I.

Sud je obavio reviziju:

II.

Prema mišljenju Suda konsolidirana računovodstvena dokumentacija Europske unije (EU) za godinu koja je završila 31. prosinca 2016. u svim značajnim aspektima vjerno prikazuje financijsko stanje Unije na dan 31. prosinca 2016. te rezultate poslovanja, novčane tokove i promjene u neto imovini za godinu završenu tim danom, u skladu s Financijskom uredbom i računovodstvenim pravilima koja se temelje na međunarodno prihvaćenim računovodstvenim standardima za javni sektor.

III.

Prema mišljenju Suda prihodi povezani s računovodstvenom dokumentacijom za godinu koja je završila 31. prosinca 2016. u svim su značajnim aspektima zakoniti i pravilni.

IV.

Prema mišljenju Suda, izuzevši učinak pitanja opisanih u odlomku o osnovi za uvjetno mišljenje o zakonitosti i pravilnosti plaćanja povezanih s računovodstvenom dokumentacijom, plaćanja povezana s računovodstvenom dokumentacijom za godinu koja je završila 31. prosinca 2016. u svim su značajnim aspektima zakonita i pravilna.

V.

Sud je proveo reviziju u skladu s međunarodnim revizijskim standardima i etičkim kodeksom Međunarodne federacije računovođa (IFAC) te međunarodnim standardima vrhovnih revizijskih institucija Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI). Odgovornosti Suda u skladu s tim standardima opširnije su opisane u odjeljku ovog izvješća koji se odnosi na odgovornosti revizora. U skladu s kodeksom etike za profesionalne računovođe Odbora za međunarodne standarde etike za računovođe (Kodeks IESBA-e) i etičkim normama koje su relevantne za njegovu reviziju Sud je neovisan te je ispunio sve svoje etičke odgovornosti u skladu s tim normama i Kodeksom IESBA-e. Sud prikupljene revizijske dokaze smatra dostatnima i primjerenima da budu temelj njegova mišljenja.

VI.

U rashodima evidentiranima za 2016. godinu koji se odnose na sredstva potrošena na temelju nadoknade troškova (3) postoje značajne pogreške. Procijenjena stopa pogreške koju je Sud utvrdio za plaćanja izvršena na temelju nadoknade troškova iznosi 4,8  %. Ukupna stopa pogreške koju je Sud procijenio (3,1  %) i dalje je iznad praga značajnosti, ali nije raširena. U plaćanjima izvršenima na temelju materijalnih prava nije utvrđena značajna stopa pogreške (4). Ukupni zaključak koji je Sud donio potvrđuje i analiza rizičnih iznosa koju je Komisija provela i iznijela u godišnjem izvješću o upravljanju proračunom EU-a i o njegovom izvršenju.

VII.

Ključna revizijska pitanja ona su pitanja koja su prema stručnoj prosudbi Suda bila najvažnija za reviziju koju je proveo nad konsolidiranom računovodstvenom dokumentacijom za tekuće razdoblje. Sud je ta pitanja obradio u kontekstu revizije koju je proveo nad konsolidiranom računovodstvenom dokumentacijom kao cjelinom i izražavanja mišljenja o toj računovodstvenoj dokumentaciji te o tim pitanjima ne izražava zasebno mišljenje.

VIII.

U bilancu EU-a uključene su mirovine i druga davanja za zaposlenike u iznosu od 67,2  milijarde eura na kraju 2016. godine. Riječ je o jednoj od najvećih obveza u bilanci, koja čini gotovo jednu trećinu ukupnih obveza za 2016. godinu u iznosu od 234,8  milijardi eura.

IX.

Većina tih rezervacija za mirovine i druga davanja za zaposlenike (58,7  milijardi eura) odnosi se na mirovinski sustav dužnosnika i ostalih službenika Europske unije. Tim se mirovinskim obvezama pokrivaju „utvrđena davanja” koja su zajamčena člankom 83. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europskih zajednica („Pravilnik o osoblju”) i člankom 4. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) U obvezi evidentiranoj u računovodstvenoj dokumentaciji odražava se iznos koji bi bio uključen u mirovinski fond u slučaju da je takav fond uspostavljen u svrhu isplate postojećih obveza za starosne mirovine (5). Osim starosnih mirovina, njime se pokrivaju i invalidske mirovine i mirovine koje se isplaćuju nadživjelim supružnicima/djeci dužnosnika EU-a. Prema članku 83. Pravilnika o osoblju, davanja isplaćena u okviru mirovinskog sustava terete proračun EU-a, pri čemu države članice zajednički jamče isplatu tih davanja, a dužnosnici daju doprinos u iznosu od jedne trećine troškova za financiranje tog sustava.

X.

Mirovinski sustav dužnosnika i ostalih službenika Europske unije obvezan je sustav strukovnog mirovinskog osiguranja za dužnosnike EU-a, u okviru kojeg se doprinosi osoblja, kao i institucija i tijela koja ih zapošljavaju, upotrebljavaju u svrhu financiranja budućih mirovina. Osmišljen je na način da usklađivanjem stope doprinosa sustavu i dobi za umirovljenje sam po sebi održava aktuarsku ravnotežu. Brojem i raznolikošću parametara s pomoću kojih se izračunava dugoročna projekcija troškova mirovina naglašava se aktuarska narav tog izračuna, koji u konačnici obavlja Eurostat na godišnjoj osnovi.

XI.

Sud je u okviru revizije obavio evaluaciju aktuarskih pretpostavki, kao i vrednovanja rezervacija za mirovine koje se temelji na tim pretpostavkama. Provjerom su obuhvaćeni brojčani podatci, aktuarski parametri, izračun rezervacija, kao i prikaz u konsolidiranoj bilanci i bilješkama uz konsolidirane financijske izvještaje. Revizijom fer vrijednosti tih rezervacija koju je Sud proveo otkrivena je određena nepotpunost i netočnost povezane primarne baze podataka, no to nema značajan učinak na konsolidiranu računovodstvenu dokumentaciju EU-a. Prema informacijama objavljenima u bilješki 2.9. uz konsolidirane financijske izvještaje Komisija će poduzeti daljnje korake kako bi unaprijedila procese koje je primjenjuje pri izračunu obveza za davanja za zaposlenike, koje će Sud nastaviti preispitivati.

XII.

Prema procjeni Komisije nastali prihvatljivi izdatci koje je potrebno nadoknaditi korisnicima, a koji još nisu prijavljeni, iznosili su na kraju 2016. godine 102 milijarde eura (kraj 2015.: 106 milijardi eura). Komisija je te rashode evidentirala kao obračunane izdatke.

XIII.

Sud je ispitao metodologije i kontrolne sustave koji se primjenjuju pri izradi procjena na kraju godine u najvećim glavnim upravama. Sud je sastavio uzorke računa i isplata pretfinanciranja te proveo reviziju tih elemenata kako bi obradio pitanje rizika od pogrešnog prikazivanja obračuna. Sud je od računovodstvenih službi Komisije zatražio dodatno pojašnjenje općih metoda koje su se primjenjivale, a posebno nove metode koja se primjenjuje u programskom razdoblju 2014.–2020. u području kohezije.

XIV.

Na temelju obavljene revizije Sud može zaključiti da konsolidirana bilanca vjerno prikazuje procjenu ukupnog iznosa obračunanih troškova za najveće glavne uprave. Međutim, u nekim manjim glavnim uprava Sud je utvrdio sustavne nedostatke u vezi s knjiženjima na kraju godine. Komisija je u vezi s time izradila akcijski plan.

XV.

Dio financijskih sredstava koje Komisija isplati kao predujam tijela država članica prenose u financijske instrumente u obliku zajmova, vlasničkih instrumenata ili jamstava.

XVI.

U sklopu višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje 2007.–2013. pravom EU-a nije bilo propisano da tijela država članica u svrhu pripreme računovodstvene dokumentacije sastavljaju periodična izvješća o iznosima koji su uloženi u te instrumente. Komisija je stoga, na temelju najnovijeg dostupnog izvješća (u ovom slučaju, s kraja 2015. godine), procijenila u kojoj su mjeri ti predujmovi iskorišteni, pod pretpostavkom da će se sredstva iskoristiti u cijelosti i ravnomjerno tijekom operativnog razdoblja (prvotno do 31. prosinca 2015., no taj je rok kasnije produžen do 31. ožujka 2017.). Sud napominje da, iako je njegovo stajalište da je uporaba financijskih instrumenata 2016. godine bila izvan razdoblja prihvatljivosti (vidjeti poglavlje 6., odlomke 6.20. i 6.21.), Komisija nema namjeru osigurati povrat tih sredstava. Stoga se u prikazu u bilanci i bilješki 2.5. uz konsolidirane financijske izvještaje odražava navedeno stajalište Komisije.

XVII.

U sklopu VFO-a za razdoblje 2014.–2020. tijela država članica moraju u svakom zahtjevu za povrat troškova pružiti informacije o predujmovima koji su preneseni u financijske instrumente i njihovim isplatama krajnjim korisnicima. Na temelju tih informacija izračunava se procijenjeni iznos koji se priznaje u računovodstvenoj dokumentaciji za razdoblje od datuma na koji je primljen zadnji zahtjev za povrat troškova do kraja godine.

XVIII.

Sud je ispitao postupak koji je uspostavljen u svrhu priznavanja povezanih pretfinanciranja i smatra da bilanca vjerno prikazuje predmetni iznos.

XIX.

Uprava je odgovorna za ostale informacije. Ostale informacije obuhvaćaju Raspravu o financijskom izvještaju i njegovu analizu, ali ne uključuju konsolidiranu računovodstvenu dokumentaciju ili revizijsko izvješće o toj dokumentaciji. Mišljenjem Suda o konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji nisu obuhvaćene ostale informacije te Sud ne donosi nikakav zaključak o jamstvu u pogledu tih informacija. U kontekstu revizije konsolidirane računovodstvene dokumentacije odgovornost je Suda pročitati ostale informacije i pri tome razmotriti jesu li te ostale informacije značajno neusklađene s konsolidiranom računovodstvenom dokumentacijom ili saznanjima do kojih je Sud došao tijekom revizije, odnosno čine li se one na bilo koji drugi način pogrešno prikazanima. Ako Sud na temelju obavljene revizije zaključi da je došlo do značajnog pogrešnog prikazivanja takvih ostalih informacija, dužan je izvijestiti o toj činjenici. U tom pogledu nije zabilježeno ništa o čemu bi Sud izvijestio.

XX.

U skladu s člancima 310. i 325. UFEU-a i Financijskom uredbom uprava je odgovorna za pripremu i prikazivanje konsolidirane računovodstvene dokumentacije Europske unije na temelju međunarodno prihvaćenih računovodstvenih standarda za javni sektor te za zakonitost i pravilnost povezanih transakcija. Ta odgovornost uključuje oblikovanje, uspostavu i provedbu unutarnje kontrole koja je važna za pripremu i prikazivanje financijskih izvještaja u kojima nema značajnog pogrešnog prikazivanja zbog prijevare ili pogreške. Odgovornost je uprave ujedno zajamčiti da su aktivnosti, financijske transakcije i informacije prikazane u financijskim izvještajima u skladu s propisima tijela koja njima upravljaju. Komisija snosi krajnju odgovornost za zakonitost i pravilnost transakcija povezanih s računovodstvenom dokumentacijom Europske unije (članak 317. UFEU-a).

XXI.

U pripremi konsolidirane računovodstvene dokumentacije odgovornost je uprave procijeniti mogućnost EU-a da nastavi s trajnim poslovanjem te po potrebi objavljivati informacije o pitanjima u vezi s trajnošću poslovanja i služiti se računovodstvenim načelom trajnosti poslovanja, osim u slučajevima u kojima uprava namjerava likvidirati predmetni subjekt ili prestati s poslovanjem, ili je prestanak poslovanja jedina realna mogućnost.

XXII.

Komisija je odgovorna za nadgledanje procesa financijskog izvještavanja EU-a.

XXIII.

Ciljevi su Suda dobiti razumno jamstvo o tome ima li u konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji Europske unije značajnog pogrešnog prikazivanja i jesu li povezane transakcije zakonite i pravilne te, na temelju provedene revizije, podnijeti Europskom parlamentu i Vijeću izjavu o jamstvu u pogledu pouzdanosti računovodstvene dokumentacije te zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija. Razumno jamstvo visoka je razina jamstva, ali nije garancija da će se revizijom otkriti značajno pogrešno prikazivanje ili neusklađenost u svim slučajevima u kojima oni postoje. Njihov uzrok mogu biti prijevara ili pogreška te se smatraju značajnima ako bi, pojedinačno ili skupno, bilo razumno očekivati da bi mogli utjecati na ekonomske odluke koje korisnici konsolidirane računovodstvene dokumentacije donose na temelju njezina sadržaja.

XXIV.

Kad je riječ o prihodima, pri ispitivanju vlastitih sredstava od poreza na dodanu vrijednost i bruto nacionalnog dohotka Sud polazi od relevantnih makroekonomskih agregata na temelju kojih se ta sredstva izračunavaju te procjenjuje sustave Komisije za njihovu obradu do primitka doprinosa država članica i njihova evidentiranja u konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji. Kad je riječ o tradicionalnim vlastitim sredstvima, Sud ispituje računovodstvenu dokumentaciju carinskih službi i analizira tok carinskih pristojbi dok Komisija ne primi predmetne iznose i dok ih ne evidentira u računovodstvenoj dokumentaciji.

XXV.

Kad je riječ o rashodima, Sud ispituje platne transakcije u trenutku nastanka, evidentiranja i prihvaćanja rashoda. Tim su ispitivanjem obuhvaćene sve kategorije plaćanja (uključujući plaćanja za kupnju imovine) u trenutku njihova izvršenja, osim predujmova. Isplate predujmova ispituju se u trenutku u kojem primatelj sredstava dostavi potvrdu o njihovoj pravilnoj uporabi te u kojem institucija ili tijelo prihvati tu potvrdu i obračuna predujam, iste godine ili kasnije.

XXVI.

U skladu s međunarodnim revizijskim standardima i međunarodnim standardima vrhovnih revizijskih institucija Sud u okviru revizije primjenjuje stručnu prosudbu i zadržava profesionalni skepticizam tijekom čitavog trajanja revizije. Sud također:

XXVII.

Sud obavještava upravu o, među ostalim, planiranom opsegu i vremenskom okviru revizije i važnim revizijskim nalazima, uključujući sve bitne nedostatke u unutarnjoj kontroli koje je utvrdio tijekom revizije.

XXVIII.

Kad je riječ o pitanjima o kojima je Sud obavijestio Komisiju i druge subjekte obuhvaćene revizijom, Sud utvrđuje ona pitanja koja su najvažnija za reviziju konsolidirane računovodstvene dokumentacije za tekuće razdoblje i koja se stoga smatraju ključnim revizijskim pitanjima. Sud ta pitanja opisuje u svojem revizijskom izvješću, osim ako zakonima ili propisima nije dopušteno javno objavljivanje informacija o tom pitanju ili ako, u iznimno rijetkim slučajevima, Sud utvrdi da određeno pitanje ne bi trebalo objaviti u izvješću jer je razumno očekivati da će nepovoljne posljedice takvog objavljivanja biti veće od koristi za javni interes.

1.1.

Europski revizorski sud (Sud) neovisni je revizor EU-a. U skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) Sud je dužan:

1.2.

Revizijom obavljenom u svrhu davanja izjave o jamstvu (pojašnjenje se nalazi u  prilogu 1.1. ) Sud izravno ispunjava prva dva cilja. Revizijom obavljenom u okviru poglavlja 3. i određenih područja politike (7) u svrhu sastavljanja godišnjeg izvješća obuhvaćaju se i ekonomičnost, učinkovitost ili djelotvornost potrošnje sredstava. Cjelokupno gledajući, revizijama koje Sud obavlja također se pružaju ključne informacije za mišljenja koja Sud izražava o prijedlozima zakonskih akata u području financija.

1.3.

Potrošnja financijskih sredstava Europske unije (EU) važan je, ali ne i jedini način ostvarivanja ciljeva politika. Ciljevi politika ostvaruju se i uporabom zakonodavstva te slobodnim kretanjem robe, usluga, kapitala i ljudi u cijelom EU-u. Rashodi EU-a za 2016. godinu iznosili su 136,4  milijarde eura (8), odnosno 2,0  % ukupnih rashoda opće države u državama članicama EU-a i 0,9  % bruto nacionalnog dohotka u EU-u ( okvir 1.1. ).

1.4.

Opažanja Suda odnose se na konsolidiranu računovodstvenu dokumentaciju (9) Europske unije („računovodstvena dokumentacija”) za financijsku godinu 2016. Sud je predmetnu računovodstvenu dokumentaciju, zajedno s izjavom računovodstvenog službenika, zaprimio 26. lipnja 2017. Računovodstvenoj dokumentaciji priložena je „Rasprava o financijskom izvještaju i njegova analiza” (10). Ta analiza nije obuhvaćena revizorskim mišljenjem Suda. Međutim, u skladu s revizijskim standardima Sud je procijenio njezinu usklađenost s informacijama u računovodstvenoj dokumentaciji.

1.5.

Računovodstvena dokumentacija koju je objavila Komisija pokazuje da su ukupne obveze na dan 31. prosinca 2016. iznosile 234,8  milijardi eura, dok je ukupna imovina iznosila 162,7  milijardi eura. Poslovni rezultat za 2016. godinu iznosi 1,7  milijardi eura (11).

1.6.

Sud je revizijom utvrdio da u računovodstvenoj dokumentaciji nije bilo značajnog pogrešnog prikazivanja. Opažanja o financijskom i proračunskom upravljanju sredstvima EU-a iznose se u poglavlju 2.

1.7.

Ključna revizijska pitanja (12) ona su pitanja koja su, prema stručnoj prosudbi Suda, bila najvažnija za reviziju koju je Sud proveo nad financijskim izvještajima za tekuće razdoblje. Sud je ta pitanja obradio u kontekstu revizije financijskih izvještaja kao cjeline i izražavanja mišljenja o tim izvještajima, ali o tim pitanjima ne izražava zasebno mišljenje. U skladu s međunarodnim standardom vrhovnih revizijskih institucija (ISSAI) 1701 Sud izvješćuje o ključnim revizijskim pitanjima u okviru mišljenja koje izražava (odlomci VII.–XVIII. izjave Suda o jamstvu).

1.8.

Sud ispituje prihode i rashode EU-a (13) kako bi procijenio jesu li u skladu s važećim zakonima i propisima. Rezultati revizije za prihode iznose se u poglavlju 4., a za rashode u poglavljima 5.–10. ( okvir 1.2. ). Sud je utvrdio sljedeće ključne nalaze:

1.8. i 1.9.

Kad je riječ o financijskim instrumentima za Kohezijsku politiku (iz okvira 1.2.), Komisija smatra da su isplate krajnjim korisnicima izvršene u skladu sa smjernicama za zaključenje do kraja ožujka 2017. unutar zadanog razdoblja prihvatljivosti (vidjeti odgovore Komisije na odlomke 6.20. i 6.21.).

1.9.

Ukupna stopa pogreške koju je Sud procijenio poboljšala se u odnosu na prijašnje godine ( okvir 1.3. ), ali i dalje prelazi prag značajnosti od 2 % koji je Sud utvrdio. Ipak, u otprilike polovici rashoda za 2016. godinu nije bilo značajnih pogrešaka ( okvir 1.4. ).

1.10.

Sud procjenjuje da stopa pogreške u rashodima utemeljenima na nadoknadi troškova iznosi 4,8  % (2015.: 5,2  %), što je znatno iznad praga značajnosti od 2 % ( okvir 1.4. ). Rashodi te vrste nastaju kada korisnici podnesu zahtjev kako bi se njihovi prihvatljivi troškovi nadoknadili sredstvima EU-a. Takvim su plaćanjima obuhvaćeni projekti istraživanja (poglavlje 5.), programi osposobljavanja (poglavlje 6.), kao i projekti u području regionalnog i ruralnog razvoja (poglavlja 6. i 7.) te razvojni projekti (poglavlje 9.). U okviru takvih programa primatelji sredstava moraju pružiti informacije kojima potvrđuju da provode aktivnost koja je prihvatljiva za potporu i kojima se prikazuju nastali troškovi za koje imaju pravo na nadoknadu. Pri tome se moraju pridržavati složenih pravila kojima se određuje za što se može podnijeti zahtjev (prihvatljivost) i kako troškovi trebaju nastati (npr. javna nabava ili pravila o državnim potporama). To vodi do pogrešaka koje doprinose zaključku koji je Sud donio za poglavlja VFO-a 1.a „Konkurentnost” (odlomci 5.28. i 5.29.), 1.b „Kohezija” (odlomci 6.38. i 6.39.), 2. „Prirodni resursi” (cjelokupno – odlomci 7.32. i 7.33) i 4. „Globalna Europa” (odlomci 9.34. i 9.35.).

1.10.

Europski revizorski sud potvrdio je da je u projektima u okviru kojih se upotrebljavaju pojednostavnjene mogućnosti financiranja manja mogućnost pogreške nego pri nadoknadi stvarnih troškova. Stoga Komisija posljednjih godina aktivno promovira njihovu upotrebu u okviru Kohezijske politike i ruralnog razvoja. Nadalje, pojednostavnjenim mogućnostima financiranja smanjuje se administrativni teret i bolje usmjerava upravljačka tijela, agencije za plaćanja i korisnike na rezultate, posebno ako je za pojednostavnjene mogućnosti plaćanja potrebno postići cilj projekta.

Javna nabava i propisi o državnoj potpori ne odnose se na rashode EU-a. Kako bi uklonila poteškoće koje je ustanovila u tom području, Komisija provodi akcijske planove s državama članicama (vidjeti odgovore Komisije na odlomke 6.15. i 6.18.).

U području poljoprivrede, ruralni razvoj i dalje je područje koje zahtijeva pomno praćenje, posebno u pogledu mjera za vrste ulaganja. Komisija od država članica sustavno zahtijeva osmišljavanje planova popravnih mjera kada se ustanove nedostaci u kontrolama i podupire njihovu provedbu. Međutim, uzimajući u obzir potrebu za održavanjem ravnoteže između zakonitosti i pravilnosti te postizanja ciljeva politike, imajući istodobno na umu troškove ostvarenja (upravljanje i kontrola), ne može se s realnom sigurnošću očekivati da će se uz razumne napore moći postići stopa pogreške manja od 2 %. Bez obzira na to, zahvaljujući korektivnom kapacitetu povrata država članica i Komisijinim financijskim ispravcima u godinama nakon godine rashoda Komisija ima osiguranje za rashode ZPP-a.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 1.12. i 6.7.

1.11.

Sud procjenjuje da stopa pogreške u rashodima utemeljenima na materijalnim pravima (uključujući administrativne rashode) iznosi 1,3  % (2015.: 1,9  %, okvir 1.4. ). U okviru ove vrste rashoda korisnici primaju plaćanja ako ispune određene uvjete. Takvim su plaćanjima obuhvaćene studentske i istraživačke stipendije (poglavlje 5.), izravna potpora poljoprivrednicima i poljoprivredno-okolišne mjere (poglavlje 7.) te plaće i mirovine (poglavlje 10.). Sud je uočio poboljšanja u svim područjima rashoda utemeljenih na materijalnim pravima te zaključuje da je procijenjena stopa pogreške za izravnu potporu poljoprivrednicima bila ispod praga značajnosti.

1.11.

1.12.

Kao što je vidljivo u okviru 1.5. , najveći udio u stopi pogreške koju je Sud procijenio za 2016. godinu zauzima područje „Kohezija”, a zatim slijede područja „Prirodni resursi”, „Konkurentnost” i „Globalna Europa”. Takav je raspored udjela u skladu s nalazima Suda za 2015. godinu.

1.12.

1.13.

„Konkurentnost” (poglavlje 5.): procijenjena stopa pogreške iznosi 4,1  % i manja je od stope za 2015. (4,4  %). Veliki dio rashoda nastaje na temelju nadoknade troškova te su pogreške u tom području u osnovi odraz različitih kategorija neprihvatljivih troškova (posebno troškova za osoblje, ostalih izravnih troškova i neizravnih troškova).

1.13.

1.14.

„Kohezija” (poglavlje 6.): procijenjena stopa pogreške iznosi 4,8  % i manja je u odnosu na rezultate za 2015. (5,2  %). Nadoknade troškova najčešći su oblik rashoda u ovom području. Neprihvatljivi troškovi u prijavama rashoda i neprihvatljivi projekti čine 70 % pogreške.

1.14.

1.15.

„Prirodni resursi” (poglavlje 7.): procijenjena stopa pogreške iznosi 2,5  % i manja je od stope za 2015. (2,9  %). Više od tri četvrtine rashoda u ovom području odnosi se na Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP) te u njemu ne postoje značajne pogreške (1,7  %), dok Sud u području ruralnog razvoja već dugi niz godina nalazi visoku stopu pogreške (4,9  %), posebno u rashodima za nadoknadu troškova. Sud nije pronašao značajne pogreške u rashodima utemeljenima na materijalnim pravima za izravnu potporu poljoprivrednicima, na koje se primjenjuju pojednostavnjena pravila o prihvatljivosti zemljišta i djelotvoran sustav ex ante kontrole (IAKS), kojim se omogućuju automatizirane unakrsne provjere u različitim bazama podataka.

1.15.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 1.10. i 1.12.

1.16.

„Globalna Europa” (poglavlje 9.): procijenjena stopa pogreške iznosi 2,1  % i manja je u odnosu na rezultate za 2015. (2,8  %). Dvije trećine ukupne stope pogreške povezano je s nedostatkom ključne popratne dokumentacije i privremenim obračunom (14) prekomjernog iznosa sredstava na razini Komisije.

1.17.

„Administracija” (poglavlje 10.): u ovom području nije utvrđena značajna stopa pogreške. Procijenjena stopa pogreške iznosi 0,2  % i manja je u odnosu na rezultate za 2015. (0,6  %). Većina rashoda u tom području odnosi se na plaće, mirovine i naknade koje isplaćuju institucije i tijela EU-a.

1.18.

Sud ne procjenjuje stopu pogreške za ostala rashodovna područja, uključujući naslov 3. VFO-a (vidjeti poglavlje 8.). Rashodi obuhvaćeni izjavom Suda o jamstvu u tim područjima iznosili su ukupno 2,8  milijarde eura (2,2  % rashoda obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud). Revizije koje je Sud proveo u tim područjima i dalje doprinose ukupnim zaključcima Suda za 2016. godinu.

1.19.

Pogreške povezane s prihvatljivošću u programima nadoknade troškova i dalje zauzimaju najveći udio u procijenjenoj stopi pogreške:

1.19.

Pojednostavnjenje je najdjelotvorniji način smanjenja troškova i opterećenja kontrole te rizika od pogreške. Za programe s konstantno visokim razinama pogreške, Komisija neprestano poduzima preventivne i korektivne mjere kako bi uklonila glavne uzroke i njihov učinak. Više informacija o tome nalazi se u Komunikaciji Komisije „Glavni uzroci pogrešaka i poduzete mjere” (članak 32. stavak 5. Financijske uredbe) – COM(2017) 124 od 28. veljače 2017.

1.20.

Stopa pogreške koju je Sud procijenio u različitim rashodovnim područjima pokazuje mnogo veću povezanost s osnovom za plaćanja (nadoknada troškova ili materijalna prava) nego s načinom upravljanja (15). Sud je najveće stope pogreške utvrdio u područjima „Kohezija” (pod podijeljenim upravljanjem) i „Konkurentnost” (pod izravnim upravljanjem Komisije i neizravnim upravljanjem ovlaštenih subjekata). U oba područja rashodi najvećim dijelom nastaju u okviru programa nadoknade troškova ( okvir 1.7. ).

1.21.

Za 2016. godinu procijenjena stopa pogreške za cjelokupne rashode pod podijeljenim upravljanjem iznosi 3,3  % (2015.: 4,3  %) i 3,3  % (2015.: 4,2  %) za sve druge oblike operativnih rashoda (16). Procijenjena stopa pogreške za administrativne rashode iznosi 0,2  % (2015.:0,6  %).

1.22.

Svaka glavna uprava (GU) Komisije sastavlja godišnje izvješće o radu. Takva izvješća uključuju izjavu u kojoj glavni direktor glavne uprave potvrđuje da ima jamstvo da su financijske informacije navedene u izvješću točne i da su transakcije za koje je odgovoran zakonite i pravilne. Godišnje izvješće o radu sadržava i pojedinosti o postignuću ključnih ciljeva politika (o čemu je riječ u odlomcima 3.5. i 3.18.–3.32.) te izvješće o upravljanju koje glavni direktor podnosi povjerenicima.

1.22.

1.23.

Ove su godine prvi put sve glavne uprave procijenile stopu pogreške u okviru dijela o relevantnim rashodima. Definicija relevantnih rashoda (17) u skladu je s definicijom povezanih transakcija kojom se služi Sud ( prilog 1.1. , odlomak 10.).

1.24.

Od uvođenja koncepta „rizičnog iznosa u trenutku zaključenja” u godišnjem izvješću za 2015. o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju, glavne uprave uključuju predmetne informacije u svoja godišnja izvješća o radu. Komisija se usredotočila na učinak višegodišnjih korektivnih mehanizama, koji vode do smanjenja njezine procijenjene stope pogreške.

1.24.

1.25.

Kad je riječ o pokazateljima zakonitosti i pravilnosti, vrijednosti objavljene u godišnjim izvješćima o radu za rizične iznose u trenutku plaćanja u većini su slučajeva općenito u skladu sa stopom pogreške koju je procijenio Sud ( okvir 1.8. ) (18).

1.25.

1.26.

Sud je utvrdio da su glavne uprave u okviru istih naslova VFO-a primjenjivale različite pristupe prikazivanja stopa pogreške i rizičnih iznosa (19). Sud je također utvrdio metodološke rizike u revizijama rashoda za razdoblje 2014.–2020. koje su obavila revizijska tijela  (20). Osim toga, Sud je utvrdio da je Komisija morala provesti bitna usklađenja podataka o kontroli koje su dostavile agencije za plaćanja  (21).

1.26.

Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 6.33. i 6.34.

1.27.

Ukupna stopa pogreške u trenutku plaćanja koju je Komisija izračunala za 2016. godinu u okviru godišnjeg izvješća o upravljanju proračunom i o njegovu izvršenju bila je značajna, odnosno, kretala se između 2,1  % i 2,6  % (u usporedbi s 2,3  % i 3,1  % za 2015.). Stopa pogreške koju je Sud procijenio iznosi 3,1  % (2015.: 3,8  %).

1.27.

1.28.

U okviru dijela „Rasprava o financijskom izvještaju i njegova analiza” za 2016. godinu navedeno je da ukupna vrijednost provedenih financijskih ispravaka i povrata sredstava iznosi 3,4  milijarde eura. U okviru 1.9. prikazuje se raspodjela prijavljenih iznosa po područjima potrošnje i fazama ciklusa potrošnje u kojima je Komisija primijenila korektivne mjere (prijava/prihvaćanje rashoda/isplata iz proračuna).

1.28.

1.29.

Komisija je za 2016. godinu evidentirala ispravke i povrate na izvoru, provedene prije prihvaćanja rashoda, u vrijednosti od 0,6  milijardi eura. Oni se provode u obliku odbitka neprihvatljivih iznosa iz zahtjeva za povrat troškova prije nego što se odgovarajući iznos isplati iz proračuna EU-a (slijedom toga, iznos odbitka nije uključen u skupinu podataka nad kojom Sud provodi reviziju jer Sud odabire transakcije za ispitivanje među plaćanjima koja je Komisija prihvatila). Takvi povrati (0,4  milijarde eura) činili su više od četiri petine svih korektivnih aktivnosti u područjima pod izravnim i neizravnim upravljanjem 2016. godine.

1.29.

1.30.

Preostali iznos od 2,8  milijardi eura bio je povezan sa zahtjevima koje je Komisija već prihvatila (te su stoga uključeni u skupinu plaćanja nad kojom je Sud proveo reviziju). Od tog iznosa:

(a)

u području „Prirodni resursi” sredstva u iznosu od otprilike 2 milijarde eura bila su povezana s odlukama o sukladnosti u području poljoprivrede te je Komisija ta sredstva evidentirala kao namjenske prihode raspoložive za financiranje rashoda u području poljoprivrede;

(b)

u području „Kohezija” iznos od otprilike 0,6  milijardi eura odnosio se na zahtjeve za nadoknadu za projekte/rashode koje su države članice povukle nakon što su prethodno prihvaćeni i zamijenile novim projektima/rashodima. Takva povlačenja ne dovode do povrata sredstava u proračun EU-a (23);

(b)

Zakonodavstvom je predviđena mogućnost za države članice da povuku nepravilne rashode i zamijene ih novim, pravilnima. Time se štiti proračun EU-a u skladu s načelom da su u dijeljenom upravljanju države članice odgovorne, prije svega, za otkrivanje nepravilnosti i financijske ispravke kad je to potrebno.

(c)

u područjima izravnog i neizravnog upravljanja (uglavnom „Konkurentnost” i „Globalna Europa”) iznos od otprilike 0,1  milijarde eura odnosio se na iznose čiji je povrat izvršen nakon plaćanja.

1.31.

Komisija i države članice mogu primijeniti ispravke i povrate na niz različitih načina prateći redoslijed utvrđen Financijskom uredbom (24):

(a)

nepropisno potrošena sredstva: ispravci se temelje na vrijednosti transakcija koje sadržavaju pogreške (pojedinačni ispravci);

(b)

sustavne pogreške unutar reprezentativnog uzorka transakcija: rezultati se ekstrapoliraju na cijelu skupinu podataka (ekstrapolirani ispravci);

(c)

nedostatci u sustavu čije financijske posljedice na proračun nije moguće točno izračunati: primjenjuju se stope koje su utvrđene u sektorskim smjernicama za pojedinačne slučajeve („paušalni ispravci”).

(c)

Paušalni ispravci primjenjuju se kada se utvrdi da bi ustanovljeni nedostaci u sustavu mogli imati financijski utjecaj na proračun EU-a, a s proporcionalnim naporom nije moguće preciznije utvrditi financijsku štetu. Primjenjuju se za rješavanje sustavnih slabosti i s njima povezanih rizika za proračun EU-a i stoga se njima uklanjaju i pojedinačne nepravilnosti.

1.32.

Sud u okviru svoje procjene stope pogreške ne kvantificira mnoge slučajeve u kojima Komisija i države članice primjenjuju i prijavljuju ispravke i povrate:

(a)

paušalni ispravci primjenjuju se u svrhu rješavanja nedostataka u sustavu, a ne uklanjanja pojedinačnih nepravilnosti. Nedostatci u sustavu upućuju na rizik od nepravilnih rashoda, no nije uvijek moguće utvrditi poveznicu između tih nedostataka i nepravilnih plaćanja koje Sud otkrije i kvantificira u okviru stope pogreške koju procjenjuje;

(a)

Komisija štiti proračun EU-a od rashoda koji nisu nastali u skladu sa zakonodavstvom. Ako se točni iznosi ne mogu precizno utvrditi s proporcionalnim naporom, Komisija, kako bi ispunila svoju obvezu, može primijeniti ekstrapolirane ili paušalne ispravke. Paušalni ispravci snažan su poticaj državama članicama da poboljšaju svoje sustave upravljanja i kontrole.

(b)

neki slučajevi koje Komisija procijeni kao pogreške i na temelju kojih se uvedu ispravci Sud ne smatra (mjerljivim) pogreškama. Na primjer, nepridržavanje rokova, izostanak objave informacija i kršenje uvjeta višestruke sukladnosti Sud ne uzima u obzir pri procjeni stope pogreške.

(b)

Komisija napominje da ispravci iz kršenja uvjeta višestruke sukladnosti nisu uključeni u njezinu procjenu korektivnog kapaciteta.

1.33.

Sud nastoji uzeti u obzir sve korektivne mjere koje su države članice i Komisija provele prije nego što je Sud započeo s ispitivanjem. Sud provjerava jesu li predmetni ispravci primijenjeni (uključujući povrat sredstava koja su nepropisno isplaćena korisnicima i ispravke na razini projekta) i po potrebi usklađuje procijenjenu stopu pogreške. Međutim, učinak korektivnih mjera znatno se razlikuje u različitim rashodovnim područjima i među različitim korektivnim mjerama.

1.34.

Komisija i nadležna tijela država članica primijenili su korektivne mjere na 41 transakciju iz uzorka za 2016. godinu. Te su mjere izravno utjecale na predmetne transakcije i bile su relevantne za izračun Suda. Zahvaljujući tim mjerama stopa pogreške koju je Sud procijenio manja je za 1,2  postotna boda (2015.: 0,5  postotnih bodova). Promjene u broju transakcija s pogreškom i u učinku mjera na stopu pogreške koju je Sud procijenio ne pokazuju je li se djelotvornost korektivnih mjera smanjila ili povećala jer se te mjere primjenjuju na razmjerno malen dio uzorka te je moguće očekivati određene oscilacije iz godine u godinu.

1.34.

1.35.

Slučajeve u kojima postoji sumnja na prijevaru, neovisno o tome jesu li otkriveni tijekom revizija koje provodi Sud (uključujući revizije uspješnosti) ili na temelju informacija koje su mu izravno dostavljene, Sud prijavljuje Europskom uredu za borbu protiv prijevara (OLAF) radi preliminarne analize i moguće istrage. Sud ne može iznositi primjedbe o pojedinačnim slučajevima ili odgovoru OLAF-a na njih. Sud je 2016. godine:

—

procijenio zakonitost i pravilnost za otprilike 1 000  transakcija u okviru svojeg rada na godišnjem izvješću i, povrh toga, izradio 36 tematskih izvješća,

—

OLAF-u prijavio jedanaest slučajeva u kojima postoji sumnja na prijevaru koje je otkrio tijekom revizija (2015.: 27) i pet slučajeva na temelju informacija dobivenih od javnosti (2015.: 15),

—

sumnja na prijevaru najčešće je bila povezana s umjetnim stvaranjem uvjeta za ispunjavanje kriterija prihvatljivosti, neisporučivanjem robe/usluga i prijavom troškova koji ne ispunjavaju kriterije prihvatljivosti, a zatim sa sukobima interesa i drugim nepravilnostima u javnoj nabavi.

1.36.

Na temelju slučajeva u kojima postoji sumnja na prijevaru i koje je Sud prijavio OLAF-u u razdoblju 2010.–2016 do 31. prosinca 2016. otvoreno je 67 istraga, od kojih je njih 16 i dalje u tijeku. Od 51 istrage koju je OLAF dovršio i zatvorio, Sud je obaviješten da je njih 28 ili zaključeno iznošenjem preporuka o povratu sredstava i razmatranju sudskog postupka ili zatvoreno jer su Komisija ili nacionalna tijela već poduzeli odgovarajuće mjere. Prema podatcima OLAF-a vrijednost sredstava obuhvaćenih preporukama o povratu u navedenim slučajevima do 31. prosinca 2016. iznosila je 247 milijuna eura. U slučajevima koje je OLAF zatvorio bez iznošenja preporuka o daljnjem postupanju najčešći je zaključak bio da nema dokaza o prijevari koja utječe na financijske ili druge interese EU-a.

1.37.

Glavna je svrha ovoga poglavlja iznijeti informacije na kojima se temelji revizorsko mišljenje izraženo u izjavi o jamstvu.

1.38.

Rezultati revizije koju je Sud proveo pokazuju da je tijekom posljednjih nekoliko godina došlo do određenih poboljšanja. Sud zaključuje da u rashodima utemeljenima na materijalnim pravima ne postoje značajne pogreške, dok u rashodima utemeljenima na nadoknadi troškova takve pogreške postoje. Na temelju toga Sud zaključuje da pogreška nije raširena.

2.1.

U ovom poglavlju iznesena su opažanja Suda o proračunskom i financijskom upravljanju EU-a za 2016. godinu te je utvrđen niz ključnih rizika i izazova za buduće proračune.

2.2.

Proračunom za određenu godinu moraju se poštovati gornje granice za odobrena sredstva za obveze i plaćanja utvrđene u višegodišnjem financijskom okviru (VFO)  (1) za razdoblje 2014.–2020., u kojemu stoji da EU u razdoblju 2014.–2020. može, po trenutačnim cijenama, preuzeti obveze u najvišem mogućem iznosu od 1 087,2  milijarde eura te izvršavati plaćanja u najvišem mogućem iznosu od 1 025,4  milijarde eura (2). Odobrena sredstva za obveze i plaćanja (3) za određenu godinu ne smiju prijeći granične vrijednosti utvrđene Odlukom o vlastitim sredstvima (4).

2.3.

Komisija je predstavila preispitivanje u sredini razdoblja o provedbi trenutačnog VFO-a, kojem su priloženi zakonodavni prijedlozi. Dio ovog poglavlja nadovezuje se na ranija stajališta Suda o zakonodavnim prijedlozima koji su važni za prijedlog sljedećeg VFO-a (5).

2.4.

Plaćanja izvršena na temelju odobrenih proračunskih sredstava iznosila su 13,7  milijardi eura manje od odobrenih sredstava koja su bila raspoloživa u okviru početnog usvojenog proračuna (130,2  milijarde eura od mogućih 143,9  milijardi eura (6), tj. 90,5  % ukupnih dostupnih sredstava) (vidjeti okvir 2.1. ).

2.5.

Glavni je razlog niske razine plaćanja to što su tijela država članica podnijela manji broj zahtjeva za europske strukturne i investicijske (ESI) fondove od očekivanog. Uzrok tome leži u kašnjenjima s provedbom programa tijekom prvih godina trenutačnog VFO-a. Komisija je za ta kašnjenja pružila sljedeća objašnjenja (7):

(a)

posljedica znatnih kašnjenja u provedbi programa u razdoblju 2007.–2013.;

(b)

kasno donošenje pravnih osnova na razini EU-a u razdoblju 2014.–2020. (8);

(c)

kašnjenje država članica s uspostavom nacionalnih tijela odgovornih za upravljanje sredstvima EU-a i obavješćivanjem EU-a o njima;

(d)

određeno vrijeme potrebno za prilagodbu na promjene u pravilima programa i projekata za novo razdoblje;

(e)

odobrenje dodatne godine u razdoblju 2014.–2020. kako bi države članice izvršile plaćanja na temelju preuzetih obveza („pravilo n + 3”) (9).

2.6.

Kao što je Komisija istaknula (10), u provedbi programa europskih strukturnih i investicijskih fondova došlo je do većih kašnjenja tijekom prve tri godine VFO-a za razdoblje 2014.–2020. nego u slučaju programa strukturnih i kohezijskih fondova s početka razdoblja 2007.–2013.

2.7.

U kontekstu malog broja zahtjeva za plaćanja zaprimljenih tijekom godine, proračunska tijela izmijenila su proračun za 2016. kako bi smanjila odobrena sredstva za plaćanja za 7,3  milijarde eura (11). Čak i s tim smanjenjem mali broj zahtjeva za plaćanja doveo je do najvećeg viška koji je zabilježen od 2002.: 6,4  milijarde eura (12) (2015.: 1,3  milijarde eura).

2.8.

U okviru VFO-a za razdoblje 2014.–2020. postoji određeni niz instrumenata kojima se omogućava funkcioniranje proračuna i zadržavanje sredstava u pričuvi. Među njima su najvažniji sljedeći instrumenti:

(a)

ukupna razlika do gornje granice za plaćanja, kojom se, kako je određeno člankom 5. Uredbe o VFO-u, omogućava prijenos neiskorištenih odobrenih sredstava za plaćanja u buduće godine pod uvjetom da gornja granica VFO-a nije prekoračena. Iznos od neiskorištenih 13,7  milijardi eura za 2016. koje se spominju u odlomku 2.4. stoga se može prenijeti za korištenje u nadolazećim godinama. Granična vrijednost, izražena u cijenama iz 2011., za prijenose neiskorištenih odobrenih sredstava za plaćanja u sklopu VFO-a za razdoblje 2018.–2020. iznosi 31 milijardu eura (2018.: 7 milijardi eura, 2019.: 11 milijardi eura, 2020.: 13 milijardi eura);

(b)

četiri „posebna instrumenta” (13) za reagiranje na nepredviđene događaje i promjene prioriteta. Prema preispitivanju u sredini razdoblja koje je Komisija provela 2016. godine (14) ukupni iznos raspoloživ do 2020. iznosio je 7,4  milijarde eura. Prema izjavi Vijeća (15) objavljenoj u vrijeme revizije VFO-a u sredini razdoblja proračunsko tijelo može za svaki pojedinačni slučaj donijeti odluku o tome mogu li se plaćanja povezana s posebnim instrumentima računati iznad gornje granice za plaćanje;

(c)

pričuva za nepredviđene izdatke (16) u visini od najviše 0,03  % BND-a (oko 4,5  milijardi eura) koja služi kao sredstvo kojim se, u slučaju krajnje potrebe, omogućava prijenos odobrenih sredstava iz jedne godine u drugu ili iz jednog naslova u drugi kao odgovor na nepredviđene okolnosti, pod uvjetom da gornja granica VFO-a nije prekoračena. Ta je pričuva 2014. godine upotrijebljena za odobrena sredstva za plaćanja za koje treba izvršiti prijeboj u odnosu na razdoblje 2017.–2020. Kad je riječ o odobrenim sredstvima za plaćanja, uporabom pričuve za nepredviđene izdatke prenesen je iznos od 2,1  milijarde eura iz ostalih naslova u 2016. i 2017. u naslove 3. i 4. VFO-a kao odgovor na izbjegličku krizu (17);

(d)

ukupna razlika za obveze (18), kojom je omogućen prijenos neiskorištenih odobrenih sredstava u buduće godine, pri čemu je predmetna sredstva moguće upotrijebiti samo za rast i zapošljavanje, konkretnije, za zapošljavanje mladih. Ukupna razlika za obveze za 2014. i 2015. (1,8  milijardi eura od ukupno 2,0  milijardi eura (19)) gotovo je u cijelosti dodijeljena EFSU-u.

2.9.

Ti instrumenti uspostavljeni su radi djelovanja u izvanrednim situacijama te se njima omogućava određena fleksibilnost u kontekstu proračunskog sustava EU-a, koji je osmišljen tako da se njime pruža predvidljivo financiranje za dugoročne rashodovne programe EU-a. Međutim, s obzirom na to da je tijekom prvih godina VFO-a za razdoblje 2014.–2020. došlo do kašnjenja u provedbi rashodovnih programa EU-a te se očekuje da će u preostalim godinama do 2020. aktivnosti tih programa rasti, postoji mogućnost da nije preostalo dovoljno fleksibilnosti unutar gornjih granica VFO-a za financiranje odgovora EU-a na bilo kakve nepredviđene događaje do kojih bi moglo doći prije kraja trenutačnog VFO-a.

2.9.

2.10.

Osim uporabe prethodno opisanih pričuva, Vijeće jednoglasnom odlukom može izmijeniti samu Uredbu o VFO-u radi promjene gornjih granica odobrenih sredstava (20).

2.11.

EU je 2016. rezervirao 155,2  milijarde eura od moguće 156,1  milijarde eura, što je 99,4  % ukupnog raspoloživog iznosa (21) ne uključujući namjenske prihode.

2.12.

Zbog gotovo potpune iskorištenosti odobrenih sredstava za obveze te plaćanja nižih od planiranog, 2014. godine prvo je zabilježen pad nepodmirenih obveza, a zatim 2015. i 2016. ponovni porast te su dosegle dosad najvišu razinu u iznosu od 238,8  milijardi eura (vidjeti okvir 2.9. ). Predviđa se da će 2017. i dalje rasti jer su proračunom za 2017. predviđena odobrena sredstva za obveze u iznosu od 157,9  milijardi eura i odobrena sredstva za plaćanja u iznosu od 134,4  milijarde eura, što podrazumijeva porast nepodmirenih obveza u najvišem mogućem iznosu od 23,5  milijardi eura.

2.13.

Iznos nepodmirenih obveza predstavlja ukupnu razliku između obveza i dosad izvršenih plaćanja na temelju tih obveza, umanjenu za opozive sredstava. Opozivi sredstava čine relativno mali udio obveza preuzetih u razdoblju 2007.–2016. (27 milijardi eura od ukupno 1 446  milijardi eura, tj. 1,9  %).

2.14.

Velika većina nepodmirenih obveza povezana je s višegodišnjim programima potrošnje u sklopu kojih između preuzimanja obveze i izvršenja odgovarajućeg plaćanja može proći više od godine dana, a često i do tri godine. Na temelju iznosa za 2016. nepodmirene obveze na kraju godine bile su 72 % više u odnosu na 2007., odnosno jednake plaćanjima za 2,9  godina (22) u usporedbi s 2,2  godine iz 2007. Postoji opasnost da će taj porast nepodmirenih obveza uzrokovati probleme s financiranjem u budućnosti (vidjeti odlomke 2.32.–2.39.).

2.14.

2.15.

Osim nepodmirenih obveza, postojao je i niz važnih dugoročnih obveza, jamstava i pravnih obveza EU-a koje na kraju 2016. još nisu bile podmirene.

2.16.

Najveća pojedinačna dugoročna obveza EU-a iznosi 67,2  milijarde eura za mirovine osoblja (2015.: 63,8  milijardi eura). Iako zaposlenici EU-a uplaćuju doprinose za mirovine, ti se doprinosi obrađuju kao opći prihod proračuna EU-a, a obveza se ne prebija s ikakvom određenom imovinom.

2.17.

Posljednjih godina EU je u sve većoj mjeri upotrebljavao proračun radi pružanja jamstava za zajmove i financijske instrumente (vidjeti okvir 2.2. ). Radi se o potencijalnim obvezama objavljenima u računovodstvenoj dokumentaciji EU-a (23). Potrebno je održavati razliku između razine odobrenih sredstava za plaćanja u proračunu i najviše moguće vrijednosti dopuštene Odlukom o vlastitim sredstvima kako bi se ta jamstva pokrila u slučaju potrebe.

(*)

Izloženost na dan 31. prosinca 2016. uključuje samo iznose koji su isplaćeni krajnjim korisnicima. Sklopljeni su ugovori za dodatnih 17,5  milijardi eura, ali taj iznos nije isplaćen do kraja 2016. (9,0  milijardi eura u okviru jamstva za mandat za vanjsko kreditiranje, 6,9  milijardi eura u okviru jamstva EFSU-a i 1,6  milijardi eura u okviru financijske pomoći za zajmove makrofinancijske pomoći i Euratoma).

(1)

Vidjeti bilješku 4.1.1. u konsolidiranoj godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji EU-a – financijska godina 2016. („računovodstvena dokumentacija EU-a za 2016.”).

(2)

Vidjeti bilješku 4.1.2. u računovodstvenoj dokumentaciji EU-a za 2016.

(3)

Vidjeti bilješku 4.1.3. u računovodstvenoj dokumentaciji EU-a za 2016.

2.18.

U okviru proračuna EU-a postoje dva fonda za pružanje proračunskih jamstava: Jamstveni fond za vanjska djelovanja, s vrijednošću imovine od 2,3  milijarde eura, i Jamstveni fond EFSU-a, s vrijednošću imovine od 1,0  milijardi eura na kraju 2016. (24), koja će porasti na 8 milijardi eura do 2022. U sklopu proračuna također postoje rezervacije za pokrivanje očekivanih gubitaka od jamstava, koje su, nakon što su tijekom godine dodane rezervacije u iznosu od 0,5  milijardi eura, uključujući za zajmove Siriji, na kraju 2016. (25) iznosile 0,9  milijardi eura. Kad je riječ o jamstvima povezanima s financijskom pomoći državama članicama, bilo koja obveza koja nastane može se podmiriti odobrenim sredstvima koja prelaze gornju granicu VFO-a (26), ali uz uvjet da se ona isplaćuju iz proračuna EU-a.

2.19.

Komisija je predložila uspostavu zajedničkog fonda za rezervacije kojim bi se pokrile financijske obveze koje proizađu iz financijskih instrumenata, proračunskih jamstava i financijske pomoći (27).

2.20.

Postojale su i znatne dugoročne pravne obveze koje su na kraju godine ukupno iznosile 22 milijarde eura (28) (vidjeti okvir 2.3. ), a nisu pokrivene nepodmirenim proračunskim obvezama te će se platiti iz budućih godišnjih proračuna.

2.21.

Bilježi se porast financijskih instrumenta za koje se izdvaja proračunska potpora EU-a (vidjeti okvir 2.4. ) te se predviđa da će se taj rast nastaviti do 2020. Pažljivo upravljanje nužno je kako bi se zajamčila djelotvorna, učinkovita i ekonomična uporaba dostupnih sredstava te kako bi se bilo kakve promjene uvodile isključivo nakon pažljive procjene učinaka.

2.21.

Kad god se predviđaju izmjene, ex ante procjena trebala bi uključivati analizu iskustava stečenih s prethodnim sličnim instrumentima.

Za instrumente pod središnjim upravljanjem, u relevantnim pravnim osnovama predviđeni su pregledi u sredini razdoblja ili evaluacije.

Za sve takve buduće preglede financijskih instrumenata u sredini razdoblja Komisija će osigurati da budu obuhvaćena stečena iskustva i utjecaj svih velikih socioekonomskih promjena na ekonomsku logiku financijskog instrumenta te odgovarajući doprinos iz proračuna EU-a.

2.22.

EFSU će i dalje rasti te postaje jedan od glavnih izvora financiranja (29). Do kraja 2016. Grupa EIB-a sklopila je ugovore u vrijednosti od 21,3  milijarde eura za EFSU (30). Razdoblje ulaganja EFSU-a još nije gotovo, a u okviru 2.5. prikazana je raspodjela sredstava EFSU-a po državama članicama na kraju 2016.

2.22.

2.23.

EFSU je novi centralizirani inovativni instrument u sklopu kojeg države članice mogu podupirati ulaganja unutar EU-a. U skladu s mehanizmima upravljanja EFSU-a EIB-u su delegirane provedbene ovlasti, pri čemu je javni nadzor ograničeniji nego što je to u slučaju ostalih instrumenata za koje se izdvajaju sredstva iz proračuna EU-a, kako je prikazano u  okviru 2.8.

2.23.

2.24.

S obzirom na to da europski strukturni i investicijski fondovi zauzimaju znatan udio u rashodima opće države nekih država članica, važno je napomenuti da u devet država članica nepodmirene obveze u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova čine više od 15 % potrošnje opće države za 2016. (vidjeti okvir 2.6. ).

2.25.

S obzirom na velik iznos odobrenih sredstava za obveze koja su i dalje raspoloživa u okviru VFO-a za razdoblje 2014.–2020., državama članicama u kojima europski strukturni i investicijski fondovi čine znatan udio rashoda opće države utvrđivanje projekata dovoljno visoke kvalitete na koje bi utrošile dostupna sredstva EU-a ili koje bi sufinancirale može predstavljati izazov.

2.25.

2.26.

Primanja iz proračuna EU-a čine znatan udio kapitalnih ulaganja nekih država članica bilo koje godine. To znači da količina i vremenski raspored takvih primanja mogu imati važne makroekonomske učinke, primjerice na ulaganja, rast i zapošljavanje, te ih je stoga potrebno u dovoljnoj mjeri uzeti u obzir pri planiranju budućih rashoda iz proračuna EU-a (vidjeti  okvir 2.7. ) (31).

(***)

Hrvatska je pristupila EU-u 2013. godine.

2.27.

Jedan od ključnih izazova financijskog upravljanja 2016. godine bilo je mobiliziranje sredstava za odgovor na izbjegličku krizu i integraciju migranata, uključujući hitnu potporu unutar EU-a. Financijski odgovor EU-a uključivao je povećanje sredstava u nekim već postojećim područjima, uspostavu novih instrumenata za financiranje te poticanje dodatnih doprinosa trećih strana (32).

2.28.

Komisija 2016. godine nije prijavila ukupan iznos sredstava mobiliziranih za izbjegličku i migracijsku krizu te ga je teško procijeniti. Kao i u mnogim slučajevima, ta sredstva čine samo dio dodijeljenih proračunskih sredstava u predmetnim područjima politike. Komisija izvješćuje o svim pojedinačnim instrumentima, ali ukupan bi iznos mogla prijaviti tek nakon što uspostavi posebnu strukturu izvješćivanja.

2.28.

Komisija će analizirati moguću konsolidaciju postojeće strukture izvještavanja u svrhu pružanja sveobuhvatnih informacija o izdacima za izbjeglice i migracije.

2.29.

Proračun EU-a uvelike je poboljšan tijekom godina, a uveden je i određen niz drugih mehanizama za financiranje politika EU-a. U pozadini takvog razvoja događaja leži potreba za pronalaskom dodatnih sredstava za odgovor na nove izazove, kao što su financijska kriza, klimatske aktivnosti, migracija i izbjeglice, te potreba za upotrebom dostupnih sredstava na učinkovitiji i inovativniji način, naprimjer za zajmove, jamstva i vlasnička ulaganja.

2.29.–2.31.

Aktualna financijska struktura EU-a omogućila nam je da mobiliziramo sredstva za nove prioritete i učinimo više s manje sredstava. Proračun EU-a nije jedini instrument za financiranje politika EU-a. Međutim financijski izvještaji EU-a obuhvaćaju sve instrumente i sve agencije s učinkom na proračun EU-a. Za reviziju financijskih izvještaja EU-a nadležan je ERS. Neki mehanizmi stvoreni su kao odgovor na krizu europodručja i međuvladinog su karaktera. Zato su izvan okvira proračuna EU-a. Drugi instrumenti, kao npr. EFSU i Europski investicijski fond, nadopuna su tradicionalnijim mehanizmima provedbe proračuna EU-a i povećavaju njegov doseg i učinak financijske poluge.

Kad je riječ o novim financijskim mehanizmima, sva tijela koja njima upravljaju svake godine dostavljaju izvješće o odgovornosti i mišljenje vanjskog revizora. Štoviše, iz razloga odgovornosti i transparentnosti podnose se i posebna izvješća, kao npr. o financijskim instrumentima, uzajamnim fondovima te o instrumentu za izbjeglice u Turskoj.

Komisija je donijela dokument za razmatranje o budućnosti financija EU-a u kojem je objašnjena aktualna financijska struktura EU-a. Ta tema bit će ključni element sljedećeg VFO-a.

2.30.

Kao rezultat toga, broj tijela i instrumenata povezanih s financiranjem provedbe politika EU-a znatno je porastao, čime je stvorena složena mreža mehanizama oko proračuna EU-a (vidjeti okvir 2.8. ).

2.31.

Proračun EU-a jedinstveni je mehanizam na koji se primjenjuju određena pravila. Time se olakšava osiguravanje odgovornosti i transparentnosti za dionike Suda, uključujući Europski parlament i Vijeće. Budući da mehanizmi izvješćivanja, revizije i javnog nadzora nisu usklađeni, a za ostvarivanje politika EU-a sve se češće osim proračuna EU-a upotrebljavaju i drugi financijski mehanizmi, stvara se rizik od narušavanja takve razine odgovornosti i transparentnosti. Naprimjer, revizijama koje Sud obavlja i izvješćima koja objavljuje obuhvaćen je tek dio financijskih mehanizama, čime se ograničava javni nadzor. Prema mišljenju Suda trenutačnim se mehanizmima otežava djelotvorno upravljanje, revizija, nadzor i izvješćivanje kao i pružanje odgovarajućeg uvida građanima Europske unije u njezine troškove i koristi.

(1)

Uključujući pravne obveze koje još nisu pokrivene odobrenim proračunskim sredstvima za obveze: Instrument za povezivanje Europe (CEF), Copernicus, ITER, Galileo, sporazumi o ribarstvu i ostalo.

(2)

Inicijativa za MSP-ove, koja je pod podijeljenim upravljanjem EIB-a, koji njome upravlja uime država članica, i Komisije, odnosno ostali financijski instrumenti kojima uime Komisije upravlja EIB u svojstvu ovlaštenog tijela.

(3)

Tijelo nadležno za odlučivanje: upravni/izvršni odbor s članovima iz svake države članice.

(4)

Pod upravljanjem EIB-a uime Komisije u svojstvu ovlaštenog tijela.

(5)

Države članice izvršavaju sredstva i provode aktivnosti.

(6)

Tijelo nadležno za odlučivanje: upravni/izvršni odbor s članovima iz svake države članice i drugi dionici. Nisu sve države članice zastupljene u svim odborima.

(7)

Proračunska tijela daju razrješnicu samo za dio instrumenata za mješovito financiranje koji se financiraju iz općeg proračuna EU-a.

(8)

Instrument za razvojnu suradnju (DCI): Fond za poticanje ulaganja u susjedstvo (NIF), ulagački instrument za Srednju Aziju (IFCA) i ulagački instrument za Aziju (AIF), ulagački instrument za Latinsku Ameriku (LAIF).

(9)

Financira se komercijalnim bankama. Upravni odbor sastoji se od članova iz svake države članice.

(10)

Sud provodi reviziju samo nad aktivnostima koje su pokrivene jamstvom iz općeg proračuna EU-a.

(11)

Izvješće o izvršenju proračuna upućeno Vijeću – razrješnicu daju upravni odbori agencija. Komisija može sudjelovati u projektima agencija uime EU-a. Financiranje osiguravaju države članice svake agencije. Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku odgovoran je za opću organizaciju i funkcioniranje agencija.

(12)

Međuvladino tijelo.

(13)

Revizorske ovlasti Europskog revizorskog suda ograničene su na ispitivanje operativne učinkovitosti uprave ESB-a.

(14)

Europski revizorski sud provodi reviziju samo nad mandatom EIB-a u okviru EU-a. EIF je dio Grupe EIB-a.

(15)

Dioničari su države članice EU-a, druge zemlje, EU te EIB.

2.32.

Postoji rizik od toga da će u završnim godinama trenutačnog i početnim godinama sljedećeg VFO-a doći do velikog broja zaostataka u podmirivanju zahtjeva za plaćanje, kao što je to bio slučaj i u razdoblju 2013.–2015. Razlog tomu leži u mogućnosti da sredstva za plaćanja odobrena u okviru trenutačnog VFO-a neće biti dostatna za podmirenje svih zahtjeva za plaćanje podnesenih do 2020. (33).

2.32.

2.33.

U svojoj prognozi za razdoblje do kraja 2020. u sklopu preispitivanja u sredini razdoblja (34) Komisija je zaključila da bi „ukupne gornje granice za plaćanja u sklopu VFO-a za razdoblje 2014.–2020. trebale biti dostatne upravo u nužnoj mjeri da se izbjegne novi neuobičajeno velik zaostatak na kraju razdoblja”. Međutim, uvjet za to bio je da se posebni instrumenti računaju iznad gornjih granica VFO-a i da se ukinu najviši mogući iznosi za uporabu ukupne razlike do gornje granice za plaćanja za razdoblje 2018.–2020. koji su utvrđeni Uredbom o VFO-u. Nakon izmjene Uredbe o VFO-u (35) još nije jasno hoće li se posebni instrumenti u stvarnosti računati iznad gornjih granica (vidjeti odlomak 2.8. točku (b)) te hoće li najviši mogući iznosi ukupne razlike do gornje granice za plaćanja ostati nepromijenjeni (vidjeti odlomak 2.8. točku (a)). Nadalje, države članice mogle bi podnijeti veći broj zahtjeva za plaćanje od očekivanog.

2.33.

2.34.

U slučaju da postojeći trendovi ostanu nepromijenjeni (36), Sud predviđa da će nepodmirene obveze (vidjeti okvir 2.9. ) doseći rekordne 262 milijarde eura do 2020., što je iznos koji je vrlo sličan predviđanjima Komisije iz preispitivanja u sredini razdoblja (37).

2.35.

Te će nepodmirene obveze biti potrebno platiti uporabom odobrenih sredstava za plaćanja iz sljedećeg VFO-a, uglavnom tijekom prve tri godine sljedećeg VFO-a.

2.36.

Taj porast nepodmirenih obveza, a time i dodatna izloženost i rizik od nastajanja velikog broja mogućih zaostataka, mogao bi se riješiti uključivanjem dostatnih dodatnih odobrenih sredstava za plaćanja povrh onih koja su potrebna za nove programe u okviru sljedećeg VFO-a i/ili smanjenjem odobrenih sredstava za obveze za nove programe u okviru sljedećeg VFO-a kako bi preostalo dovoljno odobrenih sredstava za pokrivanje tih nepodmirenih obveza.

2.37.

To bi rješenje bilo prikladnije od upotrebe kašnjenja u provedbi programa u okviru novog VFO-a kako bi se osiguralo dovoljno odobrenih sredstava za plaćanje nepodmirenih obveza, kao što se nenamjerno dogodilo tijekom početnih godina trenutačnog VFO-a, čime se problem naprosto ponovno odgađa.

2.38.

Člankom 323. UFEU-a predviđeno je da „Europski parlament, Vijeće i Komisija osiguravaju da Unija na raspolaganju ima financijska sredstva koja joj omogućuju ispunjavanje njezinih pravnih obveza u odnosu na treće”. Odlukom Vijeća o vlastitim sredstvima (38) propisuje se sljedeće: „Uredan omjer odobrenih sredstava za preuzimanje obveza i odobrenih sredstava za plaćanja održava se kako bi se zajamčila njihova usklađenost […].”

2.39.

Komisija će imati priliku riješiti taj problem u okviru svojih prijedloga za novi VFO (39) na osnovi predviđanja potreba u vezi s potrošnjom u razdoblju nakon 2020. (40), u skladu s preporukama iz godišnjih izvješća Suda za prijašnje godine (41).

2.40.

Kašnjenja u provedbi programa tijekom prve tri godine trenutačnog VFO-a dovela su do prijenosa odobrenih sredstava za obveze iz 2014., uglavnom u 2015. i 2016., te do niske razine plaćanja 2016. (vidjeti odlomke 2.4.–2.10.).

2.41.

Posebni instrumenti te pričuve i razlike upotrebljavali su se u velikoj mjeri, ali preostali iznosi možda neće biti dostatni za financiranje nepredviđenih događaja do kojih bi još moglo doći prije 2020. (odlomci 2.8.–2.10.).

2.41.

2.42.

Zabilježena je rekordna razina nepodmirenih obveza, koja je za 72 % viša od one iz 2007. Time su povećani iznosi koje EU duguje, a time i financijska izloženost proračuna EU-a (odlomci 2.11.–2.14.). Došlo je do porasta ukupne financijske izloženosti proračuna EU-a, a znatne dugoročne obveze, jamstva i pravne obveze (odlomci 2.15.–2.20.) upućuju na to da će u budućnosti biti potrebno pažljivo upravljanje.

2.42.

2.43.

EU u sve većoj mjeri upotrebljava financijske instrumente. Uspostavom EFSU-a stvaraju se novi mehanizmi upravljanja s ograničenijim javnim nadzorom od onog za ostale instrumente kojima se pruža potpora iz proračuna EU-a (odlomci 2.21.–2.23.).

2.43.

2.44.

Sredstva EU-a zauzimaju znatan udio u rashodima nekih država članica, a njihova količina i vremenski raspored njihove isplate mogu imati znatan makroekonomski učinak, primjerice na ulaganja, rast i zapošljavanje (odlomci 2.24.–2.26.).

2.45.

Komisija je mobilizirala razna sredstva za odgovor na izbjegličku i migracijsku krizu, ali nije uspostavila strukturu izvješćivanja kojom bi se omogućilo iscrpno izvješćivanje o njihovoj uporabi (odlomci 2.27. i 2.28.).

2.45.

Komisija će analizirati moguću konsolidaciju postojeće strukture izvještavanja u svrhu pružanja sveobuhvatnih informacija o izdacima za izbjeglice i migracije.

2.46.

Mehanizmi financiranja politika EU-a sve su složeniji, čime se riskira narušavanje odgovornosti i transparentnosti (odlomci 2.29.–2.31.).

2.46.

2.47.

Postoji mogućnost da će krajem trenutačnog VFO-a i u prvim godinama sljedećeg VFO-a doći do velikog broja zaostalih plaćanja, a za financiranje novog VFO-a bit će potreban realističan iznos odobrenih proračunskih sredstva kako bi se isplatilo predviđene nepodmirene obveze (odlomci 2.32.–2.39.).

2.47.

2.48.

Sud preporučuje Komisiji da:

—

1. preporuka: u svojoj prognozi odobrenih sredstava za plaćanja za sljedeći VFO uzme u obzir rast nepodmirenih obveza kako bi pomogla zajamčiti uredan omjer odobrenih sredstava za obveze i odobrenih sredstava za plaćanja,

—

2. preporuka: zajedno s Europskim parlamentom i Vijećem zajamči dosljedan pristup pitanju hoće li se posebni instrumenti računati u okviru gornjih granica odobrenih sredstava za plaćanja u sklopu VFO-a,

—

3. preporuka: za potrebe upravljanja i izvješćivanja utvrdi način bilježenja proračunskih rashoda EU-a kojim će se omogućiti izvješćivanje o cjelokupnom financiranju povezanom s izbjegličkom i migracijskom krizom

—

4. preporuka: pozove Europski parlament i Vijeće da u kontekstu rasprave o budućnosti Europe razmotre načine na koji bi se proračunski sustav EU-a mogao reformirati kako bi se omogućila bolja ravnoteža između predvidljivosti i spremnosti na davanje odgovora, kao i načine na koje se najbolje može zajamčiti da opći financijski mehanizmi nisu složeniji no što je to nužno za ostvarivanje ciljeva politika EU-a i jamčenje odgovornosti, transparentnosti i mogućnosti provedbe revizije.

3.1.

U okviru ovog poglavlja Sud svake godine analizira niz aspekata u vezi s uspješnošću: rezultate ostvarene s pomoću proračuna EU-a, koji izvršava Komisija u suradnji s državama članicama (1). Sud se ove godine posebno usredotočio na:

3.2.

Većina velikih i složenih organizacija uspostavila je postupke za mjerenje uspješnosti i izvješćivanje o njoj kako bi se pokazao uspjeh operacija i naglasila područja u kojima su potrebna poboljšanja. U odlomcima 3.3.–3.12. daje se pregled okvira za izvješćivanje o uspješnosti. U odlomcima 3.13.–3.51. taj se okvir uspoređuje sa standardima i primjerima dobre prakse koji se primjenjuju u drugim institucijama i organizacijama.

3.3.

Komisija je tijekom posljednjih godina uvela nekoliko promjena u tom području, ponajprije promicanjem inicijative za „proračun usmjeren na rezultate” (engl. kratica: BFOR) (2). U središtu te inicijative nalazi se izvješćivanje o uspješnosti s ciljem pronalaženja načina za poboljšanje otvorenosti, pravodobnosti i učinkovitosti komunikacije u vezi s rezultatima ostvarenima s pomoću proračuna EU-a.

3.3.

3.4.

U okviru 3.1. daje se pregled okvira za izvješćivanje o uspješnosti. U njemu se odražava način na koji Komisija naglašava razliku između svoje uspješnosti i uspješnosti proračuna EU-a. Sud u ovom odjeljku iznosi opis glavnih izvješća prikazanih u okviru.

3.4.

3.5.

Financijskom uredbom propisana je obveza Komisije da sastavlja „programske izvještaje” (engl. programme statements) (3) kako bi se opravdala financijska sredstva zatražena za programe EU-a u nacrtu proračuna. Za svaki program ti izvještaji obuhvaćaju ažurirane informacije o provedbi, kao i ključne financijske informacije i informacije o uspješnosti (4) s pomoću pokazatelja koji će se primjenjivati tijekom cjelokupnog trajanja višegodišnjeg financijskog okvira od sedam godina (vidjeti okvir 3.2. ). Tim se pristupom proračunskom tijelu omogućuje da tijekom proračunskog postupka u obzir uzme uspješnost.

3.5.

3.6.

UFEU-om, Financijskom uredbom ili pravilima pojedinih sektora propisana je obveza Komisije da u pojedinim rashodovnim područjima sastavlja sektorska izvješća. Budući da se cilj, struktura i sadržaj tih izvješća razlikuje ovisno o različitim uvjetima, razlikuje se i njihova usmjerenost na aspekte uspješnosti. Neka sektorska izvješća pružaju raznovrsne, kvantificirane informacije o uspješnosti. Određene podatke o uspješnosti za pojedine sektore Komisija prati na mreži i često ažurira informacije.

3.7.

Glavne uprave Komisije (GU-ovi) izradile su višegodišnje (2016.–2020.) „strateške planove”, u kojima su postavljeni ciljevi na temelju kojih se određuje srednjoročni smjer operativnih aktivnosti. U „planovima upravljanja” GU-ovi raščlanjuju svoju višegodišnju strategiju i ciljeve na godišnja ostvarenja, mjere i intervencije. Godišnje izvješće o radu svakog pojedinačnog GU-a sadržava rezultate u pogledu postavljenih ciljeva i procjenu mjere u kojoj su operativni rashodi doprinijeli postignućima politike (6). Godišnja izvješća o radu obuhvaćaju i financijske informacije te informacije o upravljanju, kao što su rezultati provjera zakonitosti i pravilnosti.

3.8.

Komisija u svojim smjernicama za bolju regulativu (7) definira evaluaciju kao prosudbu temeljenu na dokazima kojom se procjenjuje mjera u kojoj je neka intervencija:

3.9.

Komisija se u smjernicama za bolju regulativu obvezuje na razmjernu evaluaciju svih aktivnosti EU-a povezanih s potrošnjom, kao i onih koje nisu povezane s potrošnjom, kojima se nastoji ostvariti socijalni ili gospodarski učinak. Svaki GU odgovoran je za evaluaciju vlastitih aktivnosti. Evaluacije mogu biti potpuno centralizirane u sklopu jednog horizontalnog odjela, potpuno delegirane operativnim odjelima ili, u hibridnom modelu, decentralizirane u svrhe operativnog upravljanja, ali uz potporu središnjeg odjela za evaluaciju.

3.10.

Komisija je do kraja 2015. vodila bazu podataka o evaluacijama (8) s podatcima o gotovo 1 600  evaluacija provedenih u razdoblju 1999.–2015, uz prosječno 100 evaluacija svake godine (vidjeti okvir 3.3. ). Ukupan trošak evaluacija 2016. godine iznosio je više od 60 milijuna eura (210 milijuna eura ako se uključe i studije (9)). Komisija je u međuvremenu javnu bazu podataka o evaluacijama zamijenila „bazom podataka o studijama”. Prema navodima Komisije glavna je svrha baze podataka o studijama omogućiti razmjenu evaluacijskih nalaza među različitim institucijama EU-a, dok se za razmjenu svih informacija o evaluacijama i studijama upotrebljava javna platforma EU Bookshop (internetska knjižara).

3.11.

Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti odgovor je na obveze iz članka 318. UFEU-a (o evaluaciji financija EU-a koja se temelji na rezultatima) i članka 66. stavka 9. Financijske uredbe (o sažetku godišnjih izvješća o radu). Spajanjem dvaju prethodno zasebnih izvješća Komisija je, za potrebe tijela nadležnog za davanje razrješnice, nastojala izraditi jedinstveni dokument koji obuhvaća i upravljanje proračunom EU-a i evaluaciju dobivenih rezultata.

3.11.

3.12.

Postoje i druga izvješća Komisije, redovita i povremena, koja obuhvaćaju informacije o ciljevima i pokazateljima uspješnosti, kao i o koristima ili postignućima projekata.

(i)

U godišnjem općem izvješću o aktivnostima Europske unije (10), koje se objavljuje u ožujku, navode se pojedinosti o glavnim događanjima, inicijativama i odlukama iz prethodne godine, svrstanima prema deset prioriteta Komisije.

(ii)

Godišnje financijsko izvješće o proračunu EU-a (11), koje se objavljuje u srpnju u sklopu objedinjenog paketa financijskih izvješća Komisije, bavi se proračunskim upravljanjem u prethodnoj godini.

(iii)

U studenome 2016. objavljen je niz prezentacija pod nazivom„The Juncker Commission two years on” (12) (Prve dvije godine Junckerove Komisije) kako bi se pružio pregled napretka ostvarenog u pogledu deset prioriteta Komisije tijekom prvih dviju godina njezina mandata.

(iv)

Godišnji govor predsjednika o „stanju Unije” (13), koji se drži u Europskom parlamentu u rujnu, za koji se objavljuju popratni dokumenti.

(v)

Internetski alat pod nazivom „Rezultati EU-a” (14), baza podataka o projektima koje financira EU dostupna na internetu, pri čemu se za svaki projekt navode rezultati te, u nekim slučajevima, brojčani podatci.

3.13.

Kako bi utvrdio primjere dobre prakse u izvješćivanju o uspješnosti, Sud je:

(i)

pregledao relevantne međunarodne standarde, npr. Smjernice IPSASB-a za preporučenu praksu 3. – „Izvješćivanje o uspješnosti usluga” (15);

(ii)

proveo anketu na temu izvješćivanja o uspješnosti, pri čemu je uz sveobuhvatan odgovor Komisije razmotrio i 17 odgovora iz država članica EU-a, drugih nacionalnih vlada i drugih međunarodnih organizacija;

(iii)

pregledao javno dostupne informacije o uspješnosti za 14 vlada i međunarodnih organizacija (16);

(iv)

ispitao izvješća o procjeni koja je u razdoblju 2011.–2016. izdala mreža za procjenu uspješnosti multilateralnih organizacija (MOPAN) (17). Ta su izvješća uvijek sadržavala elemente izvješćivanja o uspješnosti organizacija.

3.14.

Iako postoje važne razlike između EU-a i drugih međunarodnih organizacija i vlada, potonje također moraju ispunjavati zakonske obveze i podliježu posebnim operativnim ograničenjima. Druge međunarodne organizacije jednako su izložene poteškoćama pri uspostavi veze između svojih aktivnosti i krajnjeg učinka ili uspješnosti. Sud je utvrdio šest područja (navedenih u točkama B–G u nastavku) u kojima bi primjeri dobre prakse koje je Sud uočio mogli pomoći Komisiji da dodatno razvije svoje izvješćivanje o uspješnosti.

3.14.

3.15.

Australska ministarstva izrađuju tri ključna dokumenta unutar okvira uspješnosti: proračunske izvještaje po portfeljima u kojima se kvantificiraju proračuni programa, korporativne planove u kojima se navode svrhe i aktivnosti javnih tijela te godišnja izvješća u kojima se iznose povratne informacije o rezultatima. Tijela moraju zajamčiti uzajamnu usklađenost (usporedivost) tih dokumenata (18). Kriteriji uspješnosti iz svakog dokumenta moraju se skupno navesti u jedinstvenoj godišnjoj izjavi o uspješnosti (u sklopu godišnjih izvješća na kraju financijske godine).

3.16.

Državni proračun u Francuskoj dijeli se na „misije”. Svaka od 31 „misije” u proračunu obuhvaća nekoliko programa (2017. godine ima ih 118). Za svaki program postoje strategija, ciljevi i kvantificirani pokazatelji uspješnosti, a najvažniji pokazatelji služe i kao pokazatelji „misije”. Uporabom identičnih pokazatelja jamči se usklađenost između „misija” i programa. Pokazatelji obuhvaćaju i uspješnost programa i uspješnost ministarstava.

3.17.

Sve savezne organizacije u Kanadi koje primaju odobrena proračunska sredstva moraju planirati svoje poslovanje i upravljati njime, kao i izvješćivati o svojoj uspješnosti na temelju skupa od 16 područja ishoda utvrđenih na državnoj razini. Tim se okvirom uspostavlja jasan i izravan odnos između dodijeljenih financijskih sredstava, programskih aktivnosti i ishoda na nacionalnoj razini.

3.18.

Komisija je prije početka primjene VFO-a za razdoblje 2014.–2020. izdala uputu svojim službama da „prodube okvir uspješnosti” (19). Kako bi se to postiglo, Komisija je utvrdila novo interno pravilo (20) prema kojem ciljevi i pokazatelji novih programa moraju biti jasno navedeni u programskim izvještajima, planovima upravljanja i godišnjim izvješćima o radu. To je primijenjeno prvi put 2014. godine i omogućilo je Komisiji da predstavi usklađeno opisno objašnjenje uspješnosti: ciljne vrijednosti za koje su dodijeljena financijska sredstva u proračunu obuhvaćene su procesom planiranja u planu upravljanja relevantnog GU-a, a rezultati su navedeni u njegovu godišnjem izvješću o radu.

3.18.

3.19.

Od 2016. godine, međutim, Komisija više ne primjenjuje taj pristup. Umjesto toga, izradila je nov dokument za planiranje, petogodišnji strateški plan, u kojem GU-ovi trebaju odrediti nove organizacijske ciljeve i pokazatelje koji su usklađeni s prioritetima Komisije, no koji se razlikuju od već postojećih ciljeva i pokazatelja za programe. U godišnjim izvješćima o radu sada se izvješćuje o okviru uspješnosti utvrđenom u strateškim planovima i planovima upravljanja, a kad je riječ o rezultatima programa, ta bi izvješća trebala upućivati na programske izvještaje. Međutim, od šest godišnjih izvješća o radu za 2016. godinu koja je Sud pregledao samo u jednom od njih upućuje se na uspješnost o kojoj se izvješćuje u programskim izvještajima. Time se otežava usporedivost različitih vrsta dokumenata koji se bave uspješnošću i ne odražava se činjenica da je u konačnici Komisija odgovorna za izvršenje proračuna u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja.

3.19.

Zbog toga više nije potrebno usklađivati ciljeve i pokazatelje u okviru uspješnosti službi Komisije s onima utvrđenima pravnim osnovama programa. Međutim, službe Komisije pozivaju se na upućivanje na programske izvještaje pri opisivanju svojih aktivnosti u odnosu na programe. Time se ograničava udvostručivanje informacija i osigurava dosljednost podataka te će se na tome pojačano raditi u budućnosti.

Komisija smatra da je njezina odgovornost za provedbu proračuna jasna. Svaki glavni direktor u okviru svojeg godišnjeg izvješća o radu potpisuje izjavu o jamstvu u kojoj navodi da su se sredstva upotrijebila u predviđenu svrhu i u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja te da su osnovne transakcije zakonite i pravilne. Na razini trgovačkih društava kolegij preuzima sveukupnu političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a donošenjem Godišnjeg izvješća o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju svake godine.

3.20.

Za izvješćivanje o potrošnji Komisija primjenjuje drukčiji ključ nego za izvješćivanje o uspješnosti. U godišnjim izvješćima o radu izvješćuje se o godišnjim plaćanjima GU-ova po vrstama aktivnosti/programima potrošnje, dok se o uspješnosti izvješćuje prema postizanju općih i posebnih ciljeva bez naznake pripadajućih rashoda. Slijedom toga, nije moguće procijeniti koliko je sredstava utrošeno na postizanje utvrđenih ciljeva. Slično tomu, godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti ne sadržava informacije o rashodima koje se odnose na uspješnost programa prikazane po općim i posebnim ciljevima.

3.20.

3.21.

OECD je 2016. godine proveo anketu u zemljama članicama OECD-a i Komisiji o izradi proračuna na temelju uspješnosti (engl. performance budgeting). Dijagram u okviru 3.4. pruža usporedan prikaz okvira uspješnosti u različitim jurisdikcijama u pogledu njegova postojanja, primjene i posljedica (21). OECD smatra da je okvir koji primjenjuje Komisija najopsežniji, što se djelomično može objasniti opsegom zakonskih obveza u EU-u. Međutim, dijagram OECD-a pokazuje da se ta visoka razina specifikacije ne odražava u primjeni okvira i njegovim posljedicama kad je riječ o donošenju odluka.

3.21.

Komisija upotrebljava informacije o uspješnosti programa potrošnje za (a) praćenje napretka programa; (b) osiguranje odgovornosti i transparentnosti; (c) informiranje tijela nadležnih za donošenje odluka o upravljanju programom; (d) opravdavanje ili predlaganje prilagodbe dodjele sredstava proračunskim tijelima; (e) razvoj prijedloga za izmjene pravne osnove ili za buduće programe.

Međutim, Komisija napominje da, premda se informacije o uspješnosti uzimaju u obzir tijekom godišnjeg proračunskog postupka, to nije jedini čimbenik koji utječe na proračunske odluke.

3.22.

Neke su zemlje postupno smanjile složenost svojih okvira uspješnosti te broj ciljeva i pokazatelja.

(i)

Francuski parlament donio je u kolovozu 2001. zakonske akte (22) kojima su uspostavljena nova pravila za pripremu i izvršenje državnog proračuna. Na temelju toga, u razdoblju 2014.–2017., tamošnje Ministarstvo gospodarstva i financija smanjilo je broj ciljeva za 20 %, a pokazatelja za 24 %.

(ii)

Nizozemska je tijekom 2012. i 2013. uvela reformu pod nazivom „izrada proračuna na temelju odgovornosti” (engl. accountable budgeting) kojom su utvrđeni stroži uvjeti za vladinu uporabu informacija u vezi s politikama (pokazatelja uspješnosti i tekstualnih sadržaja u kojima se objašnjavaju ciljevi politika). Broj pokazatelja uspješnosti u proračunskim dokumentima prepolovljen je.

3.23.

Programski izvještaji za nacrt općeg proračuna EU-a za 2017. godinu sadržavaju 294 cilja i 709 pokazatelja (vidjeti okvir 3.2. ). Njihova je koncentracija posebno velika u naslovima VFO-a 1.a, 3. i 4. Komisija trenutačno preispituje svoje pokazatelje, u okviru inicijative za „proračun usmjeren na rezultate”, kako bi se prikupile informacije za sljedeću generaciju programa potrošnje. U okviru 3.5. prikazan je napredak kojem bi Komisija mogla težiti, no potrebno je također uzeti u obzir određene čimbenike specifične za instituciju.

3.23.

U okviru usporedbe koju je naveo Europski revizorski sud u obzir nisu uzeti ključni čimbenici koji se odnose na kontekst, kao što su broj i priroda intervencija, obuhvaćena područja politika ili način provedbe, niti su izmjerene kvaliteta ili relevantnost pokazatelja.

Komisija napominje i da je broj ciljeva i pokazatelja upotrijebljenih u strateškim planovima za službe Komisije znatno smanjen nedavnom reformom. Broj općih ciljeva smanjen je sa 84 na 11, pokazatelja učinka sa 187 na 37, posebnih ciljeva sa 426 na 386 te pokazatelja rezultata sa 969 na 825.

3.24.

Druge vlade i međunarodne organizacije poduzele su korake kako bi se zajamčilo uravnoteženo izvješćivanje o uspješnosti, kao što se preporučuje međunarodnim standardima (23).

(i)

U SAD-u, u godišnjim izvješćima o uspješnosti trebalo bi pružiti jasnu sliku o rezultatima u pogledu uspješnosti, pokazati trendove u različitim razdobljima, ponuditi poveznicu s izvorom informacija o uspješnosti te dati osvrt na napredak i nedostatke.

(ii)

„Procjena na kraju dvogodišnjeg razdoblja” koju je izradio SZO za razdoblje 2014.–2015. sadržavala je za svako programsko razdoblje „Pregled glavnih postignuća i problema” (24). Glavni direktor SZO-a naveo je u predgovoru glavnog izvješća o uspješnosti za razdoblje 2014.–2015. (25) da su „i neuspjesi i uspjesi prikazani jednako otvoreno”. U skladu s tim, u izvješću se sustavno uz rezultate opisuju i problemi.

(iii)

Svjetska banka procijenila je (26) primjerenost svojih aktivnosti praćenja i evaluacije kako bi prikupila informacije u vezi sa stalnim naporima koje ulaže u poboljšanje djelotvornosti i promicanje kulture usmjerene na osmišljavanje rješenja i donošenje odluka na temelju dokaza. Utvrdila je znatne nedostatke u osmišljavanju i uporabi svojih sustava.

(iv)

MOPAN je u svojoj procjeni Međuameričke razvojne banke za razdoblje 2015.–2016. (27) uputio na novi odjeljak u pregledu razvojne djelotvornosti banke pod nazivom „učenje iz neuspjeha”.

3.25.

Iako se načelo uravnoteženog izvješćivanja ne navodi izričito u uputama za godišnja izvješća o radu za 2016. (28), u njima ipak stoji da se „u sažetku objedinjuju, s realističnog gledišta, glavne poruke o postignućima politika i zaključci o financijskom upravljanju i unutarnjoj kontroli”.

3.25.

3.26.

Ne dovodeći u pitanje prethodno navedeno, godišnja izvješća o radu koje je Sud pregledao sadržavala su ograničene informacije o nedostatcima u pogledu uspješnosti i problemima u vezi s ciljevima GU-ova. Utvrđivanje tih nedostataka i problema otežano je i time što u godišnjim izvješćima o radu za njih nije predviđen poseban prostor.

3.26.

3.27.

Komisija je navela da će u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti za 2015. godinu pružiti sveobuhvatan pregled uspješnosti koji se temelji na proračunu EU-a usmjerenom na rezultate. Međutim, tim se izvješćem nije pružila sveobuhvatna slika o uspješnosti i njegov je ton pretjerano pozitivan, pri čemu su navedeni samo nedostatci u pogledu kašnjenja u provedbi. Za izvješće vrijedi i sljedeće:

3.27.

U Godišnjem izvješću o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju za 2015. naveden je niz nedostataka i problema koje je potrebno otkloniti. Odjeljak 1. Izvješća ne odnosi se samo na izazove koji utječu na pravodobnu provedbu programa već i na ograničenja pri procjeni uspješnosti programa (npr. upućivanja na ocjene programa djelovanja u području zdravlja za razdoblje 2007.–2013. i programa sadržanih u naslovu proračuna 4 u kojem se navode ograničenja u pogledu procjene sveukupne uspješnosti tih programa).

—

pružen je ograničen uvid u rezultate strategije Europa 2020., unatoč zahtjevu Europskog parlamenta iznesenom u njegovoj odluci o davanju razrješnice iz 2014. godine,

—

Godišnje izvješće o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju nije posebno izvješće o strategiji Europa 2020. (30). Unatoč tomu, izvješće sadržava sažeti prikaz napretka u ostvarenju glavnih ciljeva strategije Europa 2020. i relevantnih pokazatelja te obuhvaća stanje provedbe programa za razdoblje 2014.–2020. i rezultate programa za razdoblje 2007.–2013. izrađenih na temelju prioriteta strategije Europa 2020. u području pametnog, održivog i uključivog rasta.

Komisija prati strategiju Europa 2020. te o njoj izvješćuje u okviru postupka europskog semestra. U izvješća država u okviru europskog semestra te u godišnja ažuriranja pokazatelja u okviru strategije Europa 2020. koja objavljuje Eurostat uključeno je podrobno i sveobuhvatno izvješćivanje o napretku država članica u ostvarivanju njihovih ciljeva u okviru strategije Europa 2020. U programskim izvještajima navodi se i poveznica između rashoda i strategije Europa 2020. Oni sadržavaju procijenjeni doprinos programa ostvarenju glavnih ciljeva (teoretska poveznica) i prioriteta strategije Europa 2020.

—

u nekim slučajevima nije precizno pojašnjen utjecaj vanjskih čimbenika na rezultate,

—

u uvodu Godišnjeg izvješća o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju za 2015. opisan je kontekst djelovanja upućivanjem na važne političke i gospodarske izazove u toj godini. U njemu je jasno navedeno da je proračun EU-a samo jedan instrument koji se upotrebljava u vezi s drugima (odnosno s nacionalnim proračunima i ostalim alatima politike i regulatornim alatima na razini EU-a i država članica) radi ostvarenja političkih rezultata te da se 80 % proračuna EU-a troši s državama članicama. U odjeljku 1. izvješća o izvršenju i rezultatima zaključeno je da „[p]ostoje ograničenja u pogledu stupnja do kojeg se pokazateljima može dobiti točna slika o uspješnosti. […] Nadalje, kontekstualni čimbenici imaju važan utjecaj na konačne rezultate i ti se čimbenici pokazateljima ne mogu ukloniti ni prilagoditi” te da je „izvršenje podijeljena odgovornost: odgovornost za ostvarivanje ciljeva strategije Europa 2020. i ciljeva financijskih okvira u velikoj mjeri dijeli se s državama članicama”.

—

objavljeno je prekasno te ga Sud nije mogao razmotriti pri izradi svojeg godišnjeg izvješća (31).

—

rok za donošenje izvješća u okviru Financijske uredbe jest 15. lipnja. Komisija se oslanja na financijske podatke država članica u pogledu programa podijeljenog upravljanja, koji postaju dostupni tek tijekom ožujka. Stoga nije moguće donijeti izvješće znatno ranije.

3.28.

U Nizozemskoj, mjerenje pokazatelja i izvješćivanje o njima podliježu reviziji. Godišnja izvješća ministara sadržavaju obvezan odjeljak s komentarima o pouzdanosti informacija o uspješnosti.

3.29.

U SAD-u, sve vladine agencije objavljuju „godišnje izvješće o uspješnosti za fiskalnu godinu i godišnji plan uspješnosti za fiskalnu godinu n + 2”. U tom se dokumentu opisuje način na koji će agencije zajamčiti točnost i pouzdanost podataka koji se upotrebljavaju za mjerenje napretka u postizanju ciljeva uspješnosti.

3.30.

U Australiji se u Izvješću o vladinim službama za 2017. godinu podupire uporaba nepotpunih podataka u cilju postizanja sveobuhvatnosti izvješćivanja (32). Kako bi se nadoknadio taj nedostatak, za svaki pokazatelj u izvješću daje se procjena usporedivosti i potpunosti podataka povezanih s tim pokazateljem.

3.31.

Drugi aspekt kvalitete podataka njihova je pravodobnost. U izvješćima o procjenama koja je nedavno objavio MOPAN opisani su zanimljivi trendovi u vezi s izvješćivanjem u stvarnom vremenu u organizacijama Vaccine Alliance i UNAIDS te Svjetskoj banci. Anketa koju je proveo Sud (33) također je pokazala da blizu polovice ispitanika izvješćuje o uspješnosti više od jedanput godišnje (vidjeti okvir 3.6. ).

3.32.

Dokumentacija o uspješnosti koju izrađuje Komisija trenutačno se ne bavi na sustavan način procjenom kvalitete upotrijebljenih podataka. Nedostatci u kvaliteti podataka mogu se objaviti, ali ne postoji obveza da se to učini. U izvješćima o uspješnosti navode se izvori podataka, no u njima ne postoji poseban odjeljak u kojem bi se obrađivala pitanja u vezi s točnošću i pouzdanošću podataka. Paketom instrumenata za bolju regulativu (34) predviđena je mogućnost da se od vanjskih ocjenjivača zatraži da iznesu primjedbe o kvaliteti podataka i daju preporuke za dobivanje kvalitetnijih podataka, no to nije pravilo.

3.32.

Kad je riječ o ocjenama, u paketu alata za bolju regulativu propisano je da radni dokumenti službi Komisije u pogledu ocjene koje su službe Komisije izradile na kraju ocjene moraju sadržavati jasan sažetak svih nedostataka u podatcima koji su upotrijebljeni kao potpora zaključcima i utemeljenosti rezultata. Nadalje, u smjernicama za bolju regulativu propisano je da sva ograničenja u pogledu upotrijebljenih dokaza i primijenjene metodologije, posebno u pogledu mogućnosti njihove upotrebe kao potpore zaključcima, moraju biti jasno razložena u izvješćima o ocjeni. To je dodatno potkrijepljeno u revidiranoj verziji smjernica za bolju regulativu/paketa alata za bolju regulativu (SWD(2017) 350 final od 7. srpnja 2017.).

3.33.

U nastavku su prikazani primjeri dobre prakse u Australiji i Francuskoj te u Svjetskoj banci.

Okvir 3.7. –

3.34.

Komisija se koristi kvantitativnim i kvalitativnim podatcima kako bi s pomoću grafičkih prikaza i narativnih opisa predstavila informacije o uspješnosti. Okvir 3.10. pokazuje da se u nizu odabranih izvješća upotrebljavaju dijagrami, grafikoni i tablice, no ipak prevladavaju tekstualne informacije. Paket instrumenata za bolju regulativu ima odjeljak o uporabi vizualnih sredstava, no ograničen je na samo tri vrste (grafikoni u obliku stabla za probleme, grafikoni u obliku stabla za ciljeve i dijagrami o logici intervencije). Ne razmatraju se druga, općenitija sredstva za poboljšanje vizualnog predstavljanja, kao što su označivanje bojama ili infografike.

3.34.

Paket alata za bolju regulativu sadržava poseban alat za vizualna sredstva. Tim se alatom teži pružanju određenih primjera instrumenata koji se smatraju posebno relevantnima za intervencije u pogledu politike kako bi se među Komisijinim službama povećala svijest o dodanoj vrijednosti takvih sredstava. Njime se nipošto ne namjerava obuhvatiti sva postojeća vizualna sredstva.

3.35.

Sredstva za snalaženje u tekstu, primjerice pojmovnici, popisi kratica i abecedna kazala, gotovo da se i ne upotrebljavaju. Komisija još nije uvela praksu izrade interaktivnih internetskih verzija ključnih izvješća o uspješnosti.

3.36.

Pregledom uzorka evaluacija koje je izradio UNESCO Sud je utvrdio da se u njima uz preporuke iznose i „strateške mogućnosti za razmatranje”. Sve preporuke slijede isti obrazac: njima se definiraju cilj i sredstva za njegovo postizanje, nakon čega slijedi popis prijedloga mjera za provedbu.

3.37.

U nedavnoj evaluaciji koju je izradio SZO (37) procjenjuju se doseg, korisnost i uporaba uzorka od približno 15 000  publikacija u razdoblju od 10 godina. U evaluaciji se iznosi šest strateških preporuka i uz svaku se preporuku predstavljaju posebne mjere kako bi se objasnilo što one uključuju i promicalo praćenje provedbe poduzetih mjera.

3.38.

Smjernicama za dobru regulativu ocjenjivačima se ne nalaže da iznose preporuke koje bi Komisija razmatrala. Sud smatra da bi iznošenje preporuka trebalo činiti osnovu za dobro funkcioniranje sustava za praćenje provedbe, uključujući akcijske planove za otklanjanje nedostataka. Kad je riječ o 12 evaluacija koje je Sud pregledao, praksa iznošenja preporuka bila je neujednačena: