemske rizike vezane za visoku razinu javnog i privatnog duga. Istodobno bi potporu prvenstveno trebalo davati održivim poduzećima zahvaćenim krizom i novoosnovanim poduzećima kako bi se razvijali zapošljavanje i konkurentnost gospodarstva EU-a, tim više zato što se čini da je utjecaj pandemije bolesti COVID-19 na azijska gospodarstva slabiji nego u zapadnim zemljama. Vanjska ovisnost u smislu gospodarskih sredstava može dovesti i do sistemskih rizika te bi akcijski plan za uniju tržišta kapitala trebao imati za cilj veće oslanjanje na europsku štednju. U odnosu na druge regije u svijetu Europa ima visoku razinu štednje koju bi trebalo bolje iskoristiti. Glavni preduvjet za postizanje tog cilja jest poboljšanje financijskog obrazovanja/pismenosti europskih građana (Mjera 7.). U tom pogledu EGSO preporučuje da se identificiraju najbolje nacionalne prakse i iskustva iz podučavanja i učenja u tom području kako bi ih se promicalo diljem Europe, čime bi se povećala djelotvornost strogih pravila o zaštiti ulaganja i smanjila asimetričnost informacija između pružatelja financijskih usluga i građana (pružanje odgovarajućih informacija od ključne je važnosti). EGSO preporučuje da se financijska pismenost uključi u buduću reviziju okvira ključnih kompetencija. EGSO nadalje preporučuje da se u razvoj i provedbu mjera financijskog obrazovanja uključe svi dionici, uključujući predstavnike radnika i potrošače.

3.4.

Temeljna je zadaća društveno odgovornog financijskog sustava ispuniti svoju funkciju posrednika između ponude i potražnje financijske imovine, uz istodobnu otpornost na šokove, s obzirom na to da krhki financijski sektor ima ozbiljne negativne učinke na poduzeća, radnike i potrošače te gospodarstvo u cjelini. EGSO stoga naglašava da se ciljevi predviđeni u okviru unije tržišta kapitala mogu postići samo ako financijska stabilnost i zaštita potrošača ostanu prioriteti akcijskog plana za uniju tržišta kapitala. Posebno je važno da se ne smanji razina zaštite malih ulagatelja. Pri produbljivanju unije tržišta kapitala treba izbjegavati regulatornu arbitražu i rupe u zakonu.

3.5.

Kao što i Europska komisija navodi, od „strateškog je interesa da lanci opskrbe na unutarnjem tržištu razviju strateški važnu autonomiju EU-a u ključnim sektorima i kapacitetima”. U tom pogledu treba podržati nekoliko tehničkih prijedloga iz novog akcijskog plana za uniju tržišta kapitala, kao što su jednostavniji propisi o uvrštavanju MSP-ova (Mjera 2.), širenje elektroničkog glasovanja i napredak prema definiranju „dioničara” na razini EU-a, što će omogućiti bolje ostvarivanje prava prekograničnih dioničara (Mjera 12.), poboljšanje prekograničnog pružanja usluga namire (Mjera 13.) i uspostavu konsolidiranog sustava objave podataka nakon trgovanja za vlasničke financijske instrumente (Mjera 14.). Dodatna pozitivna mjera sastojala bi se u tome da Europska komisija procjeni utemeljenost i izvedivost dopuštanja europskim investicijskim fondovima da se koriste međunarodnim identifikacijskim brojem vrijednosnih papira (ISIN) „.eu”, čime bi se povećala njihova prekogranična dostupnost. Tim mjerama unija tržišta kapitala također će odigrati ključnu ulogu podrške MSP-ovima, ali i poduzećima svih dimenzija u njihovoj zelenoj i digitalnoj tranziciji, unapređujući njihove mogućnosti pristupa financiranju putem dodatnih kanala ili bankovnog sektora.

3.6.

Vezano za zakonodavstvo o sekuritizaciji, EGSO se slaže s procjenom Europskog revizorskog suda (ECA) da to zakonodavstvo, iako predstavlja pozitivan korak naprijed, još nije dovelo do predviđenog oporavka na europskom sekuritizacijskom tržištu nakon financijske krize i nije pomoglo bankama da povećaju svoj kapacitet kreditiranja, među ostalim, u korist MSP-ova. Transakcije ostaju usmjerene na mali broj kategorija imovine (kao što su hipotekarni krediti i krediti za kupnju automobila) i to također samo u određenim državama članicama. Sekuritizacijsko tržište doista bi trebalo poboljšati (Mjera 6.), i to djelotvornim kontrolama, kako bi se spriječilo ponovno pojavljivanje sistemskih rizika.

3.7.

Dublja financijska integracija predstavlja kamen temeljac unije tržišta kapitala. Međutim, važno je zadržati pragmatičan i realističan pristup prilikom razmatranja nekih njezinih aspekata. Kada je riječ o ulaganjima malih ulagatelja, često prevladavaju nacionalne preference i posebni obrasci koji proizlaze iz potrebe za blizinom kod traženja financijskog savjeta. Jezične prepreke treba također uzeti u obzir kada je riječ o tržištima osobne štednje. Pored navedenoga, ujednačenost nije nužno jednaka učinkovitosti kada je riječ o distribucijskim modelima financijskih proizvoda za male ulagatelje. Komisija bi trebala, u svojem vrlo dobrodošlom radu na unapređenju kvalitete financijskih savjeta (Mjera 8.), razmotriti koristi koje pruža svaki od različitih modela, uzimajući u obzir da su dostupnost i kvaliteta savjeta, kao i usporedivost i jasnoća informacija, uključujući informacije o održivosti, zajedno sa strogim pravilima i pravilima koja potiču izgradnju povjerenja, ključne za poticanje građana na ulaganje.

3.8.

Kada je riječ o mirovinama, osim koncepta PEPP-a, razni nacionalni obrasci ukorijenjeni u socijalno pravo trebali bi se zadržati kada su zadovoljavajući, iako nisu svi identični. EGSO stoga u potpunosti podržava prijedlog unije tržišta kapitala o razmjeni najboljih praksi, kao što su samouključivanje, nacionalni sustavi praćenja dostupni svim građanima i nacionalni pregledi mirovina s pokazateljima. Tome treba dodati dostupnost savjeta i veću uključenost predstavnika štediša, radnika i umirovljenika. U svakom slučaju, cilj bi trebao biti dopuna, a ne slabljenje, sustavâ generacijske solidarnosti (Mjera 9.).

3.9.

EGSO preporučuje da se u okviru unije tržišta kapitala u potpunosti uzmu u obzir različiti oblici ulaganja s društvenim učinkom, posebno oni u području „socijalne ekonomije” koji pozitivno doprinose javnom interesu i općem dobru. Trebalo bi snažno poduprijeti europske fondove za socijalno poduzetništvo (EuSEF), po mogućnosti revizijom Uredbe (EU) br. 346/2013 kojom su navedeni fondovi uspostavljeni.

3.10.

Razmatranja koja se tiču okoliša i energetske tranzicije prilično su opravdano zauzela vrlo visoko mjesto u programu EU-a i Komisije prije krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19. U kontekstu nove pandemije EGSO preporučuje da programi za okoliš, socijalna pitanja (s većom usredotočenošću na njih) i upravljanje (ESG) ostanu glavni prioritet i da se razmatraju usporedno s gospodarskim oporavkom, vraćanjem i zaštitom radnih mjesta te financijskom stabilnošću. Pritom će EU trebati također imati na umu aspekt koji se odnosi na tržišno natjecanje kako bi se zeleni i socijalni program zadržali kao prednost za Europu. Među ostalim, bit će važno osloniti se na europske pružatelje informacija i rejtinga na temelju usklađenih i pouzdanih standarda, istodobno djelujući na međunarodnoj sceni u korist dosljednosti u cijelom svijetu. Pored toga, mogla bi biti dobrodošla posebna uredba o okolišnim, socijalnim i upravljačkim podacima i agencijama za kreditni rejting, bilo kao izmjena Uredbe (EU) br. 462/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (10) („Uredba o agencijama za kreditni rejting”) ili kao zasebna uredba, u skladu s Aktom o digitalnim tržištima.

3.11.

Pandemija uzrokovana bolešću COVID-19 također je pogoršala nejednakosti među državama članicama, osobito zbog svojeg ogromnog utjecaja na mnoge sektore, kao što su turizam ili prijevozništvo. Kao prioritet treba razmatrati sve što može ublažiti te gospodarske nejednakosti, kao što je davanje prednosti prekograničnom financiranju za manje razvijene europske zemlje. Uspostava portala InvestEU mogla bi olakšati takvo financiranje uz uvjet da je on pažljivo osmišljen (Mjera 15.). Europska konkurentnost i konvergencija također su od ključne važnosti, a Europa treba snažne aktere svih veličina koji se mogu natjecati na globalnoj razini i istodobno privući druge aktere. Kako bi se to postiglo, europski oblikovatelji politika moraju osigurati jednake uvjete u odnosu na one na drugim tržištima u svijetu.

3.12.

EGSO potvrđuje da akcijski plan za uniju tržišta kapitala nije doveo do značajnog napretka u svladavanju glavnih prepreka prekograničnim tokovima kapitala te da pojedine države članice i dalje primjenjuju politike odvajanja kapitala i likvidnosti, čime se sprečava pravilna raspodjela resursa, fragmentira tržište i usporava gospodarski oporavak.

3.13.

Brexit je dodatni čimbenik koji narušava situaciju i koji treba uzeti u obzir. Čini se da su kontinentalna financijska tržišta prilično rascjepkana, uz nejednake razine likvidnosti. . Zbog toga bi države EU-27 mogle biti suočene s realnim rizikom od daljnje ovisnosti o vanjskim financijskim tržištima koja su integriranija, pri čemu valja napomenuti da je nekoliko europskih poduzeća u prošlosti odlučilo biti uvršteno na tržište u UK-u ili SAD-u. EGSO se slaže s izjavom Europskog revizorskog suda da bi Komisija (a prema našem mišljenju i Europski parlament i Vijeće) trebala preporučiti da sve države članice s manje razvijenim tržištima kapitala provedu relevantne reforme. Također treba naglasiti da je uspostava razvijene tržišne infrastrukture EU-a od presudne važnosti za financijsku i gospodarsku autonomiju i da bi mogla dovesti do jače međunarodne uloge eura.

3.14.

Kako bismo saželi stajalište EGSO-a, pored već spomenutih tehničkih mjera, zalažemo se za dvije vrste prioriteta među 16 prijedloga iz akcijskog plana: — Unapređenje financijskih tržišta EU-a radi poboljšanja učinkovitosti To bi trebale olakšati tri ključne mjere: i. uspostava jedinstvene europske pristupne točke kojom će se, između ostalog, pomoći ulagateljima u odabiru izdavatelja (Mjera 1.); ii. primjena jedinstvenih pravila, osobito u pogledu mjesta trgovanja, središnjih drugih ugovornih strana (CCP) i pružatelja podatkovnih usluga. Općenito, usklađenost nadzora i jača suradnja bili bi ključni za sprečavanje regulatorne arbitraže i rupa u zakonu (mjera 16.) i iii. pojednostavnjenje prekograničnih ulaganja i uvođenje zajedničkog, standardiziranog sustava EU-a za oslobađanje od poreza po odbitku na izvoru, sprečavanje poreznih prijevara i porezne arbitraže (Mjera 10.). — Usmjeravanje dugoročne štednje prema dugoročnim ulaganjima Visoka razina štednje u Europi, koja je za države EU-27 prednost, ne donosi dovoljno koristi realnom gospodarstvu. Preispitivanjem zakonodavnog okvira europskih fondova za dugoročna ulaganja (ELTIF) mora se osigurati obnova okvira za ta dugoročna ulaganja, što će osobito olakšati ulaganja dugoročne institucijske štednje i štednje za osobne potrebe u udjele u MSP-ovima i poduzećima srednje tržišne kapitalizacije, uvrštene i neuvrštene na burzu, i u infrastrukturne projekte (Mjera 3.). Bolji bonitetni sustav za ulaganja osiguratelja i banaka u vlasnički kapital, čime se poboljšava, a ne umanjuje djelotvornost bonitetnih pravila (Mjera 4.). Pored toga, kao što je istaknuto u samoinicijativnom izvješću EP-a o daljnjem razvoju unije tržišta kapitala (CMU) (11), države članice trebale bi svoje napore usmjeriti na rebalans povlaštenog poreznog tretmana duga i vlasničkog kapitala. Međutim, cilj pritom ne bi trebao biti narušavanje iznosa poreznih prihoda u cjelini. Davanje prednosti „radničkom dioničarstvu”, odnosno elementu koji nedostaje u akcijskom planu, još je jedna važna tema koju bi Komisija mogla ponovno naglasiti kao što je to ranije učinila. Naime, udio zaposlenika u vlasništvu i sudjelovanje zaposlenika u dobiti doprinijeli bi socijalnoj koheziji i gospodarskoj učinkovitosti ako bi se provodili na pravedan način. Kako se radnike ne bi izlagalo nepotrebnim rizicima, ključni su sudjelovanje njihovih predstavnika i dobra zaštita ulagatelja. Unija tržišta kapitala trebala bi biti nova prilika za poticanje tih sustava, u skladu sa socijalnim programom i pozivom iz tog izvješća na vlastitu inicijativu Europskog parlamenta.

3.15.

Te posljednje mjere osigurale bi željeni prvi i značajni brzi poticaj u korist unije tržišta kapitala uz istodobno napredovanje u pogledu ključnih ali težih ciljeva kao što su veća konvergencija u ciljanim područjima propisa o nesolventnosti (Mjera 11.) ili integriraniji niz europskih mjesta razmjene i trgovanja.

3.16.

Pored razmatranja iz ovog savjeta, EGSO preporučuje da se, u smislu postignuća politike, za svaku novu uredbu u obzir uzmu mogući pozitivni ili štetni učinci na konkurentnost europskih subjekata, kako bi se osnažila financijska poduzeća EU-a u svijetu i ojačala strateška geopolitička autonomija EU-a na njegovu putu prema prijeko potrebnoj klimatskoj, socijalnoj i digitalnoj tranziciji.

---

(1)  SL C 133, 14.4.2016., str. 17.

(2)  SL C 81, 2.3.2018., str. 117.

(3)  SL C 353, 18.10.2019., str. 23.

(4)  SL C 353, 18.10.2019., str. 32.

(5)  Uredba (EU) br. 346/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2013. o europskim fondovima za socijalno poduzetništvo (SL L 115, 25.4.2013., str. 18.).

(6)  COM(2020) 590 final.

(7)  SL C 383, 17.11.2015., str. 64.

(8)  SL C 133, 14.4.2016., str. 17.

(9)  SL C 81, 2.3.2018., str. 117.

(10)  Uredba (EU) br. 462/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1060/2009 o agencijama za kreditni rejting (SL L 146, 31.5.2013., str. 1.).

(11)  Izvješće o daljnjem razvoju unije tržišta kapitala (CMU): poboljšanje pristupa financiranju na tržištima kapitala, posebno za MSP-ove, te daljnje jačanje sudjelovanja malih ulagatelja.

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Strategija za digitalne financije za EU

(COM(2020) 591 final)

(2021/C 155/04)

Izvjestitelj:	Petru Sorin DANDEA
Suizvjestitelj:	Jörg Freiherr FRANK VON FÜRSTENWERTH

Zahtjev za savjetovanje:	Europska komisija, 11.11.2020.
Pravni temelj:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	12.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	237/0/5

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO pozdravlja paket o digitalnim financijama koji je objavila Komisija i vjeruje da on sadržava strateške zakonodavne i nezakonodavne elemente čiji je cilj razvoj tog sektora.

1.2.

Program s četiri prioriteta koji je Komisija predstavila u suštini obuhvaća gotovo sva važna područja djelatnosti u digitalnoj transformaciji financijskoga sektora EU-a. EGSO podržava te pristupe Komisije.

1.3.

Komisija je na pravom putu kada se radi provedbe digitalnih financijskih usluga oslanja na snažne sudionike na europskom tržištu, no EGSO smatra da ne treba zanemariti posebnu ulogu specijaliziranih, regionalnih ili/i zadružnih ili uzajamnih lokalnih pružatelja usluga u financijskom sektoru.

1.4.

Zbog procesa digitalizacije financijski sektor EU-a suočava se s golemim procesom transformacije koji se odvija usporedo s dalekosežnim procesom restrukturiranja, zatvaranjem lokalnih podružnica, promjenama profesionalnih kvalifikacija zaposlenika i sasvim novim oblicima rada. Te velike promjene ne smiju se zanemariti. One predstavljaju velik izazov pružateljima usluga i, svakako, zaposlenicima financijskog sektora.

1.5.

Komisija najavljuje potrebu za istraživanjem uspostave platforme EU-a za digitalne financije. EGSO se slaže i preporučuje uključivanje socijalnih partnera i predstavnika civilnog društva u taj proces.

1.6.

EGSO smatra da su u odgovaranju na izazove i rizike povezane s digitalnom transformacijom, regulativom za pružatelje tehnologija, zaštitu potrošača, omogućavanje pristupa financijskim uslugama, operativna otpornost i informacijski sustavi ključni za stvaranje jedinstvenog digitalnog tržišta za financijske usluge.

1.7.

Kad je riječ o kibersigurnosti, EGSO pozdravlja projekt GAIA-X čija je svrha ponuditi alternativu dominantnom položaju SAD-a i Kine u području usluga računalstva u oblaku. Cilj tog projekta, u koji je uključena i Europska komisija, jest postići podatkovnu suverenost EU-a ili upravljanje podacima s pomoću mreže u oblaku sa sjedištem u EU-u.

1.8.

Obveza Komisije da poštuje načelo „ista aktivnost, isti rizik, ista pravila” temeljna je i ključna za svladavanje novih izazova, uključujući osiguravanje istog nadzora. EGSO smatra da je stvaranje ravnopravnih uvjeta za sve financijske institucije od posebnog značaja.

2.   Prijedlozi Komisije

2.1.

Komisija je 24. rujna 2020. usvojila paket o digitalnim financijama koji se sastoji od Strategije za digitalne financije (1), Strategije za plaćanja malih vrijednosti (2), zakonodavnih prijedloga regulatornog okvira EU-a o kriptoimovini (3) i tehnologiji decentraliziranog vođenja evidencije transakcija koja predstavlja njezin temelj (4), kao i prijedloga regulatornog okvira EU-a o digitalnoj operativnoj otpornosti (5).

2.2.

U tom osobito dinamičnom kontekstu digitalnih inovacija, koje je ubrzala kriza izazvana bolešću COVID-19, Komisija predlaže strategiju s jednim strateškim ciljem i četiri prioriteta i povezanih djelovanja usmjerenih na digitalne financije. Ta je strategija predmet ovog mišljenja EGSO-a.

2.3.

Strateški cilj koji je odredila Komisija jest usvajanje digitalnih financija na dobrobit potrošača i poduzeća. Četiri prioriteta su: (1) rješavanje rascjepkanosti na jedinstvenom digitalnom tržištu za financijske usluge, čime će se europskim potrošačima omogućiti pristup prekograničnim uslugama i pomoći europskim financijskim poduzećima da prošire svoje digitalno poslovanje, (2) osiguravanje da regulatorni okvir EU-a olakšava digitalne inovacije u interesu potrošača i učinkovitosti tržišta, (3) uspostavljanje europskog financijskog podatkovnog prostora radi promicanja inovacija utemeljenih na podacima oslanjajući se na europsku podatkovnu strategiju, uključujući poboljšani pristup podacima i razmjenu podataka unutar financijskog sektora i (4) odgovaranje na nove izazove i rizike povezane s digitalnom transformacijom.

3.   Opće i posebne napomene

3.1.

Inicijativom za stvaranje i provedbu nove strategije za digitalne financije u Europi (u sklopu Komisijina paketa o digitalnim financijama) Komisija potvrđuje velik značaj digitalizacije u financijskom sektoru (digitalne financijske usluge). Ta je važnost postala osobito jasna tijekom krize izazvane bolešću COVID-19. Program s četiri prioriteta koji je Komisija predstavila u suštini obuhvaća gotovo sva važna područja djelatnosti u digitalnoj transformaciji financijskoga sektora EU-a. EGSO podržava navedene pristupe Komisije.

3.2.

Komisija je na pravom putu kada se radi provedbe digitalnih financijskih usluga oslanja na snažne sudionike na europskom tržištu, no EGSO smatra da treba uzeti u obzir posebnu ulogu specijaliziranih, regionalnih ili/i zadružnih ili uzajamnih pružatelja usluga u financijskom sektoru zato što raznolikost financijskog sektora pomaže u zadovoljavanju specifičnih potreba potrošača i MSP-ova i doprinosi konkurentnim tržištima. EGSO potiče Komisiju da poštuje proporcionalnost u smislu prirode, dosega i složenosti financijskih institucija i njihovih proizvoda.

3.3.

Komunikacija Komisije krajnje je tehnička, međutim ne dotiče se jednog pitanja: financijski sektor EU-a zbog digitalizacije se suočava s golemim procesom transformacije. Taj se proces odvija usporedo s dalekosežnim procesima restrukturiranja, zatvaranjem lokalnih podružnica, promjenama profesionalnih kvalifikacija zaposlenika i sasvim novim oblicima rada. Te velike promjene ne smiju se zanemariti. One predstavljaju velik izazov pružateljima usluga i, svakako, zaposlenicima financijskog sektora. EGSO se zalaže za socijalni dijalog kako bi se iznašla rješenja u područjima u kojima se ta transformacija odvija.

3.4.

Komisija navodi da će dobro funkcioniranje jedinstvenog tržišta digitalnih financijskih usluga pridonijeti poboljšanju pristupa financijskim uslugama za potrošače i male ulagatelje u EU-u. EGSO podržava taj pristup Komisije. Da bi se smanjila rascjepkanost jedinstvenog digitalnog tržišta za financijske usluge, ključno je omogućiti razvoj tržištâ.

3.5.

Komisija ukazuje na potrebu istraživanja uspostave platforme EU-a za digitalne financije. EGSO se slaže i preporučuje uključivanje socijalnih partnera i predstavnika civilnog društva u taj proces.

3.6.

Praktično iskustvo pokazuje da će jedinstveno tržište za digitalne financijske usluge funkcionirati samo ako novi klijenti financijskim uslugama mogu pristupiti brzo i lako (tzv. on-boarding). EGSO podsjeća na ključni problem u tim područjima koji je istaknula Komisija.

3.7.

Rascjepkanost pravila o pranju novca među državama članicama znatno otežava, ako ne i onemogućava, prekograničnu upotrebu digitalnih identiteta. Pravila identifikacije klijenata trebaju se ujednačiti u cijelom EU-u. EGSO stoga preporučuje osiguravanje pravne interoperabilnosti digitalnih identiteta u cijeloj Europi.

3.8.

Pri izradi strategije EU-a za digitalne financije ne smije se zaboraviti pitanje sigurnosti građana. U strategiju bi trebalo uključiti preporuku državama članicama da usporedo s provedbom strategije uvedu pravne i organizacijske mjere usmjerene na borbu protiv fenomena krađe identiteta. Taj problem postaje sve češći s razvojem digitalnih usluga i proizvoda, a ako se ništa ne poduzme to može postati čimbenik koji ometa provedbu strategije.

3.9.

EGSO podržava prijedloge Komisije o stvaranju okvira pogodnog za inovacije i konkurentnog za financijska tržišta od kojeg će koristi imati potrošači i industrija. Međutim, pritom treba osigurati da se nadzorne prakse i zakonodavstvo EU-a nastave temeljiti na vodećem načelu neutralnosti tehnologije te da preispituju postojeće birokratske zahtjeve.

3.10.

Na digitalnom tržištu, međutim, određena financijsko-tehnološka poduzeća nude usluge financijskim poduzećima dok se druga s njima natječu. EGSO smatra da Komisija ta pitanja treba uzeti u obzir pri izradi novih pravila. EGSO stoga preporučuje da se nova pravila usmjere na potpore partnerstvima između postojećih financijskih institucija i financijsko-tehnološkog sektora. Premda je očito da su najznačajnije institucije banke, zakonodavstvo bi trebalo izbjegavati jednostavno preslikane zahtjeve koji nisu nužno prikladni za sve vrste financijskih usluga. Njime bi trebalo razlikovati proizvode usmjerene na potrošače koji se mogu smatrati robom od složenijih proizvoda u kojima značajnu ulogu imaju doseg i poslijeprodajne usluge.

3.11.

EGSO smatra da postoji potreba za proširenjem razmjene podataka izvan financijskog sektora i podsjeća Komisiju na preporuku EGSO-a (6) koja se odnosi na Komisijinu Komunikaciju o europskoj strategiji za podatke u kojoj je EGSO pozdravio prijedlog Komisije za strategiju za podatke u kojoj se kao prioritet navodi međusektorska razmjena podataka, kao i poboljšanje upotrebe i razmjene te pristupa i upravljanja njima uz pomoć zakonodavnih i sektorskih mjera i istaknuo da bi takav okvir trebao biti razvijen kao kombinacija visokih standarda zaštite podataka, međusektorske i odgovorne razmjene podataka, jasnih kriterija za upravljanje prilagođeno određenim sektorima i njihove kvalitete podataka te da bi usto pojedinci trebali imati veću kontrolu nad podacima. Ključno je osigurati da se podaci koje prikupi podružnica za naplatu neke velike tehnološke grupacije poduzeća ne pružaju društvu majci niti spajaju s podacima kojima ono raspolaže. Kako bi to načelo funkcioniralo, potrebni su vatrozidovi između podružnice za naplatu i društva majke.

3.12.

EGSO smatra da su, u suočavanju s izazovima i rizicima povezanim s digitalnom transformacijom, regulativom za pružatelje tehnologija, zaštitu potrošača, omogućavanje pristupa financijskim uslugama, operativna otpornost i sigurnost mreže informacijskih sustava ključni za stvaranje jedinstvenog digitalnog tržišta za financijske usluge.

3.13.

U području kibersigurnosti, EGSO ističe da većina europskih sistemskih financijskih institucija koristi usluge financijskih tehnologija koje pružaju poduzeća izvan EU-a. Zakonodavna inicijativa o digitalnoj operativnoj otpornosti (DORA) (7) koju je predložila Komisija može se pokazati nedostatnom u određenim situacijama te EGSO stoga pozdravlja projekt GAIA-X, čiji je cilj ponuditi alternativu vladajućem položaju SAD-a i Kine u području usluga računalstva u oblaku. Cilj ovog projekta, u koji je uključena i Europska komisija, jest postići podatkovnu suverenost EU-a ili upravljanje podacima s pomoću mreže u oblaku sa sjedištem u EU-u. S obzirom na to da se sve više oslanjamo na digitalne usluge, u interesu je dionika EU-a da budu neovisni o vanjskim pružateljima usluga računalstva u oblaku te da sam EU ojača svoju gospodarsku i političku suverenost. Europska mreža u oblaku također bi olakšala protok podataka među državama članicama.

3.14.

Obveza Komisije da poštuje načelo „ista aktivnost, isti rizik, ista pravila” temeljan je i ključan aspekt za svladavanje novih izazova, uključujući osiguravanje istog nadzora. S obzirom na sve veći utjecaj velikih tehnoloških poduzeća, platformi i tehnoloških poduzeća te korisne aktivnosti tehnoloških poduzeća u financijskom sektoru, EGSO smatra da je osobito značajno stvaranje ravnopravnih uvjeta za sve sudionike na tržištu u tom području.

3.15.

Komisija razmatra strategiju podrške i ulaganja u opće financijsko obrazovanje s naglaskom na digitalizaciji. To može dovesti i do povećanja otvorenosti digitalnim uslugama i do bolje zaštite potrošača bez obzira na dob, spol ili profesionalni status. EGSO potiče Komisiju da nastavi djelovati u tom smjeru.

---

(1)  COM(2020) 591 final.

(2)  COM(2020) 592 final.

(3)  COM(2020) 593 final.

(4)  COM(2020) 594 final.

(5)  COM(2020) 595 final i COM(2020) 596 final.

(6)  SL C 429, 11.12.2020., str. 290.

(7)  COM(2020) 595 final. Vidjeti i povezano mišljenje EGSO-a „Digitalna operativna otpornost” (ECO/536) (Vidjeti stranicu 38 ovoga Službenog lista).

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o

Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o tržištima kriptoimovine i izmjeni Direktive (EU) 2019/1937

(COM(2020) 593 final – 2020/0265 (COD))

i Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o pilot-režimu za tržišne infrastrukture temeljene na tehnologiji decentraliziranog vođenja evidencije transakcija

(COM(2020) 594 final – 2020/0267 (COD))

(2021/C 155/05)

Izvjestitelj:

Giuseppe GUERINI

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 13.11.2020. Vijeće Europske unije, 18.11.2020.
Pravni temelj:	članci 114. i 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	12.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	235/1/8

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO podržava dvije inicijative Europske komisije, jednu u vezi s Prijedlogom uredbe o tržištima kriptoimovine kojim se izmjenjuje Direktiva (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća (1) i drugu u vezi s Prijedlogom uredbe o pilot-režimu za tržišne infrastrukture temeljene na tehnologiji decentraliziranog vođenja evidencije transakcija (DLT).

1.2.

EGSO smatra da je potrebno hitno djelovanje Komisije kako bi se osigurala sveobuhvatna regulativa u pogledu sve raširenijeg tehnološkog fenomena koji se sve više koristi u praksi i koji je obilježen neprestanim i brzim promjenama.

1.3.

EGSO stoga smatra korisnom brzu provedbu raznih mjera regulatorne prilagodbe koje je predvidjela Komisija, a koje su potrebne za modernizaciju financijskih usluga, ne gubeći pritom iz vida zaštitu potrošača i bonitetna pravila.

1.4.

Jedan od najvažnijih razloga za europsko djelovanje proizlazi iz činjenice da je proteklih mjeseci nekoliko država članica usvojilo nacionalne regulatorne instrumente, i to s pomoću zakonodavnih mjera ili preporuka i smjernica sektorskih regulatornih tijela. Takvim se intervencijama riskira stvaranje fragmentiranog regulatornog okvira koji bi mogao potkopati konsolidaciju unutarnjeg tržišta i povećati troškove usklađenosti koje snose poduzeća.

1.5.

EGSO u skladu s tim podupire ciljeve Komisije unutar jedinstvenog regulatornog okvira kojima se nastoji: i. zaštititi krajnje korisnike digitalnih financija; ii. očuvati financijsku stabilnost; iii. zaštiti integritet financijskog sektora EU-a; iv. osigurati jednake uvjete za različite subjekte u ekonomskom i financijskom sustavu.

1.6.

EGSO se također slaže s ciljem osiguravanja da izdavatelji globalne stabilne kriptovalute podliježu strožim zahtjevima u pogledu kapitala, prava ulagača i nadzora, s obzirom na moguću sistemsku važnost tih instrumenata.

1.7.

EGSO poziva na poduzimanje konkretnih mjera za promicanje odgovarajuće informiranosti i osviještenosti potrošača i malih ulagača kako bi se smanjila neusklađenost informacija koja bi za njih mogla predstavljati znatno opterećenje kad je riječ o novim temama izrazito tehničke prirode koje su predmet ovog mišljenja.

1.8.

EGSO preporučuje da se posebna pozornost posveti provjerama koje se vrše prije mjera za odobravanje operativnosti utvrđenih u prijedlozima razmatranim u ovom mišljenju, posebno u pogledu pouzdanosti subjekata koji podliježu odobrenju, kako bi se izbjegle negativne posljedice oportunističkog i štetnog ponašanja.

1.9.

S obzirom na to da još uvijek ne postoji razina standardizacije i interoperabilnosti DLT-a koja bi sigurno usmjeravala procjenu stupnja tehnološke pouzdanosti i kiberotpornosti infrastruktura usvojenih među predmetnim subjektima, EGSO preporučuje da se regulatorni režim koji se primjenjuje na te instrumente, koji se stalno razvijaju, što je više moguće pojasni s obzirom na to da bi promjena njihove prirode mogla zahtijevati primjenu različitih regulatornih odredbi.

1.10.

S obzirom na potencijalne tehnološke rizike, EGSO sa zanimanjem iščekuje prijedlog pilot-režima za tržišne infrastrukture temeljene na DLT-u. Pilot-režimom zapravo se utvrđuje prostor za ispitivanje u kontroliranom okruženju koji omogućuje privremena odstupanja od postojećih pravila, čime se regulatornim tijelima i subjektima omogućuje da postupno steknu iskustvo u upotrebi DLT-a u tržišnim infrastrukturama, uz istodobnu zaštitu integriteta tržišta i financijske stabilnosti.

1.11.

Međutim, iako je prijedlog o pilot-režimu dobrodošao, EGSO smatra da je rok od 5 godina za izvješćivanje ESMA-e Komisiji predugačak u odnosu na brzinu kojom se razvija tehnologija digitalnih financija. Također bi bilo korisno obratiti pozornost na mehanizme za izlazak iz pilot-programa testiranja kako bi se osigurala zaštita korisnika uključenih u ovu fazu.

1.12.

Naposljetku, što se tiče primjene Uredbe o tržištima kriptoimovine (MiCA), EGSO je vrlo zabrinut zbog „prijelaznog režima” kojim se predviđa trajno izuzeće od zahtjeva predviđenih uredbom MiCA u pogledu kriptoimovine već prisutne na tržištu prije stupanja te uredbe na snagu. To izuzeće, u slučaju već izdane kriptoimovine, može dovesti do svojevrsnog regulatornog izuzeća koje podrazumijeva odstupanje od načela ravnopravnog postupanja, odnosno načela „isti rizik, ista djelatnost, isto postupanje”.

2.   Prijedlozi Komisije

2.1.

U ovom se mišljenju obrađuju dvije inicijative Europske komisije: i. Prijedlog uredbe o tržištu kriptoimovine kojim se izmjenjuje Direktiva (EU) 2019/1937 i ii. Prijedlog uredbe o pilot-režimu za tržišne infrastrukture temeljene na tehnologiji decentraliziranog vođenja evidencije transakcija (DLT). Navedeni prijedlozi dio su paketa inicijativa Komisije koji obuhvaća Komunikaciju o strategiji za digitalne financije i Prijedlog uredbe o digitalnoj operativnoj otpornosti (DORA), koje je EGSO obradio u mišljenjima „Strategija EU-a za digitalne financije” (2) i „Operativna digitalna otpornost” (3).

2.2.   Prijedlog uredbe o tržištima kriptoimovine (kojim se izmjenjuje Direktiva (EU) 2019/1937)

2.2.1.

Uredbom MiCA nastoji se osigurati pravna sigurnost za kriptoimovinu koja nije obuhvaćena postojećim zakonodavstvom EU-a i uspostaviti jedinstvena pravila za izdavatelje kriptoimovine i pružatelje usluga virtualne imovine (eng. Virtual Asset Service Providers ili VASP). Uredbom se žele zamijeniti postojeći nacionalni okviri, koji trenutačno nisu obuhvaćeni područjem primjene postojećeg europskog zakonodavstva, čime bi se osigurali željeni ravnopravni uvjeti.

2.2.2.

Komisija je na temelju svojeg prijedloga naglasila potrebu za usvajanjem „zajedničkog pristupa s državama članicama u pogledu kriptoimovine kako bi se razumjelo kako najbolje iskoristiti prilike koje stvara i odgovorilo na nove rizike koje to može donijeti”.

2.2.3.

Prijedlog ima četiri cilja: i. zajamčiti pravnu sigurnost; ii. poduprijeti inovacije u sektoru s velikim potencijalom; iii. osigurati odgovarajuće razine zaštite potrošača i ulagača te integriteta tržišta; iv. osigurati financijsku stabilnost.

2.2.4.

Prijedlogom nisu obuhvaćeni samo izdavatelji kriptoimovine, nego i poduzeća koja pružaju usluge povezane s tim instrumentima kao što su npr. poduzeća koja pohranjuju kriptoimovinu klijenata, subjekti koji klijentima omogućuju kupovinu ili prodaju kriptoimovine za novac te poduzeća koja upravljaju platformama za trgovanje. Iz tog razloga uvedeni zaštitni mehanizmi uključuju kapitalne zahtjeve, zahtjeve u pogledu upravljanja i prava ulagatelja u odnosu na izdavatelja.

2.2.5.

Konkretno, u slučajevima kada se određeni tokeni vezani uz imovinu (eng. asset-referenced token) i tokeni elektroničkog novca (eng. e-money token) priznaju kao „značajni” (u smislu obujma, protuvrijednosti i broja klijenata, do te mjere da spadaju u kategoriju tzv. globalnih stabilnih kriptovaluta), subjekti izdavatelji podlijegat će strožim zahtjevima.

2.2.6.

Uzimajući dakle u obzir izglednu mogućnost da bi stabilne kriptovalute u budućnosti mogle postati široko prihvaćene i potencijalno sistemske, prijedlog Komisije obuhvaća i zaštitne mjere za uklanjanje potencijalnih rizika za financijsku stabilnost i urednu monetarnu politiku koji proizlaze iz stabilnih kriptovaluta.

2.2.7.

Ti su instrumenti kriptoimovina koja, npr. za razliku od dobro poznatog bitcoina, ima relativno stabilnu cijenu jer je povezana s jednako stabilnim medijem razmjene (tj. institucionalnom valutom) i stoga bi u bliskoj budućnosti mogli postati široko rasprostranjeni platni i investicijski sustavi.

2.2.8.

Točnije, glavom II. prijedloga regulira se ponuda i stavljanje na tržište kriptoimovine koja ne uključuje tokene povezane s imovinom i tokene e-novca namijenjene za javnost tako što se propisuje da izdavatelj takvu kriptoimovinu ima pravo ponuditi javnosti ili zatražiti pristup trgovanju na trgovinskoj platformi ako ispunjava: i. zahtjeve iz članka 4., kao što je obveza poslovnog nastana u obliku pravne osobe; ii. obvezu sastavljanja informativnog dokumenta, koji se naziva i bijela knjiga, o kriptoimovini (članak 5.); iii. dodatnu obvezu obavješćivanja nadležnih tijela o bijeloj knjizi i njezinom objavljivanju (članci 7. i 8.).

2.2.9.

Informativni dokument (bijela knjiga) neće biti potreban ako ukupna vrijednost ponude kriptoimovine ne prelazi 1 000 000 EUR tijekom razdoblja od 12 mjeseci, čime se izbjegava stvaranje prekomjernih administrativnih opterećenja za mala i srednja poduzeća (MSP).

2.2.10.

Komisija također predlaže da se pojasni da trenutačna definicija „financijskih instrumenata”, kojom se definira područje primjene Direktive MiFID, obuhvaća financijske instrumente koji se temelje na DLT-u te predlaže poseban režim za kriptoimovinu koja nije obuhvaćena postojećim zakonodavstvom o financijskim uslugama, kao i za tokene novca.

2.2.11.

Pravila su usmjerena i na izdavanje kriptoimovine (ili tokena) od strane subjekata koji namjeravaju poslovati na jedinstvenom europskom tržištu i koji će se morati prilagoditi: — zahtjevima transparentnosti i objavljivanja u vezi s izdavanjem i uvrštavanjem relevantnih tokena u trgovanje; — sustavu za odobravanje rada i nadzor pružatelja usluga i izdavatelja stabilnih kriptovaluta; — operativnim, organizacijskim i upravljačkim zahtjevima u odnosu na izdavatelje stabilnih kriptovaluta (i ovdje valja napomenuti da se to ne odnosi na ostale relevantne tokene, tj. prvenstveno na korisničke tokene) i pružatelje usluga; — pravilima o zaštiti potrošača koja se odnose na izdavanje i skladištenje kriptoimovine te trgovanje njome; — mjerama za sprečavanje zlouporabe tržišta i osiguravanje integriteta tržišta na kojima se trguje kriptoimovinom.

2.3.   Prijedlog uredbe o pilot-režimu za tržišne infrastrukture temeljene na tehnologiji decentraliziranog vođenja evidencije transakcija (DLT)

2.3.1.

Prijedlog pilot-režima za tržišne infrastrukture temeljene na DLT-u sadržava četiri opća cilja: i. zajamčiti pravnu sigurnost; ii. poduprijeti inovacije uklanjanjem prepreka primjeni novih tehnologija DLT-a u financijskom sektoru; iii. osigurati zaštitu potrošača i ulagača te integriteta tržišta; iv. osigurati financijsku stabilnost.

2.3.2.

Kako bi se postigli ti ciljevi, pilot-režimom uvode se odgovarajuće zaštitne mjere, primjerice ograničavanjem vrsta financijskih instrumenata kojima se može trgovati, uz odredbe koje su posebno usmjerene na osiguravanje financijske stabilnosti i zaštitu potrošača i ulagatelja.

2.3.3.

Uvođenjem pilot-režima za ispitivanje tržišnih infrastruktura DLT-a, prijedlogom uredbe nastoji se omogućiti poduzećima iz EU-a da u potpunosti iskoriste potencijal postojećeg okvira, čime se nadzornim tijelima i zakonodavcima omogućuje da utvrde prepreke regulaciji, dok će regulatorna tijela i sama poduzeća postupno moći stjecati dragocjeno znanje o korištenju DLT-a.

2.3.4.

Upravo se iz tih razloga i s obzirom na potrebu za postupnim pristupom pilot-režim treba smatrati najrazmjernijim instrumentom u odnosu na ciljeve koje treba postići jer trenutačno nema dovoljno dokaza kojima bi se opravdalo uvođenje trajnih, značajnijih i dalekosežnijih regulatornih promjena.

2.3.5.

Cilj je prijedloga zajamčiti pravnu sigurnost i fleksibilnost za sudionike na tržištu koji žele upravljati tržišnom infrastrukturom DLT-a utvrđivanjem jedinstvenih operativnih zahtjeva. Odobrenja izdana u skladu s tom uredbom omogućila bi sudionicima na tržištu da upravljaju tržišnom infrastrukturom DLT-a i da svoje usluge pružaju u svim državama članicama uz odgovarajući nadzor.

2.3.6.

U članku 1. detaljnije se definiraju predmet i područje primjene prijedloga, dok se u članku 2. utvrđuju relevantni pojmovi i definicije, uključujući one koji se odnose na pojmove „tržišna infrastruktura DLT-a”, „multilateralna trgovinska platforma DLT-a” ili „MTP DLT”, „sustav za namiru vrijednosnih papira DLT-a” i „prenosivi vrijednosni papiri DLT-a”.

2.3.7.

U članku 3. opisuju se ograničenja nametnuta za vrijednosne papire DLT-a koji mogu biti uvršteni u trgovanje u okviru tržišnih infrastruktura DLT-a ili putem njih registrirani. Što se tiče dionica, tržišna kapitalizacija, čak i ona privremena, izdavatelja vrijednosnih papira DLT-a ne bi smjela prelaziti 200 milijuna EUR, dok za javne obveznice koje nisu državne obveznice, pokrivene obveznice i korporativne obveznice to ograničenje iznosi 500 milijuna EUR. U tržišnu infrastrukturu DLT-a ne bi se smjele uvrštavati u trgovanje ni registrirati državne obveznice.

2.3.8.

U članku 4. utvrđuju se zahtjevi za DLT, koji su jednaki zahtjevima za MTP u skladu s Direktivom 2014/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća (4), te se utvrđuju moguća izuzeća na temelju te Uredbe. U člancima 7. i 8. utvrđuje se poseban postupak odobrenja za vođenje DLT MTP-a i sustava za namiru vrijednosnih papira DLT-a te se detaljno navode informacije koje se dostavljaju nadležnom tijelu. U članku 9. utvrđuju se načini suradnje između tržišne infrastrukture DLT-a, nadležnih tijela i ESMA-e. U članku 10. navodi se da nakon razdoblja od najviše pet godina ESMA Komisiji podnosi detaljno izvješće o pilot-režimu.

3.   Opće i posebne napomene

3.1.

EGSO se slaže s ciljevima Europske komisije i ovim mišljenjem podržava korisnost i važnost toga da se do sredine 2022. provedu različite mjere regulatorne prilagodbe potrebne za modernizaciju financijskih usluga, a da se pritom nikada ne izgube iz vida zaštita potrošača i integritet tržišta.

3.2.

Konkretnije, zakonodavnim prijedlozima nastoji se osigurati pravna sigurnost u pogledu regulatornog tretmana kriptoimovine. Jasnoća regulatornog okvira koji se primjenjuje na sve vrste kriptoimovine, kao i na sve pružatelje povezanih usluga, nužan je uvjet kako bi se na tom tržištu osmislila inovativna rješenja s dodanom vrijednošću. Konkretno, odabirom djelovanja s pomoću uredbe umjesto direktive pridonosi se postizanju odgovarajuće ujednačenosti novih pravila unutar jedinstvenog tržišta, u smislu njihovog sadržaja i primjene.

3.3.

EGSO napominje da se na zakonodavno djelovanje Komisije dugo čekalo i stoga želi naglasiti da je ono sada hitno i nužno kako bi se osigurala sveobuhvatna regulativa u pogledu sve važnijeg tehnološkog fenomena obilježenog neprestanim i brzim promjenama.

3.4.

EGSO smatra korisnim predviđeno djelovanje kojim se nastoji: i. zaštititi krajnje korisnike digitalnih financija; ii. očuvati financijsku stabilnost; iii. zaštiti integritet financijskog sektora EU-a; iv. osigurati jednake uvjete za različite subjekte u ekonomskom i financijskom sustavu.

3.5.

EGSO pozdravlja i podupire prijedlog da se osigura da izdavatelji značajne kriptoimovine, poznate kao globalne stabilne kriptovalute, budu podvrgnuti strožim zahtjevima u pogledu kapitala, prava ulagača i nadzora. Regulatorne mjere nužne su kako bi se izbjeglo nastajanje novčanih tokova koji ne podliježu nadzornim mjerama središnjih banaka, sektorskih tijela i demokratskih institucija.

3.6.

EGSO pozdravlja činjenicu da napori Komisije u klasificiranju i definiranju pojmova kriptoimovine i DLT-a obuhvaćaju različite vrste kriptoimovine uvrštene u korištene definicije, čime se te definicije prilagođavaju mogućim budućim tehnološkim i tržišnim kretanjima.

3.7.

Međutim, EGSO smatra da bi se veća jasnoća mogla postići izradom detaljnijih specifikacija za različite potkategorije kriptoimovine i njihovo područje primjene. Na taj bi se način mogli izbjeći interpretativni rizici u pogledu postupanja s vrstama kriptoimovine koje su uvrštene u kategoriju „osim tokena vezanih uz imovinu i tokena elektroničkog novca”.

3.8.

EGSO odobrava mjere predostrožnosti poduzete u predloženoj uredbi MiCA kako bi se izbjeglo dupliciranje njezinih pravila, što dokazuju izuzeća od njezinog područja primjene predviđena člankom 2. stavkom 2. prijedloga. Te su mjere prikladne i relevantne s obzirom na to da se čini nužnim izbjeći preklapanje zahtjeva i dupliciranje propisa iz predložene uredbe MiCA, primjerice s onima sadržanima u Direktivi MiFID.

3.9.

Drugim riječima, treba osigurati da ne dođe do međusobnog sukoba regulatornih režima jer bi se time povećala regulatorna nesigurnost i stvorili prekomjerni troškovi usklađivanja i prevelika opterećenja za subjekte, što potencijalno ograničava inovacije. Kako bi se postiglo jasno razlikovanje tih dvaju područja, a time i potrebna pravna sigurnost, trebalo bi razviti definiciju „sigurnosnog tokena” te istodobno pružiti jasne naznake o posebnostima kriptoimovine koja se smatra financijskim instrumentom.

3.10.

EGSO stoga cijeni institucionalnu uključenost i operativnu stručnost EBA-e (5) i ESMA-e (6), kako u fazi prije objavljivanja prijedloga navedenih u ovom mišljenju tako i u pogledu očekivane administrativne suradnje između navedenih europskih tijela i nadležnih nacionalnih tijela pri provedbi novih pravila.

3.11.

Odlukom da primjenu prijedloga u osnovi ograniči na korisničke tokene i stabilne kriptovalute, Komisija ograničava regulatorno djelovanje na aktivnosti koje nisu financijski instrumenti i investicijski proizvodi koji se mogu definirati kao „digitalni prikazi” prava koja proizlaze iz ulaganja i poslovnih aktivnosti, a kojima se upravlja s pomoću DLT-a. Na taj način tokeni ili kriptoimovina moraju biti povezani s konkretnim vrijednostima i stoga su manje izloženi riziku od oportunističke upotrebe koja bi mogla dovesti do gomilanja ušteda bez potrebne zaštite ulagača.

3.12.

EGSO smatra da je potrebno jasnije klasificirati hibridne tokene. Pojedine vrste kriptoimovine nakon faze izdavanja mogu obavljati različite funkcije, mijenjajući svoju prirodu pod unaprijed određenim uvjetima. Stoga je potrebno pojasniti regulatorni režim koji će se primjenjivati na takve hibridne instrumente u razvoju, s obzirom na to da promjena prirode može zahtijevati primjenu različitih regulatornih odredaba.

3.13.

EGSO također podržava djelovanje EU-a usmjereno na uklanjanje mogućih prepreka inovacijama koje mogu nastati zbog novih digitalnih tehnologija i koje se mogu pripisati zakonodavstvu o financijskim uslugama, koje ne može uvijek pratiti brzinu kojom se s vremenom izmjenjuju tehnološke inovacije.

3.14.

Među inovacijama s disruptivnim potencijalom u financijskom i monetarnom sektoru posebnu pozornost svakako treba posvetiti DLT-u, u koji se ubraja npr. dobro poznata tehnologija lanca blokova na kojoj se temelji uspjeh bitcoina i drugih oblika kriptoimovine.

3.15.

EGSO smatra da EU može osigurati učinkovitu primjenu postojećih pravila u novom kontekstu s pomoću predloženih izmjena za prilagodbu Direktive (EU) 2019/1937. Europskim propisima može se osigurati i siguran razvoj novog regulatornog okvira, kao što je onaj utvrđen u pilot-prijedlogu uredbe o tržišnoj infrastrukturi koja se temelji na DLT-u.

3.16.

Tim bi se mjerama trebala osigurati regulatorna jasnoća, čime bi se institucionalnom financijskom sektoru omogućilo postizanje veće učinkovitosti širom upotrebom DLT-a, među ostalim kao odgovor na ponekad nekontrolirano širenje alternativnih kriptovaluta ili platnih sustava razvijenih od strane nereguliranih subjekata.

3.17.

Jedan od najvažnijih razloga za europsko djelovanje također proizlazi iz činjenice da je nekoliko država članica počelo usvajati regulatorne instrumente bilo zakonodavnim djelovanjem bilo preporukama i smjernicama sekundarnih regulatornih tijela ili institucija, poput središnjih banaka ili tijela za kontrolu i nadzor financijskog tržišta.

3.18.

Iako dijele osnovne ciljeve, postoji rizik od stvaranja rascjepkanog i neujednačenog regulatornog okvira na unutarnjem tržištu. S druge strane, pojedine države članice dosad nisu poduzele nijednu inicijativu, što je pridonijelo neujednačenom i rascjepkanom regulatornom scenariju u kojem koegzistiraju diferencirane regulatorne mjere i nedostatak regulatornog djelovanja.

3.19.

EGSO smatra da bi tumačenje uredbe i odluke nacionalnih nadležnih tijela u postupku odobravanja trebali biti međusobno što usklađeniji kako bi se osigurali ravnopravni uvjeti i izbjegla zakonodavna arbitraža među različitim državama članicama, uzimajući u obzir mogućnost primjene režima prenosivosti za ovlaštene subjekte u cijelom EU-u.

3.20.

Imajući to na umu, EGSO podržava odluku Komisije da intervenira s pomoću uredbe posebno osmišljene kako bi se osigurala jedinstvena i istodobna pravila na razini EU-a, s obzirom na to da su jedinstvena i standardizirana pravila nedvojbeno učinkovitija od različitih državnih intervencija, u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u Ugovorima.

3.21.

EGSO pozdravlja činjenicu da je glavni cilj predložene uredbe transparentnost informacija i uspostava odgovarajućeg sustava za odobravanje. U regulatornom okviru koji je prethodio predmetnim prijedlozima nije postojao filtar za odobravanje namijenjen aktivnostima koje se temelje na DLT-u, kao ni učinkovit nadzor operacija.

3.22.

EGSO poziva na poduzimanje konkretnih mjera za promicanje odgovarajuće informiranosti i osviještenosti potrošača i malih ulagača o novim pravilima koja će uskoro biti odobrena, pri čemu moraju biti jasni rizici, koristi i mogućnosti povezani s novim tehnologijama koje se primjenjuju u financijskom i investicijskom sektoru. Time bi se smanjila neusklađenost informacija karakteristična za financijski sektor, zbog koje postoji rizik da se potrošačima i malim štedišama nametne znatno i nerazmjerno opterećenje kad je riječ o temama obuhvaćenima ovim mišljenjem, koje su nove i teško razumljive zbog svoje izrazito tehničke prirode.

3.23.

EGSO preporučuje da se posebna pozornost posveti provjerama koje se vrše prije mjera za odobravanje, posebno u pogledu poslovne pouzdanosti ovlaštenih subjekata kako bi se izbjeglo oportunističko i štetno ponašanje.

3.24.

Čini se da još uvijek ne postoji razina standardizacije i interoperabilnosti DLT-a koja bi sigurno usmjeravala procjenu tehnološke pouzdanosti i kiberotpornosti infrastruktura usvojenih među predmetnim subjektima. Stoga treba obratiti pozornost na osiguravanje visoke razine zaštite potrošača i ulagača.

3.25.

EGSO se nada ostvarenju konkretnog napretka u pogledu digitalne operativne otpornosti, koja je predmet posebnog prijedloga uredbe DORA koji obuhvaća paket mjera za digitalne financije. Taj paket bavi se ključnim aspektima financijskog sektora i cilj mu je pružiti pravnu jasnoću u pogledu odredbi o rizicima informacijske i komunikacijske tehnologije (IKT), pritom smanjujući regulatornu složenost i administrativno opterećenje za poduzeća, kao što je istaknuto u mišljenju EGSO-a „Operativna digitalna otpornost” (7).

3.26.

Imajući to na umu, EGSO sa zanimanjem iščekuje prijedlog uredbe o pilot-režimu za tržišne infrastrukture temeljene na DLT-u, u kojem bi Komisija uzela u obzir tržišne infrastrukture kojima se namjerava omogućiti trgovanje i namira transakcija financijskim instrumentima u obliku kriptoimovine, detaljno utvrđujući preliminarne zahtjeve i uvjete za dobivanje posebnog odobrenja za upravljanje multilatelarnom trgovinskom platformom DLT-a i ugrađujući te zahtjeve u nadzorni okvir kojim upravljaju sektorska tijela.

3.27.

Odlučeno je i da se u okviru pilot-režima primjenjuje pristup kojim se utvrđuje testni prostor u kontroliranom okruženju (eng. sandbox) koji omogućuje privremena odstupanja od postojećih pravila. Tim će se pristupom regulatornim tijelima i subjektima omogućiti da steknu iskustvo u primjeni DLT-a u tržišnim infrastrukturama, osiguravajući tako dovoljno vremena za adekvatno upravljanje rizicima za ulagače, integritet tržišta i financijsku stabilnost.

3.28.

Stoga se usvajanjem pilot-režima (ili pristupa sandbox) može slijediti empirijski pristup zasnovan na konkretnim i privremenim eksperimentima kako bi se u kasnijoj fazi i s obzirom na iskustvo pristupilo odlučnijoj regulatornoj prilagodbi, a da se pritom ne ometa uvođenje i potpuni razvoj DLT-a i inovacija koje bi primjena te tehnologije mogla donijeti. Posebnu pozornost trebalo bi posvetiti fazi izlaska iz ispitivanja pilot-režima kako bi se osigurala zaštita korisnika i ispitanika koji su sudjelovali u ispitivanju.

3.29.

Iako je prijedlog Komisije o pilot-režimu dobrodošao, EGSO smatra da je rok od 5 godina za izvješćivanje ESMA-e Komisiji predugačak u odnosu na brzinu kojom se razvijaju tehnologije digitalnih financija.

3.30.

Osim toga, trebalo bi razmotriti mogućnost ukidanja pilot-režima nakon izvješća ESMA-e i to uvođenjem postupnog ukidanja kojim bi se subjektima omogućilo da postupno napuste pilot-režim i u što većoj mjeri nadoknade troškove ispitivanja. EGSO usto smatra da bi se model pilot-režima mogao primjenjivati i u svrhu priznavanja uloge investicijskih društava i banaka koji obavljaju djelatnosti povezane s upravljanjem infrastrukturama DLT-a za usluge trgovanja i upravljanja vrijednosnim papirima, kao i usluge njihove pohrane.

3.31.

Naposljetku, kad je riječ o općoj primjeni uredbe MiCA, EGSO izražava ozbiljnu zabrinutost zbog primjene „prijelaznog režima” kojim se predviđa trajno izuzeće od ispunjavanja zahtjeva predviđenih uredbom MiCA u pogledu kriptoimovine već prisutne na tržištu prije stupanja te uredbe na snagu i obuhvaćene kategorijom „osim tokena vezanih uz imovinu i tokena elektroničkog novca” (čl. 123.).

3.32.

Slijedom toga, EGSO preporučuje da se pažljivo ispita mogućnost trajnog odobravanja takvog izuzeća za već izdane kriptoimovine, kako se ne bi ugrozilo načelo jednakog postupanja, odnosno „isti rizik, ista djelatnost, isto postupanje”. Naime, bilo bi primjerenije osigurati da predmetna odredba bude uistinu privremena određivanjem razdoblja prilagodbe za kriptoimovinu te kategorije koja je već prisutna na tržištu.

---

(1)  Direktiva (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (SL L 305, 26.11.2019., str. 17.).

(2)  Mišljenje EGSO-a Strategija EU-a za digitalne financije (ECO/534) (vidjeti stranicu 27. ovog Službenog lista).

(3)  Mišljenje EGSO-a Operativna digitalna otpornost (ECO/536) (vidjeti stranicu 38. ovog Službenog lista).

(4)  Direktiva 2014/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o tržištu financijskih instrumenata i izmjeni Direktive 2002/92/EZ i Direktive 2011/61/EU (SL L 173, 12.6.2014., str. 349.).

(5)  Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo.

(6)  Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala.

(7)  Mišljenje EGSO-a Operativna digitalna otpornost (ECO/536) (vidjeti stranicu 38. ovog Službenog lista).

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o:

Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o digitalnoj operativnoj otpornosti za financijski sektor i izmjeni uredbi (EZ) br. 1060/2009, (EU) br. 648/2012, (EU) br. 600/2014 i (EU) br. 909/2014

(COM(2020) 595 final – 2020/0266 (COD))

Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni direktiva 2006/43/EZ, 2009/65/EZ, 2009/138/EZ, 2011/61/EU, 2013/36/EU, 2014/65/EU, (EU) 2015/2366 i (EU) 2016/2341

(COM(2020) 596 final – 2020/0268 (COD))

(2021/C 155/06)

Izvjestitelj:

Antonio GARCÍA DEL RIEGO

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 17.12.2020. Vijeće Europske unije, 22.12.2020.
Pravni temelj:	članak 53. stavak 1., članak 114. stavak 1. i članak 304. UFEU-a
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	12.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	243/1/4

1.    Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO pozdravlja prijedlog digitalne operativne otpornosti (DORA) koji je podnijela Europska komisija jer mu je cilj pružiti pravnu jasnoću u pogledu odredbi za IKT rizik, smanjiti regulatornu složenost, uspostaviti zajednički skup standarda za ublažavanje IKT rizika i omogućiti usklađeni nadzorni pristup, istodobno pružajući i pravnu sigurnost te nužne zaštitne mjere za financijska poduzeća i pružatelje usluga u području IKT-a. DORA jača otpornost sektora na IKT rizike, ali je i od interesa za brojne dionike, među ostalim klijente, ulagatelje i zaposlenike, te pridonosi provedbi održivog razvoja.

1.2.

EGSO preporučuje poboljšanje učinkovitosti DORA-e s pomoću sljedećih koraka:

1.2.1.

Uključivanjem u okvir DORA-e svakog pružatelja osnovnih financijskih usluga koji razvija financijske aktivnosti i isključivanjem upotrebe IKT usluga za funkcije koje nisu ključne.

1.2.2.

Osiguravanjem dosljednosti u definiciji i području primjene između DORA-e i zahtjeva utvrđenih u postojećim smjernicama koje su izdala europska nadzorna tijela.

1.2.3.

U pogledu upravljanja IKT-om, davanjem prednosti okviru usmjerenom na pristup utemeljen na načelima i rizicima koji olakšava provedbu kontrola koje su otporne na promjene u budućnosti, fleksibilne i proporcionalne rizicima.

1.2.4.

U pogledu incidenata povezanih s IKT-om, potpunim usklađivanjem s kompletom alata Odbora za financijsku stabilnost za odgovor na kiberincidente i oporavak od njih.

1.2.5.

U pogledu testiranja digitalne operativne otpornosti, naglašavanjem opsega financijske institucije, ali i složenosti i ključne prirode usluge; izbjegavanjem obvezne eksternalizacije koju provodi ograničen broj vanjskih provoditelja testiranja te uzajamno priznavanje rezultata testiranja.

1.2.6.

Objedinjavanjem zahtjeva za eksternalizaciju u jedinstveni pravilnik kako bi se osigurala pravna sigurnost svih sudionika na tržištu i na pouzdan način ispunila očekivanja nadzora.

1.2.7.

Potpunim provođenjem preporuka glavnih nadzornih tijela i jasnim skupom uloga i odgovornosti za različita nadležna tijela uključena u nadzor trećih strana pružatelja ključnih usluga.

1.2.8.

Osiguravanjem pristupa eksternaliziranim uslugama koje se smatraju ključnima za treće strane pružatelje usluga sa sjedištem u trećim zemljama kako bi se izbjeglo ograničavanje ugovorne slobode poduzeća i mogućnost pristupa uslugama pružatelja usluga velike dodane vrijednosti.

1.2.9.

Uključivanjem proporcionalnosti u režim sankcioniranja kako bi se izbjegle nepoticajne mjere za pružatelje usluga u području IKT-a kako bi služili financijskim subjektima u EU-u i kako bi se odmaklo od trenutačne povezanosti sa svjetskim prometom.

1.2.10.

Osiguravanjem jasnoće u pogledu sposobnosti poduzeća da razmjenjuju informacije o kiberprijetnjama, osiguravajući da se takvi planovi uspostave dobrovoljno i da prijedlog DORA sadržava izričitu odredbu kojom se omogućava razmjena osobnih informacija.

1.2.11.

Moglo bi se razmotriti povećanje pragova za izuzeće koji su u prijedlogu utvrđeni za mikropoduzeća i mala poduzeća, kao što su definirana u članku 2. stavku 2. Priloga I. Preporuci Komisije 2003/361/EZ (1): poduzeća s manje od 50 zaposlenih i čiji godišnji promet i/ili ukupna godišnja bilanca iznosi najviše 10 milijuna EUR, i smanjenje broja zahtjeva primjenjivih na MSP-ove razmjerno profilu digitalne rizičnosti predmetnog subjekta.

1.3.

EGSO podupire osnaživanje glavnih nadzornih tijela za izvršavanje postupaka revizije i inspekcije trećih strana pružatelja ključnih usluga jer bi glavna nadzorna tijela stekla bolje razumijevanje rizika koje treće strane pružatelji ključnih usluga mogu predstavljati, a to bi moglo pomoći u pojednostavljenju postupaka eksternalizacije banaka.

2.    Kontekst

2.1.

Europski potrošači i poduzeća sve se više oslanjaju na digitalne financijske usluge, što je usko povezano sa sudionicima na tržištu koji primjenjuju sve više inovativnih rješenja temeljenih na novim tehnologijama. Digitalna transformacija ključna je za europski oporavak te za stvaranje održivog i otpornog europskog gospodarstva.

2.2.

U skladu s prioritetima Europske komisije da se osigura spremnost Europe za digitalno doba i da se izgradi gospodarstvo spremno za budućnost koje je u interesu građana, Komisija je predstavila paket o digitalnim financijama. U tom se paketu navode mjere za daljnje omogućavanje i podupiranje potencijala digitalnog financiranja u smislu inovacija i tržišnog natjecanja uz istodobno ublažavanje rizika koji iz njih proizlaze.

2.3.

Osim prijedloga o digitalnoj operativnoj otpornosti, paket o digitalnim financijama obuhvaća novu strategiju o digitalnim financijama za financijski sektor EU-a (2) i prijedlog uredbe o tržištima kriptoimovine te prijedlog uredbe o pilot-režimu za tržišne infrastrukture koje se temelje na tehnologiji decentraliziranog vođenja evidencije transakcija (DLT) (3).

2.4.

Digitalna operativna otpornost znači sposobnost poduzeća da izdrže sve vrste poremećaja i prijetnji povezanih s informacijskim i komunikacijskim tehnologijama (IKT). Sve veća ovisnost financijskog sektora o softveru i digitalnim procesima znači da su rizici povezani s IKT-om neodvojivo povezani s financijama. Financijska poduzeća postala su meta kibernapada koji uzrokuju ozbiljnu financijsku štetu i štetu za ugled potrošača i poduzeća. Te je rizike potrebno dobro razumjeti i njima upravljati, posebno u stresnim razdobljima.

2.5.

Iako su reforme koje su uslijedile nakon financijske krize 2008. ojačale otpornost financijskog sektora EU-a, rizici povezani s IKT-om rješavali su se samo neizravno. Nedostatak sveobuhvatnog regulatornog okvira na europskoj razini u pogledu digitalne operativne otpornosti doveo je do oslanjanja na nacionalne regulatorne inicijative. Međutim, to ima ograničene prekogranične učinke i dovelo je do fragmentacije jedinstvenog tržišta, čime se potkopava stabilnost i integritet financijskog sektora EU-a. U tom kontekstu Komisija predlaže stvaranje sveobuhvatnog okvira o digitalnoj operativnoj otpornosti za financijske subjekte EU-a.

2.6.

Cilj je zakonodavnog prijedloga o digitalnoj operativnoj otpornosti (DORA) (4) poboljšati i racionalizirati način na koji financijski subjekti upravljaju rizicima povezanima s IKT-om, uspostaviti temeljito testiranje otpornosti sustava IKT-a, poticati razmjenu informacija i povećati svijest nadzornih tijela o kiberrizicima i incidentima povezanima s IKT-om s kojima se suočavaju financijski subjekti te ovlastiti financijska nadzorna tijela da prate rizike koji proizlaze iz ovisnosti financijskih subjekata o trećim stranama pružateljima IKT usluga. Svrha je prijedloga i uspostava dosljednog mehanizma za izvješćivanje o incidentima koji bi mogao pridonijeti smanjenju administrativnog opterećenja za financijske subjekte i jačanju učinkovitosti nadzora.

2.7.

Komisija je predstavila i prijedlog direktive (5) jer je potrebno utvrditi privremeno izuzeće za multilateralne trgovinske platforme te izmijeniti ili pojasniti određene odredbe u postojećim direktivama EU-a o financijskim uslugama kako bi se postigli ciljevi prijedloga o digitalnoj operativnoj otpornosti.

2.8.

Tržište IKT-a, koje se smatra jednom od najvećih industrija na svijetu i čija je vrijednost 2019. procijenjena na više od 5 bilijuna USD, do 2022. vrijedit će više od 6 bilijuna USD. Stalan rast služi kao podsjetnik na sve veću rasprostranjenost i važnost tehnologije u današnjem društvu. Financijski sektor najveći je korisnik IKT-a na svijetu, uz otprilike 20 % svih ukupnih troškova povezanih s IKT-om, u skladu s procjenom učinka iz zakonodavnog prijedloga.

2.9.

Pandemija bolesti COVID-19 pokrenula je širenje digitalnih financijskih usluga, dok su mreže poslovnica financijskih institucija i dalje nedovoljno iskorištene. To će potaknuti ulaganja u digitalne samoposlužne alate, aplikacije za otvorene financije i usluge s dodanom vrijednošću. Općenito, trenutačna situacija prisilit će financijske institucije da više ulažu u informatičku infrastrukturu, daju prednost migraciji ključnog opterećenja i ažuriraju postojeće aplikacije. Europski financijski sektor već prolazi kroz veliku digitalnu transformaciju, a njegova sposobnost da se natječe na globalnoj razini uvelike će ovisiti o sposobnosti europskih institucija da iskoriste najnaprednije tehnologije.

3.    Opće napomene

3.1.

EGSO pozdravlja prijedlog digitalne i operativne otpornosti (DORA) koji je podnijela Europska komisija kojim se rješavaju mnogi zahtjevi zabilježeni u financijskom sektoru, a čiji je cilj pružiti pravnu jasnoću u pogledu odredbi za IKT rizik, smanjiti regulatornu složenost i ublažiti administrativno opterećenje koje proizlazi iz različitih pravila koja se primjenjuju na financijske subjekte u cijelom EU-u. DORA jača otpornost sektora na IKT rizike, ali je i od interesa za nekoliko dionika, među ostalim klijente, ulagatelje i zaposlenike, te pridonosi provedbi održivog razvoja.

3.2.

EGSO smatra da je DORA važan korak ka uspostavljanju zajedničkog skupa normi za ublažavanje IKT rizika i omogućavanje usklađenog pristupa nadzora, no potreban je oprez kako bi se izbjegle dodatne prepreke koje bi mogle spriječiti financijske institucije EU-a da budu dio globalnog inovacijskog postupka.

3.3.

EGSO smatra da je sveobuhvatan cilj nadležnih tijela EU-a postići proporcionalan režim utemeljen na rizicima kojim se nadzornim tijelima pružaju alati za rješavanje njihovih razloga za zabrinutost, a da se istodobno pružaju pravna sigurnost i nužne zaštitne mjere za financijska poduzeća i pružatelje usluga u području IKT-a.

4.    Posebne napomene

4.1.   Područje primjene i pitanja regulatornog preklapanja

4.1.1.   Uključivanje dodatnih relevantnih sudionika financijskog tržišta

Iako EGSO prepoznaje i pozdravlja širok opseg sudionika financijskog tržišta na koje se odnosi predloženo zakonodavstvo kojim će se osigurati dosljedna primjena njegovih zahtjeva diljem financijskog sektora EU-a, preporučujemo da tvorci politika EU-a uključe financijske sudionike koji se ne smatraju dijelom područja primjene tog predloženog zakonodavstva – kao što su pružatelji hipotekarnih i potrošačkih kredita – do primjerene razine utvrđene na temelju rizika koji bi mogli predstavljati za sustav. Svaki pružatelj financijskih usluga koji razvija iste djelatnosti i preuzima iste rizike trebao bi biti obuhvaćen istim pravilima i nadzorom kako bi se zajamčio isti minimalni okvir za digitalnu otpornost kojim se štite potrošači i financijska stabilnost.

4.1.2.   Dosljednost na međunarodnoj razini, razini EU-a i s postojećim propisima

Od presudne je važnosti osigurati jasnoću poduzećima, posebice onima s prekograničnim poslovanjem, osiguravajući da definicije i pojmovi budu dosljedni i izbjegavajući udvostručavanja, preklapanja i različita tumačenja načina na koje se slična regulatorna očekivanja mogu ispuniti u različitim jurisdikcijama. EGSO preporučuje da tvorci politika EU-a izmijene definiciju operativne otpornosti kako bi bila u skladu s definicijom Bazelskog odbora za nadzor banaka (BCBS) (6) i kako bi se osiguralo da to bude vodeći sustav koji se primjenjuje na financijske institucije EU-a kako bi se izbjegao rizik od proturječnosti s drugima. Osim toga, mnoga načela i zahtjevi utvrđeni u DORA-i već su definirani u postojećim smjernicama o eksternalizaciji (7). Zahtjevi za upravljanje IKT rizicima i sigurnosnim rizicima isto su tako već definirani u smjernicama EBA-e. Bit će od presudne važnosti osigurati dosljednost u definiciji i području primjene između DORA-e i zahtjeva utvrđenih u postojećim smjernicama kako bi se postigla usklađenost regulatornih zahtjeva EU-a.

4.1.3.

Isto tako EGSO preporučuje da EK osigura da tekuće preispitivanje Direktive o sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava i prijedlog o DORA-i dijele iste definicije i zahtjeve u pogledu politike izvješćivanja o sigurnosnim incidentima za financijske subjekte.

4.2.   Upravljanje rizicima povezanima s IKT-om

Neki elementi okvira previše su usmjereni na usklađenost, a ne na to kako poduzeća mogu predstaviti ishode u pristupu utemeljenom na načelima i rizicima. Budući da su previše preskriptivni i detaljni, postoji rizik da će s vremenom postati zastarjeli kako se područje kiberrizika i rizika povezanih s IKT-om razvija. EGSO preporučuje pristup koji je više utemeljen na načelima i rizicima i koji olakšava provedbu kontrola koje su otporne na promjene u budućnosti, fleksibilne, proporcionalne i razmjerne rizicima.

4.3.   Incidenti povezani s IKT-om

EGSO preporučuje potpuno usklađivanje nedavno objavljenog kompleta alata (8) Odbora za financijsku stabilnost (FSB) za odgovor na kiberincidente i oporavak od njih (CIRR), koji nudi najbolje prakse izvješćivanja o incidentima te predloženog upravljanja, klasifikacije i prijave incidenata povezanih s IKT-om predviđenih DORA-om. Postoje preklapanja koja uzrokuju regulatornu nesigurnost i povećavaju regulatorno opterećenje za poduzeća.

4.4.   Testiranje digitalne operativne otpornosti

4.4.1.

Iako pozdravlja paneuropski režim penetracijskih testiranja vođenih prijetnjama (TLPT) u EU-u jer će povećati učinkovitost i smanjiti fragmentaciju, EGSO preporučuje da se nadležna tijela usredotoče ne samo na veličinu ili opseg financijske institucije, nego i na složenost i važnost usluge, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti, gdje je to primjereno, kako bi se uklonila razlika između osnovnog testiranja za sve financijske institucije i naprednijeg testiranja za važne financijske institucije te kako bi se osiguralo da klijenti manjih financijskih subjekata budu jednako zaštićeni i da se među svim financijskim subjektima uspostave jednaki uvjeti.

4.4.2.

EGSO preporučuje da eksternalizacija testiranja vanjskim provoditeljima testiranja ne bude obvezna jer je broj vanjskih provoditelja testiranja ograničen. Naime, poduzeća mogu imati vlastite interne timove za testiranja koji su upoznati s okruženjem poduzeća i mogu se brzo usmjeriti na naprednije i ciljane testove.

4.4.3.

Potrebno je preispitati obuhvaćenost trećih strana pružatelja IKT usluga u opseg penetracijskog testiranja vođenog prijetnjama. Činjenica da treće strane pružatelja IKT usluga mogu služiti brojnim klijentima mogla bi dovesti do znatnog udvostručavanja testiranja, što bi moglo stvoriti relevantne rizike za treće strane pružatelje IKT usluga i klijente kojima služe.

4.4.4.

Nadalje, EGSO preporučuje izričito upućivanje na uzajamno priznavanje rezultata testiranja s obzirom na njegovu ulogu u smanjenju rizika i osiguravanju nesmetanog funkcioniranja jedinstvenog tržišta te radi izbjegavanja povećanja troškova financijskih subjekata koji posluju prekogranično.

4.5.   Upravljanje IKT rizikom trećih strana i nadzorni okvir za treće strane pružatelje ključnih usluga

4.5.1.   Osiguravanje dosljednosti s postojećim smjernicama o eksternalizaciji

EGSO pozdravlja činjenicu da se DORA-om uspostavlja zajednički regulatorni okvir za dobro upravljanje IKT rizicima trećih strana za sve sudionike financijskog tržišta u Europi. Međutim, bit će ključno osigurati potpuno usklađivanje tog zajedničkog temelja utvrđenog u ključnim načelima (članci 25., 26. i 27.) i postojećih pravila, kao što su Smjernice o eksternalizaciji europskih nadzornih tijela (odnosno, rješavanje postojeće dihotomije u području primjene između „eksternalizacije” i „usluge treće strane” (9)). Nadalje, smatramo da je ovo odlična prilika da nadležna tijela EU-a konsolidiraju zahtjeve za eksternalizaciju u jedinstvenu uredbu, s dovoljno pojedinosti kako bi se izbjegla različita tumačenja, koja bi svim sudionicima tržišta mogla pružiti pravnu sigurnost i na pouzdan način ispunila očekivanja nadzora.

4.5.2.   Zahtjevi primjenjivi na ključne ili važne eksternalizirane aktivnosti

Kako bi se održala usredotočenost usmjerena na rizike, kod primjene članka 25.2. uredbe potrebna je veća preciznost u pogledu načina primjene načela proporcionalnosti, navođenjem zahtjeva koji bi bili primjenjivi na ključne ili važne eksternalizirane aktivnosti i one koji bi bili primjenjivi na ostatak (10). EGSO preporučuje da upotreba IKT usluga za funkcije koje nisu ključne ne bude obuhvaćena područjem primjene DORA-e.

4.5.3.   Okvir izravnog nadzora za treće strane pružatelje ključnih usluga

EGSO pozdravlja uvođenje okvira izravnog nadzora koji će financijskim tijelima omogućiti kontinuirano praćenje aktivnosti trećih strana pružatelja ključnih usluga jer ne postoji horizontalni nespecijalizirani okvir EU-a. U predloženoj uredbi nadležna tijela EU-a trebala bi prepoznati da se izloženost financijskih institucija rizicima smanjuje zbog neprekidnog praćenja njihovih aktivnosti kada se pružatelj ključnih IKT usluga podvrgne tom nadzoru. Stoga bi taj novi nadzorni okvir trebao pomoći i u pojednostavljivanju postupaka eksternalizacije banaka smanjivanjem nekih opterećenja s kojima se financijski subjekti trenutačno suočavaju, primjerice u vezi s provedbom postupaka revizije i inspekcije koji se odnose na treće strane pružatelje usluga koje se smatraju ključnima.

4.5.4.

EGSO podupire osnaživanje glavnih nadzornih tijela za izvršavanje postupaka revizije i inspekcije trećih strana pružatelja ključnih usluga jer bi glavna nadzorna tijela stekla bolje razumijevanje rizika koje treće strane pružatelji ključnih usluga mogu predstavljati s pomoću znanja iz prve ruke o njihovih postupcima i prostorima, umjesto da se oslanjaju na trenutačna izvješća koja pružaju nadzirane financijske institucije i inspekcije koje provode nacionalna nadležna tijela. Iako je potrebno i dalje voditi politike ublažavanja rizika financijskih subjekata i pravna obveza ostaje na njima, ako je glavno nadzorno tijelo već obavilo inspekciju i revizije, onda financijske institucije uživaju tu dodatnu razinu sigurnosti i ne moraju ih ponovno obavljati.

4.5.5.   Glavno nadzorno tijelo i nacionalna nadležna tijela

Kad postupak nadzora završi, preporuke glavnog nadzornog tijela popratit će nacionalna nadležna tijela koja mogu imati vlastiti pristup provedbi nalaza glavnog nadzornog tijela za određene treće strane pružatelje ključnih usluga. EGSO preporučuje potpuno pojašnjavanje uloga i odgovornosti različitih tijela kako bi se izbjegla situacija u kojoj različita tumačenja na različite načine utječu na svakog klijenta treće strane pružatelja ključnih usluga ovisno o njihovu nadležnom tijelu i kako bi se time smanjio rizik od fragmentacije. Osim toga, te bi preporuke trebale biti u potpunosti izvršive, imajući na umu trenutačnu dvosmislenost članka 37. s obzirom na njihovu obvezujuću prirodu.

4.5.6.   Obustava treće strane pružatelja ključnih usluga

DORA-om se nacionalna financijska regulatorna tijelima ovlašćuju da od klijenata zatraže privremeno obustavljanje ili prekid korištenja pružatelja IKT usluga dok se rizici utvrđeni u preporukama ne riješe. Zahtjevi za svaki trenutni prekid suradnje s trećom stranom pružateljem ključnih usluga zasigurno bi utjecali na postojeće ili buduće donošenje poslovnih i trgovinskih odluka (npr. odvraćanje od ulaganja u EU-u) i mogli bi utjecati na financijsku stabilnost. Prije donošenja takve odluke nadležna tijela trebala bi, među ostalim čimbenicima, pažljivo razmotriti mogući negativni učinak ukidanja usluge za financijske subjekte koji se koriste tom trećom stranom pružateljem ključnih usluga (11), postaviti jasne kriterije za takav zahtjev i razmotriti moguća rješenja.

4.5.7.

Uz to, ako je u konačnici riječ o takvoj situaciji, preporučujemo da se financijski subjekti unaprijed obavijeste o tome te da im se pruži dovoljno vremena za izlazak.

4.6.   Očuvanje globalne konkurentnosti europskih financijskih poduzeća

4.6.1.

Novim se okvirom mora očuvati sposobnost europskih financijskih poduzeća da u najmanju ruku pristupe istim tehnologijama kao njihovi globalni konkurenti. Financijska poduzeća iz EU-a natječu se na globalnoj razini, a predstojeći regulatorni okvir EU-a ne bi trebao dovoditi ta poduzeća iz EU-a u nepovoljan položaj ograničavanjem njihova pristupa najnaprednijim tehnologijama, dok god pružatelji tih tehnologija ispunjavaju standarde EU-a u pogledu otpornosti i sigurnosti.

4.6.2.   Treće strane pružatelji usluga sa sjedištem u trećim zemljama

Uredba ne bi trebala ograničiti mogućnost eksternalizacije usluga koje se smatraju ključnima trećim stranama pružateljima usluga sa sjedištem u trećim zemljama. To bi ograničenje definitivno ograničilo ugovornu slobodu pojedinih subjekata i sposobnost europskih financijskih institucija da pristupe uslugama pružatelja usluga velike dodane vrijednosti kojih u Europi najvjerojatnije nema u dovoljnom broju. To je još relevantnije jer je predloženi nadzorni okvir ograničen na financijski sektor, čime se stvaraju nejednaki uvjeti za druge igrače koji ne podliježu ovoj uredbi, a mogao bi se i povećati rizik od koncentracije, što se DORA-om nastoji izbjeći.

4.6.3.   Sankcije kaznene prirode na temelju globalnog prometa

DORA-om se obuhvaćaju sankcije kaznene prirode povezane sa svjetskim prometom za pružatelje IKT usluga ako ne poštuju zahtjeve financijskih nadzornih tijela EU-a. Nerazmjerna primjena tih sankcija mogla bi odvratiti globalne pružatelje IKT usluga od pružanja usluga financijskim poduzećima EU-a, što bi financijskim poduzećima EU-a de facto moglo ograničiti izbor pružatelja usluga. Osim toga, to bi treće strane pružatelje usluga koje nisu ključne moglo odvratiti od pristajanja na režim nadzora s obzirom na strah od sankcioniranja nerazmjernim kaznama i, stoga, dovelo do smanjenja konkurencije na uzlaznom tržištu. EGSO se zalaže za uvođenje razine proporcionalnosti u režim sankcija, što je ključno za izbjegavanje nepoticajnih mjera za pružatelje IKT usluga koji žele pružati usluge financijskim subjektima EU-a.

4.7.   O mehanizmu razmjene informacija

4.7.1.

Budući da je pravodobna razmjena informacija od presudne važnosti za učinkovito utvrđivanje vektora napada te izolaciju i sprječavanje mogućih prijetnji, EGSO pozdravlja odredbu čiji je cilj omogućiti uspostavu mehanizama za razmjenu informacija o kiberprijetnjama među financijskim institucijama na dobrovoljnoj osnovi.

4.7.2.

Također preporučujemo nadležnim tijelima EU-a da među uvjetima ovog prijedloga osiguraju jasnu osnovu kojom se omogućuje razmjena osobnih informacija (kao što su IP adrese) jer bi se time smanjila nesigurnost i potaknula sposobnost financijskih subjekata da povećaju svoje obrambene sposobnosti, bolje identificiraju prijetnje i smanje rizik od međusobne zaraze. Potrebno je dodatno objašnjenje zbog povjerljive/osjetljive prirode podataka.

---

(1)  SL L 124, 20.5.2003., str. 36.

(2)  Vidjeti mišljenje EGSO-a ECO/534 – Strategija za digitalne financije za EU (vidjeti stranicu 27 ovoga Službenog lista),

(3)  Vidjeti mišljenje EGSO-a ECO/535 – Kriptoimovina i tehnologija decentraliziranog vođenja evidencije transakcija (vidjeti stranicu 31 ovoga Službenog lista).

(4)  COM(2020) 595 final.

(5)  COM(2020) 596 final.

(6)  Bazelski odbor za nadzor banaka, Principles for operational resilience (Načela operativne otpornosti), 6. studenoga 2020.

(7)  Kao što su oni koje su izradile EBA, EIOPA te nacrt smjernica ESMA-e koje su bile u postupku savjetovanja.

(8)  Odbor za financijsku stabilnost, Final Report on Effective Practices for Cyber Incident Response and Recovery (Završno izvješće o djelotvornim praksama za odgovor na kiberincidente i oporavak od njih), 19. listopada 2020.

(9)  DORA se odnosi samo na „treće strane pružatelje IKT usluga” s obzirom na ključna načela za dobro upravljanje IKT rizikom trećih strana (Poglavlje V.), dok se područje primjene Smjernica EBA-e o eksternalizaciji temelji na definiciji eksternalizacije koja podrazumijeva da se djelatnost provodi periodično ili kontinuirano (stavak 26.). U Smjernicama EBA-e utvrđen je i popis iznimaka koje se ne smatraju eksternalizacijom (stavak 28.).

(10)  Ponavljamo, bit će ključno uskladiti i definiciju „ključnih ili važnih funkcija” kako u DORA-i, tako i u Smjernicama EBA-e o eksternalizaciji. Konkretno, Smjernice EBA-e definiraju čimbenike koje financijske institucije moraju razmotriti kada procjenjuju odnose li se planovi eksternalizacije na funkciju koja je ključna ili važna (članci 29., 30. i 31.).

(11)  Jedan od kriterija za određivanje pružatelja IKT usluga kao pružatelja ključnih usluga bio bi stupanj zamjenjivosti treće strane pružatelja usluga, uzimajući u obzir nedostatak stvarnih alternativa ili poteškoće s djelomičnom ili potpunom migracijom usluga (članak 28.2.). Kada bi to bio slučaj, financijskim bi institucijama bilo teško prenijeti uslugu drugom pružatelju usluga. Osim toga, zahtijevanje da se izložene financijske institucije prebace na drugog pružatelja usluge naposljetku bi pridonijelo povećanoj koncentraciji na europskom tržištu, što izričito krši svrhu ove uredbe.

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci – Godišnja strategija održivog rasta 2021.

(COM(2020) 575 final)

(2021/C 155/07)

Izvjestitelj:

Krzysztof BALON

Zahtjev za savjetovanje:	Europska komisija, 11.11.2020.
Pravni temelj:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	12.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	25.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	237/2/22

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) pozdravlja činjenicu da je Uredbom o mehanizmu za oporavak i otpornost (1) napokon potvrđena važnost istinskog uključivanja organizacija civilnog društva i socijalnih partnera u izradu nacionalnih planova za oporavak i otpornost. Zalaže se i za uvođenje obvezujućeg načela uvjetovanosti kojim bi se od vlada zahtijevalo da na temelju minimalnih standarda utvrđenih na razini EU-a uključe socijalne partnere i druge organizacije civilnog društva u planiranje i provedbu nacionalnih planova za oporavak i otpornost te drugih instrumenata u sklopu višegodišnjeg financijskog okvira (VFO).

1.2.

EGSO je uvjeren da je za djelotvornost zajedničkih mjera iz Godišnje strategije održivog rasta 2021. i za uspješnu provedbu europskog Mehanizma za oporavak i otpornost ključno ojačati uvjete koji pogoduju gospodarskom razvoju te, prije svega, osigurati da jedinstveno tržište i dalje u potpunosti funkcionira. To se posebno odnosi na sprečavanje poremećaja u slobodnom kretanju ljudi i robe. Održavanje otvorenih granica u schengenskom prostoru i dalje je jedno od ključnih pitanja za oporavak i povećanje otpornosti, kao i za poticanje europske solidarnosti i identiteta. EGSO smatra da države članice bez usklađivanja na razini EU-a ne bi smjele uvoditi propise kojima se izravno ili neizravno ograničava sloboda kretanja.

1.3.

EGSO napominje da javni dug koji proizlazi iz zaduživanja za financiranje programa u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost ne bi smio opteretiti buduće generacije u EU-u. S tim u vezi EGSO preporučuje državama članicama da sredstva iz Mehanizma namijene proračunskim rashodima povezanima s trenutačnom krizom te da to iskoriste kao priliku da naša gospodarstva i društva učine održivima i pravednima. EGSO također napominje da su za osiguravanje gospodarske, socijalne i ekološke održivosti za buduće generacije potrebna javna ulaganja u infrastrukturu i obrazovanje. Štoviše, to je i osnova za dugoročno osiguravanje blagostanja, prihoda i konkurentnosti.

1.4.

S obzirom na to da su zajmovi u okviru Mehanizma iznimna mjera u iznimnim okolnostima, EGSO ujedno predlaže da ih se srednjoročno ne uračunava u proračunski deficit država članica u fiskalnom okviru EU-a. Osim toga, potrebno je nastaviti s fiskalnim politikama kojima se podupire gospodarski razvoj, zbog čega se EGSO protivi preranom postupnom ukidanju mjera potpore, kao što je klauzula o odstupanju, i zalaže se za uspostavu novih fiskalnih pravila koja odražavaju socijalne i gospodarske okolnosti nakon pandemije.

1.5.

EGSO pozdravlja odgovarajuće korake poduzete u okviru Godišnje strategije održivog rasta 2021. za svladavanje izazova pandemije bolesti COVID-19 u kontekstu europskog zelenog plana. To znači da će se nastaviti ulagati napori u stvaranje održivijeg i socijalno uključivijeg gospodarskog modela, a posebno u prelazak na zeleni model rasta. Međutim, EGSO naglašava da je preduvjet za uspjeh zelene tranzicije da nacionalni planovi za oporavak i otpornost budu u skladu s predloženim teritorijalnim planovima za pravednu tranziciju u okviru Mehanizma za pravednu tranziciju.

1.6.

EGSO smatra da digitalna tranzicija ne bi trebala samo doprinijeti povećanju produktivnosti nego i poboljšati obrazovanje te političko, društveno i kulturno sudjelovanje svih koji žive u EU-u. U okviru potpore za jednakost u pristupu digitalnoj infrastrukturi, opremi i vještinama posebnu pozornost trebalo bi posvetiti starijim osobama, osobama s invaliditetom, osobama kojima prijeti socijalna isključenost i drugim ranjivim skupinama. EGSO smatra da bi jedan od ciljeva digitalne tranzicije trebao biti univerzalni pristup širokopojasnom internetu kao besplatna javna usluga za sve stanovnike EU-a.

1.7.

EGSO izražava žaljenje zbog toga što se u strategiji premalo pozornosti posvećuje socijalnim pitanjima, osobito s obzirom na hitnu potrebu za dosljednom provedbom europskog stupa socijalnih prava. Isto tako, Odbor sa zabrinutošću primjećuje da pristup predložen u strategiji nije u potpunosti održiv. Napori za brz prelazak na zeleno i digitalno gospodarstvo ne smiju dovesti do daljnjeg povećanja siromaštva i socijalne isključenosti. Bit će ključno osigurati uravnoteženu raspodjelu koristi od gospodarskog oporavka, što će pridonijeti ne samo poboljšanju socijalne pravde nego i stabilizaciji potražnje kao preduvjetu za gospodarski oporavak.

1.8.

EGSO smatra da bi sadašnja socioekonomska situacija u kojoj se nalaze mladi, uključujući odgađanje ključnih životnih odluka kao što je osnivanje obitelji, mogla negativno utjecati na budući razvoj EU-a. Odbor stoga poziva na djelotvornu provedbu pojačanog programa Garancija za mlade i popratnih inicijativa.

1.9.

EGSO smatra da bi jedna od mjera za osiguravanje stabilnosti javnih financija trebala biti povećanje djelotvornosti postojećih instrumenata i uvođenje, kako na razini EU-a tako i na razini država članica, novih instrumenata za borbu protiv utaje poreza, neprijavljenog rada i sive ekonomije (što je povezano s nedostatnom zaštitom radničkih prava), pranja novca i korupcije, među ostalim i u pogledu transnacionalnih korporacija.

1.10.

EGSO preporučuje da se preispitaju zajedničke i koordinirane europske vodeće inicijative koje predlaže Europska komisija (EK) kako bi se u većoj mjeri uzeli u obzir socijalni aspekti tranzicije te da se na popis inicijativa uvrsti razvoj socijalne ekonomije, što treba povezati s europskim Akcijskim planom za socijalnu ekonomiju i jamčenjem jednakog pristupa cjenovno pristupačnim i visokokvalitetnim zdravstvenim i socijalnim uslugama.

1.11.

EGSO preporučuje da Europska komisija sastavi dodatni dokument s jasnije i jednostavnije predstavljenim sadržajem Komunikacije kako bi se o Komunikaciji moglo raspravljati u organizacijama civilnog društva.

2.   Uvod

2.1.

Europska komisija objavila je 17. rujna 2020. komunikaciju „Godišnja strategija održivog rasta 2021.” (2), a 11. studenog 2020. od EGSO-a zatražila mišljenje o njoj. EGSO u potpunosti podržava idejni temelj Komunikacije Komisije, u kojoj se ističe potreba za zaštitom građana EU-a, njihova zdravlja i radnih mjesta uz istodobno osiguravanje pravednosti, otpornosti i makroekonomske stabilnosti diljem EU-a u kontekstu iznenadne i duboke recesije uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19.

2.2.

Strategija je usmjerena na prevladavanje iznenadne i duboke recesije uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19 uz istodobno održavanje neometanog funkcioniranja jedinstvenog tržišta i nastavak održive, pravedne i demokratske tranzicije prema europskom zelenom planu u skladu s UN-ovim ciljevima održivog razvoja. Međutim, EGSO napominje da se sadržaj dokumenta Komisije, iako se u njegovu naslovu spominje 2021., više odnosi na srednjoročnu perspektivu.

2.3.

Komisija ističe presudnu važnost dogovora koji je Europsko vijeće postiglo 21. srpnja 2020. o sljedećem VFO-u i instrumentu „Next Generation EU”, uključujući Mehanizam za oporavak i otpornost. Taj je dogovor potvrdio i Europski parlament u prosincu 2020., čime je omogućeno stupanje na snagu povezanog zakonodavstva na europskoj razini. Međutim, jednako je važno da države članice brzo provedu postupke za odobravanje Odluke o vlastitim sredstvima, u skladu sa svojim ustavnim postupcima, što će Komisiji omogućiti pozajmljivanje na tržištu radi financiranja programa u okviru tog instrumenta.

2.4.

EGSO se slaže sa stajalištem iz Komunikacije da je za djelotvornost zajedničkih mjera iz Godišnje strategije održivog rasta 2021. i za uspješnu provedbu europskog Mehanizma za oporavak i otpornost ključno da jedinstveno tržište i dalje bude potpuno funkcionalno. To se posebno odnosi na sprečavanje poremećaja u slobodnom kretanju ljudi i robe. EGSO stoga pozdravlja preporuku Vijeća o zajedničkom i koordiniranom pristupu ograničavanju slobodnog kretanja od 12. listopada 2020. (3). Održavanje otvorenih granica, uključujući neuvođenje graničnih kontrola, u schengenskom prostoru jedno je od ključnih pitanja za oporavak i povećanje otpornosti, kao i za poticanje europske solidarnosti i identiteta. Države članice bez usklađivanja na razini EU-a ne bi smjele uvoditi propise kojima se izravno ili neizravno ograničava sloboda kretanja.

2.5.

EGSO smatra da će mjere za stvaranje povoljnijeg okruženja za poslovanje privatnom sektoru omogućiti da ispuni svoju ulogu u postizanju ciljeva strategije. Takve mjere mogle bi uključivati smanjenje administrativnog opterećenja za MSP-ove, smanjenje prepreka ulasku novih poduzeća na tržište, rješavanje problema nedostatka ključnih vještina, olakšavanje financiranja poslovnih pothvata i prilagodbu pravila novim vrstama gospodarskih rizika.

2.6.

Okolišna održivost, produktivnost, pravednost i makroekonomska stabilnost, koje su utvrđene kao ključne dimenzije u Godišnjoj strategiji održivog rasta za 2021., u središtu su europskog semestra te su i dalje vodeća načela planova država članica za oporavak i otpornost. EGSO istodobno ističe potrebu za preispitivanjem preporuka Vijeća objavljenih prethodnih godina u kontekstu europskog semestra u pogledu njihove izvedivosti u gospodarskom i socijalnom kontekstu uzrokovanom pandemijom.

3.   Europski Mehanizam za oporavak i otpornost – Prema konkurentnoj održivosti

3.1.

Mehanizam za oporavak i otpornost, kao ključna sastavnica instrumenta „Next Generation EU”, trebao bi biti jedan od glavnih alata gospodarskog oporavka. Njegovom bi se djelotvornom provedbom do 2024. moglo osigurati 2 % dodatnog BDP-a i otvoriti dva milijuna dodatnih radnih mjesta (4). EGSO uz to naglašava da bi, iako je taj instrument kratkoročno usmjeren prvenstveno na oporavak i veću otpornost, njegova glavna funkcija u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju trebala biti potpora zelenoj i digitalnoj tranziciji.

3.2.

Kako bi se osigurale sinergije, države članice moći će pod određenim uvjetima kombinirati sredstva iz raznih instrumenata, posebno fondova kohezijske politike EU-a i Mehanizma za oporavak i otpornost. U tom je kontekstu također potrebno povećati apsorpcijski kapacitet fondova EU-a u državama članicama, među ostalim s pomoću odgovarajućih mehanizama za vladavinu prava i dobro upravljanje, visokokvalitetnu javnu upravu i učinkovitu borbu protiv korupcije, te uskladiti europski semestar s aktivacijom Mehanizma, uključujući objedinjavanje nacionalnih programa reformi i planova za oporavak i otpornost u jedinstvene dokumente.

3.3.

EGSO pozdravlja uvođenje tablice pokazatelja kao dijela tog instrumenta koji će se ažurirati svakih šest mjeseci. EGSO smatra da će to pridonijeti većoj transparentnosti, što bi pak moglo pomoći da se razina povjerenja među državama članicama znatno poveća. Također će pomoći u praćenju raspodjele i uporabe sredstava, kao i širenju najboljih praksi iz zemalja u kojima se ta sredstva koriste.

3.4.

EGSO istodobno napominje kako postoji rizik da države članice koriste sredstva Mehanizma za proračunske rashode koji nisu povezani s trenutačnom krizom. Odbor stoga preporučuje da se njihova ciljana uporaba podvrgne strogoj kontroli.

3.5.

EGSO smatra da je instrument „Next Generation EU” osmišljen i usvojen u pravom obliku i u pravo vrijeme. Pružanjem financijske potpore osigurat će se gospodarski oporavak i pomoći EU-u da javnim ulaganjima u infrastrukturu, obrazovanje i mjere za prevladavanje klimatske krize iz sadašnje krize izađe jači i otporniji. Međutim, treba imati na umu da će se zajmovi za financiranje programa u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost jednog dana morati i podmiriti. U dokumentu Komisije mogao bi se razmotriti i drugi scenarij za financiranje plana, uzimajući u obzir mogućnost budućih kriza. Međutim, EGSO također napominje da su za osiguravanje gospodarske, socijalne i ekološke održivosti za buduće generacije potrebna javna ulaganja u infrastrukturu i obrazovanje. Štoviše, to je i osnova za dugoročno osiguravanje blagostanja, prihoda i konkurentnosti.

4.   Zelena tranzicija

4.1.

EGSO pozdravlja odgovarajuće korake poduzete za svladavanje izazova pandemije bolesti COVID-19 u kontekstu europskog zelenog plana. To znači da će se, unatoč turbulencijama povezanima s globalnim izazovom koji predstavlja COVID-19, nastaviti ulagati napori u stvaranje održivijeg i socijalno uključivijeg gospodarskog modela, u ostvarivanje ciljeva održivog razvoja, a posebno u prelazak na zeleni model rasta. Prelazak na europski zeleni plan pruža posebnu priliku za razvoj poduzeća na temelju modela socijalne ekonomije.

4.2.

U tom kontekstu EGSO podupire stajalište europskih institucija da bi se u okviru nacionalnih planova za oporavak i otpornost najmanje 37 % rashoda trebalo izdvajati za ciljeve povezane s klimom.

4.3.

EGSO naglašava da je preduvjet za uspjeh zelene tranzicije da nacionalni planovi za oporavak i otpornost budu u skladu s predloženim teritorijalnim planovima za pravednu tranziciju u okviru Mehanizma za pravednu tranziciju.

5.   Digitalna tranzicija i produktivnost

5.1.

EGSO podržava utvrđivanje minimalne razine od 20 % rashoda za digitalizaciju u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost.

5.2.

Odbor istodobno upozorava na to da se digitalizacija ne smije smatrati isključivo instrumentom za povećanje produktivnosti. Digitalna tranzicija trebala bi doprinijeti poboljšanju šireg obrazovanja, kvalitete života te političkog, društvenog i kulturnog sudjelovanja cjelokupnog stanovništva EU-a.

5.3.

EGSO se stoga slaže sa stajalištem koje je Europska komisija iznijela u Komunikaciji da treba promicati jednakost pristupa digitalnoj infrastrukturi, opremi i vještinama. EGSO smatra da posebnu pozornost treba posvetiti promicanju digitalnog pristupa i vještina među starijim osobama, osobama s invaliditetom i osobama kojima prijeti socijalna isključenost. EGSO uz to smatra da bi jedan od ciljeva digitalne tranzicije trebao biti osiguravanje univerzalnog pristupa širokopojasnom internetu kao besplatne javne usluge za sve stanovnike EU-a.

6.   Pravednost

6.1.

Pandemija bolesti COVID-19 razotkrila je hitnu potrebu za poduzimanjem mjera za jačanje socijalne pravednosti. Kriza će vjerojatno pogoršati socijalne nejednakosti, uključujući razlike u bogatstvu i prihodima, u pristupu zdravstvenoj skrbi i obrazovanju, stambenoj situaciji i očekivanom životnom vijeku. Porast siromaštva i socijalne isključenosti te strah od budućnosti i gubitak blagostanja pogodit će mnoge građane EU-a u 2021. U tom kontekstu bit će ključno osigurati uravnoteženu raspodjelu koristi od gospodarskog oporavka kako bi se osiguralo veće ostvarivanje socijalne pravde i stabilizirala potražnja, što je preduvjet za gospodarski oporavak.

6.2.

Krizu s kojom se suočavamo treba promatrati i kao priliku za preoblikovanje europskog socioekonomskog modela. Mehanizmom za oporavak i otpornost trebao bi se promicati europski model gospodarskog i socijalnog razvoja koji se temelji na socijalnoj uključenosti te stvaranju i podupiranju kvalitetnih radnih mjesta (5).

6.3.

U strategiji se premalo pozornosti posvećuje socijalnim pitanjima. To se posebno odnosi na hitnu potrebu za dosljednom provedbom europskog stupa socijalnih prava na razini država članica, koje bi trebale poduzeti mjere za osiguravanje jednakih mogućnosti, uključivog obrazovanja, pravednih radnih uvjeta, opće dostupnosti i cjenovne pristupačnosti usluga od općeg interesa te odgovarajuće socijalne zaštite. Napori za brz prelazak na zeleno i digitalno gospodarstvo ne smiju dovesti do daljnjeg povećanja siromaštva i socijalne isključenosti. Stoga pomno praćenje gospodarskih posljedica nije dovoljno za učinkovit odgovor na utjecaj pandemije bolesti COVID-19, već je potrebno pratiti i socijalne pokazatelje, i to ne samo u pogledu zapošljavanja nego i u pogledu socijalne isključenosti, sve većih nejednakosti i diskriminacije.

6.4.

Kriza je pokazala važnost očuvanja postojećih radnih mjesta, otvaranja novih radnih mjesta i jačanja sustava socijalne sigurnosti. Milijuni ljudi koji rade bez socijalne zaštite izgubili su sredstva za život. Stoga su potrebne reforme koje vode ka kvalitetnijem i sigurnijem zapošljavanju, kao i održavanje i osmišljavanje programa potpore za zapošljavanje. EGSO se slaže s općim ciljem da treba uložiti dodatne napore u konvergenciju plaća, uspostavu odgovarajućih minimalnih plaća u državama članicama te jačanje sustava kolektivnog pregovaranja i uloge socijalnih partnera u cijelom EU-u, u skladu s nacionalnim sustavima radnih odnosa. Europska komisija predstavila je prijedlog direktive u kojem se bavi tim ciljevima, a EGSO radi na mišljenju o tom prijedlogu. EGSO također poziva na odgovarajuću razinu sigurnosti i dostojan život za one koji su izgubili posao.

6.5.

EGSO pozdravlja napore koji su navedeni u Komunikaciji i čiji je cilj postizanje veće socioekonomske kohezije i snažnije poticanje zapošljavanja mladih, žena, osoba iz rizičnih skupina ili osoba kojima prijeti isključenost. Međutim, Odbor naglašava da je u tom području potrebno uložiti još više napora, provesti odvažnije i konkretnije inicijative, pružati poticaje za djelovanje te podupirati sve dionike.

6.6.

EGSO je zabrinut zbog toga što se u okviru strategije ne posvećuje dovoljno pozornosti sadašnjoj socioekonomskoj situaciji u kojoj se nalaze mladi, uključujući odgađanje ključnih životnih odluka kao što je osnivanje obitelji, što bi moglo negativno utjecati na budući razvoj EU-a. Odbor stoga poziva na brzu provedbu pojačanog programa Garancije za mlade i popratnih inicijativa kako bi se mladima osigurao bolji pristup tržištu rada i mogućnost primanja raznih oblika potpore. Inače bi, potpuno suprotno ideji instrumenta „Next Generation EU”, mogla nastati „generacija pandemije koronavirusa” koja nikad neće ostvariti svoj puni potencijal.

6.7.

Još jedna skupina koja je posebno pogođena krizom jesu stariji radnici koje se isključuje s tržišta rada. To ne samo što narušava socijalnu ravnotežu među generacijama nego i negativno utječe na sustave socijalne sigurnosti i sada i ubuduće.

6.8.

EGSO pozdravlja namjeru strategije da se promiče konvergencija i poveća otpornost regija kako bi se smanjile teritorijalne nejednakosti. Međutim, zabrinjava to što su sredstva predviđena za Fond za pravednu tranziciju smanjena u odnosu na izvorni prijedlog Europske komisije, tim više što će biti potrebna izravna javna ulaganja, stvaranje alternativnih industrija i novih poduzeća u područjima koja su najviše pogođena klimatskom tranzicijom. S tim u vezi EGSO također ističe potrebu za djelotvornom prilagodbom pravila o državnim potporama.

6.9.

EGSO smatra da bi ostvarenje vizije predložene u strategiji moglo biti ugroženo zbog nedostatka potpunog prihvaćanja i razumijevanja s obzirom na to da ne postoje novi mehanizmi upravljanja u okviru kojih bi građani i poduzeća, kao i javni i privatni akteri na lokalnoj i regionalnoj razini, mogli biti proaktivno uključeni u postupak definiranja i rješavanja problema na lokalnoj razini. U tom bi pogledu od koristi mogle biti vrijednosti utvrđene u europskom modelu zajedničkog upravljanja opisanom u Bijeloj knjizi iz 2001.

7.   Makroekonomska stabilnost

7.1.

EGSO se zalaže za postizanje ravnoteže između kratkoročne i srednjoročne stabilnosti javnih financija s jedne strane i promicanja gospodarskog razvoja s druge strane putem aktivne politike javnih ulaganja i sustava javne nabave u okviru kojeg se uzimaju u obzir socijalni ciljevi. Uspjeh gospodarskog i socijalnog oporavka kao i zelene i digitalne tranzicije ovisit će ne samo o privatnim ulaganjima nego i o odgovarajućem javnom financiranju.

7.2.

EGSO smatra da je za osiguravanje stabilnosti javnih financija od presudne važnosti povećati djelotvornost postojećih instrumenata i uvesti, i na razini EU-a i na razini država članica, nove instrumente za borbu protiv utaje poreza, neprijavljenog rada, prekomjernog korištenja oblika zapošljavanja koji nedovoljno štite radnička prava, sive ekonomije, pranja novca i korupcije, među ostalim i u pogledu transnacionalnih korporacija.

7.3.

Potreban je nastavak fiskalnih politika kojima se podupire izgradnja povjerenja, rješavanje problema nejednakosti i izbjegavanje daljnjih rizika. EGSO se stoga protivi preranom postupnom ukidanju mjera potpore, poput klauzule o odstupanju. Ako klauzula o odstupanju ostane aktivna samo do kraja 2021., države članice bit će dužne postupno smanjivati svoje deficite od 2022. Zajmovi u okviru Mehanizma pružit će državama članicama priliku da potiču rast i likvidnost u svojim gospodarstvima, ali će ujedno dovesti do povećanja proračunskih deficita. Tako nastaje proturječna situacija u kojoj se kapaciteti za poticanje rasta koji se osiguravaju zajmovima Mehanizma mogu ograničiti ako se od država članica istodobno zahtijeva poduzimanje dodatnih mjera za konsolidaciju svojih javnih financija.

7.4.

U tom kontekstu i s obzirom na to da su ti zajmovi iznimna mjera u iznimnim okolnostima, moglo bi biti korisno uvesti posebna pravila za to kako postupati s njima u fiskalnom okviru EU-a, primjerice tako da ih se ne uračunava u proračunski deficit država članica.

7.5.

Osim toga, EGSO predlaže uvođenje novih fiskalnih pravila koja odražavaju gospodarsku i socijalnu stvarnost nakon pandemije.

7.6.

EGSO u potpunosti podržava potrebu izraženu u Komunikaciji da se osigura visokokvalitetna i učinkovita javna uprava i usluge od općeg interesa, pri čemu napominje da to znači da je u nekim državama članicama potrebno osigurati pristojne i stabilne uvjete zapošljavanja.

7.7.

Zbog proračunskih deficita povezanih s troškovima koji proizlaze iz krize smanjeni su izgledi za skoro uvođenje jedinstvene europske valute u onim državama članicama koje ju još nisu uvele, što pridonosi smanjenju povjerenja u euro. EGSO stoga smatra da je potrebno preispitati kriterije za pridruživanje europodručju te provesti mjere za stabilizaciju eura u odnosu na druge vodeće valute i kriptovalute.

8.   Europske vodeće inicijative

8.1.

EGSO pozdravlja namjeru Europske komisije da definira zajedničke, koordinirane europske vodeće inicijative te da snažno potiče države članice da te inicijative uzmu u obzir u svojim nacionalnim planovima za oporavak i otpornost.

8.2.

EGSO istodobno poziva na reviziju predloženih inicijativa kako bi se u njima u većoj mjeri odražavali socijalni aspekti tranzicije i kako bi se više doprinijelo postizanju UN-ovih ciljeva održivog razvoja do 2030. i šest prioriteta Europske komisije za razdoblje 2019.–2024. (6).

8.3.

Osim toga, EGSO predlaže da se na popis vodećih europskih inicijativa uvrsti i razvoj socijalne ekonomije, što treba povezati s europskim akcijskim planom za socijalnu ekonomiju i mjerama za promicanje jednakog pristupa cjenovno pristupačnim i visokokvalitetnim zdravstvenim i socijalnim uslugama, uz uzimanje u obzir lokalnih okolnosti za pružanje usluga.

9.   Uloga civilnog društva te socijalnog i civilnog dijaloga

9.1.

Kako bi se prevladala kriza i osigurala djelotvorna primjena instrumenta „Next Generation EU”, EU zahtijeva djelovanje svih svojih građana. EGSO stoga pozdravlja činjenicu da je Uredbom o mehanizmu za oporavak i otpornost, odobrenom u prosincu 2020., napokon potvrđena važnost istinskog sudjelovanja organizacija civilnog društva i socijalnih partnera u razvoju nacionalnih planova za oporavak i otpornost. U skladu s člankom 18. stavkom 4. točkom (q) Uredbe, nacionalni planovi za oporavak i otpornost moraju sadržavati sažetak postupka savjetovanja s lokalnim i regionalnim vlastima, socijalnim partnerima, organizacijama civilnog društva, organizacijama mladih i drugim relevantnim dionicima za potrebe pripreme i provedbe plana, kao i informacije o tome kako se doprinos dionika odražava u tom planu. EGSO naglašava ključnu ulogu socijalnih partnera i drugih organizacija civilnog društva u planiranju, provedbi i evaluaciji Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih elemenata europskog semestra u državama članicama.

9.2.

EGSO pozdravlja to što se u Komunikaciji demokracija navodi kao ključna vrijednost mjera koje se poduzimaju u vezi sa strategijom. Istodobno smatra da izjave u tom dijelu nisu dovoljno sadržajne i da se o njima ne vodi dovoljno računa ni u kontekstu planiranih aktivnosti, poput onih povezanih s provedbom vodećih europskih inicijativa, ni u kontekstu priznavanja partnerske uloge organizacija civilnog društva kao ključnih aktera participativne demokracije.

9.3.

Krizom uvjetovano odricanje i ograničavanje bit će mnogo lakše podnijeti ako se u upravljanje krizom, posebno na lokalnoj i regionalnoj razini, istodobno u velikoj mjeri uključe organizacije civilnog društva i provede kampanje infiormiranja. Lokalni mediji i obrazovne ustanove trebali bi u tom pogledu podupirati civilno društvo. Države članice trebalo bi poticati da pružaju financijsku potporu takvim aktivnostima, po mogućnosti i uz uporabu sredstava EU-a.

9.4.

EGSO snažno potiče države članice, regije i lokalne vlasti da provedu u djelo model zajedničkog stvaranja za koji se zalaže Europska komisija te da politike, programe i mjere osmišljavaju u suradnji s građanima EU-a, a ne samo za njih.

9.5.

EGSO je u više navrata pozvao na veću uključenost socijalnih partnera i drugih organizacija civilnog društva u postupak europskog semestra. Dosljedno poštovanje načela partnerstva u planiranju, provedbi i evaluaciji nacionalnih planova za oporavak i otpornost više je no ikad prije preduvjet za njihovu uspješnu provedbu u sadašnjim kriznim uvjetima. Kvaliteta javnog dijaloga i savjetovanja drastično se pogoršala, posebno tijekom prve faze krize. To je u mnogim slučajevima dovelo do loše kvalitete zakonodavstva i poteškoća u njegovoj provedbi, posebno za poduzeća. Osim toga, EGSO skreće pozornost na to da se u Komunikaciji Europske komisije ne spominje kolektivno pregovaranje.

9.6.

Iz tog razloga i s obzirom na doprinos država članica izradi rezolucije o ulozi civilnog društva u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost, EGSO snažno podupire uvođenje obvezujućeg načela uvjetovanosti. U skladu s tim načelom vlade će u planiranje i provedbu tih planova morati uključiti civilno društvo na temelju minimalnih standarda utvrđenih na razini EU-a.

9.7.

EGSO također naglašava ključnu važnost dijaloga s budućim naraštajem u EU-u („Next Generation EU”), među ostalim u vidu građanskog dijaloga s organizacijama mladih.

9.8.

Način izražavanja u Komunikaciji Komisije, koja je upućena institucijama i tijelima EU-a, velikom broju stanovnika EU-a nije lako razumljiv, pa o Komunikaciji neće biti lako raspravljati unutar organizacija civilnog društva (7). EGSO stoga predlaže da Europska komisija sastavi dodatni dokument s jasnije i jednostavnije predstavljenim sadržajem Komunikacije.

---

(1)  Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. veljače 2021. o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost (SL L 57, 18.2.2021., str. 17.).

(2)  COM(2020) 575 final.

(3)  COVID-19: Vijeće donijelo preporuku za koordinaciju mjera koje utječu na slobodno kretanje

(4)  COM(2020) 575 final, str. 2.

(5)  How good is your job? Measuring and assessing job quality (Koliko je dobar tvoj posao? Mjerenje i procjena kvalitete radnih mjesta) (OECD, veljača 2016.).

(6)  https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024_hr.

(7)  Dokument COM(2020) 698 final mogao bi poslužiti kao pozitivan primjer upotrebe jednostavnijeg izražavanja u komunikacijama Komisije.

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi pričuve za prilagodbu Brexitu

(COM(2020) 854 final – 2020/0380 (COD))

(2021/C 155/08)

Glavni izvjestitelj:

Florian MARIN

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 18.1.2021. Europsko vijeć, 20.1.2021.
Pravni temelj:	članak 175. stavak 3. i članak 304. UFEU-a
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	242/0/2

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO smatra da je Brexit vrlo složen i težak zadatak. Sporazumom o trgovini i suradnji između EU-a i Ujedinjene Kraljevine (1) ublažava se dio gospodarske i socijalne štete do koje bi doveo scenarij bez dogovora, no buduće gospodarske i financijske gubitke vrlo je teško kvantificirati u tako ranoj fazi. Jasno je da je potrebno ciljano i brzo djelovanje kako bi se ublažile gospodarske i socijalne posljedice.

1.2.

To novo partnerstvo ozbiljno dovodi u pitanje postojeću gospodarsku, socijalnu i trgovinsku međuovisnost EU-a i Ujedinjene Kraljevine. EGSO već zapaža negativne učinke na prekograničnu mobilnost i prepreke trgovini robom i uslugama. To bi moglo dovesti do gubitka radnih mjesta i stečaja poduzeća, posebno MSP-ova. U trenutačnom razdoblju prilagodbe od ključne su važnosti veća fleksibilnost i razumijevanje za dionike EU-a.

1.3.

EGSO pozdravlja uspostavu pričuve za prilagodbu Brexitu (2) („pričuva”) u okviru posebnih instrumenata izvan gornjih granica proračuna EU-a utvrđenih u višegodišnjem financijskom okviru (VFO) (3). EGSO smatra da su kohezija i solidarnost među državama članicama temeljne vrijednosti EU-a i podržava retroaktivnu primjenu pričuve od srpnja 2020.

1.4.

Prava radnika moraju se odmah zaštititi, a o uzajamnom priznavanju kvalifikacija mora se dodatno pregovarati. EGSO preporučuje da sve države članice odmah počnu organizirati kampanje za informiranje građana o novim pravilima koja su na snazi. Da bi te mjere doista bile uspješne, potrebno je u potpunosti uključiti socijalne partnere i organizacije civilnog društva. Sindikati i organizacije poslodavaca i civilnog društva imaju ključnu ulogu u izgradnji snažnog gospodarskog i socijalnog partnerstva s Ujedinjenom Kraljevinom.

1.5.

EGSO smatra da bi sektor ribarstva trebao imati potpuno zasebnu pričuvu namijenjenu samo tom sektoru. Posebnu pozornost trebalo bi posvetiti drugim sektorima, primjerice turizmu i poljoprivredi. Trebalo bi razmotriti i odgovarajuća ulaganja u infrastrukturu i potporu građanima EU-a koji se vraćaju u svoje matične zemlje nakon Brexita.

1.6.

EGSO očekuje dugotrajne rasprave među dionicima o tome tko će dobiti najveći dio pričuve i smatra da je potrebno odmah osigurati dodatna sredstva. U tom pogledu EGSO traži od suzakonodavaca da povećaju predloženu gornju granicu.

1.7.

EGSO poziva sve države članice da djeluju odgovorno i raspoloživa sredstva usmjeravaju prema regijama, poduzećima, radnicima i građanima kojima su najpotrebniji. U suprotnom bi se solidarnost na kojoj se temelji takva pričuva mogla dovesti u pitanje, a neizvjesni bi bili i njezini izgledi za uspjeh.

1.8.

Članak 5. stavak 1. točku (a) trebalo bi izmijeniti kako slijedi: „mjere za pomoć poduzećima, radnicima koji su u postupku usavršavanja i zapošljavanja na novim radnim mjestima te lokalnim zajednicama na koje povlačenje štetno utječe”. Štoviše, članak 5. stavak 1. točku (d) trebalo bi izmijeniti kako slijedi: „mjere za potporu zaštiti radnih mjesta i zapošljavanju, među ostalim putem programa skraćenog radnog vremena, prekvalifikacije i osposobljavanja u pogođenim sektorima”. Pokazatelj 15.4. iz Priloga II. trebalo bi izmijeniti na odgovarajući način.

1.9.

Razdoblje prihvatljivosti moglo bi se produljiti za još dvije godine, kako bi se osiguralo da države članice imaju dovoljno vremena da iskoriste svoj dio pričuve i ublaže šokove nastale zbog povlačenja Ujedinjene Kraljevine.

1.10.

EGSO smatra da bi se mali dio pričuve trebao namijeniti za tehničku pomoć kada se bude uspostavljao novi sustav upravljanja. Međutim, EGSO čvrsto vjeruje da bi najveći dio pričuve trebalo dodijeliti za potporu zapošljavanju i gospodarskim aktivnostima.

1.11.

Novouvedeni carinski postupci, regulatorno opterećenje i rastući troškovi prijevoza posebno pogađaju mala i srednja poduzeća. S obzirom na to da uglavnom nemaju administrativne i pravne kapacitete za provedbu cjelovitog plana za izvanredne situacije, EGSO traži posebno osmišljene mjere za potporu MSP-ovima.

1.12.

U skladu s mogućnostima i u dogovoru s Europskom komisijom, EGSO preporučuje korištenje opcije pojednostavljenih troškova. Pojednostavljena pravila i manje birokracije u postupku provedbe pridonijet će bržoj raspodjeli financijskih sredstava.

1.13.

EGSO poziva na to da se u svakoj državi članici osnuje odbor za praćenje čiji bi glavni cilj bilo uklanjanje mogućih rizika koji bi se mogli pojaviti u postupku provedbe, uz istodobno osiguravanje formalnog sudjelovanja civilnog društva u tom procesu. Ti odbori trebali bi se sastojati od predstavnika socijalnih partnera, nevladinih organizacija i javnih institucija uključenih u izvršavanje pričuve.

1.14.

EGSO predlaže da se osigura veća jasnoća u pogledu upravljanja tako da se jasno odredi upravljačko tijelo za pričuvu. Europska komisija trebala bi štititi ravnopravne uvjete među državama članicama.

1.15.

EGSO poziva na uspostavu prijelaznog okvira uspješnosti koji bi se temeljio na posebnim pokazateljima usmjerenima na uspješnost koje bi uspostavile države članice, a Europska komisija svake bi ih godine evaluirala. Smatra da će se ograničenom uporabom dostupnih sredstava razmjerno povećati negativan gospodarski i socijalni učinak Brexita.

1.16.

Uključivanjem europskog kodeksa ponašanja za partnerstvo (4) u okviru Europskih strukturnih i investicijskih fondova u upravljanje pričuvom dionike i organizacije civilnog društva potaknut će se na preuzimanje ključne uloge posredničkih tijela.

1.17.

Naposljetku, EGSO predlaže da Europska komisija u roku od tri mjeseca od predviđenog roka izvijesti Europski parlament i Vijeće o svojoj ocjeni djelotvornosti, učinkovitosti i dodane vrijednosti pričuve.

2.   Uvod

2.1.

Sporazum o trgovini i suradnji između EU-a i Ujedinjene Kraljevine potpisan je nakon četiri godine pregovora i njime se postavlja temelj za buduće partnerstvo. Čine ga tri nova stupa: — sporazum o slobodnoj trgovini, — novo partnerstvo za sigurnost naših građana, — horizontalni sporazum o upravljanju.

2.2.

Iako su utvrđena glavna pravila igre, građani i poduzeća moraju se prilagoditi novonastaloj situaciji, detaljno proučiti nova ograničenja i izazove po sektorima. Buduće gospodarske i financijske gubitke vrlo je teško kvantificirati u tako ranoj fazi, no jasno je da je potrebno ciljano i brzo djelovanje kako bi se ublažio negativan gospodarski i socijalni učinak.

2.3.

Brexit je doista vrlo složen i težak postupak. Države članice možda će morati pojačati mjere kontrole na moru, u lukama i zračnim lukama kako bi pri izdavanju certifikata i odobrenja za proizvode provodile dodatno praćenje i inspekcije te kako bi ispunile zahtjeve u pogledu poslovnog nastana, pravila o sanitarnim i fitosanitarnim standardima te pravila o označivanju i obilježavanju. Možda će morati razmotriti i ažurirati posebne kampanje za podizanje svijesti o posljedicama povlačenja za građane i poduzeća.

2.4.

Nove carinske i regulatorne provjere koje su na snazi uzrokuju kašnjenja i dodatne troškove te dovode do poremećaja u lancima opskrbe. Uobičajeno poslovanje već je pod utjecajem novih pravila i novih zahtjeva u pogledu usklađenosti, posebno ove godine, kada se očekuje većina negativnih posljedica. Dodatni porezi koji se sada primjenjuju, kao što je PDV, mogli bi ometati gospodarske odnose i poslovna partnerstva. Kako bi se negativni učinak Brexita za gospodarstvo EU-a sveo na najmanju moguću mjeru, potrebno je aktivno sudjelovanje svih dionika: EU-a, država članica, poslodavaca, sindikata, organizacija civilnog društva itd.

2.5.

Nadalje, još nije jasno kako će funkcionirati uzajamno priznavanje kvalifikacija, kako će se osigurati protok podataka ni koja će se pravila primjenjivati na sektor usluga. Prijeko su potrebni daljnji pregovori radi postizanja održivih rješenja na obostranu korist.

2.6.

S druge strane, moramo se naviknuti na činjenicu da je riječ o dvama različitim tržištima i dvama različitim regulatornim i pravnim prostorima. Ta promjena velika je prepreka za sve dionike i utjecat će na javnu upravu, građane i poduzeća. To novo partnerstvo ozbiljno dovodi u pitanje postojeću gospodarsku, socijalnu i trgovinsku međuovisnost EU-a i Ujedinjene Kraljevine. Već se mogu uočiti negativni učinci na prekograničnu mobilnost i prepreke trgovini robom i uslugama. To bi moglo dovesti do gubitka radnih mjesta i stečaja poduzeća, posebno MSP-ova.

2.7.

U Prijedlogu uredbe navode se točni prihvatljivi javni rashodi, osobito namijenjeni mjerama za pomoć poduzećima i lokalnim zajednicama, za potporu zapošljavanju, među ostalim putem prekvalifikacije i osposobljavanja, za zaštitu radnih mjesta, za osmišljavanje sustava certificiranja i odobravanja proizvoda, za komunikaciju u svrhu informiranja, kao i za potporu funkcioniranju granice.

3.   Opće napomene

3.1.

EGSO prije svega pozdravlja Sporazum o trgovini i suradnji između EU-a i Ujedinjene Kraljevine potpisan na samom kraju prijelaznog razdoblja. Njime se uspostavljaju budući odnosi, uz istodobnu zaštitu cjelovitosti jedinstvenog tržišta i osiguravanje pravne sigurnosti i ravnopravnih uvjeta. Sporazumom se ublažava većina gospodarske i socijalne štete do koje bi doveo scenarij bez dogovora i može se smatrati krajem prvog poglavlja našeg odnosa EU-a i Ujedinjene Kraljevine. Javna tijela trebala bi pokazati veću fleksibilnost i razumijevanje za dionike EU-a u trenutačnom razdoblju prilagodbe. Međutim, EU i države članice trebaju obratiti posebnu pozornost na zaštitu jedinstvenog tržišta i njegovih radnih, socijalnih, ekoloških i prehrambenih standarda kako bi se izbjegao rizik od zlouporabe tržišne snage.

3.2.

Sporazum o nultim carinama na trgovinu robom, pod uvjetom da je u skladu s „pravilima o podrijetlu”, i općenito slobodno kretanje kapitala, znatna su postignuća. Međutim, EGSO je zabrinut zbog toga što još nije postignut dogovor o kretanju osoba (od 30. lipnja 2021.) i o uslugama. Osim toga, Brexit se odvija u jeku krize koju je izazvao COVID-19, a koja je već prouzročila porast nezaposlenosti i smanjenje prihoda. EGSO je također iznimno zabrinut zbog toga što su sve veće socijalne nejednakosti postale vidljivije diljem EU-a te ponavlja da „provedba europskog stupa socijalnih prava treba predstavljati prioritet u kohezijskoj politici” (5).

3.3.

EGSO smatra da je Komisija odabrala odgovarajući instrument, uz provedbu u okviru podijeljenog upravljanja. Uredbom će se osigurati jasna i standardizirana primjena pravila u svim državama članicama te zajedničke obveze izvješćivanja i rokovi kako bi se osigurali ravnopravni uvjeti među državama članicama.

3.4.

EGSO pozdravlja uspostavu pričuve za prilagodbu Brexitu u okviru posebnih instrumenata izvan gornjih granica proračuna EU-a utvrđenih u VFO-u, koja je osmišljena kako bi se suzbile negativne gospodarske i socijalne posljedice u svim državama članicama, pružila potpora poduzećima i zapošljavanju u najpogođenijim sektorima te pomoglo regionalnim i lokalnim zajednicama. Zajednički izazovi kao što je Brexit iziskuju koordinirani odgovor i EGSO smatra da su kohezija i solidarnost među državama članicama temeljne vrijednosti EU-a.

3.5.

Očekuje se da će se pričuvom za prilagodbu Brexitu dopuniti dodatna postojeća sredstva dostupna u okviru instrumenta Next Generation EU (6) i VFO-a. Riječ je o potpuno novom instrumentu kojim bi se trebalo pridonijeti ublažavanju negativnih učinaka povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz EU-a uz istodobno jačanje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije i zaštitu radnih mjesta. EGSO je već predložio da „Komisija razmotri stvaranje instrumenta EU-a koji bi se u budućnosti mogao nositi s takvim političkim situacijama i krizama” (7).

3.6.

Sindikati i organizacije poslodavaca i civilnog društva imaju ključnu ulogu u izgradnji snažnog gospodarskog i socijalnog partnerstva s Ujedinjenom Kraljevinom.

3.7.

EGSO pozdravlja činjenicu da sve države članice ispunjavaju uvjete i da će 80 % sredstava za pretfinanciranje biti isplaćeno već 2021. To je jasan dokaz europske solidarnosti i koordiniranog pristupa suočavanju s kratkoročnim učinkom Brexita.

3.8.

Predloženom metodom raspodjele uzima se u obzir važnost trgovine s Ujedinjenom Kraljevinom kao i važnost sektora ribarstva, ali EGSO smatra da su se ta dva pitanja trebala odvojiti. U osnovi, formulom za dodjelu koju je predložila Komisija podrazumijeva se da bi faktor povezan s ribarstvom trebao iznositi 600 milijuna eura. EGSO stoga smatra da bi taj sektor trebao imati potpuno zasebnu pričuvu namijenjenu samo ribarstvu. Posebnu pozornost trebalo bi posvetiti i drugim sektorima, primjerice turizmu i poljoprivredi.

3.9.

Također je vrlo jasno da je ta pričuva fond za prilagodbu kojim se nastoji kompenzirati gospodarski i socijalni učinak Brexita. EGSO smatra da pričuva u iznosu od 5,4 milijarde eura nije dovoljna za ublažavanje negativnih učinaka Brexita. Stoga EGSO smatra da je potrebno odmah osigurati dodatna sredstva, bilo dodatnim proračunom dodijeljenim za pričuvu, bilo zasebno osmišljenim sredstvima. U tom pogledu EGSO traži od suzakonodavaca (Parlamenta i Vijeća) da povećaju predloženu gornju granicu.

3.10.

EGSO smatra da su neki sektori više pogođeni od drugih. Među ostalim, poljoprivredni i turistički sektori također bi trebali biti u prvom planu pričuve i imati pristup dostupnim sredstvima. Turistički sektor dramatično je pogođen krizom koju je izazvao COVID-19, a Brexit će donijeti dodatne prepreke. Poljoprivrednici su također teško pogođeni u zemljama kao što su na primjer Irska i Nizozemska.

4.   Posebne napomene

4.1.

Neke su države članice već pokrenule nacionalne mjere protiv negativnih učinaka Brexita na svoja gospodarstva i rad javne uprave. Stoga se retroaktivna primjena pričuve od srpnja 2020. smatra važnim načinom pružanja potpore.

4.2.

Budući da je više od 4 milijuna građana EU-a dobilo novi boravišni status u Ujedinjenoj Kraljevini (8), prava radnika moraju se odmah zaštititi, a o uzajamnom priznavanju kvalifikacija mora se dodatno pregovarati. Države članice trebale bi odmah početi organizirati kampanje za informiranje građana o novim pravilima koja su na snazi, kao i o naporima koje EU ulaže u proširenje Sporazuma. Da bi te mjere doista bile uspješne, potrebno je u potpunosti uključiti socijalne partnere i organizacije civilnog društva.

4.3.

Trebalo bi osmisliti posebne programe potpore kako bi se osigurala odgovarajuća potpora regijama i sektorima pogođenima Brexitom. Sve države članice trebale bi djelovati odgovorno i raspoloživa sredstva usmjeravati prema regijama, poduzećima, radnicima i građanima kojima su najpotrebniji, a ne prema onima koje je najlakše financirati. U suprotnom bi se solidarnost na kojoj se temelji takva pričuva mogla dovesti u pitanje, a neizvjesni bi bili i njezini izgledi za uspjeh.

4.4.

Razdoblje prihvatljivosti moglo bi se produljiti za još dvije godine kako bi se osiguralo da države članice imaju dovoljno vremena da iskoriste svoj dio pričuve i ublaže šokove nastale zbog povlačenja Ujedinjene Kraljevine. EGSO poziva sve države članice da pomno razmotre odgovarajuća infrastrukturna ulaganja i potporu građanima EU-a koji se vraćaju u svoje matične zemlje nakon Brexita.

4.5.

EGSO smatra da bi se mali dio pričuve trebao namijeniti za tehničku pomoć za slučaj da se bude uspostavljao novi sustav upravljanja. Upotrebom tehničke pomoći za upravljanje, praćenje, informiranje i komunikaciju, rješavanje pritužbi te kontrolu i reviziju pridonijet će se uspjehu instrumenta, poboljšanju upravljanja rizikom i osiguravanju učinkovitog trošenja dodijeljenih financijskih sredstava.

4.6.

Neka tijela javne uprave, posebno ona koja predstavljaju glavne ulazne i izlazne točke trgovinskog odnosa s Ujedinjenom Kraljevinom, već su uložila znatna sredstva u infrastrukturu i ljudske resurse, uključujući osposobljavanje. To je slučaj i u državama članicama koje imaju poseban odnos s Ujedinjenom Kraljevinom u sektoru turizma. Međutim, EGSO čvrsto vjeruje da bi najveći dio pričuve trebalo dodijeliti za potporu zapošljavanju i gospodarskim akterima.

4.7.

Prijedlog Komisije uključuje posebno osmišljenu mjeru za smanjenje razdoblja nadzora MSP-ova s pet na tri godine, počevši od konačne isplate financijskog doprinosa. EGSO očekuje da će MSP-ovi biti najviše pogođeni i smatra da bi znatan dio pričuve trebao biti namijenjen tome da im se pruži gospodarska i financijska potpora kako bi se u konačnici očuvala radna mjesta i održalo poslovanje.

4.8.

Novouvedeni carinski postupci, regulatorno opterećenje i rastući troškovi prijevoza posebno pogađaju mala i srednja poduzeća, što čini dodatno opterećenje uz pandemiju COVID-a 19 jer se poduzeća iz svih država članica moraju prilagoditi vladinim mjerama ograničavanja kretanja. S obzirom na to da MSP-ovi uglavnom nemaju administrativne i pravne kapacitete za provedbu cjelovitog plana za izvanredne situacije, EGSO traži posebno osmišljene mjere za potporu najpogođenijim MSP-ovima, korištenjem sredstava iz pričuve. Države članice potiču se da u okviru ograničenja podupiru napore MSP-ova koji se koriste državnim potporama.

4.9.

EGSO smatra da se radi pojednostavljenja pričuvom može upravljati s pomoću postojećih sustava upravljanja. U skladu s mogućnostima i u dogovoru s Europskom komisijom, mora se koristiti opcija pojednostavljenih troškova. Promicanjem pojednostavljenih pravila i manje birokracije u postupku provedbe te izbjegavanjem dodatnog financijskog i administrativnog opterećenja pridonijet će se bržem trošenju financijskih sredstava i boljim rezultatima za ublažavanje negativnog učinka Brexita.

4.10.

S obzirom na to da je pričuva potpuno novi instrument i da je gotovo nemoguće ocijeniti stvarni negativni učinak Brexita, EGSO predlaže da se u svakoj državi članici osnuje odbor za praćenje. Ti odbori trebali bi se sastojati od predstavnika socijalnih partnera, nevladinih organizacija i javnih institucija uključenih u provedbu pričuve. Trebali bi organizirati sastanke barem dvaput godišnje kako bi ocijenili na koji način pričuva doprinosi smanjenju negativnog učinka Brexita. Glavna svrha tih odbora bila bi suzbijanje potencijalnih rizika koji bi se mogli pojaviti u postupku provedbe, uz istodobno osiguravanje formalne uključenosti civilnog društva. Šire (neorganizirano) društvo trebalo bi biti obaviješteno o napretku plana provedbe, a završno izvješće trebalo bi sadržavati sažetak komunikacijskih aktivnosti. Potrebno je osigurati koordinaciju na razini EU-a kako bi se zaštitili ravnopravni uvjeti na jedinstvenom tržištu i EGSO bi, uz Europski parlament, trebao biti aktivno uključen.

4.11.

EGSO predlaže da se osigura veća jasnoća u pogledu upravljanja pričuvom. Posebno je važno odrediti upravljačko tijelo za pričuvu i navesti hoće li postojati više od jednog takvog tijela.

4.12.

Potreban je prijelazni okvir uspješnosti koji bi se temeljio na posebnim pokazateljima usmjerenima na uspješnost koje bi uspostavile države članice, a Europska komisija svake bi ih godine evaluirala. Time će se omogućiti pomno praćenje i evaluacija postupka provedbe i trošenja sredstava, a istodobno će se utvrditi koje države članice ne upotrebljavaju financijska sredstva ili ostvaruju ograničen napredak. Ograničenom uporabom sredstava razmjerno će se povećati negativan gospodarski i socijalni učinak Brexita.

4.13.

U procesu provedbe mora formalno sudjelovati i civilno društvo. Uključivanjem europskog kodeksa ponašanja za partnerstvo u okviru Europskih strukturnih i investicijskih fondova u upravljanje pričuvom „dionike i organizacije civilnog društva [potaknut će se] na preuzimanje ključne uloge posredničkih tijela, čime će se projekte približiti krajnjim korisnicima” (9). Postupak odabira partnera trebao bi biti transparentan i jasan, a odabranim organizacijama trebalo bi pružiti dovoljno relevantnih informacija.

4.14.

Komisija predlaže provedbu temeljite evaluacije djelotvornosti, učinkovitosti i dodane vrijednosti pričuve do 30. lipnja 2026., uz obvezu izvješćivanja Parlamentu i Vijeću godinu dana kasnije. EGSO smatra da bi Komisija mogla podnijeti izvješće Parlamentu i Vijeću u roku od tri mjeseca, točnije 30. rujna 2026.

4.15.

EGSO smatra da bi članak 5. stavak 1. točku (a) trebalo izmijeniti kako slijedi: „mjere za pomoć poduzećima, koji su u postupku usavršavanja i zapošljavanja na novim radnim mjestima te lokalnim zajednicama na koje povlačenje štetno utječe”. Štoviše, članak 5. stavak 1. točku (d) trebalo bi izmijeniti kako slijedi: „mjere za potporu zaštiti radnih mjesta i zapošljavanju, među ostalim putem programa skraćenog radnog vremena, prekvalifikacije i osposobljavanja u pogođenim sektorima”. Pokazatelj 15.4. iz Priloga II. trebalo bi izmijeniti na odgovarajući način.

---

(1)  Sporazum o trgovini i suradnji između Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju, s jedne strane, i Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske, s druge strane (SL L 444, 31.12.2020., str. 14.).

(2)  Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi pričuve za prilagodbu Brexitu (COM(2020) 854 final – 2020/0380 (COD)).

(3)  Dugoročni proračun EU-a za razdoblje 2021. – 2027. i paket za oporavak.

(4)  Delegirana uredba Komisije (EU) br. 240/2014 оd 7. siječnja 2014. o europskom Kodeksu ponašanja za partnerstvo u okviru Europskih strukturnih i investicijskih fondova (SL L 74, 14.3.2014., str. 1.).

(5)  Mišljenje EGSO-a „Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu” (SL C 62, 15.2.2019., str. 90.).

(6)  Next Generation EU.

(7)  Mišljenje EGSO-a „Izmjena Fonda solidarnosti – Brexit bez dogovora” (SL C 14, 15.1.2020., str. 84.).

(8)  Europska komisija – Prava građana.

(9)  Mišljenje EGSO-a „Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu” (SL C 62, 15.2.2019., str. 90.).

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o:

Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o upravljanju azilom i migracijama i izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ i predložene Uredbe (EU) XXX/XXX [Fond za azil i migracije]

(COM(2020) 610 final – 2020/0279 (COD))

Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o kriznim situacijama i situacijama više sile u području migracija i azila

(COM(2020) 613 final – 2020/0277 (COD))

(2021/C 155/09)

Izvjestitelj:

Dimitris DIMITRIADIS

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 11.11.2020. Europska komisija, 27.11.2020.
Pravni temelj:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	8.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	25.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	235/5/25

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

Odgovornost za jamčenje ravnoteže u rješavanju zahtjeva za azil, koja je nužna kako bi se međunarodna zaštita pružila osobama kojima ona zaista treba i kako bi oni kojima takva zaštita ne treba bili na djelotvoran način vraćeni, ne bi smjele snositi pojedinačne države članice, nego bi time trebao upravljati EU kao cjelina.

1.2.

EGSO napominje da je migracija ljudski i strukturni fenomen i da su azil i međunarodna zaštita temeljna prava osoba koje su žrtve progona kao i pravna obveza koju države stranke Ženevske konvencije imaju u okviru međunarodnog prava. EGSO skreće pozornost na činjenicu da bi se temeljna prava i osobni podatci trebali štititi na temelju prijedloga uredaba koji su predmet ovog mišljenja.

1.3.

EGSO pozdravlja poboljšane informacije za tražitelje azila o procesu podnošenja zahtjeva za azil predviđenom tim uredbama, kao i o pravima i obvezama tražitelja azila koji iz njih proizlaze, što će tim osobama omogućiti bolju obranu svojih prava. Pravo na žalbu osnaženo je definiranjem opsega žalbe i utvrđivanjem cilja da sudovi donose odluke u usklađenom roku. Prilagođena su i pravila o pravnim lijekovima kako bi se znatno ubrzao i uskladio žalbeni postupak.

1.4.

EGSO izražava zadovoljstvo i zbog toga što se proširenjem područja primjene (u okviru kriterija za spajanje obitelji i primjenom načela najboljih interesa djeteta) jačaju pravo na privatni i obiteljski život i prava maloljetnika bez pratnje, pa su sada obuhvaćeni i braća i sestre, kao i obitelji zasnovane u tranzitnim zemljama.

1.5.

EGSO prepoznaje važnost činjenice da prijedlozi imaju pravni status uredbe – za razliku od direktive – koja je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama na temelju Ugovorâ. Međutim, sve relevantne prijedloge uredaba potrebno je usvojiti istodobno kako bi predstavljali cjelovitu politiku. Neusvajanje bilo kojega od njih imalo bi veoma nepovoljan učinak na provedbu drugih. Nadalje, prethodna neusklađenost nekih država članica s obvezujućim pravom EU-a ostavlja dovoljan prostor za dvojbe u pogledu provedbe više odredaba prijedloga uredaba.

1.6.

EGSO pozdravlja činjenicu da su prijedlozi proizvod temeljitog savjetovanja s dionicima, nacionalnim i lokalnim tijelima (1), organizacijama civilnog društva te nevladinim i međunarodnim organizacijama, kao što su Ured visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR) (2) i Međunarodna organizacija za migracije (IOM) (3), kao i sa skupinama za strateško promišljanje i akademskim zajednicama.

1.7.

EGSO izražava zadovoljstvo što se u uredbama poziva na načela solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti, ali smatra da teret nije dovoljno uravnotežen jer nije primijenjen odgovarajući stupanj solidarnosti. Jednostavno rečeno, solidarnost u vidu premještanja ne može biti dobrovoljna. Solidarnost mora biti obvezujuća i manifestirati se u obvezi premještanja.

1.8.

EGSO s jedne strane zabrinut zbog sigurnosti osoba koje traže međunarodnu zaštitu ili bolji život, a s druge strane za dobrobit zemalja na vanjskim granicama EU-a koje se brinu da njihovi kapaciteti nisu dostatni za migracijske pritiske.

1.9.

EGSO se slaže da Uredba Dublin III nije osmišljena za svladavanje migracijskog pritiska ili pravednu podjelu odgovornosti diljem država članica. Isto tako, njome se nije uzelo u obzir upravljanje migracijama kad su u pitanju mješoviti migracijski tokovi ni posljedični pritisak tih tokova na migracijske sustave država članica.

1.10.

Međutim, budući da se opći koncept pakta o migracijama i azilu temelji na graničnim kontrolama i izbjegavanju sekundarnih kretanja, on stvara veću odgovornost i opeterećenje za države članice prvog ulaska, uz obveze predviđene prijedlozima o prethodnim dubinskim provjerama i graničnim kontrolama. Takve države snose teret spomenutih obveza jer se njima povećava broj osoba koje bi trebale ostati na granici, što može imati teške posljedice za njihovu vlastitu dobrobit, ali i dobrobit njihovih društava domaćina.

1.11.

EGSO je ohrabren uvažavanjem činjenice da je potreban širi koncept solidarnosti i da bi solidarnost po svojoj prirodi trebala biti obvezna kako bi se na predvidljiv i djelotvoran način moglo odgovoriti na promjenjivu stvarnost, odnosno povećanje udjela mješovitih migracijskih tokova prema Uniji, te kako bi se osigurala pravedna podjela odgovornosti u skladu s Ugovorom. Međutim, time se ne ispunjavaju očekivanja u pogledu mehanizma solidarnosti kojim bi se uistinu rasteretile države prvog ulaska.

1.12.

EGSO predlaže da se predložena politika vraćanja u zemlje podrijetla podupre sustavom jasnih poticaja i stega prema trećim zemljama. Osim toga, trebalo bi osnažiti ulogu i uključenost EU-a u politici vraćanja, a nacionalne bi politike trebale pomoći u slučajevima u kojima dotična država članica ima određeni utjecaj na predmetnu treću zemlju. Potrebno je uložiti više napora u povezivanje triju bitnih elemenata, odnosno humanitarnog djelovanja, razvoja i mira u zemljama iz kojih potječu tražitelji azila.

1.13.

EGSO bi podržao poduzimanje hitnih i obveznih mjera poput onih predviđenih u Prijedlogu Europske komisije s obzirom na to da bi tako velik i imućan kontinent kao što je Europa trebao biti sposoban u većoj mjeri doprinijeti djelotvornoj zaštiti izbjeglica.

1.14.

S obzirom na dobrovoljnu prirodu izbora između premještanja i sponzoriranog vraćanja, EGSO bi mogao prihvatiti obvezujuće kvote za premještanja, s obzirom na to da će se trenutačno stanje u zemljama prvog ulaska dodatno pogoršati odaberu li sve države financiranje vraćanja i ne odluče li se za premještanje odnosno odluče li se za premještanje veoma malog broja osoba.

1.15.

EGSO bi razmotrio Prijedlog u pogledu potrebe za uspostavom mehanizama praćenja radi provedbe nadzora nad postupkom, od dubinskih provjera do vraćanja, kao i u pogledu toga poštuju li se njime temeljna prava. Takvim bi se mehanizmima mogla, među ostalim, izbjeći primjena tzv. prisilnog vraćanja. Uz to, potrebno je osigurati dovoljno vremena za uspostavu mehanizma jer je razvidno da opće postupke predložene u Uredbi o provjerama i Uredbi o postupcima azila te povezane vremenske okvire nije lako provesti.

1.16.

EGSO podupire jačanje uredbe o kriznim situacijama i situacijama više sile uvođenjem materijalnih zakonskih odredaba o zaštiti osobnih podataka. Nadalje, predlaže produljenje roka za suspenziju međunarodnih obveza država u krizi, sve dok traje ta kriza.

1.17.

EGSO izražava skeptičnost u pogledu učinkovite primjene odredbi predviđenih u predloženim uredbama koje su predmet razmatranja, kao i zabrinutost zbog toga što osobe kojima je potreban azil možda neće moći ostvariti svoja prava zbog predviđenih disfunkcionalnih postupaka.

2.   Kontekst mišljenja

2.1.

Tijekom krize 2015. izašli su na vidjelo velike strukturne slabosti i nedostaci u oblikovanju i provedbi europske politike azila i migracija, što se odnosi i na dublinski sustav koji nije osmišljen kako bi osigurao održivu podjelu odgovornosti za podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu diljem EU-a. U zaključcima Europskog vijeća od 28. lipnja 2018. pozivalo se na reformu Dublinske uredbe koja bi se temeljila na ravnoteži odgovornosti i solidarnosti u pogledu osoba iskrcanih nakon operacija traganja i spašavanja.

2.2.

Novim paktom o migracijama i azilu, predstavljenim zajedno s Prijedlogom nove uredbe o upravljanju azilom i migracijama, želi se ostvariti novi početak u području migracija temeljen na sveobuhvatnom pristupu upravljanju migracijama. Ovim se Prijedlogom uspostavlja zajednički okvir za upravljanje azilom i migracijama na razini EU-a kao ključan doprinos sveobuhvatnom pristupu te se njime nastoji promicati uzajamno povjerenje među državama članicama. Posebno su istaknuti sljedeći izazovi iz nedavnih migracijskih kriza.

2.2.1.

Nepostojanje integriranog pristupa provedbi europske politike azila i migracija: — nedostatak jednakih uvjeta diljem država članica koji koči ulaganje napora u jamčenje pristupa postupcima, jednakog postupanja, jasnoće i pravne sigurnosti.

2.2.2.

Nacionalne neučinkovitosti i nedostatak usklađenosti na razini EU-a u području upravljanja azilom i migracijama: — izazovi u pogledu povezanosti vraćanja i azila; — ograničena uporaba programa potpomognutog dobrovoljnog povratka; — nepostojanje pojednostavnjenih postupaka po dolasku; — kašnjenja u ostvarivanju pristupa odgovarajućem postupku azila i spora obrada zahtjeva; — poteškoće u primjeni postupka na granici.

2.2.3.

Nepostojanje opsežnog i fleksibilnog mehanizma solidarnosti: — premještanje nije jedini djelotvoran odgovor za rješavanje mješovitih tokova.

2.2.4.

Neučinkovitosti dublinskog sustava: — nedostatak održive podjele odgovornosti prema postojećem sustavu; — postojećim pravilima o prijenosu odgovornosti doprinosi se nedopuštenim kretanjima; — neučinkovita obrada podataka; — postupovne neučinkovitosti dublinskog sustava stvaraju administrativno opterećenje.

2.2.5.

Nepostojanje ciljanih mehanizama za pružanje odgovora na ekstremne krize: — poteškoće na razini EU-a u jamčenju pristupa postupku azila ili drugim postupcima na granicama u ekstremnim krizama.

2.2.6.

Nepostojanje pravednog i djelotvornog sustava za ostvarivanje temeljnih prava i poteškoće pri utvrđivanju novih zakonitih načina ostvarivanja prava na azil i pri djelotvornom uklanjanju razloga za migracije, uključujući i humanitarne aspekte i pitanja povezana s razvojem i mirom.

2.3.

Očekuje se da će se prijedlozima ti izazovi svladavati na sljedeći način.

2.3.1.

Učinkovitiji, cjelovitiji i usklađeniji sustav upravljanja migracijama: — sveobuhvatan pristup za učinkovito upravljanje azilom (prijedlog uredbe o uspostavi zajedničkog okvira EU-a za upravljanje azilom i migracijama); — neometan postupak azila/vraćanja i jednostavnija primjena ubrzanih postupaka i postupaka na granici — koordinirana, djelotvorna i brza faza dubinske provjere (prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uvođenju dubinske provjere državljana trećih zemalja koji budu uhićeni zbog nedopuštenih prelazaka vanjskih granica ili iskrcani nakon operacija traganja i spašavanja ili koji zatraže međunarodnu zaštitu na graničnim prijelazima).

2.3.2.

Pravedniji i sveobuhvatniji pristup solidarnosti i premještanju: — mehanizam solidarnosti kojim se osigurava obvezna solidarnost, uz šire područje primjene (Prijedlog uredbe o upravljanju azilom i migracijama).

2.3.3.

Pojednostavnjena i učinkovitija pravila o snažnom upravljanju migracijama: — šira i pravednija definicija kriterija odgovornosti, ograničenje prestanka i prijenosa odgovornosti (Prijedlog uredbe o upravljanju azilom i migracijama); — učinkovitije prikupljanje / učinkovitija obrada podataka, kojima se omogućuje brojanje podnositelja zahtjeva a ne samih zahtjeva, te uvođenje posebne kategorije za operacije traganja i spašavanja (preinaka Uredbe o Eurodacu); — veća postupovna učinkovitost (Prijedlog uredbe o upravljanju azilom i migracijama).

2.3.4.

Ciljani mehanizam za pružanje odgovora na situacije ekstremnih kriza (Prijedlog uredbe o rješavanju kriznih situacija).

2.3.5.

Djelotvornije poštovanje temeljnih prava migranata i tražitelja azila (4).

3.   Napomene o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o upravljanju azilom i migracijama i izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ i predložene Uredbe (EU) XXX/XXX [Fond za azil i migracije]

3.1.

U paktu o migracijama i azilu ispravno su naglašene nedosljednosti među sustavima azila i vraćanja država članica i istaknuta potreba za produbljivanjem solidarnosti u EU-u uklanjanjem nedostataka u provedbi te poboljšanjem i jačanjem suradnje sa zemljama koje nisu članice EU-a. Međutim, nije jasno hoće li načelo dobrovoljne i selektivne solidarnosti pomoći u svladavanju izazova u pogledu koordinacije dominantnih u posljednjem desetljeću, osobito s obzirom na činjenicu da teret u nerazmjerno velikoj mjeri snose države prvog ulaska.

3.2.

Kako je navedeno u mišljenju SOC/649 (5), u skladu s novim mehanizmom solidarnosti, države članice mogle bi sudjelovati u premještanju ili sponzoriranom vraćanju osoba u nezakonitom položaju. EGSO izražava sumnju u izvedivost tog mehanizma koji se temelji na pretpostavljenoj dobrovoljnoj solidarnosti. Nisu spomenuti poticaji koji bi bili potrebni da se države članice ohrabre na sudjelovanje u tom mehanizmu, osobito nakon što su neke od njih odbile sudjelovati u prethodnom programu premještanja (6), kao ni nepostojanje izričite obveze. Taj mehanizam „koji se temelji na solidarnosti” mogao bi imati i suprotan učinak premještanja dotične osobe u sponzorsku državu članicu ako se vraćanje zaista ne izvrši u roku od osam mjeseci, što bi dovelo do nedostatka odgovornosti u pogledu prava povratnika. Osim toga, prema predloženom novom mehanizmu solidarnosti, države članice potiču se da ne sudjeluju u premještanju – težoj i skupljoj opciji kojom se stvara još veći pritisak – nego da se odluče za vraćanje (7). Stoga je potrebno uvesti obvezujuće mjere solidarnosti koje će se manifestirati u obveznom djelovanju, kao što je navedeno u komunikaciji Europske komisije.

3.3.

EGSO pozdravlja skraćivanje razdoblja za osiguravanje dugotrajnog boravišta s pet na tri godine za osobe koje uživaju međunarodnu zaštitu ako odluče ostati u državi članici koja im je takvu zaštitu pružila. Cilj je očito olakšati integraciju u lokalne zajednice, iako bi se moglo smatrati da ograničava mobilnost unutar EU-a, što potvrđuje da je teret i dalje na zemljama prvog ulaska.

3.4.

EGSO pozdravlja predloženi koncept pravedne podjele odgovornosti, ali smatra da teret te odgovornosti nije dovoljno uravnotežen jer nedostaje odgovarajući stupanj solidarnosti.

3.5.

EGSO pozdravlja mjere za poboljšanje koordinacije među nacionalnim strategijama o politikama azila i vraćanja, ali žali što je za koordinaciju instrumenata vraćanja izneseno više prijedloga nego za koordinaciju postupaka azila i prihvata izbjeglica.

3.6.

EGSO prima na znanje poteškoće s kojima se zemlje EU-a suočavaju pri osiguravanju djelotvornog vraćanja kao i spremnost Komisije da radi na izgradnji zajedničkog i djelotvornog europskog sustava vraćanja. Prijedlog se temelji na poboljšanju operativne potpore za vraćanja i njime se predviđa imenovanje nacionalnih koordinatora za vraćanje. EGSO žali zbog toga što problemi u funkcioniranju programa vraćanja nisu pravilno identificirani (8), zbog čega taj pristup, koji se smatra od strateške važnosti, ovisi o spremnosti na suradnju zemalja koje nisu članice EU-a, bilo da je riječ o zemljama podrijetla bilo o zemljama tranzita. EU bi stoga trebao preuzeti važniju ulogu u vezi s općom politikom vraćanja.

3.7.

EGSO smatra da solidarnost treba biti automatska. Državama prvog ulaska nameću se nerazmjerne obveze u pogledu solidarnosti. Postupci su i dalje složeni i dugotrajni te ne pružaju jamstva za premještanje. Postoje samo obvezni postupci na granici bez mehanizma automatske podjele. Države članice moraju poduzeti mjere za jačanje infrastrukture (šatori, pomoć u naravi itd.), financijske potpore ili dobrovoljnog povratka. Ne postoje jasni kriteriji o načinu na koji će svaka zemlja pružiti doprinos. To nije djelotvorno – time se samo povećava pritisak na državu ulaska – i iziskuje mnogo vremena (8 mjeseci) za provedbu, pa postoji rizik od toga da će podnositelji zahtjeva pobjeći. Potreban je mehanizam koji je u većoj mjeri automatski i koji omogućuje bolju raspodjelu podnositelja zahtjeva na sve države članice.

3.8.

EGSO na isti način smatra da postojanje tri različite kategorije kriznih situacija (pritisak ili prijetnja od povećanog pritiska, krizni slučajevi te operacije traganja i spašavanja) nije praktično za potrebe solidarnosti. Države članice morat će podnositi zahtjeve za potporu u okviru jedne od tih triju kategorija. Komisija će utvrditi je li predmetni zahtjev valjan (na temelju 21 evaluacijskog kriterija) te će od ostalih zemalja zatražiti praktičnu pomoć koja se može pružiti u dva glavna oblika – u obliku premještanja i sponzoriranog vraćanja. Riječ je o nefunkcionalnom i dugotrajnom procesu. Najprije je potrebno zatražiti solidarnost, potom se izrađuje mišljenje, a nakon toga se može pružiti doprinos u vidu dobrovoljne solidarnosti te se zatim donosi odluka o obveznoj solidarnosti. Čak i u slučaju obvezne solidarnosti odluka Komisije ovisi o mišljenju posebnog odbora i ako on ne da pozitivno mišljenje, mjere se ne poduzimaju.

3.9.

EGSO smatra da osim nedovoljne preciznosti u pruženim definicijama (osobito u uredbi o kriznim situacijama i situacijama više sile), koncept migracijskog pritiska nije jasno definiran unatoč čestom upućivanju na njega u tekstu prijedloga uredbe.

3.10.

Iako se ideja o vraćanjima koja države članice provode u skladu sa svojim odnosima s trećim zemljama može činiti privlačnom, ona možda neće funkcionirati jer se uvjeti u zemlji podrijetla mogu promijeniti, a dotične zemlje mogu vraćanje i zabraniti. Tu je i pitanje faktičkog oduzimanja slobode; osobe koje se namjerava vratiti neizbježno ostaju na granici, čime se dotičnu zemlju prvog ulaska pretvara u veliki centar za prihvat prije odlaska. U praksi nije ni sigurno da će ubrzanje relevantnih postupaka (kako je predviđeno uredbom o dubinskoj provjeri) imati stvarni učinak u smislu povećanja broja vraćenih osoba jer vraćanja uglavnom ovise o suradnji trećih zemalja s kojima EU tek treba pregovarati i postići nagodbu (primjerice, u vezi s izdavanjem vize), što povećava mogućnost kršenja ljudskih prava, ali i pritisaka na lokalne zajednice.

3.11.

EGSO razumije da bi se zemlja nadležna za zahtjeve za azil – što čini okosnicu novog postupka upravljanja azilom – mogla protumačiti kao zemlja u kojoj imigrant ima brata(ću)/sestru(e), u kojoj on/ona radi ili studira ili kao zemlja u kojoj je izdana viza. Iako se proširenje kriterija pozdravlja, njime se ipak samo potvrđuje težak teret koji i dalje snose zemlje prvog ulaska.

4.   Napomene o Uredbi Europskog parlamenta i Vijeća o kriznim situacijama i situacijama više sile u području migracija i azila

4.1.

EGSO pozdravlja uvođenje sastavnice o kriznim situacijama i situacijama više sile u području migracija i azila. EGSO, međutim, smatra da same definicije nisu jasne ni primjerene. Ta činjenica, uz nepostojanje ili postojanje objektivnih pokazatelja, uzrokuje nedostatak pravne sigurnosti.

4.2.

EGSO ističe da premda se Uredbom o kriznim situacijama i situacijama više sile pruža okvir mogućnosti za obvezujuću solidarnost, njome je obuhvaćena postupovna potpora, a ne mjere solidarnosti u kriznim situacijama. Solidarnost narušavaju složeni i birokratski postupci potrebni za njezinu provedbu. Jasno je da je u situaciji krize ili pritisaka potrebno osigurati premještanja. Osim toga, trebalo bi uvesti mjere kako bi se spriječilo da države članice dođu u kriznu situaciju.

4.3.

EGSO naglašava da bi uspostava postupaka i mehanizama kojima se pružaju odgovori na krizne situacije i situacije više sile u području migracija i azila trebala biti usklađena i s temeljnim pravima i općim načelima prava Unije, kao i međunarodnog prava.

4.4.

EGSO pozdravlja činjenicu da će u kriznim vremenima država članica koja aktivira taj mehanizam moći suspendirati svoje međunarodne obveze (npr. obvezu obrade zahtjeva za azil) do najviše tri mjeseca. Osim toga, taj bi se vremenski okvir trebao moći produljiti sve dok traje kriza. Moglo bi biti korisno utvrditi jasne kriterije za definiranje kriznih situacija i uvesti jasna mjerila za situacije u kojima su kapaciteti određene zemlje preopterećeni ili bi to mogli postati.

4.5.

EGSO pozdravlja prijedlog da se državama članicama osigura dodatno vrijeme potrebno za rješavanje kriznih situacija uz istodobno jamčenje djelotvornog i brzog pristupa odgovarajućim postupcima i pravima te sposobnost Komisije da odobri primjenu postupka upravljanja azilom u kriznim situacijama i postupka upravljanja vraćanjem u kriznim situacijama za razdoblje od šest mjeseci, koje se može produljiti do najviše godinu dana. Nakon isteka relevantnog razdoblja produljeni rokovi predviđeni postupcima upravljanja azilom u kriznim situacijama i postupcima upravljanja vraćanjem u kriznim situacijama ne bi se smjeli primjenjivati na nove zahtjeve za međunarodnu zaštitu.

4.6.

Međutim, EGSO smatra da ograničeno područje primjene Prijedloga, odnosno proširenje ili ubrzanje postupaka, oslabljuje njegovu funkciju kao mehanizma koji se primjenjuje u slučaju mjera solidarnosti u kriznim situacijama.

4.7.

Unatoč tome što EGSO vjeruje da Prijedlog može poslužiti kao prilika da se ukaže na potrebu obveze solidarnosti, to pitanje nije uključeno u tekst relevantne uredbe. Stoga EGSO smatra da bi ga trebalo uključiti u tekst Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o upravljanju azilom i migracijama i izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ i predložene Uredbe (EU) XXX/XXX [Fond za azil i migracije] kako bi se izbjegle sve nesigurnosti i uklonio rizik od njegova nedonošenja jer ti akti ne mogu postojati jedan bez drugog.

---

(1)  Na primjer, Berlinski akcijski plan za novu europsku politiku azila, 25. studenoga 2019., koji su potpisale 33 organizacije i općine.

(2)  Preporuke UNHCR-a za pakt o migracijama i azilu koji je predložila Europska komisija, siječanj 2020.

(3)  Preporuke IOM-a za novi pakt Europske unije o migracijama i azilu, veljača 2020.

(4)  SWD (2020) 207 final.

(5)  SL C 123, 9.4.2021., str. 15.

(6)  Presuda u spojenim predmetima C-715/17, C-718/17 i C-719/17 Komisija protiv Poljske, Mađarske i Češke Republike.

(7)  Nažalost, nema načina da se spriječe situacije u kojima, u kontekstu populističke mobilizacije protiv migranata i izbjeglica, neke vlade preuzmu ulogu ključnog aktera u vraćanju.

(8)  Komunikacija COM(2017) 200 final.

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o:

Izmijenjenom Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkog postupka za međunarodnu zaštitu u Uniji i stavljanju izvan snage Direktive 2013/32/EU

(COM(2020) 611 – final 2016/224-COD)

Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uvođenju dubinske provjere državljana trećih zemalja na vanjskim granicama i izmjeni uredaba (EZ) br. 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 i (EU) 2019/817

(COM(2020) 612 – final 2020-278-COD)

Izmijenjenom Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi sustava „Eurodac” za usporedbu otisaka prstiju za učinkovitu primjenu Uredbe (EU) XXX/XXX (Uredba o upravljanju azilom i migracijama) i Uredbe (EU) XXX/XXX (Uredba o preseljenju) radi identificiranja državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva s nezakonitim boravkom, o zahtjevima tijela kaznenog progona država članica i Europola za usporedbu s podacima iz Eurodaca u svrhu kaznenog progona te o izmjeni uredaba (EU) 2018/1240 i (EU) 2019/818

(COM(2020) 614 – final 2016-132-COD)

(2021/C 155/10)

Izvjestitelj: Panagiotis GKOFAS

Zahtjev za savjetovanje:	Europska komisija, 27.11.2020.
Pravni temelj:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	8.2.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	25.2.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	558
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	210/9/28

1.   Zaključci i preporuke

1.1.

EGSO prima na znanje novi pakt o migracijama i azilu čija je svrha iznaći rješenje za tu višedimenzionalnu i složenu pojavu. EGSO smatra da nove uredbe pozitivno doprinose djelotvornijoj sigurnosti granica EU-a. Trenutačno se uspostavlja bolji i sigurniji postupak za kontrolu osoba koje ulaze u EU. Međutim, prijeko je i već dugo potrebna integrirana zajednička strategija EU-a, otporna i usmjerena na budućnost. Nažalost, kad je riječ o pitanju migracija i azila u cjelini, trenutačni prijedlozi ne mogu se definirati kao jasan korak naprijed koji je itekako potreban. Povrh toga, četiri ili pet država članica o kojima je riječ morat će na temelju načela neulaska (1) uspostaviti „centre zatvorenog tipa” za ljudska bića na razdoblje do šest ili sedam mjeseci, ako ne i dulje, dok ne bude poznat ishod postupaka azila, što će dovesti do situacije koja je daleko lošija od dosadašnje.

1.2.

Europska komisija i države članice EU-a moraju uložiti veće i dodatne napore. U svojim nedavnim mišljenjima (SOC/649 (2), SOC/669 (3)) EGSO kritizira ključne aspekte Uredbe o azilu i upravljanju migracijama (AMR) i Uredbe o postupcima azila (APR). EGSO također ističe da se, na temelju njegove analize devet uredbi i kontakata s Komisijom, izgledi za provedbu tih devet različitih uredbi čine problematičnima u nekoliko aspekata. Potrebna je sveobuhvatnija strategija u području migracija kako bi se osigurale bolje sinergije između različitih propisa EU-a i pružili odgovori na važna pitanja u državama članicama koje su u većoj mjeri pogođene migracijama.

1.3.

EGSO izražava zabrinutost zbog novih postupaka na granici, posebno u pogledu potrebe za zaštitom prava na traženje azila i sljedećih pitanja: — manjkav koncept „zemalja s niskim stopama priznavanja azila”, — upotreba loše definiranih pravnih pojmova („sigurnosna prijetnja”, „javni red”) koji dovode do pravne nesigurnosti, — djeca iz trećih zemalja u dobi od 12 do 18 godina, koja se također smatraju „djecom” u skladu s Konvencijom UN-a o pravima djeteta iz 1989., — kako i gdje će se osobe zadržavati tijekom postupka na granici te kako izbjeći pravnu neizvjesnost jamčenjem prava na djelotvornu sudsku zaštitu.

1.4.

EGSO prepoznaje dodanu vrijednost i potrebu za zajedničkim, sveobuhvatnim i djelotvornim postupcima azila koji su u skladu s međunarodnim konvencijama i pravnim jamstvima, za povjerenjem EU-a i država članica koje proizlazi iz konkretnih mehanizama solidarnosti, kao i za pravednom raspodjelom odgovornosti i obveza. Međutim, takav zajednički sustav azila, koji bi bio sveobuhvatan, pokazivao solidarnost i pravedno raspodjeljivao odgovornost među državama članicama, nije uključen u ovaj prijedlog Komisije. Odredba o solidarnosti trebala bi biti uključena i u APR, odmah nakon izvršene dubinske provjere, uz informatičku pomoć Eurodaca. Ako „obvezna solidarnost” ne bude u obliku „obveznog premještanja” u skladu s odredbama APR-a ili ako se ne uspostave postupci koji bi omogućili podnošenje zahtjeva za azil u državama članicama EU-a bez potrebe za prelaskom granica EU-a, Uredba u praksi neće funkcionirati. Također bi trebale postojati poticajne i destimulirajuće mjere za premještanje te bi u svakom slučaju trebalo biti moguće da se proces iz APR-a provodi i u drugim državama članicama, a ne isključivo u zemlji prvog ulaska.

1.5.

EGSO naglašava da djelotvornost predloženih novih postupaka treba stalno mjeriti s pomoću sustava za praćenje poštovanja temeljnih prava, naročito kad su posrijedi prava ranjivih osoba i djece, kao ipojedinačnih procjena zahtjeva za azil i djelotvornih pravnih lijekova. Međutim, postavlja se pitanje gdje i kako će se provoditi poboljšani novi pakt i popratni prijedlozi te uz kakvu solidarnost i kakve sustave premještanja ili preseljenja.

1.6.

EGSO izražava podršku za integriraniji i uravnoteženiji IT sustav upravljanja migracijama koji se temelji na poboljšanoj bazi podataka Eurodac i koji je usmjeren na zahtjeve i podnositelje zahtjeva. EGSO je imao dojam da Komisija uviđa potrebu za zajedničkim pristupom u pogledu obveznog pregleda otisaka prstiju te procjene zdravstvenih i sigurnosnih rizika u fazi prije ulaska, no unatoč sofisticiranosti predloženog sustava, nažalost, ne postoji mogućnost da osoba podnese zahtjev za azil u državi članici koja nije zemlja prvog ulaska, a to bi trebalo biti moguće. Pravila o utvrđivanju države članice odgovorne za obradu zahtjeva za azil, koja su trenutačno navedena u AMR-u, trebala bi se iznijeti u APR-u, čime bi se putem Eurodaca pružila mogućnost da zahtjeve obrađuju i druge države članice.

1.7.

Premda bi EGSO želio da se uspostave novi, brži postupci donošenja odluka na granicama EU-a, poštujući sva temeljna i ljudska prava te pravne postupke, velik broj pitanja ostao je bez odgovora. Primjerice: Kako ćemo provoditi te postupke i biti sigurni da se oni doista primjenjuju? Kako ćemo provoditi vraćanje? Gdje je ta solidarnost u APR-u, a pogotovo u AMR-u – ako uopće sadrže odredbe o solidarnosti? Kad određenoj osobi bude odobren azil, može li ta osoba otići u drugu državu članicu umjesto u zemlju prvog ulaska? (4) Mogu li države članice odobriti azil kako bi zaštitile osobe kojima je to potrebno ili će ih početi odbijati? EGSO stoga poziva Komisiju da detaljno preispita i objasni svaki dio predmetnog prijedloga te da odgovori na ovo pitanje: Na koji način ovaj novi pakt poboljšava zajednički postupak azila i osigurava pravo na traženje azila?

1.8.

EGSO je zabrinut zbog novih postupaka dubinske provjere koji se provode nad državljanima trećih zemalja na vanjskim granicama. Tim se novim mehanizmom povećava pritisak na države članice s vanjskim morskim granicama EU-a te se promiče stvaranje centara zatvorenog tipa na vanjskim granicama ili u njihovoj blizini. Slični centri pobudili su veliku zabrinutost u pogledu zaštite ljudskih prava i osiguravanja prihvatljivih životnih uvjeta za osobe koje u njima borave.

1.9.

Ishod postupaka na granici bit će ili odobravanje azila ili odbijanje i vraćanje. Ako se azil odobri, država članica koja ga je odobrila odgovorna je za integraciju dotičnih osoba. Međutim, u scenariju predviđenom u novom paktu to znači da se osobe integriraju u zemljama na jugu, bez mogućnosti premještanja u druge države članice i bez njihove solidarnosti. Ako azil nije odobren, država članica mora vratiti odbijenog tražitelja azila. U okviru tog pristupa moraju se razmotriti načini sklapanja sporazuma između EU-a i trećih zemalja podrijetla i tranzita te osiguravanja djelotvornih postupaka, kako je predviđeno međunarodnim pravom i instrumentima za ljudska prava. Pojedinačne države članice ne mogu sklapati zasebne sporazume, a Komisija uopće ne spominje takve postupke.

1.10.

Izazove povezane s upravljanjem migracijama, posebno one povezane s osiguravanjem brze identifikacije osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita ili s praktičnim aspektima vraćanja (osoba kojima nije potrebna zaštita) trebalo bi „usklađeno” rješavati na razini EU-a u cjelini, ali ne može se smatrati da se trenutačnim prijedlozima to čini. Zapravo, to pitanje treba rješavati isključivo država članica prvog ulaska, a pravedna raspodjela tereta ne postoji, primjerice u vidu obveznog premještanja podnositelja zahtjeva za azil tijekom APR-a i razmatranja zahtjeva za azil.

1.11.

Posebno je važno osmisliti bolji postupak za identifikaciju osoba za koje nije vjerojatno da će dobiti zaštitu u EU-u. (5) Komisija predlaže dubinsku provjeru prije ulaska koja bi se trebala odnositi na sve državljane trećih zemalja koji su prisutni na vanjskoj granici, a ne ispunjavaju uvjete ulaska, ili po iskrcavanju nakon operacija traganja i spašavanja. Nažalost, ta „dubinska provjera prije ulaska” provodi se na državnom području zemlje prvog ulaska u EU na granici. „Prije” znači da dotična osoba odlazi u „prihvatni centar zatvorenog tipa” i tamo boravi, bez mogućnosti kretanja sve dok nadležna tijela države članice ne odluče odobriti azil (6) ili vratiti tu osobu u zemlju podrijetla ili tranzita, i to samo ako je to vraćanje moguće, što uglavnom nije slučaj.

1.12.

EGSO podržava okvir EU-a kojim se uvode jedinstvena pravila za dubinsku provjeru nezakonitih migranata uhićenih na državnom području neke države članice, koji su pri ulasku na schengensko područje izbjegli graničnu kontrolu. Time se nastoji zaštititi schengensko područje i osigurati učinkovito upravljanje nezakonitim ili neregularnim migracijama.

1.13.

EGSO poziva institucije, agencije i socijalne partnere EU-a da sudjeluju u izradi dodatnih politika i programa (poput partnerstava za traženje talenata), razmjeni najboljih praksi i multilateralnim programima povezivanja u vezi s postojećim „humanitarnim koridorima”. Također zahtijeva da se razviju novi pravni okviri, uvedu brzi postupci kojima bi se omogućilo da se humanitarne vize češće koriste za veći broj osoba (prilagodbom postojećih odredbi članka 25. Uredbe (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća (7)) te da se i „sponzorstvo” uključi u područje imigracijskih politika kao redovni zakoniti kanal ulaska koji bi se primjenjivao na državljane trećih zemalja. EGSO skreće pozornost suzakonodavaca na činjenicu da se postojećim zakonodavstvom EU-a, kao što su Schengenski sporazum i Ugovor iz Lisabona, već predviđa „supsidijarna i privremena zaštita” osoba koje bježe od rata ili prirodnih katastrofa. To pokazuje da se na temelju zakonodavnih instrumenata koji su već dostupni državama članicama EU-a ugroženim osobama kojima je potrebna međunarodna zaštita može zajamčiti zakonit ulazak.

2.   Opća pitanja i napomene

2.1.

Europskim novim paktom zagovara se integrirano oblikovanje politika kojim se objedinjuju politike u području azila, migracija, vraćanja, zaštite vanjskih granica, borbe protiv krijumčarenja migranata i odnosa s ključnim trećim zemljama te odražava pristup na svim razinama vlasti. Međutim, u konačnici, predmetne predložene uredbe stavit će pod veliko opterećenje države članice južne Europe, što će neizbježno dovesti do toga da se odredbe tih uredbi neće moći primjenjivati i da uredbe neće postići željeni rezultat. Nakon određenog razdoblja, države članice bit će prisiljene de facto odbiti brojne zahtjeve za azil, čak i one koji ispunjavaju uvjete za odobravanje azila, kako bi se izbjeglo držanje sve većeg broja ljudi u nehumanim uvjetima.

2.2.

Države članice na jugu Europe nemaju drugog izbora nego da ih se pretvori u centre za zadržavanje ili centre u kojima se čeka na odlazak.

2.3.

Ovo će se mišljenje baviti uglavnom trima instrumentima sadržanima u novom paktu: i) novom uredbom o dubinskoj provjeri; ii) izmijenjenim prijedlogom za reviziju uredbe o postupcima azila; iii) izmijenjenim prijedlogom za preinaku uredbe o Eurodacu.

3.   Posebne napomene o novoj uredbi o dubinskoj provjeri

3.1.

Novom uredbom predlaže se postupak dubinske provjere prije ulaska, na teritoriju zemlje prvog ulaska, koja bi se trebala odnositi na sve državljane trećih zemalja koji su prisutni na vanjskoj granici, a ne ispunjavaju uvjete ulaska, ili po iskrcavanju nakon operacija traganja i spašavanja.

3.2.

Dostupni podaci pokazuju da su dolasci državljana trećih zemalja kojima je očigledno potrebna međunarodna zaštita, poput onih u razdoblju 2015. – 2016., djelomično zamijenjeni dolascima miješanih skupina osoba.

3.3.   Posebne napomene o ciljevima i glavnim elementima postupka dubinske provjere

3.3.1.

Cilj je dubinske provjere doprinijeti novom sveobuhvatnom pristupu migracijama i mješovitim migracijskim tokovima tako da se osigura brzo utvrđivanje identiteta osoba, ali i mogućih zdravstvenih i sigurnosnih rizika te da svi državljani trećih zemalja koji su prisutni na vanjskoj granici, a ne ispunjavaju uvjete ulaska, ili po iskrcavanju nakon operacija traganja i spašavanja, budu brzo upućeni na odgovarajući postupak. Cilj bi također trebao biti osiguravanje korisnog alata i omogućivanje ostalim zemljama EU-a da sudjeluju i ocjenjuju podnositelja zahtjeva tijekom postupka azila.

3.3.2.

Prijedlogom se uvodi zaštita temeljnih prava predmetnih osoba s pomoću mehanizma koji će uspostaviti države članice.

3.3.3.

Dubinska provjera trebala bi se sastojati od: (a) preliminarnog zdravstvenog pregleda i provjere ranjivosti; (b) provjere identiteta na temelju informacija u europskim bazama podataka; (c) unošenja biometrijskih podataka (tj. podataka o otiscima prstiju i prikazu lica) u odgovarajuće baze podataka, ako još nisu uneseni; i (d) sigurnosne provjere pretraživanjem relevantnih nacionalnih baza podataka i baza podataka Unije, posebno Schengenskog informacijskog sustava (SIS), kako bi se provjerilo predstavlja li osoba prijetnju unutarnjoj sigurnosti.

3.3.4.

Dubinska provjera trebala bi biti obavezna i primjenjivati se ne samo u zemljama prvog ulaska nego u svim državama članicama, u skladu s načelom solidarnosti EU-a. Kako je opisano u novom paktu, APR će se provoditi samo u zemljama prvog ulaska. Ako „obvezna solidarnost” ne bude u obliku „obveznog premještanja” u skladu s odredbama APR-a ili ako se ne uspostave postupci koji bi omogućili podnošenje zahtjeva za azil u državama članicama EU-a bez potrebe za prelaskom granica EU-a, Uredba u praksi neće funkcionirati. Također bi trebale postojati poticajne i destimulirajuće mjere za premještanje te bi se u svakom slučaju proces APR-a trebao provoditi i u drugim državama članicama, a ne isključivo u zemlji prvog ulaska.

3.3.5.

Očekuje se da će predložena dubinska provjera donijeti dodanu vrijednost postojećim postupcima te se, uz iznimku zdravstvenih pitanja, ne bi trebala provoditi samo u zemljama s vanjskim granicama.

3.3.6.

Nezavisan, djelotvoran i stalan mehanizam praćenja trebao bi pokrivati naročito poštovanje temeljnih prava u vezi s dubinskom provjerom, poštovanje primjenjivih nacionalnih pravila u slučaju zadržavanja i poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. Usto bi trebao osigurati žurno i odgovarajuće rješavanje prigovora.

3.3.7.

Prijedlogom se prepoznaje uloga agencija EU-a – Frontexa i Agencije Europske unije za azil – koje mogu pratiti i podupirati nadležna tijela u svim njihovim zadaćama povezanima s dubinskom provjerom, ali to nije dovljno jasno objašnjeno. U prijedlogu se također daje važna, ali potpuno nejasna uloga Agenciji za temeljna prava u podupiranju država članica pri uspostavljanju nezavisnih mehanizama praćenja temeljnih prava u vezi s dubinskom provjerom, poštovanja primjenjivih nacionalnih pravila u slučaju zadržavanja i poštovanja načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.

4.   Izmijenjeni prijedlog za reviziju Uredbe o postupcima azila

4.1.

EGSO smatra da je kao novi, izmijenjeni zakonodavni prijedlog primjereno odabrana uredba EU-a, a ne direktiva. Međutim, EGSO uviđa da ostaje otvoreno pitanje kako se taj prijedlog može provesti i kako se može osigurati njegova provedba u svim državama članicama, naročito u onima koje su bile predmet postupaka zbog povrede. EGSO može podržati taj prijedlog samo ako se osigura da se njime države članice na jugu ne pretvaraju u centre za zadržavanje ljudskih bića ili centre u kojima čekaju odlazak.

4.2.

EGSO pozdravlja namjeru prijedloga Komisije da se unaprijede koordinacija i zajednički postupci za odobravanje i ukidanje međunarodne zaštite te za daljnje usklađivanje odluka o azilu i vraćanju. Međutim, izražava žaljenje zbog toga što je izneseno više prijedloga o koordinaciji uspostave zatvorenih centara za zadržavanje u zemljama prvog ulaska nego o zajedničkom sustavu azila, čime se državama prvog ulaska nameće isključiva obveza upravljanja pitanjem tražitelja azila. To ostavlja opći dojam da su prijedlozi koji se trebaju provesti upućeni zemljama na jugu, a premještanje tijekom primjene „postupaka na granici” uopće se ne spominje.

4.3.

Nadalje, EGSO izražava žaljenje zbog toga što u prijedlogu potencijalni problemi u provedbi programa povratka nisu pravilno utvrđeni, prije svega u pogledu de facto spremnosti trećih zemalja (zemalja podrijetla ili tranzita) na suradnju s EU-om.

4.4.

EGSO naglašava hitnu potrebu za sveobuhvatnijom strategijom utemeljenom na sustavu uravnotežene i zajedničke odgovornosti za upravljanje migracijskim tokovima između EU-a i trećih zemalja.

4.5.

Nadalje, EGSO naglašava potrebu za pružanjem odgovarajuće zaštite obiteljima s djecom i poziva Komisiju da posebnu pozornost posveti maloljetnicima bez pratnje, općoj djelotvornosti smjernica o postupku azila, pokazateljima operativnih standarda i prikupljanju primjera najbolje prakse (koje objavljuje Europski potporni ured za azil (EASO)). Nije prihvatljivo da se osoba smatra djetetom samo ako je mlađa od 12, a ne 18 godina, što je u skladu s međunarodnim pravom. Prema Konvenciji UN-a o pravima djeteta iz 1989., dijete je svako ljudsko biće mlađe od 18 godina.

4.6.

U nedavnim savjetovanjima organizacije civilnog društva predložile su reviziju određenih pravila o određivanju odgovornosti i osiguravanju mehanizma obavezne solidarnosti, pa i za osobe koje su iskrcane nakon operacija traganja i spašavanja. Nevladine organizacije usto su se zalagale za definiranje zajedničkog shvaćanja pojma „odgovornosti” među državama članicama te su zatražile da se revidiranim dublinskim pravilima obuhvati trajniji mehanizam premještanja (8). EGSO se pita kako bi se, u okviru novog izmijenjenog prijedloga, mogao realno provesti mehanizam solidarnosti među državama članicama koji bi dobro funkcionirao. Pravila o utvrđivanju države članice odgovorne za obradu zahtjeva za azil, koja su trenutačno navedena u AMR-u, trebalo bi uvrstiti u APR, čime bi se putem Eurodaca pružila mogućnost da zahtjeve obrađuju i druge države članice.

5.   Izmjena prijedloga iz 2016. o preinaci Uredbe o Eurodacu

5.1.

Izmjenom prijedloga iz 2016. o preinaci Uredbe o Eurodacu želi se uspostaviti veza između određenih pojedinaca i postupaka kojima podliježu kako bi se poboljšala kontrola nezakonitih migracija i otkrivanje nedopuštenih kretanja.

5.2.

Glavni je cilj Eurodaca utvrditi tko su tražitelji azila i, s pomoću otisaka prstiju i prikaza lica (tzv. biometrijskih podataka), olakšati pružanje dokaza za pomoć pri određivanju koja je država članica odgovorna za razmatranje određenog zahtjeva za azil podnesenog u EU-u.

5.3.

EGSO nije siguran da je Eurodac (9) prikladan instrument za borbu protiv nezakonitih migracija i da bi mogao pružati djelotvornu potporu državama članicama u praćenju dodjele pomoći za dobrovoljni povratak i reintegraciju (10).

5.4.

Prijedlog o izmjeni prijedloga iz 2016. temelji se na privremenom dogovoru suzakonodavaca i njime se dopunjuju te izmjene s ciljem da se Eurodac pretvori u zajedničku europsku bazu podataka kao potpora politikama EU-a u području azila, preseljenja i nezakonitih migracija.

5.5.

Osim toga, njegova je svrha prikupljati točnije i potpunije podatke za potrebe oblikovanja politika, a time i bolje pomoći u kontroli nezakonitih migracija i otkrivanju nedopuštenih kretanja tako što će se povrh zahtjeva brojati i pojedinačni podnositelji zahtjeva. Međutim, EGSO smatra da taj sofisticirani sustav također mora migrantima pružiti mogućnost da podnesu zahtjev za azil u drugoj državi članici, a ne samo u zemlji prvog ulaska.

5.6.

Eurodacom se nastoji poduprijeti i utvrđivanje odgovarajućih rješenja politike u tom području tako što će se omogućiti statistička obrada podataka iz više baza podataka.

5.7.

EGSO se slaže s time da se zajednička pravila o uzimanju otisaka prstiju i prikazu lica državljana trećih zemalja za potrebe Eurodaca moraju primjenjivati na isti način u svim državama članicama.

5.8.

EGSO podržava stvaranje instrumenta znanja koji će Europskoj uniji osigurati informacije o broju državljana trećih zemalja koji u EU ulaze nezakonito ili nakon operacija traganja i spašavanja i podnose zahtjev za međunarodnu zaštitu, što je prijeko potrebno za donošenje održivih politika u području migracije i viza koje se temelje na dokazima.

5.9.

Još je jedan cilj Eurodaca pružiti dodatnu potporu nacionalnim tijelima zaduženima za podnositelje zahtjeva za azil čiji su zahtjevi već odbijeni u drugoj državi članici označivanjem odbijenih zahtjeva, ali nacionalna tijela moraju imati pravo preispitati zahtjev koji je obradila druga država članica.

---

(1)  Pojam „neulazak” postoji i u schengenskoj pravnoj stečevini i u pravnoj stečevini u području azila (članak 43. Direktive o postupcima azila).

(2)  SL C 123, 9.4.2021., str. 15.

(3)  Vidjeti stranicu 58. ovoga Službenog lista.

(4)  U skladu s odredbama Uredbe o kvalifikaciji, prava i povlastice koji proizlaze iz statusa izbjeglice ili osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita povezani su s državom članicom koja je odobrila taj status.

(5)  Udio migranata koji pristižu iz zemalja sa stopama priznavanja nižima od 25 % porastao je s 14 % u 2015. na 57 % u 2018.

(6)  U pogledu primjene zadržavanja tijekom postupka na granici vidjeti točke 179. i 183. presude Suda EU-a C-808/18: „Države članice su ovlaštene odrediti „zadržavanje” u smislu članka 2. točke (h) Direktive 2013/33 tražiteljima međunarodne zaštite koji se pojave na njihovim granicama prije nego što im priznaju pravo na ulazak na svoje državno područje, pod uvjetima utvrđenima u tom članku 43. i kako bi se zajamčila djelotvornost postupaka koji su predviđeni tim člankom”; „iz članka 43. stavka 1. Direktive 2013/32 proizlazi da je zadržavanje na temelju te odredbe opravdano samo kako bi se odnosnoj državi članici omogućilo da provjeri, prije nego što tražitelju međunarodne zaštite prizna pravo ulaska na svoje državno područje, da njegov zahtjev nije nedopušten […] ili da ne treba biti odbijen kao neosnovan […]”.

(7)  Uredba (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) (SL L 243, 15.9.2009., str. 1).

(8)  Izvješće o projektu CEPS-a, Search and rescue, disembarkation and relocation arrangements in the Mediterranean. Sailing Away from Responsibility? (Mediteranski aranžmani za traganje i spašavanje, iskrcavanje i premještanje: Prebacivanje odgovornosti?), lipanj 2019.

(9)  Njime će se poboljšati kapaciteti država članica za praćenje u tom području i spriječiti podnošenje višestrukih zahtjeva za pomoć za dobrovoljni povratak i reintegraciju (AVRR) jer će države članice imati neposredan pristup tim informacijama, a osoba kojoj je odobrena pomoć u jednoj državi članici morat će se suzdržati od preseljenja u drugu državu članicu s ciljem dobivanja druge vrste pomoći ili bolje pomoći. Države članice trenutačno nemaju zajedničku bazu podataka ili način na koji mogu saznati je li povratnik već iskoristio potporu za povratak i reintegraciju. Te su informacije ključne za borbu protiv zlouporabe i dobivanja dvostrukih naknada.

(10)  Sustav ulaska/izlaska omogućuje državama članicama da otkriju državljane trećih zemalja koji su nezakonito produljili boravak iako su u EU ušli zakonito. Međutim, takav sustav ne postoji za identifikaciju državljana trećih zemalja koji u EU nezakonito ulaze na vanjskim granicama. Trenutačni sustav Eurodac idealna je baza podataka za pohranu tih informacija jer već sadržava takve podatke. Zasad je svrha prikupljanja takvih podataka ograničena na pomaganje pri utvrđivanju države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil. Identifikacija državljana trećih zemalja koji nezakonito borave ili su nezakonito ušli u Europsku uniju preko njezinih vanjskih granica pomoći će državama članicama pri ponovnom evidentiranju državljana trećih zemalja u svrhe vraćanja.