1.

Van den Bosch Transporten BV (registriran u Nizozemskoj), Van den Bosch GmbH (Njemačka) i Silo‑Tank Kft (Mađarska) tri su različita društva koja imaju istog imatelja udjela. Nizozemsko društvo je i s njemačkim i s mađarskim društvom sklopilo nekoliko ugovora o najmu za međunarodni cestovni prijevoz robe. Njemačko i mađarsko društvo zaposlili su vozače da izvršavaju te ugovore.

2.

Čini se da su ti vozači svoje smjene započinjali i završavali u Erpu, Nizozemskoj, gdje se nalazi sjedište nizozemskog društva Van den Bosch Transporten BV. Federatie Nederlandse Vakbeweging (Nizozemski savez sindikata; u daljnjem tekstu: FNV) podnio je tužbu protiv svih triju društava, navodeći da su povrijedila Direktivu 96/71/EZ o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (Direktiva o upućivanju radnika (u daljnjem tekstu: DUR)) ( 2 ).

3.

U tom kontekstu Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) Sudu postavlja niz pitanja o tome kako se DUR primjenjuje i također, primjenjuje li se uopće, na vozače u međunarodnom cestovnom prijevozu.

4.

U članku 1. DUR‑a na sljedeći je način određen opseg tog instrumenta:

„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na poduzeća s poslovnim nastanom u državi članici koja, u okviru transnacionalnog pružanja usluga, upućuju radnike u skladu sa stavkom 3. na državno područje države članice.

2.   Ova se Direktiva ne primjenjuje na posadu brodova trgovačke mornarice.

3.   Ova se Direktiva primjenjuje u mjeri u kojoj poduzeća iz stavka 1. poduzimaju jednu od sljedećih transnacionalnih mjera:

[…]”

5.

Članak 2. DUR‑a sadržava sljedeće definicije:

„1.   Za potrebe ove Direktive ‚upućeni radnik’ znači radnik koji u ograničenom vremenskom razdoblju obavlja svoj posao na državnom području države članice koja nije država u kojoj uobičajeno radi.

[…]”

6.

Članak 3. DUR‑a odnosi se na „uvjete zaposlenja”:

„1.   Države članice osiguravaju da, neovisno o pravu koje se primjenjuje na radni odnos, poduzeća iz članka 1. stavka 1. radnicima upućenim na njihovo državno područje jamče uvjete zaposlenja u odnosu na sljedeća pitanja, koja su u državi članici u kojoj se obavlja posao određena:

Za potrebe ove Direktive, pojam minimalnih plaća iz stavka 1. točke (c) određen je nacionalnim pravom i/ili praksom države članice na čije je državno područje radnik upućen.

[…].

8.   ‚Kolektivni ugovori ili arbitražni pravorijeci proglašeni univerzalno primjenjivima’ znači kolektivni ugovori ili arbitražni pravorijeci kojih se moraju pridržavati sva poduzeća na zemljopisnom području i u predmetnoj struci ili industriji.

Ako ne postoji sustav proglašavanja kolektivnih ugovora ili arbitražnih pravorijeka univerzalno primjenjivima u smislu prvog podstavka, države članice mogu, ako tako odluče, uzeti kao osnovu:

pod uvjetom da njihova primjena na poduzeća iz članka 1. stavka 1. osigura jednako postupanje u pitanjima navedenima u prvom podstavku stavka 1. ovog članka između tih poduzeća i poduzeća iz ovog podstavka koja su u sličnoj situaciji.

[…]

10.   Ova Direktiva ne sprečava države članice da, u skladu s Ugovorom, na svoja poduzeća i poduzeća drugih država na jednak način primjenjuju:

7.

Društvo Van den Bosch Transporten BV upravlja prijevoznim poduzećem iz Erpa u Nizozemskoj. Druga dva društva, Van den Bosch GmbH (društvo osnovano u skladu s njemačkim pravom) i Silo‑Tank Kft (društvo osnovano u skladu s mađarskim pravom), pripadaju istoj grupi društava. Sva tri društva imaju istog vlasnika udjela.

8.

Društvo Van den Bosch Transporten BV član je Vereniging Goederenvervoera Nederland (Nizozemsko udruženje za prijevoz robe). To je udruženje s FNV‑om sklopilo collectieve arbeidsovereenkomst Goederenvervoer (Kolektivni ugovor za prijevoz robe; u daljnjem tekstu: KUPR), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012. Međutim, KUPR, nije proglašen univerzalno primjenjivim.

9.

Članak 44. KUPR‑a, takozvana „odredba o najmu”, predviđa da poslodavci moraju, u podugovorima koje u svojim društvima ili iz svojih društava s poslovnim nastanom u Nizozemskoj izvršavaju samostalni ugovaratelji koji djeluju kao poslodavci, propisati da će se na radnike tih samostalnih ugovaratelja primjenjivati opći uvjeti rada predviđeni tim kolektivnim ugovorom, ako to proizlazi iz Direktive 96/71, te da ta obveza postoji čak i ako su stranke kao pravo mjerodavno za ugovor izabrale pravo države različite od Nizozemske. Također, poslodavac mora dotične radnike obavijestiti o uvjetima rada koji se na njih primjenjuju.

10.

U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje navedeno je da se u jednom drugom kolektivnom ugovoru, collectieve arbeidsovereenkomst Beroepsgoederenvervoer over de weg en verhuur van mobiele kranen (Kolektivni ugovor o komercijalnom cestovnom prijevozu robe i iznajmljivanju pokretnih dizalica; u daljnjem tekstu: KUKCPRIPD), u članku 73. ponavlja isti sadržaj iz članka 44. KUPR‑a. KUKCPRIPD je proglašen univerzalno primjenjivim od 31. siječnja 2013. do 31. prosinca 2013.

11.

Poduzećima na koja se primjenjuje KUPR ministarskom je uredbom odobreno izuzeće od primjene KUKCPRIPD‑a. Prema odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, to se izuzeće stoga primjenjuje u korist društva Van den Bosch Transporten BV.

12.

Vozači iz Njemačke i Mađarske rade na temelju ugovora o radu koje su sklopili s društvom Van den Bosch GmbH odnosno društvom Silo‑Tank. Na njemačke i mađarske vozače nisu primijenjeni uvjeti rada predviđeni KUPR‑om.

13.

Društvo Van den Bosch Transporten BV sklopilo je ugovore o najmu za međunarodni prijevoz s društvima Van den Bosch GmbH i Silo‑Tank.

14.

Sud koji je uputio zahtjev navodi da se relevantni prijevozi uglavnom odvijaju izvan Nizozemske. Društvo Van den Bosch Transporten BV na zahtjev Suda objasnilo je da mađarski i njemački vozači gotovo isključivo obavljaju prekogranični prijevoz. Do 2013., ti vozači su svoje „aktivne smjene” započinjali i završavali u Erpu, Nizozemskoj. Godine 2013., društva Van den Bosch GmbH i Silo‑Tank otvorila su „priključne točke” u nekoliko država članica. Erp više nije priključna točka za strane vozače. Umjesto toga, društva Van den Bosch GmbH i Silo‑Tank vozače šalju iz mjesta njihova prebivališta u odgovarajuću priključnu točku. Ta društva snose troškove koji nastanu u vezi s tim.

15.

FNV u glavnom postupku navodi da se trima društvima treba naložiti poštovanje KUPR‑a. Prema njegovu stajalištu, Nizozemska je mjesto u kojem vozači uobičajeno rade. Tim se vozačima stoga moraju plaćati nizozemske plaće. FNV smatra da to proizlazi iz članka 6. stavka 2. točke (a) Konvencije o pravu koje se primjenjuje na ugovorne obveze ( 3 ) ili iz članka 8. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 593/2008 ( 4 ). FNV navodi da društva Van den Bosch GmbH i Silo‑Tank, time što ne primjenjuju nizozemske opće uvjete rada, djeluju nezakonito prema FNV‑u te da je i društvo Van den Bosch Transporten BV odgovorno za to nezakonito postupanje.

16.

Prvostupanjski nacionalni sud presudio je da se na njemačke i mađarske vozače primjenjuju uvjeti iz KUPR‑a.

17.

Međutim, drugostupanjski sud prihvatio je žalbu i poništio prvostupanjsku presudu. Taj je sud u pogledu tvrdnje triju tuženih društava da je članak 44. KUPR‑a ništav zato što obveza koja iz njega proizlazi čini nezakonito ograničenje slobodnog kretanja usluga u smislu članka 56. UFEU‑a utvrdio da se KUPR, unatoč tomu što nije proglašen univerzalno primjenjivim, na situaciju o kojoj je riječ primjenjuje zbog kombinacije univerzalne primjenjivosti KUKCPRIPD‑a (čiji je sadržaj gotovo istovjetan KUPR‑ovu), s jedne strane, i izuzeća odobrenog poduzećima koje KUPR obvezuje, s druge strane. Iz toga proizlazi da je uvjet univerzalne primjenjivosti iz članka 3. stavka 8. DUR‑a ispunjen te da se članak 44. KUPR‑a ne može smatrati nezakonitim ograničenjem slobode pružanja usluga u smislu članka 56. UFEU‑a.

18.

Međutim, drugostupanjski sud je načelno zaključio da, unatoč tomu što su se izvanlinijski prijevozi izvršavali u okviru ili iz društva Van den Bosch Transporten BV (koje se nalazi u Erpu), drugi uvjet za primjenu članka 44. KUPR‑a nije bio ispunjen jer predmetna situacija nije bila obuhvaćena područjem primjene DUR‑a. Ta direktiva ne dopušta široko tumačenje pojma „upućivanje” koje bi obuhvaćalo ne samo situaciju upućivanja na državno područje države članice, nego i situaciju upućivanja iz državnog područja države članice. Prema mišljenju tog suda, DUR se primjenjuje samo na prijevoze koji se potpuno ili pretežito obavljaju na nacionalnoj razini. Budući da to u ovom predmetu nije bio slučaj, nije se radilo o upućivanju u smislu DUR‑a.

19.

FNV pred Hoge Raadom der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske), sudom koji je uputio zahtjev u ovom predmetu kojem je podnesena žalba u kasacijskom postupku, u biti tvrdi da je drugostupanjski sud propustio uvidjeti da se izraz „na državno područje države članice” iz DUR‑a treba tumačiti kao „na državno područje države članice ili iz njega” ( 5 ). Prema mišljenju FNV‑a, DUR se stoga primjenjuje na vozače koji se bave međunarodnim cestovnim prijevozom.

20.

S obzirom na dvojbe u pogledu primjenjivosti DUR‑a na predmetnu situaciju, Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odlučio je prekinuti postupak i uputiti sljedeća prethodna pitanja:

21.

Pisana očitovanja podnijeli su FNV, društvo Van den Bosch Transporten BV, njemačka, francuska, mađarska, nizozemska i poljska vlada te Europska komisija. Te su stranke sudjelovale na raspravi održanoj 14. siječnja 2020.

22.

Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način: započet ću s dvama uvodnim pojašnjenjima u pogledu opsega (i granica) ovog predmeta (A). Potom ću razmatrati pitanje primjenjivosti DUR‑a na sektor cestovnog prijevoza (B). Nakon toga ću se okrenuti konkretnijim pitanjima u pogledu okolnosti koje su relevantne za to treba li vozača u cestovnom prijevozu smatrati „upućenim” (C). Konačno, završit ću s nekoliko zapažanja o pojmu „kolektivni ugovori proglašeni univerzalno primjenjivima” (D).

23.

Za početak treba razjasniti dva pitanja.

24.

Kao prvo, društvo Van den Bosch Transporten BV pravilo je razliku između uvjeta koji su se primjenjivali na prijevoze izvršene prije 2013. i onih koji se primjenjuju na prijevoze izvršene nakon 2013.. Detaljno je objasnilo svoj trenutni način djelovanja, uključujući strukturu priključnih točaka za vozače kojima se dotična grupa služi u raznim državama članicama. Također je dostavilo uzorke relacija na kojima vozači voze, koji pokazuju višedijelnu i međunarodnu narav prijevoza.

25.

Unatoč tomu, kako je sud koji je uputio zahtjev naveo, a FNV naglasio na raspravi, predmetni slučaj odnosi se na 2013., tijekom koje je (kako se čini) većina smjena vozača započinjala i završavala u Erpu.

26.

Kao drugo, nisu pruženi dodatni podatci o konkretnim načinima na koji su se dotični prijevozi u glavnom postupku obavljali. Iz same odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da su „aktivne smjene” vozača započinjale i završavale u Erpu te da je nizozemsko društvo sklopilo ugovore o najmu s njemačkim ili s mađarskim društvom.

27.

Naravno, relevantna činjenična pitanja treba razriješiti sud koji je uputio zahtjev. Razlog zbog kojeg se u ovoj se fazi spominju, kao uvodna pitanja, dvojak je.

28.

Kao prvo, naravno, Sud tumači pravo Unije, dok ga nacionalni sudovi primjenjuju na konkretne slučajeve ( 6 ). Stoga se ne zauzima nikakvo stajalište o tome je li (i kada) doista bilo upućivanja radnika u pojedinom slučaju o kojem je riječ.

29.

Kao drugo, opseg smjernica za tumačenje koje Sud može razumno pružiti ovisi o količini pojedinosti koje je sud koji je uputio zahtjev pružio. To osobito vrijedi u pogledu pitanja, kao što je drugi skup predmetnih prethodnih pitanja (pitanja 2.(a) do 2.(c)), čija ocjena i kriteriji za njezinu provedbu uvelike ovise o okolnostima i kontekstu. Sudu (ili u svakom slučaju njegovim nezavisnim odvjetnicima, koji nemaju vještine i sposobnosti predviđanja kao zakonodavac), poprilično je teško oblikovati bilo kakav sveobuhvatan skup kriterija na temelju kojih bi se moglo odlučiti radi li se zaista o upućivanju radnika, ako nije upoznat s činjenicama pojedinog predmeta. Stoga, ukratko, ti čimbenici određuju razinu apstrakcije na kojoj se može odgovoriti na pitanja suda koji je uputio zahtjev te na kojoj će se u ovom mišljenju to učiniti.

30.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem pita primjenjuje li se DUR na vozača u međunarodnom cestovnom prijevozu koji svoj posao obavlja u više od jedne države članice.

31.

FNV, njemačka, francuska i nizozemska vlada te Europska komisija, navode da na to pitanje treba potvrdno odgovoriti. Međutim, društvo Van den Bosch Transporten BV te mađarska i poljska vlada imaju suprotno stajalište.

32.

Za početak želim pojasniti opseg tog pitanja i rasprave koja se o njemu razvila. Postavljeno je, te kasnije raspravljano između stranaka, pitanje primjenjuje li se DUR na radnike koji su zaposleni u sektoru cestovnog prijevoza. To je normativna rasprava o području primjene zakonodavnog instrumenta Unije: treba li DUR primijeniti na određenu vrstu ili područje djelatnosti, to jest na cestovni prijevoz? Odnosno: na temelju kojih odredbi ili razloga bi to konkretno područje bilo isključeno iz područja primjene DUR‑a?

33.

Dvije stvari treba posebno istaknuti. Kao prvo, postavljanjem pitanja na taj način, vozači zaposleni u (međunarodnom) cestovnom prijevozu smatraju se logičnim podskupom (svih) radnika zaposlenih u cestovnom prijevozu. Međutim, naravno, ako područje primjene DUR‑a ne bi obuhvaćalo cestovni prijevoz, to se isključenje ne bi odnosilo samo na vozače, nego moguće i na druge radnike zaposlene u cestovnom prijevozu. Isto tako, ako bi cestovni prijevoz bio isključen, kakav učinak bi to imalo na ostale oblike međunarodnog prijevoza?

34.

Kao drugo, postoje dvije razine rasprave i dvije vrste argumenata koje su stranke iznijele o ovom pitanju: normativna i praktična. Normativna razina odnosi se na pitanje je li cestovni prijevoz, s obzirom na pravnu konstrukciju i tumačenje instrumenta, obuhvaćen DUR‑om. Za odgovor na to pitanje potrebno je proučiti postoji li išta u tekstu, kontekstu (uključujući zakonodavnu povijest i pravnu osnovu) i svrsi DUR‑a što bi dovelo do zaključka da je cestovni prijevoz isključen iz područja primjene te direktive?

35.

Potom je tu praktična ili pragmatična razina razmišljanja: bi li doista imalo smisla da se usluge međunarodnog prijevoza, a osobito vozače koji obavljaju te usluge, smatra obuhvaćenima područjem primjene DUR‑a? Ne bi li bilo smislenije, uzimajući u obzir praktične poteškoće koje bilo kakvo utvrđenje u tom smislu izaziva s obzirom na specifičnu vrstu posla međunarodnog vozača, usluge povezane s tim područjem djelatnosti isključiti iz područja primjene DUR‑a?

36.

Potonja pitanja svakako su valjana. Stoga ću im se vratiti na kraju ovog odjeljka (5.). Međutim, prema mojemu mišljenju, tekst (2.), zakonodavni kontekst i povijest (3.) te svrha (4.) DUR‑a jasno potvrđuju da ne postoji takvo sektorsko skupno izuzeće iz područja primjene DUR‑a. Prije provedbe te analize započet ću s ključnim argumentom koji su mađarska i poljska vlada iznijele u pogledu izabrane pravne osnove i posljedica koje se trebaju povući iz te pravne osnove za područje primjene DUR‑a (1.).

37.

Poljska i Mađarska primjenjivost DUR‑a na sektor cestovnog prijevoza osporavaju upućujući na pravnu osnovu na kojoj je DUR donesen. DUR se temelji na ranijem članku 57. stavku 2. i članku 66. UEZ‑a (sada članak 53. stavak 1. i članak 62. UFEU‑a), što su odredbe koje se primjenjuju na usluge. Nasuprot tomu, ranija odredba ekvivalentna članku 91. UFEU‑a u to vrijeme, koja čini posebnu pravnu osnovu kada je riječ o prijevozu, nije bila jedna od osnova koju je zakonodavac izabrao. Isto vrijedi i za Direktivu (EU) 2018/957 ( 7 ), kojom je DUR izmijenjen.

38.

U skladu s člankom 58. stavkom 1. UFEU‑a, „[s]loboda pružanja usluga u području prometa uređena je odredbama glave [UFEU‑a] koja se odnosi na promet”. To znači da se akti Unije namijenjeni usklađivanju pitanja u pogledu prijevoza osobito moraju temeljiti na odgovarajućim odredbama glave VI. UFEU‑a (članak 90. i sljedeći članci). U ta se pitanja ubrajaju, u skladu s člankom 91. stavkom 1. UFEU‑a, „(a) zajednička pravila koja se primjenjuju na međunarodni promet prema državnom području države članice ili iz njega, odnosno, promet preko državnog područja jedne države članice ili više njih; (b) uvjete pod kojima prijevoznici nerezidentni u nekoj državi članici, mogu pružati prometne usluge unutar te države članice; (c) mjere za poboljšanje sigurnosti prometa; (d) sve druge odgovarajuće odredbe”.

39.

Mađarska smatra da pravne osnove koje je zakonodavac Unije izabrao kako bi donio DUR isključuju prijevoz iz njegova područja primjene. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, prijevoz nije uređen odredbama koje se odnose na usluge. Ta vlada ističe i činjenicu da Direktiva o uslugama ( 8 ) u članku 2. stavku 2. točki (d) isključuje prijevoz iz svojeg područja primjene ( 9 ).

40.

Taj je argument moguće pronaći u određenim kutovima pravne teorije. Neki autori doista ističu da nije očito da se DUR primjenjuje na usluge prijevoza, s obzirom na njihov poseban status u Ugovoru ( 10 ). Drugi autori pak smatraju, kako se čini, da te usluge upravo zbog tog razloga nisu isključene ( 11 ).

41.

Pitanje pravne osnove DUR‑a nedavno je razmatrao nezavisni odvjetnik M Szpunar u predmetu Dobersberger. Istaknuo je da se „nameće […] zaključak da bi se usklađivanje usluga u području prijevoza, čak i kao dio šire mjere usklađivanja, moralo temeljiti na članku 91. UFEU‑a. Ipak, [DUR se] temelji […] samo na članku 53. stavku 1. i članku 62. UFEU‑a, a ne i na članku 91. TFEU‑a”. Zaključio je da „[…] iako se može nagađati zašto članak 91. UFEU‑a nije bio uključen kao pravna osnova za donošenje [DUR‑a], obično se ne smatra da su usluge u području prijevoza isključene iz područja primjene [DUR‑a]. […] Doista se čini općim pravnim znanjem da su usluge u području prijevoza u načelu obuhvaćene tom direktivom ( 12 )”.

42.

Sud u svojoj presudi nije zauzeo izričito stajalište o tom pitanju. Samo je naveo da „sloboda pružanja usluga u području prometa nije uređena odredbom članka 56. UFEU‑a, koji se općenito odnosi na slobodno pružanje usluga, već posebnom odredbom članka 58. stavka 1. UFEU‑a” ( 13 ).

43.

S obzirom na taj kontekst, sprečava li činjenica da posebna odredba primjenjiva na prijevoz nije uključena kao pravna osnova DUR‑a primjenu potonjeg na upućivanje radnika u sektoru prijevoza?

44.

Smatram da ne.

45.

Kao prvo, u strukturnom smislu, tvrdnju da bi tumačenjem bilo moguće ograničiti područje primjene akta sekundarnog prava Unije, unatoč njegovu jasnom tekstu, a pozivajući se na odredbe primarnog prava na kojima se godinama ranije temeljio (odnosno na kojima se navodno trebao temeljiti, ali nije), smatram poprilično neuobičajenom.

46.

Da budem jasan, naravno da je pravilan odabir pravne osnove za akt sekundarnog prava od najveće važnosti. Međutim, taj odabir (i njegovu primjerenost) treba ispitati u kontekstu potencijalnog pobijanja valjanosti te mjere sekundarnog prava ( 14 ). Bio bih oprezan pri primjeni te logike radi stvaranja dodatnih skupnih izuzeća koja nisu sadržana nigdje u tekstu takvog instrumenta sekundarnog prava niti postoji aluzija na takva izuzeća. To nipošto nije stvar pravnog tumačenja. To je recept za pravni kaos.

47.

Osim toga, u sudskoj praksi Suda već je potvrđeno da pravna osnova iz primarnog prava na temelju koje je donesen akt sekundarnog prava ne govori nužno ništa o načinu na koji treba tumačiti područje primjene mjera sekundarnog prava. To je osobito bio slučaj kada odredbe Ugovora na koje se pozivalo upućuju na prekogranični element, ali instrument sekundarnog prava koji je na temelju njih donesen naizgled ne sadržava takav zahtjev. Istaknuti primjeri u toj kategoriji uključuju razne mjere sekundarnog prava Unije donesene na temelju članka 114. UFEU‑a ( 15 ). Nedavno se isto pitanje pojavilo kada je riječ o čitavom paketu postupovnih direktiva koje su proizašle iz Stockholmskog programa i koje su usvojene na temelju članka 82. stavka 2. UFEU‑a. ( 16 ).

48.

Činjenica da te osnove iz primarnog prava spominju, na ovaj ili onaj način, prekogranične elemente nije bio dovoljan razlog da se ograniči područje primjene instrumenata sekundarnog prava koji su na temelju njih usvojeni, ali koji ne upućuju ni na kakav takav uvjet prekogranične veze. U tom kontekstu, Sud je odbio „tumačenjem smanjiti” područje primjene takvih instrumenata koji sami nisu sadržavali takvo ograničenje. Ne vidim zašto bi, na još tanjim argumentima, prihvatio „tumačenjem stvoriti skupno izuzeće” zato što nije ni upućeno na članak Ugovora.

49.

Stoga, imajući na umu i interes pravne sigurnosti za (redovne) adresate zakonodavstva Unije, potrebno je ponoviti da svaki (i sve) propis(e) treba doslovno čitati i tumačiti. Ako država članica osporava u tekstu jasno određeno područje primjene, ona, naravno, ima pravo kao povlašteni tužitelj pobijati valjanost te mjere u skladu s člankom 263. UFEU‑a.

50.

Kao drugo i podredno u odnosu na prvi argument, treba podsjetiti da Sud za potrebe određivanja temelji li se akt sekundarnog prava na primjerenoj pravnoj osnovi, što je potrebno radi ocjenjivanja njegove valjanosti, pravi razliku između primarnog cilja i sadržaja zakonodavstva, s jedne strane ( 17 ), i drugih područja koja su sekundarna i kojih se ono može uzgredno doticati, s druge strane.

51.

Iz te mi je perspektive poprilično jasno da primarni cilj i sadržaj DUR‑a nije uređivanje usluga prijevoza. Njegov je cilj reagirati na socijalne i ekonomske posljedice upućivanja radnika u okviru pružanja (svih i bilo kojih vrsta) usluga. Načelno, te posljedice na sve poslodavce jednako utječu, neovisno o naravi usluga koje pružaju ( 18 ). One su transverzalne, primjenjive na sve usluge.

52.

Prema mojemu mišljenju, pri čemu ne želim komentirati izbor pravilne pravne osnove, pozivanje na posebnu pravnu osnovu za uređivanje usluga u području prijevoza bilo bi potrebno samo ako je pravni akt Unije, neovisno o njegovoj vrsti, izričito namijenjen uređivanju pružanja usluga u cestovnom prijevozu. Međutim, to očito nije slučaj u pogledu DUR‑a ( 19 ).

53.

Usluge se pružaju u više područja ili sektora. Niz tih područja kojih se direktiva moguće tiče obuhvaćeno je drugim glavama dijela trećeg UFEU‑a. Ako bismo pristup koji predlažu mađarska i poljska vlada slijedili do njegovih krajnjih implikacija, bi li se onda isti ili slični argumenti mogli iznijeti u pogledu ostalih sektora koji su izričito uređeni drugdje u primarnom pravu? Bi li primjenjivost DUR‑a onda bila isključena i u odnosu na usluge iz područja, primjerice, javnog zdravstva, energije, turizma ili kulture, jer ni ta posebna područja i njihove posebne pravne osnove nisu istaknute u DUR‑u?

54.

Zato ne smatram da činjenica da se u DUR‑u ne upućuje na posebnu pravnu osnovu za prijevoz ima učinak isključivanja upućivanja radnika u području cestovnog prijevoza iz područja primjene te direktive. Sada kada je to uvodno pitanje riješeno, okrećem se argumentima u pogledu teksta, konteksta i svrhe DUR‑a, promatrajući ih osobito u kontekstu poprilično složene zakonodavne povijesti tog instrumenta.

55.

Ništa u tekstu DUR‑a ne isključuje cestovni prijevoz iz njegova područja primjene. DUR je sastavljen na općenitim postavkama.

56.

To je dodatno potkrijepljeno izričitim isključenjem posade brodova iz područja primjene DUR‑a u njegovu članku 1. stavku 2., kako su istaknule njemačka, francuska i nizozemska vlada te Komisija ( 20 ). Taj primjer pokazuje da se, ako nešto treba isključiti iz područja primjene inače općenito sročenog akta, to može i treba jasno navesti.

57.

Međutim, cestovni ili bilo koji drugi prijevoz koji nije obuhvaćen izričitom iznimkom iz članka 1. stavka 2. DUR‑a jednostavno nije isključen. Prema mojemu mišljenju, analiza tu može i stati. Međutim, dodatni prigovori protiv tog zaključka temeljili su se na zakonodavnoj povijesti i svrsi DUR‑a.

58.

DUR svoje podrijetlo vuče iz prijedloga Komisije iz 1991. (u daljnjem tekstu: Prijedlog iz 1991.). U njegovu objašnjenju bilo je navedeno, kako su neke od stranaka u ovom postupku podsjetile, da „kombinacija i međuovisnost [nacrta] članaka 1. i 2. uklanja potrebu za time da se uvrsti popis isključenja poput onih za trgovačke putnike, članove putujućeg osoblja poduzeća koje obavlja usluge međunarodnog prijevoza putnika ili robe željeznicom, cestom, zrakom, unutarnjim plovnim putevima ili morem, te javne službenike i ekvivalentno osoblje javnih upravnih tijela” [neslužbeni prijevod] ( 21 ).

59.

Taj tekst sugerira da je međunarodni cestovni prijevoz trebao biti isključen iz područja primjene (tada buduće) direktive. Međutim, izjava koju je Vijeće dalo tijekom zakonodavnog postupka dodaje nijansu u tom smislu jer, kako su njemačka vlada i Komisija u bitnome navele, ne predlaže isključenje međunarodnog prijevoza iz područja primjene DUR‑a u svim okolnostima, nego samo kada nisu ispunjeni opći uvjeti primjenjivosti DUR‑a ( 22 ).

60.

Komisija je na raspravi skrenula pozornost na dodatne zakonodavne dokumente koji, kako se čini, svjedoče otvorenoj naravi rasprave koja se tijekom zakonodavnog postupka odvijala u pogledu uključivanja prijevoza u područje primjene DUR‑a ( 23 ).

61.

Dakle, poprilično je jasno da su tijekom zakonodavnog postupka iznesene razne ideje o području primjene buduće direktive. Prema mojemu mišljenju, sud može i treba uzeti u obzir namjeru zakonodavca. Unatoč tomu, njegova primarna zadaća i dalje je tumačenje propisa koji, nakon što je usvojen, ima vlastiti život. U tom pogledu treba naglasiti dva elementa.

62.

Kao prvo, pod uvjetom da je zakonodavac bio jasan u pogledu ciljeva, valja pretpostaviti da je u tekst direktive zasigurno mogao uvrstiti odstupanje za cestovni prijevoz. Podredno, na tu zakonodavnu namjeru mogao je ukazati barem negdje u autoritativnoj izjavi o cilju i svrsi mjere, a u pravu Unije to su uvodne izjave. Umjesto toga, ni u normativnom dijelu ni u uvodnim izjavama DUR‑a nema baš ničeg takvog. Nade, ideje ili želje nisu pravno obvezujuće. Usvojeni tekst jest.

63.

Kao drugo, to zapažanje zasigurno mora još više vrijediti u kontekstu prava Unije i njegovih zakonodavnih postupaka. Takvi zakonodavni postupci uključuju više subjekata (obično Vijeće, Parlament i Komisiju), od kojih je svaki sačinjen od niza daljnjih subjekata te svaki od njih potencijalno ima različite ideje o tome što žele postići. Referentna točka u takvom sustavu može biti samo konačni tekst, a ne želje ili ideje koje je jedan od subjekata tijekom zakonodavnog postupka izrazio u pogledu onoga što vjeruje da čini u određenoj fazi tog zakonodavnog postupka.

64.

Podredno valja istaknuti da se čini da zakonodavne promjene nakon usvajanja DUR‑a počivaju na pretpostavci da se DUR primjenjuje na cestovni prijevoz.

65.

Neke stranke su u tom pogledu uputile na Uredbu (EZ) br. 1072/2009 ( 24 ), u kojoj su predviđena pravila primjenjiva na, među ostalim, kabotažu te u čijoj se uvodnoj izjavi 17. spominje da se DUR primjenjuje na kabotažu ( 25 ). Sličan navod nalazi se i u uvodnoj izjavi 11. Uredbe (EZ) br. 1073/2009 ( 26 ).

66.

Također valja istaknuti da se u članku 9. stavku 1. točki (b) Direktive 2014/67/EU spominje, među administrativnim zahtjevima i mjerama kontrole koje države članice mogu odrediti radi osiguravanja ispunjavanja obveza u vezi s upućivanjem radnika, „obvez[a] da tijekom razdoblja upućivanja učini dostupnima i/ili čuva kopije, […] platn[e] list[e], radn[e] nalog[e] […] i dokaz[e] o isplati plaća […] na pristupačnom i jasno naznačenom mjestu na svojem državnom području, poput mjesta rada ili gradilišta, ili za mobilne radnike u prometnom sektoru u bazi operacija ili u vozilu s kojim se pruža usluga” ( 27 ).

67.

Francuska vlada među ostalim je uputila na dokument Komisije u kojem je navedeno da „Komisija otpočetka smatra da je postojeć[i] [DUR] primjenji[v] na sektor cestovnog prijevoza” ( 28 ). Također ističem studiju o procjeni utjecaja koju je objavila Komisija, a prema kojoj su „na prekogranično pružanje usluga cestovnog prijevoza primjenjiva i pravila [DUR‑a], kao i pravila provedbene Direktive 2014/67/EZ” ( 29 ). [neslužbeni prijevod]

68.

Usvajanje Direktive 2018/957, kojom je DUR izmijenjen, bilo je sljedeći korak u razvoju zakonodavstva u tom kontekstu ( 30 ). U skladu s njezinim člankom 3. stavkom 3., ta se direktiva ne primjenjuje na sektor cestovnog prometa dok se ne usvoji zakonodavni akt kojim će se propisati posebna pravila. Ponovno, stranke ovog postupka iznijele su različita stajališta o implikacijama te odredbe za ocjenu primjenjuje li se trenutna verzija DUR‑a na cestovni prijevoz ili ne ( 31 ).

69.

Nadalje, poduzimajući konkretne korake radi propisivanja pravila o upućivanju radnika u sektoru cestovnog prijevoza, Komisija je objavila prijedlog (u daljnjem tekstu: Prijedlog iz 2017.) u čijoj je uvodnoj izjavi 9. navedeno da „bilo […] je poteškoća u primjeni pravila o upućivanju radnika iz [DUR‑a] […]”. U obrazloženju prijedloga iz 2017. se dalje navodi da su među „ključn[im] socijaln[im] pravil[ima] koja se odnose na cestovni prijevoz” navedene „odredbe o upućivanju radnika utvrđene u Direktivi 96/71/EZ”. Dalje je navedeno da su „[t]i […] pravni akti dio širih nastojanja usmjerenih na poboljšanje uvjeta rada vozača, osiguranje poštenog tržišnog natjecanja među prijevoznicima i poboljšanje sigurnosti na europskim cestama te osiguranje ravnoteže između socijalne zaštite vozača i slobode prijevoznika da pružaju prekogranične usluge” ( 32 ). U tom je prijedlogu također istaknuta potreba za rješavanjem poteškoća koje proizlaze iz „razlik[a] u tumačenju i primjeni direktiva 96/71/EZ i 2014/67/EU na sektor cestovnog prometa” jer postojeće „odredbe o upućivanju i administrativni zahtjevi ne odgovaraju izrazito mobilnoj naravi posla vozača u međunarodnom cestovnom prijevozu” ( 33 ).

70.

Dakle, u tom se prijedlogu opetovano priznaje da postojeća opća pravila o upućivanju nisu prilagođena prijevoznom sektoru te da njihova primjena stvara određene poteškoće, koje Prijedlog iz 2017. stoga opetovano navodi i priznaje da ta pitanja treba riješiti ( 34 ). Međutim, uvažavanje neadekvatnosti postojećih pravila teško može značiti da ta pravila nisu primjenjiva na pojedini sektor. To znači upravo suprotno: da zapravo jesu primjenjiva jer bi ih se inače teško moglo smatrati problematičnima.

71.

Kako je u bitnome izraženo u Prijedlogu iz 1991., cilj DUR‑a nije uskladiti radnopravne propise ( 35 ). Ipak, treba reći da ta direktiva, kako je Sud istaknuo, pruža određene podatke u vezi s materijalnim sadržajem prisilnih pravila koja se moraju primijeniti ( 36 ).

72.

Usklađenje je moguće smatrati sredstvom za ostvarenje, kako je nezavisni odvjetnik M. Szpunar naveo upućujući na uvodnu izjavu 5. DUR‑a, „trostruk[og] cilj[a], a to je poticanje transnacionalnog pružanja usluga u klimi poštenog tržišnog natjecanja i jamčenje poštovanja prava radnika” ( 37 ). Kako je nezavisni odvjetnik M. Szpunar također naveo, kombinacija tih ciljeva ne rezultira nužno usklađenom cjelinom. Zato je zaključio da je „dosljednije [DUR] smatrati mjerom koja nastoji pomiriti suprotstavljene ciljeve slobodnog pružanja usluga i zaštite prava radnika” ( 38 ).

73.

Ni meni nije baš jasno na koji točno način DUR potiče „transnacionalno pružanje usluga” ( 39 ). Dapače, sama svrha DUR‑a jest ograničiti slobodno transnacionalno pružanje usluga, stavljanjem naglaska na prava radnika i klimu poštenog tržišnog natjecanja, osobito u vezi sa zemljama u koje se radnici upućuju.

74.

Međutim, koliko je to ovdje relevantno, ne vidim na koji bi način ta dva navedena cilja DUR‑a mogla dovesti u pitanje poprilično jasan zaključak o području primjene te direktive donesen na temelju njezina teksta. U zaštiti minimalnih „prava radnika” ili „klimi poštenog tržišnog natjecanja” nema ničega što se ne bi moglo primijeniti na cestovni prijevoz ili što bi zahtijevalo isključenje tog konkretnog sektora iz područja primjene inače transverzalno primjenjive direktive.

75.

Ukratko, smatram da ni u pravnoj osnovi ni u zakonodavnom postupku nema ničega što bi dovelo u pitanje jasan zaključak koji proizlazi iz teksta, konteksta i svrhe DUR‑a: cestovni prijevoz nije isključen. DUR se treba primjenjivati na sve usluge, uključujući usluge cestovnog prijevoza.

76.

To je jasan normativni zaključak. Unatoč tomu, kako je već spomenuto ( 40 ), tu je sveprisutni argument u pogledu mogućnosti DUR‑a da se stvarno primjenjuje na vozače zaposlene u međunarodnom cestovnom prijevozu. Pozivajući se na specifičnost sektora cestovnog prijevoza, neke su stranke tvrdile da taj sektor, zbog svoje izrazite mobilnosti, jednostavno nije prikladan za to da bude uređen pravilima DUR‑a ( 41 ).

77.

Niz praktičnih poteškoća uvažen je i u Prijedlogu iz 2017. ( 42 ).

78.

Također je iznesena relevantna primjedba da pojam upućivanja „upućuj[e] na to da je riječ o radniku koji nije migrirao, koji uobičajeno obavlja svoju djelatnost u jednoj državi članici, kojeg se privremeno upućuje u drugu državu članicu te se po završetku vraća u prvu državu članicu” ( 43 ). Naime, slično posadi u kabini zrakoplova, vozači kamiona se naravno „po pretpostavci kreć[u]” te im je „obavljanje djelatnosti u više država članica uobičajen aspekt uvjeta rada” ( 44 ). Dakle, iako je kompliciranije utvrditi je li nastala situacija upućivanja u usporedbi sa sjedilačkim sektorima, nije nemoguće to utvrditi.

79.

U potpunosti uvažavam (donekle očitu) mobilnost prijevoznog sektora i poteškoće koje se pojavljuju u provedbi obveza iz DUR‑a. Međutim, ne smatram da ti praktički čimbenici trebaju moći promijeniti područje primjene zakonodavnog instrumenta Unije koje je normativno poprilično jasno određeno.

80.

Naravno, pravila i zakonodavstvo Unije, kao i svako zakonodavstvo, trebaju biti praktični i izvedivi. U slučaju dvojbi u pogledu tumačenja, ako postoji nekoliko mogućih opcija, odabir opcije koja će vjerojatno najbolje funkcionirati u praktičnom smislu zasigurno je dobar recept. Prema mojemu mišljenju, u ekstremnim situacijama zakonodavstvo koje je potpuno neizvedivo i nepraktično, odnosno koje je takvo postalo, treba poništiti ( 45 ). Međutim, tvrdnja da nešto treba sudski isključiti tumačenjem, protivno jasnom tekstu akta, na temelju činjenice da u praksi nailazi na probleme, bila bi zaista novost u tumačenju prava Unije te bi nedvojbeno imala znatan utjecaj i na niz drugih područja prava Unije.

81.

S obzirom na navedeno, moj prvi međuzaključak jest da DUR treba tumačiti na način da se primjenjuje na radnika koji radi kao vozač u sektoru cestovnog prijevoza te je upućen, u smislu te direktive, na državno područje države članice koja nije ona u kojoj uobičajeno radi.

82.

Drugo postavljeno pitanje sadržava tri potpitanja. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev želi doznati koji se kriteriji trebaju koristiti da bi se vozača u sektoru cestovnog prijevoza smatralo upućenim (1.). Kao drugo, također pita, u bitnome, je li za utvrđivanje toga na bilo koji način relevantna činjenica da je poduzeće koje upućuje radnika povezano s poduzećem kojem se taj radnik upućuje (2.). Naposljetku, sud koji upućuje zahtjev također pita bi li se, u slučaju kabotaže, radnika smatralo upućenim barem za taj dio njegova posla te, ako bi, je li primjenjivo ijedno pravilo de minimis (kao što je minimalno trajanje kabotaže) (3.).

83.

Prvo potpitanje odnosi se na kriterije na temelju kojih se određuje treba li smatrati da je vozač upućen „na državno područje države članice” na koje se upućuje u članku 1. stavcima 1. i 3. DUR‑a i „obavlja” li taj radnik „u ograničenom vremenskom razdoblju […] svoj posao na državnom području države članice koja nije država u kojoj uobičajeno radi” kako se upućuje u članku 2. stavku 1. DUR‑a.

84.

Dvije odredbe koje je sud koji je uputio zahtjev istaknuo djelomično se preklapaju. U članku 2. stavku 1. DUR‑a definiran je pojam „upućeni radnik”. U njemu se navodi da on označava „radnik[a] koji u ograničenom vremenskom razdoblju obavlja svoj posao na državnom području države članice koja nije država u kojoj uobičajeno radi”. Pojam „na državno područje države članice” javlja se u nekim drugim odredbama DUR‑a. On se načelno odnosi na isti koncept kao članak 2. stavak 1. DUR‑a. Međutim, članak 2. stavak 1. pruža više pojedinosti o teritorijalnoj i vremenskoj dimenziji pojma upućivanje („na državnom području države članice koja nije država u kojoj uobičajeno radi” i „u ograničenom vremenskom razdoblju”).

85.

Stoga ću se usredotočiti na definiciju iz članka 2. stavka 1. DUR‑a. Nakon što se utvrde kriteriji za određivanje je li se pojavila situacija opisana u članku 2. stavku 1., oni će dati i odgovor na pitanje treba li radnika smatrati upućenim „na državno područje države članice” u skladu s člankom 1. stavcima 1. i 3. DUR‑a.

86.

Sud je u presudi Dobersberger naveo da se „[…] s gledišta [DUR‑a] […] ne može smatrati da je radnik upućen na državno područje države članice ako obavljanje njegova rada nije dovoljno povezano s tim područjem. To tumačenje proizlazi iz strukture [DUR‑a], posebno članka 3. stavka 2. u vezi s uvodnom izjavom 15. te direktive, koji, u slučaju vrlo ograničenog rada na području na koje su dotični radnici upućeni, određuje da se ne primjenjuju odredbe te direktive o minimalnoj visini plaće i minimalnom trajanju plaćenog godišnjeg odmora” ( 46 ).

87.

Sud je u pogledu konkretne vrste aktivnosti o kojima se radilo u predmetu Dobersberger, to jest pružanja usluga cateringa i čišćenja u međunarodnim vlakovima, zaključio da radnike koji pružaju takve usluge, kada prelaze granicu države članice, nije moguće smatrati, zbog nepostojanja „dovoljne povezanosti”, upućenima u smislu DUR‑a jer „znatan dio posla obavljaju u državi članici poslovnog nastana poduzeća koje ih je uputilo na pružanje usluga u međunarodnim vlakovima, to jest sve aktivnosti koje taj posao uključuje osim aktivnosti pružanja usluga za vrijeme vožnje prilikom putovanja vlaka, te koji u toj državi članici započinju i završavaju svoju službu” ( 47 ).

88.

Na koji način onda treba ocijeniti postojanje takve „dovoljne povezanosti” kada je riječ o vozačima u međunarodnom cestovnom prijevozu? Stranke koje tvrde da je cestovni prijevoz obuhvaćen područjem primjene DUR‑a predložile su razne kriterije koje bi se moglo uzeti u obzir u tom kontekstu.

89.

Njemačka vlada predlaže razvijanje pristupa koji je u skladu s kriterijima koji su u kontekstu članka 8. stavka 2. Uredbe Rim I upotrijebljeni za određivanje prava primjenjivog na ugovore o radu te se istodobno protivi jednostavnom prenošenju tih kriterija na kontekst drukčijeg instrumenta kao što je DUR. U skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe Rim I, „[a]ko se mjerodavno pravo ne može utvrditi na temelju stavka 2., ugovor podliježe pravu države u kojoj, odnosno iz koje zaposlenik uobičajeno izvršava svoj posao na temelju ugovora. Ne smatra se da je država u kojoj se posao uobičajeno izvršava promijenjena, ako je zaposlenik privremeno zaposlen [u drugoj državi] ( 48 )”.

90.

Što se tiče potrebe za dosljednosti u tumačenju DUR‑a i Uredbe Rim I ( 49 ), obama instrumentima se doista nastoji odrediti pravo (odnosno neki njegovi elementi) koje treba primijeniti na različite aspekte radnog odnosa. Međutim, treba primijetiti da se članak 8. stavak 2. Uredbe Rim I odnosi na određivanje prava kojemu podliježe čitav radni odnos ako mjerodavno pravo nije izabrano u ugovoru o radu. Nasuprot tomu, u članku 2. stavku 1. DUR‑a govori se o državi u koju se radnik upućuje, čiji (odabrani) prisilni radnopravni standardi, u pogledu pitanja navedenih u članku 3. stavku 1. točkama (a) do (g) DUR‑a, moraju biti zajamčeni upućenim radnicima.

91.

Dakle, ta dva instrumenta imaju različite ciljeve. Također, određivanje „primjenjivog prava” izaziva različite posljedice. Najvažnije od svega, kako je jasno navedeno u Uredbi Rim I (te ranije u Rimskoj konvenciji) ( 50 ), na koju DUR upućuje ( 51 ), situacija upućivanja ne utječe na pravo primjenjivo na zaposlenje. Drugim riječima, činjenica da upućivanje radnika izaziva primjenu navedenih prisilnih radnopravnih standarda države članice domaćina ne sprečava da njegov radni odnos bude uređen pravom koje je određeno na temelju pravila iz Uredbe Rim.

92.

Međutim, te razlike doista ne sprečavaju da se, na općenitijoj razini apstrakcije, slični kriteriji po analogiji uzmu u obzir. Uostalom, obama se instrumentima nastoje odrediti određene vrste sadržajnih poveznica između radnika i određene države članice. Te sadržajne poveznice uglavnom će biti slične jer je njihov cilj ustanoviti značajnu fizičku prisutnost određene osobe na određenom državnom području ( 52 ).

93.

Sud je u predmetu Koelzsch ( 53 ) tumačio odredbu Rimske konvencije ekvivalentnu članku 8. stavku 2. Uredbe Rim I. Taj se predmet odnosio na vozača koji je imao prebivalište u Njemačkoj te je radio u međunarodnom prijevozu, a osporavao je primjenjivost (ugovorom odabranog) luksemburškog prava na otkaz koji mu je dao luksemburški poslodavac, društvo kći danskog društva. Tvrdio je da se na njegovu situaciju trebaju primjenjivati prisilna pravila njemačkog prava s obzirom na to da je Njemačka bila važno odredište tereta koji je prevozio iz Danske, u kamionima koji su se nalazili u Njemačkoj, a bili su registrirani u Luksemburgu.

94.

Sud je zaključio da za određivanje „države u kojoj zaposlenik uobičajeno izvršava posao” u obzir treba uzeti „sve čimbenike koji obilježavaju djelatnost zaposlenika”, a osobito „mjesto iz kojeg zaposlenik obavlja svoje zadaće prijevoza, prima upute u pogledu svojih zadaća i organizira svoj posao te mjesto u kojem se nalaze njegovi alati[,] […] mjesta u kojima se prijevoz pretežito obavlja, u kojima se roba iskrcava i mjesto u koje se zaposlenik vraća nakon što izvrši svoje zadaće” ( 54 ).

95.

Slično tomu, Sud je u kontekstu određivanja „mjesta u kojemu zaposlenik obično obavlja posao” u smislu članka 19. stavka 2. točke (a) Uredbe br. 44/2001 naveo da taj pojam, ako se ugovor o radu „izvršava na području nekoliko država ugovornica, u nedostatku stvarnog središta poslovnih aktivnosti zaposlenika iz kojeg obavlja većinu svojih obveza prema poslodavcu”, treba tumačiti na način da se „odnosi na mjesto u kojem ili iz kojeg zaposlenik stvarno ispunjava većinu svojih obveza prema poslodavcu” ( 55 ).

96.

Osim toga, s obzirom na suprotstavljene ciljeve kojima DUR teži ( 56 ), primjenjivi kriteriji trebaju odražavati potrebu da se upućenim radnicima pruži zaštita na koju imaju pravo s obzirom na njihovu prisutnost u državi članici domaćinu. Međutim, ti kriteriji ne smiju primjenu pravila o upućivanju proširiti na svaki oblik prisutnosti u određenoj državi članici jer bi to uzrokovalo nepotrebno opterećenje za poduzeća koja upućuju radnike.

97.

Kada postoji mozaik mogućih poveznica, čiji popis može biti osobito raznolik u sektoru cestovnog prijevoza, nužno treba provesti ocjenu s obzirom na okolnosti pojedinog slučaja te se u obzir mora uzeti odnos između tih elemenata. U sličnim „pokretnim okolnostima”, nezavisni odvjetnik H. Saugmandsgaard Øe i Sud istaknuli su „više pokazatelja” ( 57 ) ili „metodu ocjene indicija” koja „omogućava ne samo da se bolje odrazi stvarnost pravnih odnosa […] nego također da se spriječi instrumentalizacija [odnosnog] pojma […] ili njegovo pridonošenje provedbi strategija izbjegavanja” ( 58 ).

98.

Naravno, na svakom kraju mogućeg spektra vjerojatnije je da postoje jasni slučajevi.

99.

S jedne strane, slažem se s onima koji navode da se puki tranzit kroz državu članicu ili jednostavni prekogranični prijevoz ne kvalificiraju kao „upućivanje” u smislu DUR‑a. U takvoj situaciji neće doći do uspostave sadržajno relevantne poveznice između vozača i države članice kroz koju prolazi. Situacija je slična onoj na koju se upućuje kao na „dvostrane prijevoze”, u kojima vozač, načelno, prelazi granicu kako bi dostavio teret u inozemstvo te vozi nazad.

100.

S druge strane, moguće je zamisliti scenarij u kojem poslodavac primatelju usluge, koji se nalazi u drugoj državi članici, stavlja na raspolaganje vozača kojeg zapošljava kako bi on za tog primatelja privremeno obavljao nacionalne ili međunarodne prijevoze. Taj vozač će u tu svrhu biti prevezen u mjesto poslovanja primatelja usluge, tamo će dobivati upute i ukrcavati teret te će obavljati prijevoze iz tog mjesta i u njega. Smatram da bi takva situacija činila upućivanje u smislu DUR‑a. U svakom praktičnom smislu, vozač o kojem je riječ putovao bi u drugu državu članicu, bio bi raspoređen u lokalnu bazu operacija iz koje će se prijevozi obavljati te će se nakon njihova obavljanja, za vrijeme trajanja upućivanja, vraćati u to mjesto.

101.

Između tih dvaju scenarija mogu se pojaviti brojne situacije koje su manje jasne, koje uključuju niz varijabli. Moguće je zamisliti međunarodni prijevoz s više odredišta koji uključuje ukrcavanje i iskrcavanje na različitim lokacijama, kod kojeg vozač tijekom prijevoza postupno dobiva upute u različitim lokacijama Unije.

102.

U takvom scenariju, ispitivanje koje treba provesti nužno mora voditi računa o okolnostima pojedinog slučaja. Određeni pokazatelji mogu biti relevantni u jednom skupu okolnosti, dok u nekom drugom, u usporedbi s drugim pokazateljima, možda neće biti.

103.

Međutim, na poprilično visokoj razini apstrakcije ( 59 ), posebno značajno vjerojatno će biti mjesto poduzeća ili osobe kojoj se pružaju usluge dotičnih radnika. To osobito vrijedi ako je to mjesto ujedno mjesto u kojem se prijevozi organiziraju a vozači dobivaju svoje zadaće i u njega se vraćaju nakon što obave svoj posao.

104.

Te elemente, iako nisu iscrpni, treba razmatrati u kontekstu njihova međusobnog odnosa. Stoga će, primjerice, mjesto stvarnog primitka uputa biti manje važno ako se one primaju na fleksibilan način elektroničkim putem i doslovno „na cesti”. Međutim, ako se primaju, primjerice, u mjestu u kojem prijevozi započinju i završavaju, a to je mjesto poslovanja osobe u čije ime se obavljaju, takvo će mjesto biti relevantno. U tom istom smislu, ako se zasebno promatra, ne bi trebalo biti relevantno to tko je neposredni davatelj uputa odnosnom vozaču niti odakle te upute potječu jer oba mjesta mogu biti različita od mjesta u kojem se vozač stvarno nalazi, obavlja bitan dio svojeg posla i snosi troškove života.

105.

S obzirom na navedeno, zaključujem da pojam „radnik koji u ograničenom vremenskom razdoblju obavlja svoj posao na državnom području države članice koja nije država u kojoj uobičajeno radi” u smislu članka 2. stavka 1. DUR‑a treba tumačiti na način da se odnosi na radnika koji je dovoljno povezan s takvim državnim područjem. Postojanje takve dovoljne povezanosti mora se utvrditi s obzirom na sve relevantne pokazatelje promatrane zajedno, kao što su lokacija primatelja usluga o kojima je riječ, mjesto u kojem se prijevozi organiziraju te vozači primaju upute i mjesto u koje se vraćaju nakon što obave svoj posao.

106.

Pravi li povezanost između dotičnih društava ikakvu razliku kada se ocjenjuje radi li se o upućivanju radnika? DUR uzima u obzir relevantnost takvih veza za scenarij upućivanja radnika između povezanih društava opisan u članku 1. stavku 3. točki (b) te direktive.

107.

Međutim, ovaj se predmet ne odnosi na različite modalitete upućivanja ovisno o tome je li situacija obuhvaćena područjem primjene članka 1. stavka 3. točke (a) ili točke (b) DUR‑a. Pitanje suda koji je uputio zahtjev zapravo je mnogo šire, jer se usredotočuje na mjeru u kojoj su veze unutar grupe relevantne za sam pojam upućivanja radnika u smislu članka 2. stavka 1. DUR‑a. Treba li postojanje povezanosti unutar grupe biti relevantno pri razmatranju ranijeg pitanja radi li se zapravo o upućivanju?

108.

FNV i nizozemska vlada u bitnome tvrde da postojanje takvih veza treba biti dio kriterija koje treba uzeti u obzir kada se ocjenjuje radi li se o upućivanju.

109.

Ne mogu se složiti s tako općom tvrdnjom. Kako je objašnjeno u prethodnom odjeljku ovog mišljenja, u trenutnom zakonodavnom okviru, koji ne pruža nikakve smjernice u pogledu kriterija koje treba koristiti, ocjenjivanje će nužno izrazito ovisiti o okolnostima pojedinog slučaja. U okviru tog ocjenjivanja, činjenica da je radnik upućen poduzeću koje je povezano s poduzećem koje tog radnika upućuje nije sama po sebi presudna. Radnika se, jasno, na isti način može uputiti poduzeću koje nije ni na koji način povezano s poduzećem koje tog radnika upućuje.

110.

S druge strane, ne može se definitivno reći da bi takva povezanost uvijek bila, u svim okolnostima, potpuno irelevantna. U praktičnom smislu, povezanosti unutar grupe olakšavaju uključenim poduzećima da se dogovore oko strategije izbjegavanja primjene pravila o upućivanju nego što bi to bilo za dva nepovezana poduzeća. Međutim, treba li takvu pretpostavku odvući tako daleko da se zapravo stvori „sumnja u izbjegavanje” na temelju puke činjenice da se određene usluge pružaju u okviru ili između društava koja su na neki način međusobno povezana? To nipošto ne može biti slučaj.

111.

Kako god bilo, osim općenitog navoda da sva tri tužena društva imaju istog imatelja udjela, iz informacija pruženih u spisu predmeta ne proizlaze nikakvi dodatni razlozi zbog kojih bi povezanost između odnosnih društava trebala biti relevantna za odluku o tome jesu li radnici upućeni.

112.

Stoga bih predložio da se to pitanje zaista ostavi otvorenim: povezanost između poduzeća uključenih u određeno upućivanje, ako se promatra zajedno sa svim ostalim relevantnim pokazateljima, može eventualno biti relevantna za cjelokupnu ocjenu postojanja upućivanja. Međutim, ona nije sama po sebi presudna.

113.

S obzirom na prethodno izražene dvojbe u pogledu primjenjivosti DUR‑a na cestovni prijevoz, sud koji je uputio zahtjev sljedećim potpitanjem želi doznati čini li kabotaža situaciju u kojoj se radnika smatra upućenim. Ako čini, taj sud želi doznati primjenjuje li se na takvo upućivanje ikakvo pravilo de minimis.

114.

Kao prvo, pojam kabotaže načelno se odnosi na situaciju u kojoj poduzeće s poslovnim nastanom u jednoj državi članici obavlja prijevoz između dviju lokacija unutar druge države članice. Kabotaža je u članku 2. točki 6. Uredbe br. 1072/2009 definirana kao „posebni prijevoz u unutarnjem cestovnom prijevozu, koji se privremeno obavlja u državi članici domaćinu” ( 60 ).

115.

„Uvjeti pod kojima strani cestovni prijevoznici mogu pružati usluge prijevoza u državi članici” ( 61 ) dodatno su navedeni u članku 8. Uredbe br. 1072/2009 ( 62 ). Načelno, ta pravila omogućuju da se po završetku međunarodnog prijevoza u državu članicu domaćina u toj državi obave do tri kabotaže, u roku od sedam dana od završetka tog prijevoza.

116.

Podsjećam da je u uvodnoj izjavi 17. Uredbe br. 1072/2009 navedeno da se odredbe DUR‑a primjenjuju na prijevoznike koji obavljaju kabotažu.

117.

Kao drugo, kada je riječ o pravilima de minimis, uvodna izjava 14. DUR‑a predviđa da bi se „[…] pružatelj usluga trebao pridržavati ,ključnih', jasno definiranih zaštitnih pravila neovisno o trajanju upućivanja radnika”.

118.

Međutim, u skladu s člankom 3. stavkom 3. DUR‑a, države članice mogu odlučiti – nakon savjetovanja s predstavnicima poslodavaca i zaposlenika – da se odredbe države članice domaćina o minimalnim plaćama ne moraju primjenjivati ako čitavo upućivanje traje manje od jednog mjeseca. U ovom predmetu nisu dostavljene nikakve informacije o upotrebi te mogućnosti u Nizozemskoj pa ću stoga pretpostaviti da ta država članica nije provela tu iznimku.

119.

Osim te iznimke, DUR postojanje upućivanja ne uvjetuje nikakvim pravilom de minimis, kao što je minimalna duljina ili trajanje obavljenog prijevoza, kako su Komisija i njemačka vlada istaknule.

120.

Kao treće, ako povežem prethodna dva elementa, dolazim do zaključka da postojanje upućivanja u kontekstu kabotaže nije uvjetovano nikakvim minimalnim rokom.

121.

S obzirom na te elemente, moj sljedeći međuzaključak jest da primjena DUR‑a na kabotažu nije uvjetovana nikakvim minimalnim pravilima o trajanju takve djelatnosti u državi članici domaćinu.

122.

Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem želi pojasniti pojam „kolektivni ugovori […] proglašeni univerzalno primjenjivima”, u smislu članka 3. stavka 1. i članka 3. stavka 8. prvog podstavka DUR‑a (1.). Također pita protivi li se članku 56. UFEU‑a situacija u kojoj je poduzeće koje upućuje radnika na državno područje druge države članice ugovorno obvezano poštovati kolektivni ugovor koji se ne može smatrati univerzalno primjenjivim (2.).

123.

Je li pojam „kolektivni ugovori […] proglašeni univerzalno primjenjivima” u smislu DUR‑a autonoman pojam prava Unije? Ili je njegova ocjena, uz primjenu uvjeta iz članka 3. stavka 1. i članka 3. stavka 8. prvog podstavka DUR‑a, pitanje koje se određuje u nacionalnom pravu?

124.

Iz članka 3. stavka 1. DUR‑a proizlazi da radnopravni standardi koji se moraju zajamčiti upućenim radnicima nisu definirani samo u odnosnim pravima država članica, nego i u „kolektivnim ugovorima […] proglašenima univerzalno primjenjivim […] ako se odnose na djelatnosti iz Priloga”. Ukratko, taj se prilog odnosi na građevinski sektor. Osim toga, u skladu s člankom 3. stavkom 10. DUR‑a, države članice mogu radnopravne standarde definirane u takvim kolektivnim ugovorima primijeniti na djelatnosti osim građevinskih.

125.

S obzirom na tekst prethodnog pitanja i činjenično stanje ovog predmeta, čini mi se da je sud koji je uputio zahtjev zainteresiran za dio definicije koji se odnosi na proglašavanje univerzalne primjenjivosti, a ne za elemente iz članka 3. stavka 8. DUR‑a koji se odnose na pridržavanje ugovora od strane „sv[ih] poduzeća na zemljopisnom području i u predmetnoj struci ili industriji”. Stoga ću se usredotočiti na pitanje „proglašavanja univerzalne primjenjivosti”. Taj su pristup prihvatile i sve stranke koje su se o tom pitanju očitovale u ovom postupku.

126.

Stranke su izrazile različita stajališta o tome je li pojam „kolektivni ugovori proglašeni univerzalno primjenjivima” autonoman pojam prava Unije ili se njegovo značenje određuje s obzirom na nacionalno pravo ili pak s obzirom na oboje. Različita su stajališta izrazile i u pogledu implikacija presude Rüffert ( 63 ). Uzimajući u obzir činjenicu da kolektivni ugovor o kojem se radilo u tom predmetu nije proglašen univerzalno primjenjivim na temelju nacionalnog prava, Sud je istaknuo da, „osim toga, spis predmeta […] ne sadržava nikakve dokaze koji bi išli u prilog zaključku da se taj ugovor svejedno može smatrati univerzalno primjenjivim u smislu [[…] DUR‑a]”.

127.

S jedne strane, nizozemska vlada i FNV smatraju da je pojam „ugovor proglašen univerzalno primjenjivim” načelno autonoman pojam prava Unije ako nema upućivanja na nacionalno pravo. Nizozemska vlada dodaje da kolektivni ugovor koji je proglašen univerzalno primjenjivim na temelju nacionalnog prava ne ispunjava nužno uvjete iz članka 3. stavka 8. DUR‑a. Nasuprot tomu, kolektivni ugovor koji nije takvim proglašen nikako ne može biti obuhvaćen područjem primjene članka 3. stavka 8. DUR‑a.

128.

S druge strane, njemačka i poljska vlada tvrde da se univerzalna primjenjivost ne može utvrditi bez upućivanja na nacionalno pravo. Da bi bio obuhvaćen područjem primjene članka 3. stavka 8. DUR‑a, kolektivni ugovor mora se proglasiti univerzalno primjenjivim na temelju nacionalnog prava te mora ispunjavati uvjete iz članka 3. stavka 8. DUR‑a. Dakle, za univerzalnu primjenjivost potreban je akt nacionalnog prava.

129.

Iako se slažem s nizozemskom vladom i FNV‑om u pogledu nepostojanja izričitog upućivanja na nacionalno pravo, smatram da tekst članka 3. stavka 1. logički upućuje na nacionalno pravo, jer zahtijeva da je univerzalna primjenjivost „proglašena”. Takvo proglašenje, kako su njemačka i poljska vlada pravilno istaknule, zahtijeva donošenje posebnog deklaratornog akta na nacionalnoj razini, na temelju nacionalnih pravila o tome kako treba pregovarati i sklapati takve kolektivne ugovore i tko to treba činiti. Stoga ne vidim kako bi takvo proglašenje moglo predstavljati pitanje prava Unije, jer su sva ta pravila očito sadržana u nacionalnom radnom pravu.

130.

Da je zakonodavac Unije htio pojam „kolektivni ugovori […] proglašeni univerzalno primjenjivima” ustanoviti kao autonoman i samostalan pojam prava Unije, vjerojatno bi bio upotrijebio drukčiju formulaciju, možda ne spominjući „proglašavanje” univerzalne primjenjivosti, te bi bio odredio barem neke materijalne ili postupovne kriterije o tome na koji način tu univerzalnu primjenjivost treba ocijeniti. Takav bi se autonoman pojam univerzalne primjenjivosti morao uspostaviti na temelju obilježja svojstvenih odnosnim kolektivnim ugovorima. Nasuprot tomu, određivanjem da su dotični kolektivni ugovori oni koji su proglašeni univerzalno primjenjivima, zakonodavac Unije uputio je, prema mojemu mišljenju, na sustav prema kojem se takvo proglašenje može izvršiti. Budući da u pravu Unije nema elemenata na koje se u tom kontekstu može osloniti, taj sustav nužno mora biti nacionalni, u kontekstu nacionalnog uređenja socijalnog dijaloga koji se treba provesti između odnosnih zainteresiranih strana.

131.

Slično tomu, u članku 3. stavku 8. drugom podstavku DUR‑a upućuje se na „sustav proglašavanja kolektivnih ugovora […] univerzalno primjenjivima” ( 64 ). U skladu s tom odredbom, DUR tek ako ne postoji takav sustav predviđa podredni kriterij koji države članice mogu upotrijebiti, to jest da kao osnovu uzmu „kolektivne ugovore […] koji su općenito primjenjivi za slična poduzeća na zemljopisnom području i u predmetnoj struci ili industriji”, i/ili „kolektivne ugovore koje su sklopile najviše predstavničke organizacije poslodavaca i radnika na nacionalnoj razini i koji se primjenjuju na cijelom državnom području”.

132.

Međutim, ta podredna mogućnost ne mijenja glavno pravilo koje se oslanja na nacionalni sustav proglašavanja.

133.

U biti, kako je Komisija istaknula, nizozemsko pravo predviđa takav sustav. Iz spisa predmeta proizlazi da za kolektivni ugovor u pitanju, to jest KUPR, treba smatrati, u skladu s nacionalnim pravom te podložno ocjeni od strane suda koji je uputio zahtjev, da je obuhvaćen univerzalnim proglašenjem zbog veza koje postoje između tog ugovora i KUKCPRIPD‑a.

134.

Ukratko, pojam „kolektivni ugovori proglašeni univerzalno primjenjivima” u smislu članka 3. stavka 1. DUR‑a treba tumačiti na način da upućuje na nacionalno pravo. Drugim riječima, na pitanje je li kolektivni ugovor proglašen univerzalno primjenjivim mora se odgovoriti s obzirom na nacionalno pravo koje je primjenjivo na to pitanje.

135.

Sud koji je uputio zahtjev pitanjem 3.(b) pita protivi li se članku 56. UFEU‑a ugovorno obvezati poduzeće s poslovnim nastanom u jednoj državi članici koje upućuje radnika na državno područje druge države članice da poštuje odredbe kolektivnog ugovora koji se ne može smatrati univerzalno primjenjivim u smislu DUR‑a.

136.

Sud koji je uputio zahtjev to pitanje postavlja samo za slučaj da odgovor na pitanje 3.(a) dovede do zaključka da se za kolektivni ugovor u pitanju ne može smatrati da je proglašen univerzalno primjenjivim u smislu DUR‑a. U takvom scenariju, obveza primjene osnovnih uvjeta rada iz KUPR‑a ne bi proizlazile iz DUR‑a, ali bi mogle i dalje proizlaziti iz članka 44. KUPR‑a. Bi li to činilo ograničenje u smislu članka 56. UFEU‑a, kako društvo Van den Bosch Transporten BV navodi u glavnom postupku?

137.

To pitanje zahtijeva nekoliko pojašnjenja.

138.

Kao prvo, pitanje treba li za KUPR smatrati da je proglašen univerzalno primjenjivim pitanje je nacionalnog prava. Stoga je to u konačnici odluka koju sud koji je uputio zahtjev mora donijeti. Taj sud u odluci kojom se upućuje zahtjev navodi da za kolektivni ugovor u pitanju, KUPR, treba smatrati da je proglašen univerzalno primjenjivim u smislu nacionalnog prava.

139.

Ako je to doista tako u smislu nacionalnog prava, pitanje 3.(b) je hipotetsko.

140.

Ipak, sud koji je uputio zahtjev i dalje može zauzeti protivno stajalište i zaključiti da za KUPR nije moguće smatrati da je proglašen univerzalno primjenjivim. Za taj je slučaj potrebno odgovoriti na pitanje 3.(b).

141.

Kao drugo, kako je navedeno u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, izvor nesukladnosti bila bi primjena osnovnih radnih uvjeta iz KUPR‑a na strano poduzeće koje upućuje radnike, unatoč činjenici da za KUPR nije moguće smatrati da je univerzalno primjenjiv. Sud koji je uputio zahtjev to pitanje postavlja unatoč činjenici da članak 44. KUPR‑a, kako se čini, primjenjivost tih obveza povezuje samo „kada to proizlazi iz [DUR‑a]” ( 65 ). Smatram da taj dio članka 44. KUPR‑a zapravo treba, za potrebe pitanja 3.(b), čitati kao „čak i kada to ne proizlazi iz DUR‑a”.

142.

Ako ga se na taj način promatra, pitanjem 3.(b) u biti se pita protivi li se članku 56. UFEU‑a obveza poduzeća s poslovnim nastanom u jednoj državi članici koje upućuje radnika na državno područje druge države članice da poštuje odredbe kolektivnog ugovora za koji se ne može smatrati da je proglašen univerzalno primjenjivim u smislu DUR‑a.

143.

Pod pretpostavkom da sam pravilno shvatio to pitanje te ostavljajući po strani zbunjujući problem glede toga na temelju koje bi se odredbe nacionalnog prava kolektivni ugovor koji nije univerzalno primjenjiv ipak mogao proglasiti obvezujućim za pružatelje usluga iz drugih država članica, odgovor na to pitanje doista bi slijedom toga proizlazio iz analize ograničenjâ slobode pružanja usluga u smislu članka 56. UFEU‑a.

144.

Slažem se s nizozemskom vladom da bi situacija opisana u pitanju 3.(b) doista činila ograničenje slobode pružanja usluga. Ona bi opteretila dotična poduzeća, jer bi od njih zahtijevala da obveze koje odgovaraju onima iz DUR‑a poštuju izvan područja primjene tog instrumenta. Ključno bi pitanje tada bilo može li se takvo ograničenje opravdati važnim razlozima u općem interesu te ispunjava li ono test proporcionalnosti.

145.

Ističem da odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne sadržava nikakve dodatne informacije o mogućem opravdanju i elementima koji su relevantni za ocjenu proporcionalnosti.

146.

Što se tiče opravdanosti važnim razlozima u općem interesu, slažem se s njemačkom i nizozemskom vladom da bi se zaštita radnika ( 66 ) i sprečavanje nepoštenog tržišnog natjecanja ( 67 ) mogli tako okvalificirati. Ti razlozi se zapravo preklapaju s gore razmatranim ciljevima DUR‑a ( 68 ). Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri jesu li autori KUPR‑a prilikom sastavljanja njegova članka 44. imali u vidu, kada se objektivno promatra, promicanje prava upućenih radnika ili sprječavanje nepoštenog tržišnog natjecanja.

147.

Kako je Sud više puta podsjetio, da bi bila opravdana, mjera mora biti prikladna za osiguravanje postizanja cilja koji se njome nastoji postići te ne smije prekoračivati ono što je u tom pogledu nužno ( 69 ). U konačnici je na sudu koji je uputio zahtjev da procijeni je li to ovdje slučaj, imajući pritom na umu da je europski zakonodavac u DUR‑u i u okviru DUR‑a već postigao određenu ravnotežu između konkurentnih i poprilično suprotstavljenih ciljeva tog akta.

148.

Predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja je postavio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske):