1.

Ovaj se predmet odnosi na određivanje stopâ cestarine za korištenje njemačkih autocesta, koje se primjenjuju na teška teretna vozila.

2.

Do zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Visoki upravni sud savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije, Njemačka) došlo je u okviru spora između operatorâ poduzetnika prijevoznika, osoba BY i CZ (u daljnjem tekstu: tužitelji iz glavnog postupka) i Savezne Republike Njemačke (u daljnjem tekstu: tuženik iz glavnog postupka) u vezi s povratom cestarina.

3.

On se prvenstveno odnosi na tumačenje članka 7. stavka 9 Direktive 1999/62/EZ ( 2 ), kako je izmijenjena Direktivom 2006/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. svibnja 2006. ( 3 ) (u daljnjem tekstu: izmijenjena Direktiva 1999/62). Tom je odredbom propisano da se cestarine temelje isključivo na načelu povrata infrastrukturnih troškova i nabrajaju se elementi za izračun cestarina.

4.

Od Suda se traži da razjasni pitanje ima li članak 7. stavak 9. te direktive izravni učinak i mogu li se pri izračunu cestarina uračunati i elementi poput troškova prometne policije. Nadalje, Sud će se morati izjasniti o tome čini li neznatno prekoračenje troškova povredu navedenog članka i, u slučaju potvrdnog odgovora, dopušta li se tom odredbom naknadni izračun u okviru sudskog postupka.

5.

U skladu sa svojom analizom, predložit ću Sudu da članak 7. stavak 9. izmijenjene Direktive 1999/62, na čiji se izravni učinak može pozvati pojedinac, tumači na način da ne uključuje troškove prometne policije. Također ću mu predložiti da utvrdi da se prekoračenje infrastrukturnih troškova, čak i neznatno, treba smatrati povredom te odredbe i da joj se, kao i članku 7.a stavcima 1. i 2. te direktive, protivi naknadni izračun kojim se nastoji dokazati da, u konačnici, utvrđena stopa cestarine zapravo ne prelazi troškove koje se može uzeti u obzir.

6.

Člankom 2. izmijenjene Direktive 1999/62 propisano je:

„Za potrebe ove Direktive:

[…]”

7.

Članak 7. te direktive u svojim stavcima 1., 9. i 10. određuje:

„1.   Države članice mogu zadržati ili uvesti cestarine i/ili korisničke naknade na transeuropskoj cestovnoj mreži, ili na dijelu te mreže, samo pod uvjetima navedenim u stavcima od 2. do 12. […]

[…]

9.   Cestarine se temelje isključivo na načelu povrata infrastrukturnih troškova. To znači da su izmjerljive prosječne cestarine povezane s troškovima izgradnje te s troškovima rada, održavanja i razvoja dotične infrastrukturne mreže. Izmjerljive prosječne cestarine mogu također uključivati dobit od kapitala ili stopu dobitka na temelju tržišnih uvjeta ( 5 ).

10.   (a) Ne dovodeći u pitanje izmjerljive prosječne cestarine iz stavka 9., države članice mogu mijenjati stope cestarina u svrhe kao što su borba protiv oštećenja okoliša, borba protiv zagušenja prometa, smanjenje oštećenja infrastrukture, najbolja moguća upotreba dotične infrastrukture ili u svrhu unapređenja sigurnosti ceste, uz uvjet da takva promjena:

[…]

[…]”

8.

U članku 7. stavku 11. navedene direktive propisano je da se u izuzetnim slučajevima koji se odnose na infrastrukturu u gorskim područjima može, nakon što se obavijesti Europska komisija, zaračunati dodatak na cestarine za određene dijelove ceste na kojima dolazi do velikih zagušenja koja utječu na slobodno kretanje vozila na kojima vozila uzrokuju značajne štete za okoliš, uz poštovanje određenih uvjeta i, osobito, granica maksimalnog premašivanja izmjerljivih prosječnih cestarina, a koje su izražene kao postotak potonjih.

9.

Članak 7.a navedene direktive glasi:

„1.   Pri utvrđivanju razine izmjerljivih prosječnih cestarina koje se zaračunavaju na određenoj infrastrukturnoj mreži ili na jasno određenom dijelu te mreže, države članice uzimaju u obzir različite troškove navedene u članku 7. stavku 9. Troškovi koji se uzimaju u obzir odnose se na mrežu ili dio mreže na kojima se cestarine ubiru te na vozila kojima se te cestarine naplaćuju. Države članice mogu odlučiti da te troškove ne vraćaju kroz prihod od cestarine, ili da vraćaju samo određeni postotak tih troškova.

2.   Cestarine se utvrđuju u skladu s člankom 7. i stavkom 1. ovog članka.

3.   Za nove režime cestarina, osim onih koje se odnose na koncesijske cestarine koje države članice uvedu nakon 10. lipnja 2008., države članice izračunavaju troškove upotrebom metodologije koja se zasniva na temeljnim načelima izračuna navedenim u Prilogu III.

[…]

Režimi cestarina koji su 10. lipnja 2008. na snazi, ili za koje su prije 10. lipnja 2008. na temelju postupka javne nabave primljene ponude ili odgovori na poziv za pregovore u okviru postupka za pregovaranje, ne podliježu obvezama iz ovog stavka tako dugo dok ostanu na snazi i uz uvjet da ih se značajno ne promijeni.

[…]”

10.

U točkama 2.1., 3. i 4. Priloga III. toj istoj direktivi, pod naslovom „Temeljna načela za raspodjelu troškova i izračun cestarina”, propisano je:

11.

Iznos cestarina za korištenje njemačkih saveznih autocesta za razdoblje od 1. siječnja 2009. do 31. prosinca 2014. utvrđen je, prema sudu koji je uputio zahtjev, na temelju članka 14. stavka 3. Bundesfernstraßenmautgesetza (Savezni zakon o magistralnim cestama; u daljnjem tekstu: BFStrMG) od 12. srpnja 2011. (BGBl. 2011. I str. 1378.), njegovim Prilogom 4. Tim se zakonom utvrđuje stopa cestarine po kilometru za vozila ili skup vozila koja imaju do tri osovine i ona koja imaju četiri osovine ili više, prema četirima kategorijama koje odgovaraju stupnju ispuštenog zagađenja. Stope iznose od 0,141 do 0,288 eura.

12.

Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je stopa cestarine koja se primjenjuje na razdoblje zahtijevanog povrata, od 1. siječnja 2010. do 18. srpnja 2011., izračunana na temelju „Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland”, koji se naziva i „Wegekostengutachten” (Stručno izvješće o cestovnim infrastrukturnim troškovima u Njemačkoj), od 30. studenoga 2007., koji se odnosi na obračunsko razdoblje od 2007. do 2012. Što se tiče procjene zemljištâ upotrijebljenih za izgradnju autocesta, sud koji je uputio zahtjev tvrdi da su za osnovu uzeti rezultati „Wegekostenrechnung für das Bundesfernstraßennetz unter Berücksichtigung der Vorbereitung einer streckenbezogenen Autobahnbenutzungsgebühr” (Stručno izvješće iz 2002. o troškovima cestovne infrastrukture), iz ožujka 2002., koje se odnosi na obračunsko razdoblje od 2003. do 2010., prema informacijama koje su 22. rujna 2008. dodane WKG‑u 2007.

13.

Tužitelji iz glavnog postupka su do 31. kolovoza 2015., pod pravnim oblikom društva osnovanog u skladu s poljskim pravom („Spółka cywilna”) vodili cestovno prijevozničko poduzeće sa sjedištem u Poljskoj, a koje je prijevoz obavljalo, među ostalim, i u Njemačkoj. U tom su okviru tužitelji iz glavnog postupka platili tuženiku iz glavnog postupka iznos na ime cestarina za korištenje saveznih njemačkih autocesta za razdoblje od 1. siječnja 2010. do 18. srpnja 2011.

14.

Budući da su smatrali da je taj iznos previsok, tuženici iz glavnog postupka su, u ime svojega društva, pokrenuli postupak s ciljem ishođenja povrata plaćenog iznosa ( 6 ) pred Verwaltungsgerichtom Köln (Upravni sud u Kölnu, Njemačka). S obzirom na to da je potonji odbio njihovu tužbu, tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su žalbu sudu koji je uputio zahtjev, pri čemu su, u bitnome, istaknuli da je izračun troškova cestarina primijenjenih u konkretnom slučaju previsok i protivan pravu Unije.

15.

Sud koji je putio zahtjev smatra da, kako bi mogao riješiti ovo pitanje, najprije treba ispitati imaju li članak 7. stavak 9. i članak 7.a stavci 1. i 2. izmijenjene Direktive 1999/62 izravni učinak i jesu li te odredbe pravilno prenesene u njemačko pravo.

16.

U tom pogledu, taj sud, kao prvo, podsjeća da je Sud u predmetu u kojem je donesena presuda Rieser Internationale Transporte ( 7 ) presudio da se pojedinci ne mogu pozivati na početnu verziju članka 7. stavka 9. Direktive 1999/62 ( 8 ) pred tijelima države u slučaju neprenošenja ili nepotpunog prenošenja te direktive. Prema stajalištu Suda, tu se odredbu ne može smatrati bezuvjetnom i dovoljno preciznom da bi se na nju mogli pozivati pojedinci pred tijelom države.

17.

Međutim, nakon izmjena koje je izvršio zakonodavac Unije, sud koji je uputio zahtjev smatra da članak 7. stavak 9. izmijenjene Direktive 1999/62 ima izravan učinak. Taj sud ističe da su direktivom o izmjeni uvedena normativna pojašnjenja koja se mogu smatrati „bezuvjetnima i dovoljno preciznima”. Sud koji je uputio zahtjev također navodi da članak 7. stavak 9. izmijenjene Direktive 1999/62 sadržava, prema njegovu stajalištu, zabranu prekoračenja troškova na temelju koje su zabranjene previsoke stope cestarina koje nisu opravdane infrastrukturnim troškovima.

18.

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev u biti pita jesu li troškovi prometne policije, koji su uzeti u obzir pri utvrđivanju stope cestarina o kojoj je riječ u glavnom postupku, obuhvaćeni pojmom „troškovi rada”, u smislu članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62. Prema njegovu mišljenju, djelatnost prometne policije ne služi osiguravanju funkcioniranja infrastrukture, nego nadziranju toga da korisnici ceste poštuju prometna pravila te se bavi posljedicama njihovih eventualnih povreda. Osim toga, napominjući da se stope cestarina određene u njemačkom pravu temelje na pogrešnim izračunima, osobito u pogledu izračuna povrata od investicijskog ulaganja u stjecanje zemljišta na kojima su izgrađene autoceste, sud koji je uputio zahtjev pita može li se utvrditi povreda članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62 u slučaju neznatnog prekoračenja infrastrukturnih troškova.

19.

Kao treće i posljednje, sud koji je uputio zahtjev navodi da je nacionalnim pravom dopušteno da se previsoka stopa carine naknadno ispravi u sudskom postupku. On se, međutim, pozivajući se na točku 138. presude Komisija/Austrija ( 9 ), pita je li takav nacionalni propis u skladu s pravom Unije. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev također postavlja pitanje treba li se naknadni izračun troškova nakon isteka razdoblja izračuna u punom opsegu temeljiti na stvarnim troškovima i stvarnim prihodima od cestarine.

20.

U tim je okolnostima Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen (Visoki upravni sud savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

21.

Pisana su očitovanja podnijeli tužitelji iz glavnog postupka, tuženik iz glavnog postupka, njemačka vlada i Komisija. Iste su stranke i zainteresirane osobe bile zastupljene na raspravi održanoj 4. ožujka 2020.

22.

Predlažem da se pitanja suda koji je uputio zahtjev analiziraju počevši od drugog prethodnog pitanja kojim se, u biti, nastoji utvrditi čine li troškovi prometne policije troškove rada infrastrukturne mreže u smislu članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62, i znači li neznatno prekoračenje infrastrukturnih troškova povredu te odredbe (odjeljak A). Taj će pristup omogućiti da se odredi u kojoj mjeri izračun cestarine, kako je izvršen u konkretnom slučaju, predstavlja poteškoću u pogledu sukladnosti s izmijenjenom Direktivom 1999/62. Ti će elementi analize biti referentna točka u okviru ispitivanja prvog prethodnog pitanja u vezi s izravnim učinkom odredaba te direktive (odjeljak B). Potom ću ispitati treće i posljednje prethodno pitanje, u kojem je riječ o naknadnom izračunu (odjeljak C). Naposljetku ću se pozabaviti pitanjem vremenskog ograničenja učinka presuda Suda (odjeljak D).

23.

Najprije ću ispitati obuhvaćaju li infrastrukturni troškovi troškove prometne policije, a zatim i može li neznatno prekoračenje infrastrukturnih troškova biti u skladu s izmijenjenom Direktivom 1999/62.

24.

Smatram da troškovi prometne policije ne čine infrastrukturne troškove, osobito troškove rada, u smislu članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62.

25.

U skladu s klasičnom metodom tumačenja ( 10 ), moja se analiza temelji na tekstu te odredbe, pripremnim aktima izmijenjene Direktive 1999/62 i ciljevima te direktive.

26.

Valja uputiti na tekst članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62, u njegovoj cijelosti. Najprije, primjećujem da se u toj odredbi ni na koji način ne spominju troškovi prometne policije u izračunu „cestarina” ( 11 ). Osim toga, iz doslovne analize teksta te odredbe proizlazi da se njome iscrpno nabrajaju elementi koji se mogu unijeti u izračun.

27.

Tako je prvom rečenicom članka 7. stavka 9. te direktive predviđeno da se cestarine, definirane kao određen iznos koji se plaća za vozilo koje prelazi određenu udaljenost na infrastrukturama, temelje isključivo na načelu povrata infrastrukturnih troškova. To je načelo objašnjeno u sljedećim rečenicama u vezi s „izmjerljivim prosječnim cestarinama”, definiranima u odnosu na prihod prikupljen od cestarina kroz određeno vremensko razdoblje podijeljen s brojem prijeđenih kilometara vozila ( 12 ). Drugom se rečenicom pojašnjava da su izmjerljive prosječne cestarine povezane s troškovima izgradnje te s troškovima rada, održavanja i razvoja dotične infrastrukturne mreže. U trećoj je rečenici pobliže navedeno da izmjerljive prosječne cestarine mogu također uključivati dobit od kapitala ili stopu dobitka na temelju tržišnih uvjeta.

28.

Veza između prve rečenice, koja se odnosi na cestarine, i troškova koji se mogu uzeti u obzir prilikom njihova izračuna proizlazi iz upotrebe, u drugoj rečenici, izraza „to znači” ili usporedive terminologije u različitim jezičnim verzijama ( 13 ). Ta veza proizlazi i iz treće rečenice, kojom se pobliže određuje koje druge elemente izmjerljive prosječne cestarine „mogu također uključivati”.

29.

Člankom 7. stavkom 9. izmijenjene Direktive 1999/62 utvrđuju se jedini elementi koje se mogu uzeti u obzir pri izračunu izmjerljivih prosječnih cestarina.

30.

Što se tiče relevantnih troškova, oni su ograničeni na troškove izgradnje, rada, održavanja i razvoja dotične infrastrukturne mreže. Troškovi izgradnje podrobno su definirani u članku 2. točki (aa) izmijenjene Direktive 1999/62 i ne obuhvaćaju troškove prometne policije. Od drugih troškova, malo je vjerojatno da oni koji se odnose na održavanje i razvoj mreže obuhvaćaju troškove prometne policije, a, osim toga, sud koji je uputio zahtjev pita Sud samo o troškovima rada.

31.

Poput suda koji je uputio zahtjev, tužitelja iz glavnog postupka i Komisije, smatram da troškovi prometne policije nisu troškovi rada. Naime, pojam „troškovi rada” odnosi se na troškove iskorištavanja dotičnog objekta. Međutim, iskorištavanje autoceste ne obuhvaća djelatnosti policije.

32.

Kao što je istaknula Komisija, te djelatnosti proizlaze iz odgovornosti države koja djeluje u svojstvu različitom od onog operatora autocestovne infrastrukture, odnosno kao tijelo koje izvršava javne ovlasti.

33.

To je tumačenje pojma „troškovi rada” potvrđeno odredbama točke 3. Priloga III. izmijenjenoj Direktivi 1999/62, kojim se pojašnjava da je riječ o troškovima operatora. Taj se Prilog III. zasigurno ne primjenjuje rationae temporis na izračun cestarina o kojima je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da se u skladu s člankom 7.a stavkom 3. te direktive, on ne primjenjuje na režime cestarina koji su 10. lipnja 2008. već na snazi, poput režima o kojemu je riječ u glavnom postupku, ali može biti barem izvor za tumačenje terminologije upotrijebljene u ostatku navedene direktive. U tom pogledu, primjećujem da je veza između tako navedenih troškova i operatora posebno očita u verziji izmijenjene Direktive 1999/62 na njemačkom jeziku u kojoj je u članku 7. stavku 9. riječ o „Kosten für Betrieb” (troškovi rada) i o „Kosten des Infrastrukturbetreibers” (troškovi operatora infrastrukture), u njezinu Prilogu III., točki 3. ( 14 ). Dodajem da se u tom Prilogu III. nigdje ne spominju troškovi prometne policije.

34.

U prilog tom tumačenju dodao bih da se drugim odredbama te direktive nastoji ograničiti troškove koje se može uzeti u obzir u izračunu cestarina.

35.

Tako je člankom 7. stavkom 1. izmijenjene Direktive 1999/62 predviđeno da države članice mogu zadržati ili uvesti cestarine na cestovnoj mreži samo pod uvjetima navedenima u stavcima od 2. do 12. te direktive. U skladu s člankom 7.a stavkom 1. navedene direktive, države članice uzimaju u obzir različite troškove navedene u članku 7. stavku 9. iste direktive pri utvrđivanju razine izmjerljivih prosječnih cestarina. Također, člankom 7. stavkom 10. točkom (a) trećom alinejom te odredbe ( 15 ) i člankom 7. stavkom 11. točkom (b) drugom alinejom ( 16 ) izmijenjene Direktive 1999/62 ograničava se povisivanje stopa izmjerljivih prosječnih cestarina upućivanjem na članak 7. stavak 9. te direktive.

36.

Stoga smatram da iz teksta članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62 ne proizlazi, ni izričito, ni prešutno, da su troškovi prometne policije obuhvaćeni tom odredbom ni, osobito, pojmom „troškova rada” sadržanog u navedenoj odredbi.

37.

Pripremni akti potvrđuju to tumačenje otklanjajući svaku sumnju u pogledu namjera zakonodavca koje u obzir uzimaju troškove prometne policije u infrastrukturnim troškovima.

38.

U tom pogledu ističem da je, od donošenja Zelene knjige Komisije pod naslovom „Prema pravednim i učinkovitim cijenama u prometu” ( 17 )[neslužbeni prijevod], u kojoj se ispituju mogućnosti internalizacije vanjskih troškova ( 18 ), Komisija namjeravala u infrastrukturne troškove uključiti troškove prometne policije, koje se poput troškova zbog zagađenja smatralo vanjskim troškovima. Međutim, zakonodavac Unije odbio je taj pristup, s obzirom na to da je donošenje kako Direktive 1999/62, tako i Direktive 2006/38, rezultiralo izmijenjenom Direktivom 1999/62.

39.

Kada je riječ, kao prvo, o pripremnim aktima Direktive 1999/62, Komisija je u obrazloženju prijedloga direktive ( 19 ) smatrala da vanjski troškovi obuhvaćaju troškove policije i troškove nesrećâ ( 20 ), ali ih u toj fazi nije planirala uključiti u sam tekst direktive. Tim potonjim se samo predviđalo da cestarine uključuju element čija je namjena pokriti vanjske troškove, definirane kao „troškovi u vezi sa zagušenjem prometa i onečišćenja zraka i onečišćenja bukom” ( 21 ).

40.

U Europskom parlamentu, Odbor za okoliš, javno zdravlje i zaštitu potrošača je, sa svoje strane, donio mišljenje ( 22 ) u skladu s kojim je direktiva trebala upućivati na četiri glavna izvora vanjskih troškova koji proizlaze iz prijevoza, kako su navedeni u Zelenoj knjizi, odnosno, promet, onečišćenje zraka, onečišćenje bukom i nesreće. Parlament, međutim, nije slijedio to mišljenje i čak je predložio da se uklone sve odredbe kojima se nastoje uključiti vanjski troškovi, dok ne bude raspolagao s više saznanja o tom pitanju ( 23 ).

41.

Ne pristajući uz Komisijino ( 24 ) stajalište, Vijeće Europske unije zauzelo je zajedničko stajalište koje slijedi pristup Parlamenta i stoga ne zadržava pojam „vanjskih troškova”, primjećujući da o potonjim još ne postoji detaljna studija ( 25 ). Usto je Vijeće istaknulo da države članice koje primjenjuju režim cestarina moraju poštovati temeljno načelo o vezi između iznosa cestarina i infrastrukturnog troška ( 26 ).

42.

Direktivom 1999/62, koju su u konačnici donijeli Parlament i Vijeće, nisu predviđene odredbe o vanjskim troškovima ( 27 ).

43.

Kada je riječ, kao drugo, o pripremnim aktima za Direktivu 2006/38, iz Prijedloga direktive ( 28 ) proizlazi da je Komisija ovaj put bila predvidjela uzimanje u obzir troška prometne policije uključujući u članku 7. stavku 9. te direktive trošak nesrećâ, pod uvjetom da nije pokriven osiguranjima ( 29 ).

44.

Parlament je također namjeravao uzeti u obzir trošak nesrećâ uz ograničenje njegova dosega na troškove koji odgovaraju stvarnim plaćanjima upravitelja infrastrukture za ulaganja namijenjena sprječavanju i smanjenju broja nesreća ( 30 ).

45.

Vijeće je, međutim, usvojilo zajedničko stajalište koje uopće ne spominje nesreće. Ta institucija, dakle, nije prihvatila prijedlog Parlamenta o tom pitanju, koji, pak, nije išao tako daleko kao Komisijin ( 31 ). Tekst izmijenjene Direktive 1999/62, koja je naposljetku usvojena, ne sadržava odredbu o vanjskim troškovima.

46.

Stoga valja utvrditi da pripremni akti potkrjepljuju tumačenje u skladu s kojim članak 7. stavak 9. druga rečenica izmijenjene Direktive 1999/62 ni na koji način ne uključuje troškove prometne policije.

47.

Cilj izmijenjene Direktive 1999/62 ne dovodi do drugog zaključka. Iz njezine prve i druge uvodne izjave proizlazi da je zakonodavac odlučio postupno uskladiti sustave ubiranja poreza i uspostaviti pravične mehanizme za naplatu naknada infrastrukture prijevoznicima radi otklanjanja narušavanja tržišnog natjecanja između prijevoznika u Uniji ( 32 ).

48.

Tako su izmijenjenom Direktivom 1999/62 predviđena pravila koja se primjenjuju na sve države članice i kojima se ujedno najavljuju buduće izmjene.

49.

Međutim, te se izmjene prvenstveno odnose na internalizaciju vanjskih troškova i, tim putem, na primjenu načela „plaća zagađivač”. Kao što proizlazi iz uvodnih izjava 18. i 19. Direktive 2006/38 ( 33 ), te su izmjene predviđene samo u budućnosti. Buduća priroda tog projekta potvrđena je u članku 11. trećoj alineji izmijenjene direktive 1999/62, na temelju koje je na Komisiji da predstavi sveobuhvatan, transparentan i prihvatljiv model za procjenu svih vanjskih troškova, kao i analizu utjecaja internalizacije vanjskih troškova.

50.

Zbog toga je zakonodavac Unije, u međuvremenu, namjerno isključio internalizaciju vanjskih troškova i osobito troškove prometne policije iz područja primjene izmijenjene Direktive 1999/62 a, s obzirom na ograničenja nametnuta u njezinu članku 7. stavku 9., države članice nisu mogle uključiti te troškove u izračun infrastrukturnih troškova.

51.

Stoga ne dijelim mišljenje njemačke vlade, u skladu s kojim bi sigurnost prometa ili korištenja infrastrukture, koju za cilj ima prometna policija, bila karakteristika cestovne mreže, iz čega bi proizlazilo da je njezino neuzimanje u obzir kao infrastrukturnog troška u suprotnosti s načelom „plaća korisnik” i „plaća zagađivač”. Ne priklanjam se ni mišljenju tuženika iz glavnog postupka u skladu s kojim bi neuzimanje u obzir tih troškova u slučaju javnog operatora rezultiralo različitim postupanjem prema javnim i privatnim operatorima, s obzirom na to da troškovi koji su nastali ophodnjama autoceste, francuskim koncesionarima ili autocestovnoj policiji ( 34 ) radi osiguranja sigurnosti infrastrukture čine troškove privatnog operatora i, slijedom toga, troškove poslovanja u okviru ugovorâ o koncesiji ( 35 ).

52.

U tom pogledu, kao prvo, naglašavam da specifični izdaci na infrastrukturu namijenjeni poboljšanju cestovne sigurnosti ulaze u troškove financiranja infrastrukture u smislu članka 2. točke (aa) druge alineje podtočke (ii.) treće alineje izmijenjene Direktive 1999/62. Štoviše, dijelim mišljenje koje je tijekom rasprave pred Sudom izrazila Komisija, odnosno da troškovi prometne policije ne čine troškove operatora, suprotno od troškova civilnih misija, kao u slučaju radnika cestarske službe u Njemačkoj ili ophodnji autoceste u Francuskoj.

53.

Kao drugo, čak se i Direktivom 1999/62, kako je zadnje izmijenjena Direktivom 2013/22/EU ( 36 ), u čijem je članku 2. točki (bb) previđena „pristojba za vanjske troškove”, takva pristojba definira kao ona koja se naplaćuje kako bi se u državi članici nadoknadili troškovi vezani uz onečišćenje zraka i/ili onečišćenje bukom zbog prometa. Troškovi nesrećâ koji ulaze u troškove prometne policije nisu navedeni ni u toj definiciji ni u drugoj odredbi te direktive.

54.

Kao treće, dodajem da Mišljenje Komisije od 10. prosinca 2014. ( 37 ), na koje se kao dokaz da je Komisija smatrala da troškovi prometne policije čine infrastrukturne troškove, i konkretnije, troškove rada, pozvao tuženik iz glavnog postupka, kao i Mišljenje Komisije od 16. siječnja 2019. ( 38 ), upućuju na stručna izvješća o cestovnim infrastrukturnim troškovima za godine 2013. do 2017. i godine 2018. do 2022. Njima, dakle, nije obuhvaćeno relevantno razdoblje u predmetnom slučaju. Usto, s obzirom na to da mišljenja Komisije ne proizvode obvezujuće pravne učinke ( 39 ), njima se ne može izmijeniti pravni doseg direktive koju su donijeli Parlament i Vijeće.

55.

Stoga Sudu predlažem da na drugo prethodno pitanje, pod točkom (a) odgovori da se članak 7. stavak 9. izmijenjene Direktive 1999/62 treba tumačiti na način da ne uključuje troškove prometne policije kao infrastrukturne troškove ni, osobito, kao troškove rada.

56.

Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da, u skladu s presudom Komisija/Austrija ( 40 ), prekoračenje od više od 150 % troškova izgradnje, rada i razvoja autoceste čini neispunjenje obveza utvrđenih člankom 7. točkom (h) Direktive 93/89. Taj sud želi od Suda doznati dovodi li neznatno prekoračenje tih troškova do istih posljedica.

57.

Kao što sam prethodno objasnio ( 41 ), člankom 7. stavkom 9. izmijenjene Direktive 1999/62 isključeno je da cestarine sadržavaju druge elemente, osim onih koje su spomenute u toj odredbi. Stoga prekoračenje infrastrukturnih troškova zbog uzimanja u obzir tih drugih elemenata čini povredu te odredbe, a obvezu plaćanja cestarine koja se temelji na takvim elementima mora se smatrati lišenom pravne osnove.

58.

Što se tiče troškova prometne policije, s obzirom na to da oni nisu obuhvaćeni pojmom „troškovi rada” ni – općenitije – infrastrukturnim troškovima, članku 7. stavku 9. izmijenjene Direktive 1999/62 protivi se prekoračenje od 3,8 % ili svako prekoračenje na tom temelju. Stoga nije relevantno ispitivati je li došlo do eventualne pogreške pri izračunu troškova na način da su u obzir uzeti ne samo sami troškovi prometne policije, nego i troškovi vezani uz borbu protiv kriminala općenito ( 42 ). Budući da svi ti troškovi ne ulaze u troškove iz članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62, moraju se isključiti u cijelosti. Zato nije potrebno pobliže određivati sastoje li se troškovi u visini od otprilike 730 milijuna eura za godinu 2010. isključivo od troškova vezanih uz izdatke prometne policije, kao što su to doveli u sumnju sud koji je uputio zahtjev i tužitelji iz glavnog postupka.

59.

U nastavku ispitujem neznatno prekoračenje troškova koji nisu nepredviđeni izmijenjenom Direktivom 1999/62, nego su njome propisani, u ovom slučaju, to su troškovi povezani s dobiti od uloženog kapitala, spomenuti u članku 7. stavku 9. trećoj rečenici navedene direktive.

60.

Predlažem Sudu da utvrdi da čak i neznatno prekoračenje infrastrukturnih troškova povezanih s dobiti od uloženog kapitala iz članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62 čini povredu te odredbe.

61.

U ovom slučaju, prekoračenje zbog pogreški u izračunu dobiti od uloženog kapitala iznosi 2,2 % (6 % –3,8 %).

62.

Takvo prekoračenje zasigurno nije usporedivo s onim od više od 150 %, navedenim u presudi Komisija/Austrija.

63.

Međutim, napominjem da ni članak 7. stavak 9. izmijenjene Direktive 1999/62 ni druge odredbe te direktive ne sadržavaju de minimis pravilo. Štoviše, u članku 7. stavku 9. prvoj rečenici te direktive navodi se da se cestarine temelje isključivo na načelu povrata infrastrukturnih troškova, čemu se prekoračenje protivi, bez obzira na to koliko neznatno ono bilo.

64.

Stoga čak i neznatno prekoračenje infrastrukturnih troškova povezanih s dobiti od uloženog kapitala treba smatrati povredom članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62.

65.

U pogledu pitanja postoji li prekoračenje infrastrukturnih troškova povezanih s dobiti od uloženog kapitala, naglašavam da Sudu nije postavljeno pitanje izričito o tome. Ipak, podredno i kako bi sudu koji je uputio zahtjev pružio koristan odgovor, iznijet ću sljedeća pojašnjenja.

66.

Ističem da sud koji je uputio zahtjev smatra da su greške počinjene jer vrijednost osnovne imovine, tj. zemljišta na kojima su izgrađene predmetne autoceste, koja je poslužila za izračun kamata, nije trebala biti izračunana uz uzimanje u obzir revalorizirane vrijednosti te imovine. Na taj se način izračun pogrešno temeljio na fikciji poduzeća koje je djelomično privatno i djelomično javno, jer se privatizacija autocestovne mreže nije ozbiljno razmatrala tijekom predmetnog razdoblja ( 43 ).

67.

U skladu sa stajalištem tog suda, ako se upotrebljava druga „fikcija”, odnosno, iskazano njegovim riječima, ona o „poduzeću iz područja javne uprave”, vrijednost zemljištâ, na temelju koje su izračunane kamate, bi se mogla nalaziti samo u kupovnoj cijeni. Te se vrijednosti ne bi mogle naknadno prilagoditi kao u ovom predmetu jer bi, u tom slučaju, ne samo uloženi kapital, uključujući inflaciju, bio isplaćen, nego bi nastao dodatni prihod kojim bi se u obzir uzeo trošak zamjene zemljištâ, čak i ako te potonje nije trebalo zamijeniti.

68.

U tom pogledu naglašavam da mogućnost dobiti od kapitala jest predviđena člankom 7. stavkom 9. trećom rečenicom izmijenjene Direktive 1999/62. Tom se odredbom izričito spominje da izmjerljive prosječne cestarine mogu uključivati dobit od kapitala na temelju tržišnih uvjeta. Štoviše, člankom 2. točkom (a) podtočkom (aa) te direktive predviđeno je da troškovi izgradnje obuhvaćaju, tamo gdje je to prikladno, troškove financiranja, koji su definirani u članku 2. točki (b) podtočki (ab) navedene direktive kao kamate na zajmove i/ili na povrat na kapital imatelja udjela.

69.

Ako je državama članicama i ostavljen manevarski prostor u izračunu cestarina, konkretno, da primjene jednu, a ne drugu metodologiju izračuna i utvrde razinu povrata na infrastrukturu, ipak je važno da izvršeni izbori budu realistični i da troškovi odgovaraju postojećoj ili predviđenoj gospodarskoj stvarnosti. U nedostatku navedenoga, članak 7. stavak 9. izmijenjene Direktive 1999/62 bio bi lišen svakog korisnog učinka.

70.

Međutim, jasno je da, ako nikakva privatizacija ni zamjena autocesta i zemljišta na kojemu su one izgrađene nije bila predviđena i, u slučaju nepostojanja drugih prikladnih gospodarskih argumenata, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, potonji može opravdano smatrati da nije bilo realistično uzeti u obzir revaloriziranu vrijednost tih zemljišta za izračun cestarina.

71.

Stoga dijelim stajalište suda koji je uputio zahtjev prema kojemu nadzor poštovanja toga članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62 zahtijeva provjeru toga da se procjena dobiti od uloženog kapitala ne temelji na pogrešnim pretpostavkama koji iskrivljavaju postojeću ili predviđenu gospodarsku stvarnost.

72.

S obzirom na sve navedeno, smatram da na drugo prethodno pitanje, pod točkom (b), valja odgovoriti da čak i neznatno prekoračenje infrastrukturnih troškova, kao što su oni predviđeni tim člankom 7. stavkom 9. izmijenjene Direktive 1999/62, čini povredu te odredbe.

73.

Podredno ističem da članak 7. stavak 9. te direktive treba tumačiti na način da mu se protivi izračun u odnosu na dobit od kapitala koji se temelji na vrijednostima koje ne uzimaju u obzir gospodarsku stvarnost.

74.

Svojim prvim prethodnim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita Sud o izravnom učinku članka 7. stavka 9. i članka 7.a stavaka 1. i 2. izmijenjene Direktive 1999/62.

75.

Podsjećam da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da kad god su odredbe direktive sadržajno gledajući bezuvjetne i dovoljno precizne, a provedbene mjere nisu donesene u propisanom roku, moguće je pozvati se na te odredbe protiv bilo koje nacionalne odredbe koja nije u skladu s direktivom, odnosno u slučaju kad te odredbe definiraju prava koja pojedinci mogu ostvarivati u odnosu na državu ( 44 ).

76.

Poslije isteka roka za prenošenje, 10. lipnja 2008. ( 45 ), jedino se postavlja pitanje o tome može li se spomenute odredbe smatrati dovoljno preciznima.

77.

Kao što sam to izložio u točki 69. ovog mišljenja, člankom 7. stavkom 9. izmijenjene Direktive 1999/62 predviđena je margina prosudbe država članica u području izračuna izmjerljivih prosječnih cestarina. Ipak, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, ta okolnost ne utječe na preciznost i bezuvjetnost obveze sve dok je moguće odrediti minimalnu zaštitu koju moraju provesti države članice i dok sudski nadzor omogućava provjeru poštovanja tog minimalnog sadržaja ( 46 ).

78.

Usto, margina prosudbe ne isključuje mogućnost da se izvrši sudski nadzor da bi se provjerilo jesu li je nacionalna tijela prekoračila ( 47 ) i, slijedom toga, jesu li nacionalno zakonodavstvo i njezina primjena ostali u granicama određenima europskom odredbom o kojoj je riječ ( 48 ).

79.

Što se tiče Direktive 1999/62, Sud je u presudi Rieser Internationale Transporte utvrdio da se članak 7. stavak 9. te direktive ne može smatrati bezuvjetnim i dovoljno preciznim da bi se na njega mogli pozvati pojedinci u odnosu na tijelo države jer je ta odredba još nepreciznija od članka 7. točke (h) Direktive 93/89. Iz te presude proizlazi da se člankom 7. stavkom 9. Direktive 1999/62 državama članicama određuje opća smjernica za izračun cestarina, ali se ne navodi nikakva konkretna metoda izračuna i državama članicama ostavlja vrlo široka margina prosudbe u tom pogledu ( 49 ). Preciznije, članak 7. stavak 9. Direktive 1999/62 sročen je istovjetno članku 7. točki (h) Direktive 93/89 uz iznimku toga što se nije odnosio na „stope cestarina”, nego na „izmjerljive prosječne cestarine”, ali bez definiranja tog pojma ( 50 ).

80.

U članku 7. točki (h) Direktive 93/89 navodilo se da su stope cestarina vezane uz troškove izgradnje, rada i razvoja dotične mreže infrastrukture. Prema mišljenju Suda, u tom se članku nije pobliže određivala priroda te veze i nije davala nikakva definicija triju predmetnih troškovnih stavki, odnosno izgradnje, rada i razvoja, ni pojma „dotična mreža infrastrukture” ( 51 ).

81.

Napominjem da je u tekstu članka 7. stavka 9. druge rečenice izmijenjene Direktive 1999/62 također određeno da su izmjerljive prosječne cestarine povezane s troškovima izgradnje te s troškovima rada, održavanja i razvoja dotične infrastrukturne mreže. Ipak, kao što sam prethodno izložio ( 52 ), člankom 7. stavkom 9. sada je jasno predviđeno da se cestarine temelje isključivo na načelu povrata infrastrukturnih troškova koji su iscrpno nabrojani u toj odredbi, što jednako ograničava marginu prosudbe država članica.

82.

Štoviše, u suprotnosti s verzijama koje su joj prethodile, izmijenjena Direktiva 1999/62 u svojem članku 2. definira dotičnu mrežu infrastrukture, odnosno, „transeuropsk[u] cestovn[u] mrež[u]” i pojmove „izmjerljive prosječne cestarine”, „troškovi izgradnje” i „troškovi financiranja”, pri čemu potonji mogu, tamo gdje je to prikladno, biti uključeni u troškove izgradnje.

83.

Iz toga, prema mojem mišljenju, proizlazi da je glavne nedostatke koje je u presudi Rieser Internationale Trasnsporte istaknuo Sud i koji su sprječavali da članak 7. stavak 9. Direktive 1999/62 ima izravni učinak, zakonodavac Unije uklonio u izmijenjenoj Direktivi 1999/62. Smatram da se njezinim člankom 7. stavkom 9. državama članicama nameće jasna obveza da cestarine odrede samo na temelju troškova nabrojanih u toj odredbi. Postojanje margine prosudbe i neprimjena Priloga III. izmijenjenoj Direktivi 1999/62 ( 53 ) u konkretnom slučaju ne sprječavaju da nacionalni sud provede sudski nadzor, na zahtjev pojedinca, poštovanja te obveze koja se sastoji barem u provjeri toga da troškovi nepredviđeni tom direktivom, poput troškova prometne policije, nisu bili uključeni u izračun cestarina ( 54 ).

84.

Stoga, po mojem mišljenju, na prvo prethodno pitanje valja odgovoriti da se pojedinac može pred nacionalnim sudom pozvati na izravni učinak članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62 s ciljem utvrđivanja jesu li nacionalno zakonodavstvo i njegova primjena ostali u okviru granica margine prosudbe predviđene u članku 7. stavku 9. te direktive, uzimajući u obzir troškove prometne policije pri određivanju cestarina.

85.

Svojim trećim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita se o posljedicama tumačenja članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62 od strane Suda, iz kojeg, prema mojemu viđenju, proizlazi da je izračun cestarine koji se ispituje u okviru predmeta u glavnom postupku pogrešan. Taj sud nastoji doznati je li moguće provesti naknadni izračun infrastrukturnih troškova koji se temelje na stvarnim troškovima i stvarno naplaćenim pristojbama na ime cestarina. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, njemačko pravo dopušta takav izračun u određenim okolnostima, ali to može rezultirati izostankom naknade iznosâ koje potražuju tužitelji.

86.

Naime, ako bi ti troškovi bili veći od naplaćenih pristojbi ( 55 ), njima bi se mogle kompenzirati stope cestarine za koje se utvrdi da su pretjerane s obzirom na izmijenjenu Direktivu 1999/62. Sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da je takva naknada, provedena poslije naknadnog izračuna, dopuštena u njemačkom pravu, pod uvjetom da pogreška nije ozbiljna i očita. Međutim, taj sud pita je li ta naknada u skladu s izmijenjenom Direktivom 1999/62, razmatranom u svjetlu presude Komisija/Austrija i, posebno, njezine točke 138.

87.

Podsjećam da je Sud, u tom pogledu, odbacio opravdanje povećanja stopa cestarina za autocestu Brenner (Austrija) koje se temelji na novoj metodi izračuna troškova, koju je Republika Austrija predočila u tijeku sudskog postupka. Sud je smatrao da država članica nije objasnila u kojoj je mjeri ta nova metoda izračuna bila primjerenija za izračun troškova dotične autoceste.

88.

Sud je dodao da članak 7. točke (h) Direktive 93/89 podrazumijeva da se stopa cestarine prilagođava nakon izračuna na kojem se zasniva i da, u skladu s tim, ta odredba ne može opravdati povećanje tih stopa naknadnim izračunom.

89.

Stoga valja ispitati treba li izmijenjenu Direktivu 1999/62, osobito njezin članak 7. stavak 9. i njezin članak 7.a stavke 1. i 2., razmatranu u svjetlu te presude, tumačiti na način da joj se protivi naknadni izračun proveden u okviru sudskog postupka i kojim se nastoji dokazati da, u konačnici, utvrđena stopa cestarine zapravo ne prekoračuje troškove koji se mogu uzeti u obzir.

90.

U tom pogledu, podsjećam, kao prvo, da je sud dužan poduzeti potrebne mjere kako bi se postupilo sukladno presudi Suda, u skladu s člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a. Slijedom toga, ako iz presude Suda proizlazi da je izračun troškova za određivanje cestarina pogrešan s obzirom na izmijenjenu Direktivu 1999/62, nacionalni sud koji treba odlučiti u glavnom postupku morat će, ako je podnesen zahtjev u tom smislu, zahtijevati povrat preplaćenih iznosa.

91.

Taj sud ne bi mogao – a da pritom ne povrijedi taj članak 260. stavak 1. UFEU‑a i ne naruši djelotvornost izmijenjene Direktive 1999/62, kako je tumači Sud – uzeti u obzir naknadne izračune kako bi utvrdio da povrat preplaćenog na temelju pogrešnih izračuna nije nužan.

92.

Kao drugo, dodao bih da se u članku 7. stavku 9. i članku 7.a stavcima 1. i 2. ni na koji način ne spominje mogućnost naknadnog izračuna. Također podsjećam se u članku 7. stavku te direktive iscrpno nabrajaju elementi koji mogu biti uključeni u izračun cestarina.

93.

Konačno bih, kao treće, naglasio da se izmijenjenom Direktivom 1999/62 ne isključuje prilagođavanje cestarina na temelju stvarnih troškova, pod uvjetom da se sustav izračuna uspostavi prije tog prilagođavanja i da bude priopćen javnosti. Primjećujem da je to tumačenje potkrijepljeno točkom 4. prvom i trećom alinejom Priloga III. toj direktivi, kojom je predviđeno da se cestarine mogu prilagođavati i ispravljati u redovitim vremenskim razmacima kako bi se ispravio bilo kakav prenizak ili previsok povrat troškova zbog pogrešaka prognoze. To tumačenje odgovara analizi Suda u točki 138. u presudi Komisija/Austrija u skladu s kojim se stopa cestarine prilagođava nakon izračuna na kojem se zasniva.

94.

Stoga predlažem da se na treće prethodno pitanje odgovori da se izmijenjena Direktiva 1999/62, osobito njezin članak 7. stavak 9. i njezin članak 7.a stavci 1. i 2., trebaju tumačiti na način da joj se protivi naknadni izračun proveden u okviru sudskog postupka i kojim se nastoji dokazati da, u konačnici, utvrđena stopa cestarine zapravo ne prekoračuje troškove koji se mogu uzeti u obzir.

95.

U slučaju da Sud na treće prethodno pitanje dâ odgovor koji predlažem, tuženik iz glavnog postupka zahtijeva da se vremenski ograniče učinci buduće presude. Naglašavam da je taj zahtjev podnesen nepravodobno, odnosno u fazi rasprave pred Sudom.

96.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, vremensko ograničenje učinaka presude u kojoj Sud tumači odredbu prava Unije u prethodnom postupku čini iznimnu mjeru koja podrazumijeva ispunjenje dvaju osnovnih kriterija, odnosno dobre vjere zainteresiranih osoba i opasnost od ozbiljnih poremećaja ( 56 ).

97.

Sud je pribjegavao tom rješenju samo u vrlo jasno određenim okolnostima, primjerice kada je postojala opasnost od teških ekonomskih učinaka koji bi osobito bili posljedica velikog broja pravnih odnosa nastalih u dobroj vjeri na temelju propisa za koji se smatralo da je valjano na snazi i kada se pokazalo da se pojedince i nacionalne vlasti navodilo na to da usvoje praksu koja nije u skladu s pravom Unije zbog objektivne i značajne nesigurnosti u pogledu dosega odredbi prava Unije, nesigurnosti kojoj je eventualno pridonijela i sama praksa koju su usvojile druge države članice ili Komisija ( 57 ).

98.

U predmetnom slučaju, tuženik iz glavnog postupka nije pružio dokaze za ispunjenje tih dvaju kumulativnih kriterija.

99.

S jedne strane, nije opravdao dobru volju zainteresiranih osoba. Konkretno, nije naveo čime su mišljenja Komisije iz 2014. i 2019. ( 58 ), kojima je Komisija dala pozitivno mišljenje za nove sustave cestarina koji sadržavaju infrastrukturne troškove vezane uz prometnu policiju, pridonijela da u pogledu dosega članka 7. stavka 9. izmijenjene Direktive 1999/62 dođe do objektivne i značajne nesigurnosti. Naime, stopa cestarina o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se odnosi na razdoblje od 1. siječnja 2010. do 18. srpnja 2011., izračunana je na temelju WKG‑a 2007, koji se odnosi na obračunsko razdoblje od 2007. do 2012. ( 59 ).

100.

Stoga je potrebno utvrditi da su ta mišljenja dana nakon dotičnog razdoblja, te ih se stoga nije moglo uzeti u obzir za određivanje cestarina o kojima je riječ u glavnom postupku.

101.

S druge strane, tuženik iz glavnog postupka, koji je na raspravi zatražio vremensko ograničenje učinaka presude, nije dostavio pojašnjenja o postojanju opasnosti od ozbiljnih poremećaja. Svjestan sam potencijalne gospodarske važnosti ovog predmeta. Međutim, iznos od 200 milijuna eura godišnje na ime izdataka za prometnu policiju koji se može pripisati teškim teretnim vozilima, a koji je spomenut u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje i na što je tuženik iz glavnog postupka podsjetio na raspravi, nije sam po sebi i s obzirom na primjenu pravila o zastari predviđenih nacionalnim pravom dovoljan da bi doveo do opasnosti od ozbiljnih gospodarskih posljedica.

102.

Stoga predlažem odbiti zahtjev za vremensko ograničenje učinaka buduće presude.

103.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westphalen (Visoki upravni sud savezne zemlje Sjeverne Rajne‑Vestfalije, Njemačka) odgovori na sljedeći način: