1.

Predmetna tužba na temelju članka 258. UFEU‑a podnesena je zbog usvajanja i provedbe programa stjecanja malteškog državljanstva prirođenjem za iznimne zasluge postignute izravnim ulaganjem (2020.) (u daljnjem tekstu: program stjecanja državljanstva iz 2020.) ( 2 ). Europska komisija zahtijeva da se utvrdi da je Republika Malta – time što je uspostavila i provodila program stjecanja državljanstva iz 2020., koji osobama omogućuje prirođenje u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja, bez obzira na to što ne postoji stvarna veza između tih osoba i te države članice – povrijedila obveze koje ima na temelju članka 20. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. UEU‑a.

2.

Republika Malta navodi da je Komisijina tužba pravno i činjenično neosnovana. Pravo Unije ne primjenjuje se na uvjete pod kojima osoba može steći državljanstvo države članice, osim ako su ti uvjeti takvi da na opći i sustavan način dovode u opasnost vrijednosti i ciljeve Europske unije. Ni međunarodno javno pravo ( 3 ) ni pravo Unije ne zahtijevaju da osoba ima „stvarnu prethodnu vezu” s državom kao preduvjet za prirođenje. Republika Malta usto tvrdi da Komisija previše pojednostavnjuje program stjecanja državljanstva iz 2020., s ciljem da navede Sud da pogrešno ocijeni činjenice.

3.

Maltese Citizenship Actom (Zakon o malteškom državljanstvu) uređeno je stjecanje, oduzimanje i odricanje od malteškog državljanstva ( 4 ). U članku 10. tog zakona predviđeni su uvjeti za redovno prirođenje. Prema njegovu članku 10. stavku 1., podnositelju zahtjeva može se izdati potvrda o stjecanju malteškog državljanstva prirođenjem ako ministar ( 5 ) utvrdi da podnositelj zahtjeva ispunjava sljedeće uvjete:

„(a) da je neposredno prije datuma podnošenja zahtjeva neprekinuto boravio u Malti dvanaest mjeseci;

(b) da je tijekom šest godina koje su neposredno prethodile navedenom razdoblju od dvanaest mjeseci ukupno boravio u Malti najmanje četiri godine;

(c) da zadovoljavajuće poznaje malteški ili engleski jezik;

(d) da je dobrog karaktera; i

(e) da bi bio primjeren državljanin Malte.”

4.

Prema članku 10. stavku 1. drugom podstavku Zakona o malteškom državljanstvu, ministar, ako to smatra prikladnim s obzirom na posebnosti danog slučaja, može dopustiti da se za potrebe izračunavanja ukupnog trajanja boravka spomenutog u točki (b) u obzir uzme i boravak koji je više od sedam godina prethodio podnošenju zahtjeva. 1989 Citizenship Regulationsom [Uredba o državljanstvu iz 1989.] (kako je izmijenjen) utvrđena su podrobna pravila o zahtjevima za prirođenje na temelju članka 10. stavka 1. Zakona o malteškom državljanstvu ( 6 ).

5.

Republika Malta usvojila je 28. srpnja 2020. Maltese Citizenship (Amendment No. 2) Act, 2020 (Zakon o malteškom državljanstvu (izmjena br. 2) iz 2020., u daljnjem tekstu: Zakon o državljanstvu iz 2020.) ( 7 ). U članku 3. tog zakona sljedećim je tekstom zamijenjen članak 10. stavak 9. Zakona o malteškom državljanstvu:

„Ne dovodeći u pitanje odredbe ovog ili bilo kojeg drugog zakona, ministar može potvrdu o stjecanju malteškog državljanstva prirođenjem izdati osobi stranog državljanstva ili osobi bez državljanstva koja je postigla iznimne zasluge za Republiku Maltu ili čovječanstvo ili čije je prirođenje od iznimnog interesa za Republiku Maltu te koja ispunjava zahtjeve predviđene ovim zakonom. Za potrebe ovog stavka, ‚iznimno’ znači izrazito važno te se ponajprije odnosi na doprinose znanstvenika, istraživača, sportaša, djelatnika u sportu, umjetnika, kulturnih izvođača, ulagatelja i poduzetnika: pod uvjetom da ministar potvrdu o stjecanju malteškog državljanstva prirođenjem izda i uzdržavanom članu obitelji osobe stranog državljanstva ili osobe bez državljanstva koja je ulaganjem postigla iznimne zasluge za Republiku Maltu ako taj uzdržavani član ispunjava za to odgovarajuće pretpostavke: pod daljnjim uvjetom da takva osoba podnese zahtjev na propisani način te da prisegne na odanost Republici Malti.”

6.

Republika Malta usvojila je 20. studenoga 2020. ( 8 ) Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Uredba o dodjeli državljanstva za iznimne zasluge iz 2020., u daljnjem tekstu: Uredba iz 2020.) ( 9 ). Dijelovi III. i IV. te uredbe sadržavaju pravila o obradi zahtjeva za prirođenje na temelju iznimnih zasluga i „izravnim ulaganjem u gospodarski i društveni razvoj Republike Malte” ( 10 ). Strani ulagatelji ( 11 ) mogu zatražiti prirođenje na temelju potonje kategorije ako ispunjavaju ili se obvežu da će ispuniti sljedeće uvjete:

7.

Prema članku 19. Uredbe iz 2020., „broj izdanih potvrda o stjecanju malteškog državljanstva prirođenjem za iznimne zasluge izravnim ulaganjem, isključujući uzdržavane članove obitelji, ne smije premašivati četiri stotine (400) godišnje, a u svakom slučaju ukupan broj uspješnih podnositelja zahtjeva, isključujući uzdržavane članove obitelji, ne smije premašivati tisuću i pet stotina (1500)”.

8.

Komisija je 20. listopada 2020. poslala Republici Malti pismo opomene. Izrazila je zabrinutost da program za pojedinačne ulagatelje, uveden Zakonom o malteškom državljanstvu, kako je izmijenjen Zakonom o državljanstvu iz 2013. i Uredbom iz 2014., nije u skladu s građanstvom Unije, uspostavljenim člankom 20. UFEU‑a, i s načelom lojalne suradnje, utvrđenim u članku 4. stavku 3. UEU‑a. Komisija je 9. lipnja 2021. poslala Republici Malti dodatno pismo opomene, u kojem je navela da program stjecanja državljanstva iz 2020., s obzirom na to da njegovom revizijom nije promijenjena njegova transakcijska narav, povređuje članak 20. UFEU‑a i članak 4. stavak 3. UEU‑a.

9.

Republika Malta na to je pismo odgovorila 6. kolovoza 2021. Usprotivila se Komisijinoj ocjeni. Među ostalim je navela da Komisijino stajalište nije u skladu s načelom dodjele nadležnosti jer zadire u područje suverenosti država članica.

10.

Republika Malta je 2. ožujka 2022. do daljnjeg obustavila primjenu svojeg programa stjecanja državljanstva za ulagatelje u odnosu na državljane Rusije i Bjelarusa.

11.

Komisija je 6. travnja 2022. Republici Malti poslala obrazloženo mišljenje. U njemu je ponovila i razradila argumente koje je iznijela u svojem pismu opomene i dodatnom pismu opomene. Republika Malta u svojem se odgovoru usprotivila Komisijinoj ocjeni te ostala pri stajalištu da je njezin zakonodavni okvir o dodjeli državljanstva ulagateljima potpuno u skladu s pravom Unije.

12.

Komisija je tužbom podnesenom 22. ožujka 2023. pokrenula predmetni postupak pred Sudom na temelju članka 258. UFEU‑a zahtijevajući da se utvrdi da je:

„time što je uspostavila i provodila institucionalizirani program, kao što je Stjecanje malteškog državljanstva prirođenjem za iznimne zasluge postignute izravnim ulaganjem, na temelju članka 10. stavka 9. Zakona o malteškom državljanstvu, kako je izmijenjen Zakonom o malteškom državljanstvu (izmjena br. 2) iz 2020. i Uredbom o dodjeli državljanstva za iznimne zasluge iz 2020., kojima se, ako ne postoji stvarna veza podnositelja zahtjeva i države, predviđa prirođenje, u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja, Republika Malta povrijedila obveze koje ima na temelju članka 20. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. UEU‑a”.

13.

Komisija usto zahtijeva da se Republici Malti naloži snošenje troškova.

14.

Republika Malta u svojem odgovoru na tužbu, koji je podnijela 27. lipnja 2023., zahtijeva od Suda da odbije predmetnu tužbu i Komisiji naloži snošenje troškova.

15.

Nakon daljnje razmjene podnesaka, dana 17. lipnja 2024. održana je rasprava na kojoj su Komisija i Republika Malta iznijele usmena očitovanja i odgovarale na pitanja Suda.

16.

Komisijina tužba sadržava samo jedan tužbeni razlog, koji je podijeljen u tri dijela.

17.

Kao prvo, Komisija ističe da, iako su države članice ovlaštene same urediti stjecanje svojeg državljanstva, pravo Unije ograničava izvršavanje te ovlasti ( 12 ). Građanstvo Unije počiva na pojmu uzajamnog povjerenja. Poštovanje uzajamnog povjerenja zabranjuje državama članicama usvajanje pravila o državljanstvu koja potkopavaju bit, vrijednost i integritet građanstva Unije. Građanstvo Unije zamišljeno je kao temeljni status državljana država članica ( 13 ). Pravo Unije državama članicama nameće dalekosežne obveze u pogledu postupanja prema građanima Unije koji se pozivaju na prava koja izvode iz građanstva Unije. Budući da dodjela državljanstva države članice automatski dovodi do stjecanja građanstva Unije i uživanja prava koja iz njega proizlaze, uvjeti pod kojima se to državljanstvo dodjeljuje toliko izravno utječu na druge države članice i na Europsku uniju da se ne tiču samo te države članice. Države članice stoga moraju voditi računa o pravu Unije, a osobito o načelu lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a te o integritetu statusa građanstva Unije, uspostavljenog člankom 20. UFEU‑a, kada državljanima trećih zemalja dodjeljuju svoje državljanstvo.

18.

Kao drugo, Komisija naglašava da se činjenica da Europska unija počiva na integraciji europskih država koje imaju određene zajedničke težnje i vrijednosti očituje u međusobnom približavanju naroda tih država. Shodno tomu, građanstvo Unije podrazumijeva kako jačanje veza između državljana država članica i Europske unije tako i integraciju i produbljivanje solidarnosti između različitih naroda Europe koji se tako povezuju u jedinstveni subjekt kao aktivni dionici Europske unije. Tom tumačenju u prilog ide narav građanstva Unije, koje uključuje pravo kretanja i boravka na državnom području druge države članice; pravo na postupanje jednako postupanju prema državljanima te države članice te aktivno i pasivno biračko pravo na lokalnim izborima država članica domaćina te na izborima za Europski parlament. Shodno tomu, građanstvo Unije i prava koja iz njega proizlaze izraz su solidarnosti i uzajamnog povjerenja među državama članicama. Automatsko i bezuvjetno proširenje određenih prava na državljane svih država članica u skladu je s načelom uzajamnog povjerenja te se temelji na zajedničkom shvaćanju da je „državljanstvo odraz stvarne veze između [države] i njezinih državljana” ( 14 ). „[P]oseban odnos solidarnosti i odanosti između [države] i njezinih državljana, kao i reciprocitet prava i obveza […] kamen su temeljac državljanske veze” ( 15 ).

19.

Ako država članica uspostavi i provodi program stjecanja državljanstva za ulagatelje koji omogućuje sustavnu dodjelu njezina državljanstva u zamjenu za unaprijed određena plaćanja, a ne zahtijeva postojanje nikakve stvarne veze između sebe i dotičnih osoba, ona ugrožava i potkopava kako bit i integritet građanstva Unije tako i uzajamno povjerenje na kojem ono počiva. Takav se program stoga protivi pojmu građanstva, predviđenom u članku 20. UFEU‑a, i načelu lojalne suradnje, utvrđenom u članku 4. stavku 3. UEU‑a. Iz toga proizlazi da je uspostava i provedba takvih programa, čak i ako se smatra da je u (isključivo financijskom) interesu države članice, štetna za ciljeve Europske unije.

20.

Kao treće, program stjecanja državljanstva iz 2020. ispunjava kriterije nezakonitog programa stjecanja državljanstva za ulagatelje, kako su opisani u drugom dijelu tužbenog razloga, jer dopušta sustavnu dodjelu državljanstva u zamjenu za plaćanje unaprijed određenih značajnih novčanih iznosa, a ne zahtijeva od podnositelja zahtjeva da dokažu stvarnu vezu s Republikom Maltom. Članak 10. stavak 1. točka (a) Zakona o malteškom državljanstvu, kojim je uređeno „redovno” prirođenje, predviđa da podnositelj zahtjeva mora dokazati da je „neprekinuto boravio u Malti dvanaest mjeseci” neposredno prije nego što je podnio zahtjev. Prema članku 10. stavku 1. točki (b) tog zakona, takva osoba mora dokazati da je tijekom razdoblja od šest godina boravila u Malti „ukupno […] najmanje četiri godine”. Na podnositelje zahtjeva se prema programu stjecanja državljanstva iz 2020. primjenjuju kvalitativno drukčije odredbe. Komisija navodi, među ostalim, da potonji program ne sadržava zaštitne mehanizme dovoljne da osigura da obveza boravka predstavlja više od pukog fiktivnog zahtjeva ili da postoji ikakva stvarna veza između Republike Malte i podnositelja zahtjeva za malteško državljanstvo na temelju tog programa.

21.

U skladu s člankom 16. stavkom 1. točkom (a) Uredbe iz 2020., glavni podnositelj zahtjeva i uzdržavani članovi njegove obitelji koji imaju najmanje 18 godina moraju pružiti dokaze da su 36 mjeseci boravili u Malti. Članak 16. stavak 1. točka (a) Uredbe iz 2020. u vezi s Prvim prilogom toj uredbi predviđa da se potrebno trajanje boravka može smanjiti na najmanje 12 mjeseci u slučaju uplate od 750000 eura (to jest u slučaju uplate dodatnih 150000 eura). Pojmovi „boravak” ili „boravište” nisu definirani u Uredbi iz 2020. Ona ne propisuje ekvivalentan zahtjev da takav boravak traje tijekom „čitavog” predviđenog razdoblja. Budući da ne postoje pravila koja nalažu redovitu fizičku prisutnost tijekom predviđenih razdoblja boravka, Uredba iz 2020. ne uređuje pitanje izostanaka, kao što su putovanja ili kratki izleti u inozemstvo, koji mogu prekinuti ta razdoblja boravka. Komisija stoga navodi da članak 16. stavak 1. točka (a) Uredbe iz 2020. zahtijeva samo formalan boravak, a ne fizičku prisutnost u Malti.

22.

Komisija usto odbacuje navod Republike Malte da ona ima pravo dodijeliti državljanstvo na temelju „prospektivnih veza” u obliku integracije i doprinosa toj državi članici u budućnosti. Takav pristup, koji se može opisati kao „kupi sada – vezu stvori kasnije”, nije u skladu s pravom Unije. Komisija podsjeća na to da se pogodnosti građanstva Unije, uključujući slobodu kretanja, mogu ostvarivati od trenutka stjecanja tog statusa. Nema jamstva da će malteški državljanin koji je prirođen na temelju programa stjecanja državljanstva iz 2020. ostati u Republici Malti i s njome se povezati. On može odlučiti preseliti se u drugu državu članicu ili čak središte svojeg života zadržati u trećoj zemlji, a pritom iskorištavati prava koja proizlaze iz građanstva Unije iako nije razvio veze ni s jednom državom članicom. Promidžbeni materijali koje izdaju agenti ovlašteni za promidžbu spornog programa kao jednu od pogodnosti stjecanja malteškog državljanstva ističu mogućnost da prirođeni državljanin boravi u drugoj državi članici ili zemlji schengenskog prostora.

23.

Komisija u svojoj replici odbacuje tvrdnju da predmetna tužba dovodi u pitanje čitav nacionalni zakonodavni okvir za prirođenje osoba. Komisija ne nastoji državama članicama zadati kako trebaju određivati „tko su njihovi državljani”. Predmetna tužba ograničena je na konkretan program stjecanja državljanstva za ulagatelje koji pretvaranjem građanstva Unije u robu na tržištu potkopava integritet tog statusa na način koji čini veoma tešku povredu prava Unije.

24.

Komisija svoj navod temelji na pravu Unije, konkretnim zahtjevima koji proizlaze iz građanstva Unije te obvezi lojalne suradnje koja nalaže državama članicama da se suzdrže od radnji koje mogu ugroziti ostvarenje ciljeva Europske unije. Iako se Republika Malta ne slaže s time da presuda Nottebohm podupire tvrdnju da međunarodno pravo zahtijeva postojanje stvarne veze kao uvjet za stjecanje državljanstva, ta se presuda (oduvijek) često ističe u prilog pravu država da ne priznaju državljanstvo koje je dodijelila druga država. U skladu s presudom Micheletti, države članice moraju priznati državljanstvo državljanina države članice. Automatska narav tog priznanja u pravnom poretku Unije pruža pravnu osnovu za zajedničko shvaćanje da državljanstvo podrazumijeva postojanje stvarne veze između države članice i njezinih državljana.

25.

Komisija navodi da pravni okvir programa stjecanja državljanstva iz 2020. pokazuje da se postupak provjere podnositelja zahtjeva sastoji od procjene rizika koji oni predstavljaju za sigurnost ili ugled Republike Malte te od procjene njihova bogatstva. Njime se ne nastoji utvrditi postojanje stvarne veze između podnositelja zahtjeva i Republike Malte. Postojanje tog postupka provjere i diskrecijske ovlasti ministra ( 16 ) da ne izda potvrdu o stjecanju državljanstva prirođenjem ne mijenjaju transakcijsku narav tog programa. Republika Malta ne osporava da se za primjenu programa stjecanja državljanstva iz 2020. samo u dvjema prigodama zahtijeva stvarna fizička prisutnost u Malti: prilikom pružanja biometrijskih podataka u svrhu ishođenja dozvole boravka i prilikom prisezanja na odanost. „Formalni boravak” koji taj program zahtijeva stoga ne može stvoriti stvarnu vezu između Republike Malte i podnositelja zahtjeva za državljanstvo.

26.

Republika Malta prvo ističe da države od davnina nastoje privući bogatstvo i napredak potičući priljev bogatih pojedinaca dodjelom državljanstva ili njemu ekvivalentnog statusa. Ovlast priznavanja državljanstva u samoj je srži nacionalne suverenosti. Ona je usko povezana sa stvaranjem i razvojem nacionalnog identiteta države članice, koji Europska unija mora štititi na temelju članka 4. stavka 2. UEU‑a. Republika Malta postojanje „stvarne prethodne veze” prihvaća kao legitimnu osnovu na kojoj države mogu priznati veze pojedinca sa svojim političkim zajednicama. Međutim, na demokratskim je institucijama svake države članice da putem političkih i suverenih odluka izaberu tu mogućnost, često vodeći se razlozima poštenja i moralne pravičnosti. Shodno tomu, država članica ima široku diskrecijsku ovlast kada odlučuje koje su veze dovoljne da opravdaju pozivanje pojedinca da postane član njezine političke zajednice. Ugovori i njihovi pripremni akti ne obvezuju države članice da zahtijevaju da pojedinac ima „stvarnu prethodnu vezu” s državom članicom kao preduvjet za njegovo prirođenje. Republika Malta usto navodi da taj zahtjev ne postoji na temelju međunarodnog prava te da je presuda Nottebohm, na koju se Komisija poziva, bila predmet brojnih i opravdanih kritika.

27.

Republika Malta zbog navedenih razloga ističe da samo politika prirođenja kojom država članica opće i sustavno izaziva tešku povredu Unijinih vrijednosti i ciljeva kako su definirani u Ugovorima i zakonodavstvu može činiti povredu tih pravila i vrijednosti. To ovdje nije slučaj. Komisijina tužba nema presedana. Njome se državu članicu nastoji spriječiti u provedbi njezinih legitimnih političkih odabira u području nacionalne nadležnosti kako je priznata člankom 9. UEU‑a i člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a. Tužbom se usto osporava zakonitost cjelokupnog nacionalnog zakonodavnog okvira koji uređuje prirođenje osoba. Republika Malta dalje navodi da će široko tumačenje članka 20. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. UEU‑a koje Komisija zagovara izravno utjecati na zakonodavne okvire svih država članica koji uređuju državljanstvo, posebice one u kojima se prirođenje diskrecijski odobrava. Iz toga će neizbježno proizići obveze izvješćivanja pa će Komisija – kao čuvarica Ugovorâ – politike, zakone i prakse koji se tiču prirođenja preispitivati s obzirom na pravo Unije. To će potaknuti države članice da dovode u pitanje i u konačnici pobijaju zakone i prakse drugih država članica u tom području. Takav se nadzor može opravdati samo ako se jasno dokaže, odgovarajućim elementima, da pravila države članice na opći i sustavan način predstavljaju opasnost za Unijine vrijednosti i ciljeve.

28.

Republika Malta dalje navodi da Komisija svojim jedinim tužbenim razlogom previše pojednostavnjuje sudsku praksu Suda time što oduzimanje državljanstva izjednačava s njegovim stjecanjem. Oduzimanje pojedincu državljanstva države članice lišava tu osobu građanstva Unije i s njime povezanog skupa prava. U skladu s pravom Unije, radnje države članice koje mogu dovesti do lišavanja, de iure ili de facto, prava i obveza povezanih s građanstvom Unije moraju biti predmet pažljivog i strogog nadzora. Nasuprot tomu, stjecanje državljanstva ne umanjuje, već proširuje raspon prava i obveza osobe. Stjecanje državljanstva stoga treba ocjenjivati s obzirom na drukčiji standard. Komisija zbog nerazumijevanja te temeljne razlike zagovara tumačenje Ugovorâ koje bi dovelo neproporcionalnog zadiranja Unijina nadzora u područje nacionalne nadležnosti koje je usko povezano sa suverenim ovlastima država članica.

29.

Republika Malta tvrdi da Komisija bez ikakva pravnog ili činjeničnog temelja previše pojednostavnjuje program stjecanja državljanstva iz 2020., prikazujući ga kao „automatski i bezuvjetan” pristupni put k malteškom državljanstvu koji predviđa „sustavnu dodjelu državljanstva u zamjenu za unaprijed određena plaćanja” u „isključivom proračunskom interesu” Republike Malte. Iako početno ulaganje omogućava pristup programu, on ne djeluje „automatski i bezuvjetno”, već pridaje velik značaj utjecaju danog zahtjeva na „sigurnost, ugled, sustavne učinke, usklađenost i druge kriterije”. Činjenica da se približno jedna trećina svih dopuštenih zahtjeva odbije dovoljan je dokaz nepostojanja automatizma. Osim toga, dodjela državljanstva nije izravna posljedica financijske transakcije jer podnositelji zahtjeva moraju preuzeti dugoročne obveze te se dugo nakon prirođenja podvrgavati postupcima preispitivanja. Republika Malta stoga tvrdi da je program stjecanja državljanstva iz 2020. legitiman, robustan, stručno vođen i djelotvoran program prirođenja, čije djelovanje ne potkopava Unijine ciljeve. Taj je program transparentan, pažljivo se prati te izravno i pozitivno utječe na malteško društvo. Republika Malta odbacuje Komisijin navod da taj program počiva na pristupu „kupi sada – vezu stvori kasnije”. Uspješni podnositelji zahtjeva odražavaju raznolike veze s malteškim društvom, koje su prethodno postojale, postoje sada ili će postojati u budućnosti te se s vremenom razvijaju.

30.

Republika Malta u svojem odgovoru na repliku navodi da bi morala, ako Sud prihvati Komisijinu tužbu, staviti izvan snage cijeli paket svojeg zakonodavstva i normativnih akata, a ne samo jednu odredbu ili određen skup pravila o državljanstvu. Osporavajući cjelokupni pravni okvir države članice koji uređuje pristup državljanstvu, Komisija poziva Sud da djeluje kao „neizravni zakonodavac” koji će staviti veto na nacionalno zakonodavstvo usvojeno u području koje je rezervirano za države članice. Što je opseg nadzora u domeni isključive nacionalne nadležnosti širi, to je veća opasnost da će njegova provedba prekoračiti Unijinu nadležnost u veoma osjetljivom području. Republika Malta zato ističe da eventualnu intervenciju Suda može opravdati samo značajna povreda Unijinih vrijednosti i/ili ciljeva. Naposljetku, te protivno Komisijinim tvrdnjama, Republika Malta naglašava da je Europska unija politička zajednica, a ne „jedinstven subjekt”.

31.

Iako Republika Malta ne prigovara izričito na dopuštenost predmetne tužbe, ona ističe razlike između argumenata koje je Komisija iznijela tijekom predsudskog postupka i argumenata na koje se sada poziva. Republika Malta tvrdi da se nekoliko Komisijinih argumenata u replici razlikuje od onih u tužbi. Ona usto prigovara na činjenicu da Komisija kao dokaz ističe „Putne isprave” ( 17 ) jer se one odnose na primjenu programa stjecanja državljanstva iz 2014., a ne programa stjecanja državljanstva iz 2020. kao onog koji je relevantan u predmetnom postupku.

32.

Sud može na vlastitu inicijativu ispitati jesu li ispunjeni uvjeti za podnošenje tužbe zbog povrede obveza koji su predviđeni u članku 258. UFEU‑a ( 18 ). Budući da je pitanje dopuštenosti tužbe istaknuto na raspravi te da je Komisija imala priliku odgovoriti na pitanje koje joj je Sud u tom pogledu postavio, prikladno je da se Sud osvrne na tu problematiku. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, predmet tužbe zbog povrede obveza na temelju članka 258. UFEU‑a određen je Komisijinim obrazloženim mišljenjem. Taj dokument mora sadržavati smislen i detaljan prikaz razloga koji su Komisiju naveli na zaključak da je država članica o kojoj je riječ povrijedila obvezu iz Ugovora. Tužba se mora temeljiti na istim razlozima i navodima kao obrazloženo mišljenje te Sud ne smije razmatrati prigovor koji u tom mišljenju nije prisutan ( 19 ). Predmetna tužba opsegom je uža od prigovora istaknutog u obrazloženom mišljenju od 6. travnja 2022. jer je potonje bilo usmjereno i na program stjecanja državljanstva iz 2014. i na program stjecanja državljanstva iz 2020. Ako zanemarimo taj element, koji nije problematičan ( 20 ), predmetna se tužba doista temelji na istim razlozima i navodima kao obrazloženo mišljenje. I u tužbi i u obrazloženom mišljenju navodi se da zakonodavstvo Republike Malte koje omogućuje prirođenje osoba u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja, a pritom ne zahtijeva postojanje stvarne veze između te države članice i tih osoba, povređuje članak 20. UFEU‑a i članak 4. stavak 3. UEU‑a.

33.

Što se tiče navodnih razlika između tužbe i replike, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da stranka ne može promijeniti predmet spora tijekom postupka te da se meritum tužbe mora ispitati samo s obzirom na navode u tužbi ( 21 ). Ipak, Komisija ima pravo odgovoriti na argumente koje je država članica iznijela u svojem odgovoru na tužbu, pod uvjetom da pritom – kao u predmetnom slučaju – ne izmijeni opseg postupka.

34.

Stoga predlažem Sudu da i predmetnu tužbu i argumente iznesene u replici proglasi dopuštenima.

35.

Što se tiče dopuštenosti „Putnih isprava” kao dokaza, Komisija ne osporava da se one odnose na primjenu programa stjecanja državljanstva iz 2014., koji nije materijalno relevantan za predmetni spor. Protivno onomu što Komisija prema svemu sudeći tvrdi, na temelju sadržaja tih isprava stoga nije moguće donijeti nikakve zaključke u pogledu zakonitosti programa stjecanja državljanstva iz 2020.

36.

Komisija svojom tužbom zahtijeva da se utvrdi da je Republika Malta usvajanjem i primjenom članka 10. stavka 9. Zakona o državljanstvu iz 2020. i Uredbe iz 2020. povrijedila obveze koje ima na temelju članka 20. stavka 1. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. UEU‑a. Ako Sud prihvati taj zahtjev, Republika Malta morat će poduzeti potrebne mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda ( 22 ). Iz toga proizlazi, protivno tvrdnjama Republike Malte, da predmetni postupak ne dovodi u pitanje zakonitost cjelokupnog zakonodavnog okvira te države članice kojim je uređeno prirođenje ( 23 ). Komisijina tužba nije ni pokušaj te institucije da, uz izravnu ili neizravnu pomoć Suda, zakonodavno intervenira u područje građanstva Unije.

37.

Republika Malta prihvaća da bi država članica koja usvoji politiku prirođenja koja isključuje pojedince određene rase ili etničkog podrijetla činila povredu, među ostalim, članka 20. UFEU‑a u vezi s člankom 2. UEU‑a. Budući da Komisija ne tvrdi da je program stjecanja državljanstva iz 2020. diskriminirajući na temelju rase, etničkog podrijetla ili drugog razloga, Sud se na to pitanje ne treba osvrtati ( 24 ). Republika Malta ističe i da je uložila znatne napore i resurse u provedbu postupka provjere na više razina kako bi osigurala da je program stjecanja državljanstva iz 2020. u skladu s, među ostalim, zakonodavstvom Unije namijenjenom suzbijanju pranja novca, korupcije i terorizma te da se tim programom provodi navedeno zakonodavstvo. Budući da se Komisijina tužba ne temelji na neusklađenosti Republike Malte s tim ili bilo kojim drugim zakonodavstvom Unije, i to je pitanje bespredmetno.

38.

Komisija u postupku zbog povrede obveza na temelju članka 258. UFEU‑a mora dokazati da je država članica povrijedila obvezu koju joj nameće pravo Unije te se u tu svrhu ne može oslanjati ni na kakve pretpostavke ( 25 ).

39.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz načela lojalne suradnje, predviđenog člankom 4. stavkom 3. UEU‑a, proizlazi da su države članice dužne poduzeti sve mjere prikladne za osiguravanje primjene i učinkovitosti prava Unije. Povredu opće obveze lojalne suradnje koja proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a moguće je utvrditi samo ako se odnosi na radnje različite od onih koje predstavljaju povredu konkretne obveze dane države članice ( 26 ).

40.

Predmetnom se tužbom zahtijeva utvrđenje da je Republika Malta povrijedila obveze koje ima na temelju članka 20. stavka 1. UFEU‑a i članka 4. stavka 3. UEU‑a time što je uspostavila i provodila program stjecanja državljanstva iz 2020., koji omogućuje prirođenje osoba koje nemaju stvarnu vezu s Republikom Maltom u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ili ulaganja. Kako je to potvrđeno na raspravi, Komisijina tvrdnja da program stjecanja državljanstva iz 2020. drugim državama članicama nameće obveze u suprotnosti s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a proizlazi iz njezina navoda da Republika Malta povređuje članak 20. UFEU‑a. Bez dokaza o povredi odredbi Ugovora koje se odnose na državljanstvo stoga nema pravnog ili činjeničnog temelja za tvrdnju da Republika Malta povređuje načelo lojalne suradnje. Kako to sudska praksa potvrđuje, navodna povreda članka 4. stavka 3. UEU‑a odnosi se na radnje koje nisu različite od onih koje predstavljaju povredu konkretne obveze na temelju članka 20. UFEU‑a. Stoga smatram da Sud u predmetnom postupku navod da je Republika Malta povrijedila članak 4. stavak 3. UEU‑a ne treba razmatrati zasebno od navoda da je ta država članica povrijedila članak 20. UFEU‑a.

41.

Iz pisanih i usmenih očitovanja stranaka proizlazi da između njih ne postoji neslaganje u pogledu sadržaja i načina provedbe programa stjecanja državljanstva iz 2020. Osobito, Republika Malta ne osporava da on osobama, ako su ispunjeni određeni zahtjevi, omogućuje prirođenje u zamjenu za unaprijed određena plaćanja ( 27 ). Republika Malta na raspravi je potvrdila da je i samo jedna godina zakonitog boravka u toj državi članici dovoljna za prirođenje ako je uplaćen financijski doprinos određenog iznosa. Komisija je u svojim usmenim očitovanjima potvrdila da se njezin jedini tužbeni razlog temelji na činjenici da u pravu Unije – te, u manjoj mjeri, u međunarodnom pravu – postoji zahtjev prema kojem u svrhu očuvanja integriteta građanstva Unije mora postojati „stvarna veza” između države članice i njezinih državljana. Komisija je u tim očitovanjima usto priznala da uspjeh njezine tužbe ovisi o valjanosti te pretpostavke.

42.

Građanstvo Unije uspostavljeno je člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a. U skladu s člankom 9. UEU‑a i člankom 20. stavkom 1. UFEU‑a, svi državljani država članica ujedno su i građani Europske unije. Članak 9. UEU‑a usto predviđa da se građanstvo Unije dodaje nacionalnom državljanstvu te da ga ne zamjenjuje. Status građanstva Unije neraskidivo je povezan s posjedovanjem državljanstva države članice te sasvim o njemu ovisi. Stjecanjem državljanstva države članice automatski se i bezuvjetno stječe i građanstvo Unije. Gubitak državljanstva države članice ima za posljedicu to da dotična osoba automatski gubi svoj status građanina Unije ( 28 ). Državljanstvo države članice jest conditio sine qua non odnosno „nužan uvjet” građanstva Unije.

43.

Sud je od presude Grzelczyk ( 29 ) više puta potvrdio da građanstvo Unije „ima svrhu biti temeljni status državljana država članica” ( 30 ). To u praksi znači da građanstvo Unije pruža niz prava onima koji ga posjeduju. Među njima su pravo na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica ( 31 ) te aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament te na lokalnim izborima država članica domaćina, a koja građanin Unije može ostvarivati pod istim uvjetima kao državljani te države ( 32 ). Svaki se građanin Unije usto može u svim situacijama obuhvaćenima materijalnim područjem primjene prava Unije pozivati na zabranu diskriminacije na temelju državljanstva, predviđenu člankom 18. UFEU‑a ( 33 ). Građanstvo Unije kao temeljni status i odgovarajuće obveze koje ono nameće državama članicama ne isključuju primjenu određenih uvjeta na ostvarivanje tih prava ( 34 ).

44.

Budući da uživanje građanstva Unije potpuno ovisi o postojanju državljanstva države članice, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da svaka država članica, djelujući unutar svoje isključive nadležnosti ( 35 ) te poštujući međunarodno pravo ( 36 ), sama za sebe određuje uvjete pod kojima se njezino državljanstvo može steći ili izgubiti ( 37 ). Kako sam to naveo u svojem mišljenju u predmetu Préfet du Gers ( 38 ), države članice mogle su odlučiti udružiti svoje nadležnosti te Europskoj uniji dodijeliti ovlast određivanja tko može postati građanin Unije. Odlučile su to ne učiniti.

45.

Izjava br. 2 o državljanstvu države članice, priložena završnom aktu Ugovora o Europskoj uniji ( 39 ), također odražava opseg ovlasti država članica u predmetnom području. Kako smo vidjeli, stjecanjem državljanstva države članice automatski se stječe građanstvo Unije, koje, u skladu s pravom Unije, sve druge države članice moraju priznati. U Izjavi br. 2 jasno se navodi da „[…] gdje god se u Ugovoru o osnivanju Europske zajednice govori o državljanima država članica, pitanje posjeduje li pojedinac državljanstvo države članice rješava se isključivo s obzirom na nacionalno pravo dotične države članice […]” [neslužbeni prijevod]. Izjava br. 2 time odražava stajalište država članica da se njihova poimanja državljanstva dotiču same biti njihove suverenosti i nacionalnog identiteta, koje ne namjeravaju udružiti.

46.

U Ugovorima se više puta spominju narodi Europe, narodi Unije, narodi država članica i europski narodi. Građani Unije usto su aktivni dionici Europske unije kao jedinstvenog subjekta ( 40 ), čemu osobito svjedoči njihovo aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament ( 41 ). To ni na koji način ne umanjuje činjenicu da su države članice odlučile da je isključivo na njima da odrede tko ima pravo biti njihov državljanin te tko je stoga građanin Unije. Shodno tomu, „jedinstveni subjekt” koji je posljedica stvaranja građanstva Unije stoga ne nameće državama članicama nikakve obveze u pogledu uvjeta pod kojima dodjeljuju državljanstvo.

47.

Države članice su u duhu uzajamnog poštovanja i povjerenja bezuvjetno pristale poštovati odluke drugih država članica o tome posjeduje li pojedinac državljanstvo države članice te stoga i građanstvo Unije, neovisno o tome kakav točno odnos dani pojedinac i dana država članica imaju. Članak 9. UEU‑a, članak 20. stavak 1. UFEU‑a i Izjava br. 2 ne dopuštaju institucijama Unije i državama članicama da na ikoji način uvjetuju priznavanje državljanstva drugih država članica.

48.

Sud je u presudi Micheletti ( 42 ) utvrdio da, kako bi se zajamčilo ostvarivanje temeljnih sloboda predviđenih UEZ‑om, zakonodavstvo države članice ne smije ograničiti učinke dodjele državljanstva druge države članice nametanjem ikakvih dodatnih uvjeta za priznavanje tog državljanstva ( 43 ). Ta je presuda donesena prije uspostave građanstva Unije, ali je Sud to načelo potvrdio, među ostalim, u presudi Zhu i Chen ( 44 ) u kontekstu građanstva Unije ( 45 ). Iz toga slijedi da Europska unija, njezine institucije i njezine države članice u načelu moraju poštovati pravila svih drugih država članica koja se odnose na uvjete stjecanja i gubitka državljanstva. Sustav obveznog uzajamnog priznavanja koji ta sudska praksa zagovara podrazumijeva da države članice ne moraju jednako poimati državljanstvo te da se njihova pravila o njegovoj dodjeli mogu međusobno razlikovati.

49.

Iako pravo Unije ne propisuje uvjete za stjecanje i gubitak državljanstva države članice ( 46 ) te iako svaka država članica mora poštovati pravila one druge u tom pogledu, zaključeno je da primjena tih pravila ne smije povređivati pravo Unije u situacijama koje su obuhvaćene njegovim područjem primjene ( 47 ). Suverena ovlast države članice da dodijeli ili oduzme državljanstvo nije neograničena te i pravo Unije i međunarodno pravo mogu u načelu ograničiti njezino izvršavanje ( 48 ). Protivno navodima Republike Malte, sve povrede prava Unije, koliko god bile ograničene, mogu biti predmet tužbe zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a. Primjena tog postupka nije rezervirana samo za progon povreda koje se mogu opisati kao teške ( 49 ).

50.

Osim predmetnog spora, nije mi poznat nijedan dosadašnji predmet u kojem je Sud pravila države članice o stjecanju državljanstva razmatrao s obzirom na pravo Unije i, osobito, građanstvo Unije. To stanje stvari objašnjava činjenica da osoba ne može postati državljanin države članice na temelju prava Unije. Sud u presudi Micheletti nije razmatrao talijanska pravila o prirođenju s obzirom na pravo Unije, već je ispitivao usklađenost s pravom Unije španjolskih pravila koja su ograničavala učinak talijanskog prava u Španjolskoj. U presudi Zhu i Chen ( 50 ) Sud je razmatrao pitanje zlouporabe propisa odnosno pravâ u kontekstu stjecanja građanstva Unije ( 51 ). Sud je odbio navod vlade Ujedinjene Kraljevine da bi državljaninu treće zemlje trebalo biti onemogućeno pozivanje na pravo Unije – posebice na pravo građana Unije da se slobodno kreću i borave na državnom području država članica – ako se on pobrinuo da njegovo dijete stekne državljanstvo države članice te stoga i građanstvo Unije i prava koja iz njega proizlaze. Sud je navod te vlade odbio naglasivši da nijedna stranka koja se očitovala u predmetu nije osporavala da je dotično dijete steklo državljanstvo države članice niti je dovodila u pitanje zakonitost tog stjecanja ( 52 ).

51.

Sud je potvrdio da pojedinci moraju poštovati opće načelo prava prema kojem se na odredbe prava Unije nije moguće pozivati u svrhu zlouporabe ili prijevare ( 53 ). Zakonitost dodjele ili stjecanja građanstva Unije stoga se u načelu može ocjenjivati s obzirom na pojmove zlouporabe i prijevare. Predmetnom se tužbom navodi da je Republika Malta povrijedila obveze koje ima na temelju članka 20. UFEU‑a. Njome se ne tvrdi da je ta država članica zlouporabila propise odnosno svoja prava. Shodno tomu, u predmetnom postupku nije potrebno razmatrati moguću primjenu te doktrine.

52.

Sudska praksa Suda opsežnija je u pogledu pitanja oduzimanja ili gubitka građanstva Unije. Iako je nadležnost za dodjelu državljanstva rezervirana za države članice te građanstvo Unije ovisi o izvršavanju te nadležnosti, upotreba ovlasti oduzimanja državljanstva te time i građanstva Unije ima nekoliko konkretnih ograničenja. Važno obilježje te sudske prakse je to da se bavi izvršavanjem suverenih ovlasti država članica u odnosu na njihove državljane, a ne državljane drugih država članica ili trećih zemalja. Zbog zabrinutosti da oduzimanje državljanstva, koje dovodi do gubitka građanstva Unije, može pojedince učiniti osobama bez državljanstva te ih lišiti prava koja imaju na temelju Ugovorâ i Povelje, pravo Unije osobama koje se nađu u takvim okolnostima jamči minimalan standard zaštite. S obzirom na to, dodjelu i oduzimanje državljanstva države članice nije moguće sasvim jednako tretirati, zbog čega pravo Unije državama članicama postavlja različite zahtjeve u pogledu tih radnji. Zbog navedenih se razloga slažem s navodom Republike Malte da oduzimanje državljanstva države članice nije moguće izjednačiti s njegovim stjecanjem.

53.

To ilustrira presuda Rottmann ( 54 ), u kojoj je Sud utvrdio da je pravo Unije, unatoč činjenici da je određivanje uvjeta za stjecanje i gubitak državljanstva u nadležnosti država članica, primjenjivo u okolnostima u kojima pojedinac može izgubiti svoje građanstvo Unije i s njime povezana prava. Ako izvršavanje ovlasti država članica u tom području utječe na prava koja pravo Unije dodjeljuje i štiti, ono se može preispitivati s obzirom na ta prava. Država članica može pojedincu oduzeti svoje državljanstvo ako je ono stečeno prijevarom, unatoč tomu što dotični pojedinac time gubi građanstvo Unije i može postati osoba bez državljanstva ( 55 ), ali pritom mora poštovati načelo proporcionalnosti ( 56 ). Primjena tog načela može zahtijevati da se dotičnom pojedincu prije gubitka državljanstva pruži razuman rok da eventualno obnovi državljanstvo neke druge države članice ( 57 ).

54.

Sud je usto utvrdio, u presudi Tjebbes ( 58 ), da je država članica ovlaštena državljanstvo smatrati odrazom stvarne veze između sebe i dotične osobe. Država članica stoga može kao posljedicu nepostojanja ili prestanka takve stvarne veze odrediti gubitak njezina državljanstva, pod uvjetom da se u pogledu posljedica tog gubitka za dotičnu osobu ( 59 ) primjenjuje načelo proporcionalnosti u smislu prava Unije. Prema navodu Suda, gubitak državljanstva države članice po sili zakona nije u skladu s načelom proporcionalnosti ako relevantna nacionalna pravila ne dopuštaju pojedinačno ispitivanje posljedica tog gubitka za dotičnu osobu ( 60 ).

55.

Shodno tomu, iako država članica može, u skladu sa svojim propisima o državljanstvu, zahtijevati da se dokaže stvarna veza – kako je ona definirana u tim propisima – ili „poseban odnos solidarnosti i odanosti između sebe i svojih državljana” ( 61 ), pravo Unije ne definira, a kamoli zahtijeva, postojanje takve veze kao uvjet stjecanja ili zadržavanja tog državljanstva ( 62 ). Pravo Unije državama članicama dopušta nametanje takvog zahtjeva samo u kontekstu oduzimanja ili povlačenja državljanstva, uz uvjet poštovanja načela proporcionalnosti i pružanja određenih postupovnih jamstava dotičnoj osobi ( 63 ).

56.

Kada je riječ o zahtjevu „stvarne veze” u međunarodnom pravu, točno je – kako to Komisija ističe – da je Međunarodni sud u presudi Nottebohm ( 64 ) utvrdio da država može odbiti priznati državljanstvo koje je dodijelila neka druga država ako između dotičnog pojedinca i države čijim se državljaninom navodi ne postoji stvarna veza. Presudom Međunarodnog suda samo je omogućeno državama da ne priznaju državljanstvo neke druge države ako ne postoji stvarna veza između dotične osobe i države čijim se državljaninom ona predstavlja. Njome državama nije nametnuta obveza da zahtijevaju postojanje takve veze, bilo između sebe i svojih državljana ili između drugih država i njihovih državljana ( 65 ). Za potrebe predmetnog spora važno je istaknuti da Međunarodni sud nije definirao pojam „stvarna veza” u smislu međunarodnog prava, a kamoli obvezao države članice da državljanstvo dodjeljuju s obzirom na taj pojam. Naprotiv: Međunarodni sud je utvrdio da je „na svakoj suverenoj državi da vlastitim zakonodavstvom odredi pravila o stjecanju svojeg državljanstva […]” ( 66 ). Iz presude Nottebohm proizlazi da, barem prema mišljenju Međunarodnog suda, države same za sebe određuju pravila o dodjeli svojeg državljanstva.

57.

Između prava Unije i međunarodnog prava ne postoje značajne razlike u pogledu pitanja mora li između pojedinca i države čiji je on državljanin postojati stvarna veza jer u nijednom od tih prava takav zahtjev nije prisutan. Uvjeti dodjele državljanstva određuju se u nacionalnom pravu ( 67 ), iako se pritom donekle vodi računa o međunarodnim pravilima namijenjenima suzbijanju bezdržavljanstva te se moraju poštovati ljudska i postupovna prava dotičnog pojedinca. Kada je riječ o pravu Unije, Izjava br. 2 i sudska praksa proizišla iz presude Micheletti uskraćuju državama članicama mogućnost da odbiju priznati državljanstvo koje je dodijelila druga država članica, dok se u presudi Nottebohm ta mogućnost, prema svemu sudeći, zagovara ( 68 ). Osim toga, nema logičke osnove za tvrdnju da zakoni država članica o državljanstvu – s obzirom na to da su one dužne priznati državljanstvo koje su dodijelile druge države članice – moraju sadržavati neko konkretno pravilo, a kamoli pravilo koje zahtijeva „stvarnu vezu” kao uvjet posjedovanja tog državljanstva. Obveza na temelju prava Unije da se prizna državljanstvo koje su dodijelile druge države članice posljedica je uzajamnog priznavanja i poštovanja suverenosti svake države članice, a ne sredstvo potkopavanja isključivih nadležnosti koje države članice uživaju u tom području. Drukčiji zaključak doveo bi u pitanje ravnotežu između državljanstva i građanstva Unije koja je pomno uspostavljena u Ugovorima te bi nezakonito narušio nadležnost država članica u izrazito osjetljivom području koje su one jasno odlučile zadržati pod svojom isključivom kontrolom.

58.

Iz navedenog slijedi, prema mojem mišljenju, da Komisija nije dokazala da članak 20. UFEU‑a zahtijeva, kao uvjet za zakonitu dodjelu državljanstva, postojanje „stvarne veze” ili „stvarne prethodne veze” između države članice i pojedinca različite od one koja se već eventualno zahtijeva u pravu države članice. Republika Malta možda bi mogla smatrati da bi trebalo ispitati drugi i treći dio Komisijina jedinog tužbenog razloga: međutim, dosljedna primjena Komisijina trodijelnog pristupa uvjerava me da je dovoljno da Sud odluči samo o prvom dijelu. U nedostatku dokaza o bilo kojoj drugoj povredi prava Unije, predlažem Sudu da odbije predmetnu tužbu.

59.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

60.

U predmetnom slučaju i Komisija i Republika Malta zatražile su da se drugoj stranci naloži snošenje troškova.

61.

Budući da je Republika Malta podnijela zahtjev u pogledu troškova, a da Komisija nije uspjela u postupku, potonjoj se mora naložiti snošenje troškova.

62.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud: