1.

Ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 4.f stavka 6. Direktive 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija ( 2 ), kako je izmijenjena Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o izmjeni Direktive 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija i Uredbe (EU) br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta („Uredba IMI”) ( 3 ). Tom se odredbom prvi put omogućuje djelomičan pristup profesionalnoj djelatnosti u okviru sustava uzajamnog priznavanja kvalifikacija.

2.

Iako se uzajamno priznavanje stručnih kvalifikacija općenito priznaje kao jedno od velikih postignuća unutarnjeg tržišta, također valja istaknuti da do toga nije došlo bez poteškoća. Ono što proizlazi iz iskustva jest da unutar svake države članice razne profesije mogu obuhvaćati niz različitih potkategorija i specijalizacija. U mnogim slučajevima ti pojedinačni stručnjaci ne raspolažu potrebnim kvalifikacijama koje bi im omogućile da ostvare pravo na potpuno priznavanje u profesionalne svrhe u drugoj državi članici.

3.

Kako bi odgovorio upravo na taj problem, zakonodavac Unije uveo je, kao što ćemo sada vidjeti, koncept djelomičnog pristupa radi rješavanja problema tih potkategorija i specijalizacija. Budući da se činjenično stanje ovog predmeta odnosi na dentalnu medicinu, kao tipičan primjer poslužit će dentalni higijeničari. Kvalificirani dentalni higijeničar može željeti obavljati djelatnost u drugoj državi članici, ali otkriva da za to nije ovlašten bez kvalifikacije za dentalnog kirurga. Odredbom o djelomičnom pristupu iz novije direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija nastoji se riješiti to pitanje.

4.

Ovaj je zahtjev upućen u okviru postupka koji su pokrenuli Confédération nationale des Syndicats dentaires, sada Les Chirurgiens‑Dentistes de France, i druge organizacije koje predstavljaju stručnjake koji djeluju u području zdravstva. Tuženici u tom postupku su Ministre des Solidarités et de la Santé (ministrica solidarnosti i zdravlja), Ministre de l’Enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation (ministrica visokog obrazovanja, znanosti i inovacija) i Premier Ministre (predsjednik vlade). Tužitelji u bitnome tvrde da je francuska vlada nezakonito postupala kad je riječ o načinu na koji se pomoću nekoliko regulatornih akata namjeravalo prenijeti zahtjeve iz Direktive 2013/55 u francuski unutarnji pravni poredak.

5.

Uvodnom izjavom 7. Direktive 2013/55 određuje se:

„Direktiva 2005/36/EZ primjenjuje se samo na stručnjake koji se u drugoj državi članici žele baviti istom profesijom. Postoje slučajevi kada su u državi članici domaćinu dotične djelatnosti dio profesije s većim područjem djelatnosti nego u matičnoj državi članici. Ako su razlike između područja djelatnosti tolike da bi se od stručnjaka zahtijevao puni program obrazovanja i osposobljavanja kako bi nadomjestio nedostatke te ako stručnjak tako zahtijeva, država članica domaćin trebala bi u ovim posebnim okolnostima odobriti djelomičan pristup. Međutim ako postoje prevladavajući razlozi općeg interesa, utvrđeni u odluci Suda Europske unije koja se odnosi na članke 49. i 56. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), koji se mogu i dalje nastaviti razvijati, država članica trebala bi imati mogućnost odbiti djelomičan pristup. To bi se posebno trebalo odnositi na zdravstvene profesije ako utječu na javno zdravlje ili sigurnost pacijenata. Odobravanje djelomičnog pristupa ne bi trebalo dovoditi u pitanje pravo socijalnih partnera na samoorganiziranje.”

6.

Članak 1. Direktive 2005/36, naslovljen „Područje primjene”, glasi:

„Ovom se direktivom utvrđuju pravila za pristup i obavljanje profesije, na temelju kojih države članice koje pristup reguliranim profesijama i njihovo obavljanje na svom državnom području uvjetuju posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija (dalje u tekstu ‚država članica domaćin’) priznaju stručne kvalifikacije stečene u drugim državama članicama (dalje u tekstu ‚matična država članica’), koje nositelju omogućuju obavljanje iste profesije kao u matičnoj državi članici.

Ovom direktivom također se utvrđuju propisi o djelomičnom pristupu reguliranoj profesiji i priznavanju stručnih pripravništava obavljenih u drugoj državi članici.”

7.

Člankom 4. Direktive 2005/36, naslovljenim „Učinci priznavanja”, određuje se:

„1.   Priznavanjem stručnih kvalifikacija država članica domaćin omogućava korisnicima pristup profesiji za koju su osposobljeni u matičnoj državi članici kao i obavljanje te profesije pod jednakim uvjetima koji vrijede za njezine državljane.

2.   Za potrebe ove direktive, profesija koju podnositelj zahtjeva želi obavljati u državi članici domaćinu je profesija za koju je podnositelj osposobljen u matičnoj državi članici, pod uvjetom da su djelatnosti koje ona obuhvaća usporedive.

3.   Odstupajući od stavka 1., djelomični pristup profesiji u državi članici domaćinu odobrava se pod uvjetima utvrđenima člankom 4.f.”

8.

U skladu s člankom 4.f Direktive 2005/36, uvedenim Direktivom 2013/55 i naslovljenim „Djelomičan pristup”:

„1.   Nadležno tijelo države članice domaćina odobrava, za svaki slučaj posebno, djelomičan pristup profesionalnoj djelatnosti na svom državnom području samo ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:

Za potrebe točke (c) nadležno tijelo države članice domaćina uzima u obzir činjenicu može li se profesionalna djelatnost obavljati samostalno u matičnoj državi članici.

2.   Djelomičan pristup može se odbiti ako je to opravdano zbog [važnih] razloga u [općem interesu], prikladno za osiguravanje postizanja [zadanog] cilja i ako se time ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.

3.   Zahtjevi za potrebe poslovnog nastana u državi članici domaćinu razmatraju se u skladu s poglavljima I. i IV. glave III.

4.   Zahtjevi za potrebe pružanja privremenih i povremenih usluga u državi članici domaćinu u vezi s profesionalnim djelatnostima koje utječu na javno zdravlje ili sigurnost razmatraju se u skladu s glavom II.

5.   Odstupajući od članka 7. stavka 4. šestog podstavka i članka 52. stavka 1., profesionalna djelatnost obavlja se u skladu s profesionalnim nazivom matične države članice nakon što je odobren djelomičan pristup. Država članica domaćin može zahtijevati da se taj profesionalni naziv upotrebljava na jezicima države članice domaćina. Stručnjaci na koje se primjenjuje djelomičan pristup jasno navode primateljima usluge opseg svojih profesionalnih djelatnosti.

6.   Ovaj se članak ne primjenjuje na stručnjake čije se stručne kvalifikacije automatski priznaju u skladu s poglavljima II., III. i III.a glave III.

9.

U skladu s člankom 21. stavkom 1. Direktive 2005/36 naslovljenim „Načelo automatskog priznavanja”:

„Svaka država članica priznaje dokaze o formalnoj osposobljenosti za liječnike, koji omogućuju pristup profesionalnim djelatnostima liječnika s osnovnom osposobljenošću i liječnika specijalista, kao i dokaze o formalnoj osposobljenosti za medicinske sestre za opću zdravstvenu njegu, doktore dentalne medicine, specijaliste dentalne medicine, veterinare, farmaceute i arhitekte, navedene u točkama 5.1.1., 5.1.2., 5.2.2., 5.3.2., 5.3.3., 5.4.2., 5.6.2. i 5.7.1. Priloga V., koji zadovoljavaju minimalne uvjete osposobljavanja iz članaka 24., 25., 31., 34., 35., 38., 44. i 46. te u svrhu pristupa profesionalnim djelatnostima i njihovom obavljanju priznaje tim dokazima na svom državnom području jednaku valjanost kao i dokazima o formalnoj osposobljenosti koje sama izdaje.

[…]”

10.

Ordonnance du 19 janvier 2017 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Rješenje br. 2017‑50 od 19. siječnja 2017. o priznavanju stručnih kvalifikacija u zdravstvu) doneseno je radi prenošenja Direktive 2013/55 u francusko pravo. Njime su u Code de la santé publique (Zakonik o javnom zdravlju) uvedeni članci L. 4002‑3 do L. 4002‑6.

11.

Člankom L. 4002‑3 Zakonika o javnom zdravlju omogućuje se djelomičan pristup svim zdravstvenim profesijama uređenima IV. dijelom tog zakonika, uključujući dakle profesije na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija.

12.

Décret du 2 novembre 2017 relatif à la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la santé (Uredba br. 2017‑1520 od 2. studenoga 2017. o priznavanju stručnih kvalifikacija u zdravstvu) izdana je radi provedbe, među ostalim, članka L. 4002‑3 Zakonika o javnom zdravlju. Rješenja ministrice solidarnosti i zdravlja od 4. i 8. prosinca 2017. donesena su radi provedbe Uredbe br. 2017‑1520 od 2. studenoga 2017.

13.

Les Chirurgiens‑Dentistes de France i druge navedene organizacije podnijeli su Conseilu d’État (Državno vijeće, Francuska), putem više podnesaka, tužbu zbog prekoračenja ovlasti kojom su tražili, ovisno o predmetu, potpuno ili djelomično poništenje Uredbe br. 2017‑1520 od 2. studenoga 2017. i/ili poništenje Rješenja ministrice solidarnosti i zdravlja od 4. prosinca 2017. i/ili poništenje Rješenja ministrice solidarnosti i zdravlja od 8. prosinca 2017.

14.

U prilog svojoj tužbi tužitelji su, među ostalim, tvrdili da navedeni nacionalni pravni propisi nezakonito uključuju u područje primjene djelomičnog pristupa profesije iz poglavlja III. glave III. Direktive 2005/36, odnosno one profesije na koje se odnosi mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija.

15.

Budući da se te razne odredbe temelje na rješenju kojim se u francusko pravo prenosi Direktiva 2013/55, nacionalni sud smatrao je da je za rješavanje spora stoga odlučujuće pitanje onemogućuje li članak 4.f stavak 6. Direktive 2005/36, uveden Direktivom 2013/55, državi članici da predvidi mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od tih profesija.

16.

U tim je okolnostima Conseil d'État (Državno vijeće) odlukom od 19. prosinca 2019., koju je Sud zaprimio 30. prosinca 2019., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Onemogućuje li članak 4.f stavak 6. [Direktive 2005/36/EZ] državi članici da uvede mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija predviđen odredbama poglavlja III. glave III. navedene direktive?”

17.

Pisana očitovanja podnijeli su Les Chirurgiens‑Dentistes de France, Conseil national de l’Ordre des Chirurgiens‑Dentistes, Conseil national de l’Ordre des Infirmiers, francuska, češka i austrijska vlada te Europska komisija.

18.

Sud je po završetku pisanoga dijela postupka zaključio da raspolaže dovoljnim informacijama za donošenje odluke bez održavanja rasprave, u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika Suda.

19.

Slijedom sudske prakse Suda, osobito presude od 19. siječnja 2006., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), i, u području zdravstva, presude od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), zakonodavac Unije je u Direktivu 2005/36 uveo pojam „djelomičnog pristupa” profesionalnoj djelatnosti. Stoga, u skladu s člankom 4.f stavkom 1. Direktive 2005/36, nadležno tijelo države članice domaćina sada mora, u svakom pojedinačnom slučaju i ako su uvjeti predviđeni tom odredbom ispunjeni, odobriti djelomičan pristup profesionalnoj djelatnosti na svojem državnom području.

20.

Međutim, člankom 4.f stavkom 6. određuje se da se ovaj članak 4.f „ne primjenjuje na stručnjake čije se stručne kvalifikacije automatski priznaju u skladu s poglavljima II., III. i III.a glave III.”.

21.

Svojim pitanjem Conseil d’État (Državno vijeće) nastoji točno utvrditi onemogućuje li članak 4.f stavak 6. Direktive 2005/36 djelomičan pristup jednoj od profesija na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija predviđen odredbama poglavlja III. glave III. navedene direktive.

22.

S obzirom na tekst odredbi predmetne direktive, njezin sustav i cjelokupnu strukturu, kao i ciljeve koji se njome žele postići, smatram da Sud na to pitanje treba odgovoriti niječno. Do tog zaključka došao sam zbog sljedećih razloga.

23.

Kao prvo, kad je riječ o tekstu članka 4.f stavka 6. Direktive 2005/36, treba istaknuti da je, suprotno drugim odredbama te direktive, zakonodavac upotrijebio pojam „stručnjaci” umjesto pojma „profesije” ( 4 ). Čini se da je taj izbor izraza namjeran. Dok Komisijin prijedlog nije sadržavao odredbu poput sadašnjeg članka 4.f stavka 6. Direktive 2005/36, Europski je parlament predložio izmjenu s ciljem isključivanja „određenih profesija”, a ne pojedinačnih slučajeva, iz cjelokupnog djelomičnog pristupa ( 5 ). Međutim, prednost je dana izrazu „stručnjaci” nakon dogovora između institucija uključenih u zakonodavni postupak.

24.

S obzirom na to da Direktiva 2005/36 ne sadržava definiciju pojma „stručnjaci”, značenje i doseg tog pojma treba utvrditi, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, u skladu s njegovim uobičajenim smislom u svakodnevnom jeziku, pri čemu valja uzeti u obzir kontekst u kojem se upotrebljava i ciljeve kojima teži propis kojega je dio ( 6 ).

25.

U tim okolnostima, odabirom izraza upotrijebljenih u članku 4.f stavku 6. Direktive 2005/36 nastoji se ograničiti doseg odstupanja predviđenog tom odredbom na stručnjake – odnosno na one koji obavljaju neku od profesija iz poglavlja II., III. i III.a glave III. Direktive 2005/36 i koji se kao takvi koriste automatskim priznavanjem svojih stručnih kvalifikacija u skladu s uvjetima predviđenima tom direktivom – a ne u odnosu na profesiju kao cjelinu.

26.

Kao drugo, analizom strukture članka 4.f Direktive 2005/36 potvrđuje se to tumačenje s obzirom na to da takva analiza konteksta ili sustavni pristup zahtijeva da stavci od kojih se članak sastoji čine cjelinu čije se odredbe ne mogu razmatrati izolirano ( 7 ).

27.

U tom je kontekstu nesporno da se prvim stavkom članka 4.f Direktive 2005/36 utvrđuje načelo djelomičnog pristupa profesionalnim djelatnostima i određuju uvjeti za odobravanje takvog djelomičnog pristupa, dok se drugim stavkom predviđa mogućnost odbijanja djelomičnog pristupa zbog važnih razloga u općem interesu. Trećim i četvrtim stavkom objašnjava se zatim postupak razmatranja zahtjeva, a u petom stavku navodi se pod kojim se nazivom profesionalna djelatnost mora obavljati kao i informacije koje se moraju pružiti primatelju usluge. Zatim se u šestom i posljednjem stavku pojašnjava da se te odredbe članka 4.f ne primjenjuju na stručnjake čije se stručne kvalifikacije automatski priznaju u skladu s poglavljima II., III. i III.a glave III. Stoga, iz te strukture jasno proizlazi da je posljednji stavak iznimka od načela navedenoga u prvom stavku i formuliranog u sljedećim stavcima. Budući da je riječ o iznimci od načela djelomičnog pristupa, članak 4.f stavak 6. Direktive 2005/36 valja stoga usko tumačiti.

28.

Kao treće, cilj koji se nastoji postići člankom 4.f Direktive 2005/36 i, općenitije, tom direktivom, dovodi do jednakog tumačenja.

29.

Kad je riječ o cilju Direktive 2005/36, kao što je to Sud već presudio, njome se nositelju stručne kvalifikacije koja mu daje pristup reguliranoj profesiji u njegovoj matičnoj državi članici želi omogućiti u državi članici domaćinu pristup istoj profesiji za koju je osposobljen u matičnoj državi članici ( 8 ).

30.

Kad je riječ o cilju članka 4.f Direktive 2005/36, može se dodati, kao prvo, da je direktiva pomoću koje je ta odredba uvedena – odnosno Direktiva 2013/55 – donesena na temelju članka 53. stavka 1. UFEU‑a. Međutim, iz teksta potonje odredbe očigledno proizlazi da je cilj direktiva donesenih na toj osnovi olakšati uzajamno priznavanje diploma, svjedodžba i drugih dokaza o formalnoj osposobljenosti utvrđivanjem pravila i zajedničkih kriterija koji dovode, u mjeri u kojoj je to moguće, do automatskog priznavanja tih diploma, svjedodžbi i drugih dokaza o formalnoj osposobljenosti ( 9 ). Kao drugo, uvodnom izjavom 7. Direktive 2013/55 potvrđuje se da je da je odobrenje djelomičnog pristupa – profesijama kod kojih su razlike između područjâ djelatnosti u stručnjakovoj matičnoj državi članici i državi članici domaćinu toliko velike da bi se od stručnjaka zahtijevao puni program obrazovanja i osposobljavanja kako bi nadomjestio nedostatke – očito dio tog cilja olakšavanja uzajamnog priznavanja.

31.

U tom kontekstu smatram da usklađivanje stručnih kvalifikacija potrebno za automatsko priznavanje profesija čije je područje djelatnosti jasno definirano direktivom – kao što su doktori dentalne medicine ( 10 ) – ne znači da neke države članice ne prihvaćaju istodobno i samostalno obavljanje nekih od djelatnosti obuhvaćenih definicijom „usklađene profesije” ( 11 ). Međutim, bilo bi suprotno spomenutim ciljevima sprečavati takve stručnjake u obavljanju djelatnosti u drugoj državi članici samo zato što je navedena djelatnost jedna od djelatnosti obuhvaćenih drugom profesijom šireg opsega.

32.

Stoga, uvođenje djelomičnog pristupa u Direktivu 2005/36, prema mojem mišljenju, čini neprimjenjivom sudsku praksu koja se temelji na ranijim direktivama kojima se nije predviđalo stvaranje kategorije liječnika koja ne odgovara nijednoj kategoriji predviđenoj u tada primjenjivim direktivama ( 12 ).

33.

Suprotno onomu što su tužitelji iz glavnog postupka tvrdili na ovaj ili onaj način, ne vidim zašto bi odobravanje djelomičnog pristupa djelatnostima uključenima u profesije s automatskim priznavanjem njihovih stručnih kvalifikacija na temelju poglavlja II., III. i III.a glave III. Direktive 2005/36 bilo protivno usklađivanju koje zakonodavac želi postići. To usklađivanje ne sprečava činjenicu da te profesije mogu obuhvaćati razne djelatnosti koje se s objektivnoga gledišta, mogu odvojiti od djelatnosti obuhvaćenih „usklađenom profesijom” i kao takve obavljati samostalno.

34.

Nasuprot tomu, osobi – „stručnjaku” u smislu članka 4.f stavka 6. Direktive 2005/36 – koja ima sve kvalifikacije potrebne za obavljanje jedne od profesija na koje se primjenjuje automatsko priznavanje stručnih kvalifikacija, mora se nužno dopustiti obavljanje svih djelatnosti koje su obuhvaćene predmetnom profesijom. Tako se zadržava koristan učinak – effet utile – Direktive 2005/36 i tako ja shvaćam zabranu djelomičnog pristupa iz članka 4.f stavka 6. Direktive 2005/36.

35.

Iako se Direktiva 2005/36 bavi tim profesijama čije su kvalifikacije u cijelosti usklađene, njome se ipak priznaje stvarno stanje da u mnogim državama članicama postoje različite odvojene profesionalne djelatnosti koje se obavljaju unutar kategorije jedne profesije. Te profesionalne djelatnosti mogu, naravno, obuhvaćati pripadajuće obrazovanje i osposobljavanje. Naime, Direktivom 2005/36 ne onemogućava se, na primjer, to da specijalističko osposobljavanje, koje po svojem nazivu ne odgovara nazivima navedenima u njezinu Prilogu V., bude otvoreno kako osobama koje su završile samo osnovno medicinsko osposobljavanje tako i osobama koje su završile i imaju potvrđen jedino studij u okviru osnovnog osposobljavanja za doktora dentalne medicine ( 13 ) čak ako, u tom slučaju, takvo specijalističko osposobljavanje ne može dovesti do izdavanja dokaza o formalnoj osposobljenosti liječnika s osnovnim osposobljavanjem ili dokaza o formalnoj osposobljenosti doktora dentalne medicine s osnovnim osposobljavanjem ( 14 ).

36.

U tim okolnostima smatram da bi, kao i kod drugih profesija na koje je Sud uputio u svojim presudama od 19. siječnja 2006., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45), i od 27. lipnja 2013., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430), kada se predmetna djelatnost objektivno može odvojiti od ostalih djelatnosti jedne od profesija na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija predviđen odredbama poglavlja III. glave III. navedene direktive, odvraćajući učinak uzrokovan sprečavanjem svake mogućnosti djelomičnog pristupa bio preozbiljan da bi se dopustilo da prevlada strah od moguće štete za primatelje usluga ili zahtjeve u vezi sa zaštitom zdravlja ( 15 ).

37.

U tom slučaju, ti opravdani ciljevi mogu se postići manje ograničavajućim sredstvima, osobito obvezom korištenja izvornog stručnog ili akademskog naziva i na jeziku na kojem je dodijeljen i u njegovu izvornom obliku, kao i na službenom jeziku države članice domaćina ( 16 ). Ta se zaštita sada izričito osigurava člankom 4.f stavkom 5. Direktive 2005/36. U članku 4.f stavku 5. nadalje se dodaje da stručnjaci na koje se primjenjuje djelomičan pristup moraju primateljima usluge jasno navesti opseg svojih profesionalnih djelatnosti. Usto, treba podsjetiti na to da se djelomičan pristup može odobriti isključivo za svaki slučaj posebno i da države članice u svakom slučaju mogu odbiti djelomičan pristup zbog važnih razloga u općem interesu kao što je javno zdravlje, u skladu s člankom 4.f stavkom 2. Direktive 2005/36.

38.

Slijedom navedenog, s obzirom na prethodna razmatranja, smatram da članak 4.f stavak 6. Direktive 2005/36 ne onemogućuje državi članici da uvede mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija predviđen odredbama poglavlja III. glave III. te direktive.

39.

U skladu s time, s obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Francuska) odgovori na sljedeći način:

Članak 4.f stavak 6. Direktive 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija, kako je izmijenjena Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013., ne onemogućuje državi članici da uvede mogućnost djelomičnog pristupa jednoj od profesija na koje se primjenjuje mehanizam automatskog priznavanja stručnih kvalifikacija predviđen odredbama poglavlja III. glave III. navedene direktive.