1. 

Ovim zahtjevom za prethodnu odluku ističe se pitanje predstavlja li obveza – nametnuta turskim radnicima u trenutku ulaska na nizozemsko državno područje, kako bi tamo obavljali djelatnost zaposlene osobe, i članovima obitelji turskih radnika već prisutnih na navedenom području, koji im se žele tamo pridružiti, da daju otiske deset prstiju i sliku lica prije nego što se ti biometrijski podaci unesu u bazu podataka stranih državljana, u koju se uvid izvršava ili radi provjere vjerodostojnosti dokumenata i identiteta njihova imatelja ili u svrhu identifikacije počinitelja kaznenih djela – ograničenje zabranjeno člankom 7. Odluke br. 2/76 ( 2 ) od 20. prosinca 1976., koju je donijelo Vijeće za pridruživanje (u daljnjem tekstu: Odluka br. 2/76), osnovano Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske, koji su 12. rujna 1963. u Ankari potpisale Republika Turska, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednica, s druge strane, i koji je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. ( 3 ) (u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju) i – nadasve – člankom 13. Odluke br. 1/80 ( 4 ) Vijeća za pridruživanje od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80).

2.

Nacionalni sustav, o kojemu je riječ u glavnom postupku, može se prikazati na sljedeći način.

3.

Iz nizozemskog zakonodavstva proizlazi da državljani trećih država, uključujući turske državljane, koji žele boraviti u Nizozemskoj u trajanju dužem od devedeset dana po osnovi redovnog boravka moraju, u načelu, biti nositelji privremene dozvole boravka u trenutku svojeg ulaska na državno područje. Takvu dozvolu izdaju konzularna i diplomatska tijela Nizozemske. Radi ishođenja privremene dozvole boravka, osim ispunjavanja materijalnih pretpostavki, podnositelji zahtjeva moraju „surađivati u utvrđivanju podataka radi [svoje] identifikacije” ( 5 ).

4.

Zakon o strancima dodijelio je nizozemskim tijelima ovlast da uzimaju i obrađuju biometrijske podatke državljana trećih država. Među ostalim, članak 106.a tog zakona u biti predviđa da se snimka lica i snimka otisaka deset prstiju stranog državljanina mogu uzeti i obrađivati kako bi se utvrdio njegov identitet radi provedbe tog zakona. Navedene se snimke odmah uspoređuju s onima koje se nalaze u bazi podataka stranih državljana, a potom se pohranjuju u ovu potonju.

5.

Članak 107. Zakona o strancima predviđa stvaranje baze podataka stranih državljana koja sadržava biometrijske podatke utvrđene u članku 106.a navedenog zakona i određuje da će se ti podaci obrađivati u svrhu provedbe tog zakona ( 6 ) kao i u svrhu otkrivanja i progona kaznenih djela ( 7 ). Stavljanje biometrijskih podataka državljana trećih država na raspolaganje radi otkrivanja i progona kaznenih djela uvjetovano je ispunjavanjem pretpostavki utvrđenih u članku 107. stavku 6. Zakona o strancima. Tako mora postojati mogućnost određivanja mjere istražnog zatvora za predmetno kazneno djelo ( 8 ) i sudac istrage mora na zahtjev državnog odvjetništva odobriti u pisanom obliku uvid u bazu podataka stranaca, kada postoji osnovana sumnja da je osumnjičenik državljanin treće države ( 9 ) ili kada je to u interesu istrage u slučaju da preliminarna istraga ne napreduje ili u slučaju da su potrebni hitni rezultati radi rasvjetljavanja istrage ( 10 ). Osumnjičenik mora, osim toga, prouzročiti ozbiljnu zabrinutost.

6.

Biometrijski podaci čuvaju se u trajanju od pet godina nakon odbijanja zahtjeva za izdavanje privremene dozvole boravka, odlaska iz Nizozemske na kraju zakonitog boravka ili prestanka valjanosti zabrane ulaska ili odluke kojom se osobu proglašava nepoželjnom. Podaci se, dakle, uništavaju nakon tog razdoblja ili prije u slučaju naturalizacije državljanina treće države ( 11 ).

7.

Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se ovlast uzimanja, obrade i čuvanja biometrijskih podataka u bazi podataka stranih državljana može izvršavati glede državljana trećih država koji žele ishoditi dozvolu boravka u Nizozemskoj u trajanju dužem od devedeset dana ili koji nezakonito borave u toj državi članici.

8.

Osoba B je turski državljanin rođen 1982., čija supruga, osoba P ( 12 ), ima dvojno državljanstvo, nizozemsko i tursko. Dana 17. veljače 2014. osoba P podnijela je zahtjev za izdavanje privremene dozvole boravka za osobu B radi spajanja obitelji. Nakon prvotnog odbijanja Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (državni tajnik za pravosuđe i sigurnost; u daljnjem tekstu: državni tajnik) konačno je odlukom od 4. travnja 2014. izdao zatraženu dozvolu uvjetujući je davanjem biometrijskih podataka osobe B. Potonji je pristao na uzimanje podataka prije nego što je 2. svibnja 2014. podnio, zajedno s osobom P, upravnu žalbu protiv uzimanja i obrade svojih biometrijskih podataka, a u kojoj su osobe B i P istaknule da je obveza davanja njihovih biometrijskih podataka suprotna članku 7. Odluke br. 2/76 i članku 13. Odluke br. 1/80. Dana 23. prosinca 2014. državni tajnik odbio je argument da takva obveza čini novo ograničenje u smislu tih odredaba jer obveza suradnje prilikom registracije podataka radi identifikacije već proizlazi iz zakonodavstva iz 1965. Iako je točno da uzimanje i obrada podataka utječu na članke 7. i 8. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ( 13 ), to je zadiranje opravdano legitimnim ciljem. Državni tajnik je smatrao da uzimanje i obrada biometrijskih podataka nisu suprotni ni članku 9. Sporazuma o pridruživanju ( 14 ). Za razliku od slučaja građana Unije, dozvola boravka turskih državljana prilikom prvog ulaska nije deklarativne, već konstitutivne naravi, a što opravdava to da se biometrijski podaci ovih prvih niti prikupljaju niti pohranjuju. Državni tajnik je usto naglasio da putovnice građana Unije sadržavaju biometrijske podatke.

9.

Osoba A je turski državljanin rođen 1966., i od 1. prosinca 2013. zaposlen u trajanju od pet godina kao vozač u međunarodnom cestovnom prometu. Dana 15. studenoga 2013. pozivatelj osobe A – to jest njegov poslodavac – podnio je zahtjev da se osobi A izda privremena dozvola boravka kako bi obavljala djelatnost u svojstvu zaposlene osobe. Dana 28. ožujka 2014. državni tajnik prihvatio je taj zahtjev. Odluka o dodjeli predviđala je, međutim, da će se zatražena dozvola izdati tek kada osoba A da svoje biometrijske podatke. Nakon što je surađivala u uzimanju navedenih podataka, osoba A je podnijela upravnu žalbu protiv uzimanja i obrade svojih biometrijskih podataka. Državni tajnik odlučio je 6. siječnja 2015. o toj žalbi zauzevši isto stajalište kao ono navedeno u njegovoj odluci od 23. prosinca 2014., kojom je odbio upravnu žalbu osoba B i P.

10.

Osoba A, s jedne strane, i osobe B i P, s druge strane, podnijele su protiv tih dviju odluka državnog tajnika tužbu pred Rechtbank den Haag (Sud u Haagu, Nizozemska), koji je svoje dvije presude donio 3. veljače 2016. Sud u Haagu presudio je najprije da obveza suradnje u uzimanju i obradi biometrijskih podataka, kojima je uvjetovano izdavanje privremene dozvole boravka, čini formalnu pretpostavku za ulazak na nizozemsko državno područje i, kao takva, novu pretpostavku glede dotičnih podataka. Potom je presudio da cilj koji je zadan takvom obvezom, to jest sprečavanje i suzbijanje prijevara u vezi s identitetom, i ispravama, jest legitiman. Naposljetku je zaključio da je predmetna obveza neproporcionalna u odnosu na zadani legitiman cilj. U tom je pogledu Rechtbank den Haag (Sud u Haagu) presudio da državni tajnik nije u dovoljnoj mjeri dokazao nužnost da se biometrijski podaci obrađuju u bazi podataka stranih državljana predviđenoj u članku 107. stavku 1. Zakona o strancima. Smatrao je da nije dokazano da su se turski državljani koristili krivotvorenim putnim ispravama ili vjerodostojnim dokumentima izdanima na temelju krivotvorenih dokumenata više nego drugi državljani trećih država. Argument da je uspostava takve baze podataka nužna da se osigura da nositelj putne isprave – koja već sadržava biometrijske podatke – nije već podnio zahtjev pod drugim identitetom nije prihvaćen zbog činjenice da položaj turskih državljana nije u tom pogledu drukčiji od položaja građana Unije koji nemaju nizozemsko državljanstvo i glede kojih nacionalno zakonodavstvo ipak ne predviđa unos biometrijskih podataka u središnju bazu podataka. Naposljetku, Rechtbank den Haag (Sud u Haagu) presudio je da stavljanje biometrijskih podataka na raspolaganje radi identifikacije počinitelja kaznenih djela prekoračuje ono što je nužno za postizanje legitimnog cilja. Rechtbank den Haag (Sud u Haagu) presudio je da obveza suradnje u prikupljanju biometrijskih podataka i pristanka na obradu navedenih podataka u središnjoj bazi podataka na temelju članka 107. Zakona o strancima čini novo ograničenje zabranjeno člankom 7. Odluke br. 2/76 i člankom 13. Odluke br. 1/80.

11.

Državni tajnik se žalio sudu koji je uputio zahtjev tvrdeći pred njim da su prikupljanje i obrada biometrijskih podataka u bazi podataka državljana trećih država nužni radi postizanja legitimnog cilja sprečavanja i suzbijanja prijevara u vezi s identitetom. Identifikacija pomoću usporedbe otisaka deset prstiju jest pouzdanija, a razdoblje čuvanja podataka nužno i proporcionalno s obzirom na cilj pouzdanog utvrđivanja identiteta stranih državljana. Ovlast za obradu biometrijskih podataka vremenski je ograničena i završava se, prema tvrdnji državnog tajnika, 1. ožujka 2021. Glede stavljanja biometrijskih podataka na raspolaganje radi identificiranja počinitelja kaznenih djela, ono služi legitimnom cilju zaštite javnog poretka te je proporcionalno.

12.

Sud koji je uputio zahtjev polazi od pretpostavke da ovlast za uzimanje i obradu biometrijskih podataka turskih državljana čini novo ograničenje u smislu članka 7. Odluke br. 2/76 i članka 13. Odluke br. 1/80. Oslanjajući se osobito na presudu Genc ( 15 ), u skladu s kojom je novo ograničenje zabranjeno osim ako je opravdano važnim razlogom u općem interesu, prikladno za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne prekoračuje ono što je nužno kako bi se taj cilj postigao, on se pita u biti glede nužnosti i proporcionalnosti uzimanja i obrade biometrijskih podataka. S jedne strane, on dvoji o nužnosti i proporcionalnosti uspostave baze podataka stranaca u kojoj se biometrijski podaci čuvaju kroz relativno dugo razdoblje. On se, s druge strane, pita nije li činjenica da se baza podataka može staviti na raspolaganje policijskim tijelima u okviru utvrđivanja identiteta počinitelja kaznenog djela takva da prekoračuje ono što je nužno za postizanje legitimnog cilja u vezi s kaznenim progonom.

13.

U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odlučio prekinuti postupak te je odlukom koju je tajništvo Suda zaprimilo 2. veljače 2018. ovom potonjem uputio sljedeća prethodna pitanja:

14.

U ovom su predmetu pisana očitovanja podnijele osoba A, nizozemska, danska i britanska vlada kao i Europska komisija.

15.

Na raspravi održanoj pred Sudom 17. siječnja 2019. saslušana su izlaganja osobe A, nizozemske i irske vlade te Komisije.

16.

Prije analize želim iznijeti tri niza uvodnih napomena.

17.

Kao prvo, članak 7. Odluke br. 2/76 i članak 13. Odluke br. 1/80 utvrđuju nedvosmislenu klauzulu o mirovanju (standstill) u pogledu uvođenja novih ograničenja pristupu zaposlenju radnicima koji zakonito borave i rade na području država ugovornica ( 17 ). Dakle, te klauzule općenito zabranjuju uvođenje svake nove unutarnje mjere koja bi imala za cilj, ili bi joj bio učinak, za turskog državljanina, podvrgavanje slobodnog kretanja radnika na državnom području restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na dan stupanja na snagu navedenih odluka u pogledu odnosne države članice ( 18 ). Sud je već presudio da se članak 7. Odluke br. 2/76 primjenjuje ratione temporis na nacionalne mjere uvedene u razdoblju od 20. prosinca 1976. i 30. studenoga 1980., a da se članak 13. Odluke br. 1/80 primjenjuje ratione temporis na nacionalne mjere uvedene od 1. prosinca 1980. ( 19 ). Budući da sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku potječe iz zakona i uredbi donesenih nakon tog datuma, njegovo se ispitivanje odnosi samo na vremensko područje primjene članka 13. Odluke br. 1/80 pa ću navedeni sustav analizirati samo s obzirom na tu jedinu odredbu.

18.

Kao drugo, primjećujem da Sudu nije upućeno pitanje glede toga čini li sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku novo ograničenje s kronološkog aspekta niti pitanje je li on opravdan važnim razlogom u općem interesu u smislu sudske prakse Suda. Radi se o prva dva stadija testa koji Sud provodi kako bi utvrdio postoji li novo ograničenje koje je u skladu s člankom 13. Odluke br. 1/80 ( 20 ). Sudu je postavljeno samo pitanje nužnosti i proporcionalnosti. Iako smo zasigurno vezani pitanjima koja su nam upućena, izražavam, međutim, suzdržanost glede tvrdnje da obveza suradnje u prikupljanju biometrijskih podataka čini per se novo ograničenje. U tom pogledu iz spisa proizlazi da su se od 1965. biometrijski podaci mogli uzimati ako je prema mišljenju dužnosnika zaduženog za nadzor granica ili kontrolu stranaca proizlazilo da je to opravdano legitimnim razlozima ( 21 ). U tim bi okolnostima bilo moguće zaključiti da odredbe koje proizlaze iz verzije Zakona o strancima izmijenjene 2013. i koje obvezuju osobito turske radnike i članove njihovih obitelji da surađuju u prikupljanju otisaka deset prstiju i uzimanju slike lica ne znače, u strogom smislu, novo ograničenje, nego prije novi tehnološki razvoj zahtjeva za identifikaciju koji je u nizozemskom pravu već postojao prije stupanja na snagu Odluke br. 1/80. Postojanje takvog ograničenja moglo bi se, dakle, dovesti u pitanje.

19.

Međutim, ne može se zanemariti činjenica da sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku ne nalaže samo prikupljanje biometrijskih podataka, nego predviđa i njihovu obradu u bazi podataka, uvid u koju mogu izvršiti treće osobe u razne svrhe, te njihovo čuvanje tijekom razdoblja koje se može pokazati vrlo dugim. Novi tehnološki razvoj, koji sam prethodno spomenuo, povukao je sa sobom moguće zadiranje u prava turskih radnika kojim se opravdava to da se za sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku smatra da je obuhvaćen pojmom „novo ograničenje” u odnosu na doseg obveze određene 1965.

20.

Osim toga, korisno je podsjetiti da je Sud već priznao da članak 13. Odluke br. 1/80 onemogućuje uvođenje u propise država članica, računajući od datuma stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u odnosu na dotičnu državu članicu, svih novih ograničenja provedbe slobode kretanja radnika, uključujući materijalno i/ili procesno pravne uvjete prvog ulaska na državno područje te države članice turskih državljana koji imaju namjeru koristiti se tom slobodom ( 22 ), kao što je to, čini se, slučaj s osobom A. Prima facie, čini se da sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku jest, dakle, obuhvaćen područjem primjene ratione materiae članka 13. Odluke br. 1/80 ( 23 ).

21.

Kao treće, primjećujem da je sud koji je uputio zahtjev već sam utvrdio da postoje dva važna razloga u općem interesu, od kojih se jedan odnosi na sprečavanje i suzbijanje prijevara u vezi s identitetom i ispravama, a drugi na sprečavanje, otkrivanje i istraživanje kaznenih djela. Sud mora potvrditi ovaj zaključak. Naime, suzbijanje prijevara u vezi s identitetom i ispravama treba usporediti s ciljem suzbijanja nezakonitog ulaska i boravka pa čak i s ciljem djelotvornog upravljanja migracijskim tokovima, koje je Sud već okvalificirao kao važan razlog u općem interesu ( 24 ). Iako prema mojem saznanju Sud još nije utvrdio da su sprečavanje, otkrivanje i istraživanje kaznenih djela važan razlog u općem interesu u kontekstu Sporazuma o pridruživanju, iste treba smatrati nužnom posljedicom održavanja javnog poretka koja može opravdati novo ograničenje na temelju članka 14. stavka 1. Odluke br. 1/80 ( 25 ) i po toj osnovi jest cilj koji se može legitimno zadati.

22.

Nakon što je ovo utvrđeno, prijeđimo na analizu prvog pitanja.

23.

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji saznati ne prekoračuje li sustav, o kojem je riječ u glavnom postupku i kojim je predviđena obrada i pohrana biometrijskih podataka državljana trećih zemalja, uključujući turske radnike i članove njihovih obitelji, u svrhu sprečavanja i suzbijanja prijevara u vezi s identitetom i ispravama, ono što je nužno za postizanje legitimnog cilja koji je zadan. Sud koji je uputio zahtjev pita se je li u tom pogledu trajanje čuvanja element koji treba uzeti u obzir. Bit tog pitanja jest utvrditi je li u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 opravdano novo ograničenje, koje se sastoji od nalaganja dotičnim turskim državljanima da surađuju prilikom prikupljanja svojih biometrijskih podataka, kako bi se isti potom unijeli i obrađivali u bazi podataka za strance.

24.

U biti, glavna obilježja sustava o kojemu je riječ u glavnom postupku mogu se sažeti na sljedeći način. Državljani trećih država dužni su, osim iznimno ( 26 ), surađivati u prikupljanju otisaka svojih deset prstiju kao i slike lica, kada je predviđeno da im se izda privremena dozvola boravka. Ta dozvola ima oblik naljepnice koja se stavlja na valjanu putnu ispravu. Naljepnica sadržava biometrijske podatke imatelja putne isprave. Otisci dvaju prstiju pohranjuju se na dozvoli boravka, koja se izdaje kada dotični pojedinac stigne na nizozemsko državno područje. Svi prikupljeni podaci unose se, usto, u biometrijski registar stranaca koji je dio baze podataka stranaca. U bazu podataka, uključujući registar, uvid mogu izvršiti samo suradnici koje su u tu svrhu posebno ovlastila tijela povezana s provedbom nacionalne politike o strancima, to jest, u načelu, osoblje diplomatskih i konzularnih ispostava prilikom izvršavanja svojih zadaća. Glede tijela prihvata, ona samo provode provjere, i to prema potrebi uvidom u bazu podataka. Uspostava te baze podataka, u njezinu biometrijskom dijelu, ispunjava zahtjev da se ne osigura samo točan identitet osobe koja ima i predočuje putnu ispravu, nego i podudarnost između ovlaštenika privremene dozvole boravka i osobe koja je podnijela zahtjev za njezino izdavanje. Usporedba podataka podnositelja zahtjeva s podacima koji su već uneseni u bazu podataka omogućuje, usto, tijelima da se uvjere da podnositelj zahtjeva nije već podnio zahtjev pod drugim identitetom niti da je već nezakonito boravio na nizozemskom državnom području. Podaci se čuvaju u bazi podataka u trajanju od pet godina nakon odbijanja zahtjeva, odlaska dotičnog pojedinca na kraju zakonitog boravaka ili prestanka valjanosti zabrane ulaska ili odluke kojom se osobu proglašava nepoželjnom. Biometrijski se podaci uništavaju odmah u slučaju naturalizacije dotičnog pojedinca. Trajanje čuvanja, koje je relativno dugo, objašnjava se s obzirom na zadani cilj borbe protiv zamjene identiteta jer takva zamjena može nastati nakon što je dotični pojedinac okončao svoj boravak na nizozemskom državnom području.

25.

Radi davanja odgovora na postavljeno pitanje, valja prvo istaknuti da su biometrijski podaci osjetljivi osobni podaci, korištenje i obrada kojih se moraju pravno urediti. Kao takvi, oni su zaštićeni člankom 8. Povelje. Njihova uloga u identifikaciji osoba već je priznata u sudskoj praksi Suda. Konkretno, on je već presudio da otisci prstiju potpadaju pod pojam „osobni podaci” s obzirom na to da objektivno sadržavaju jedinstvene informacije o fizičkim osobama te omogućavaju da ih se točno utvrdi ( 27 ). Zakonodavac Unije predvidio je korištenje tom vrstom podataka radi utvrđivanja identiteta građana Unije ( 28 ) ili državljana trećih država ( 29 ). Osim toga, za djelovanje nacionalnih tijela, koje se sastoji od prikupljanja i pohrane otisaka prstiju na naljepnicama i u središnjoj bazi podataka stranaca, treba smatrati da je obrada osobnih podataka koja je također uređena ( 30 ).

26.

Svaka obrada osobnih podataka od strane trećega može predstavljati zahvat u pravo na zaštitu osobnih podataka ( 31 ). Odstupanja i ograničenja u zaštiti osobnih podataka moraju biti u granicama onoga što je strogo nužno ( 32 ). Nužnost i proporcionalnost sustava o kojemu je riječ u glavnom postupku treba, dakle, ocijeniti s obzirom na ova razmatranja. Radi toga će trebati ispitati nužnost prikupljanja i pohrane kako bi se ostvario zadani cilj, narav podataka, njihovu količinu i trajanje čuvanja te pretpostavke pod kojima se može izvršiti uvid u bazu podataka.

27.

Kao što sam to već rekao, proizlazi da je za državu članicu u potpunosti legitimno da se na temelju utvrđivanja pretpostavki za ulazak na svoje državno područje nastoji uvjeriti u točan identitet podnositelja zahtjeva za izdavanje privremene dozvole boravka. Na temelju pohrane otisaka dvaju prstiju na naljepnici može se uvjeriti u činjenicu da je imatelj navedene naljepnice osoba kojoj je takva dozvola stvarno izdana. Glede unosa biometrijskih podataka podnositelja zahtjeva u središnju bazu podataka stranaca, to mi se čini nužnim zato što je nizozemska vlada, koju u tom smislu podupiru druge vlade koje su intervenirale tijekom ovog prethodnog postupka, istaknula nužnost suzbijanja prijevarnog korištenja identitetom, a što može zahtijevati osiguravanje da podnositelj zahtjeva nije već podnio zahtjev pod različitim identitetom, tako da se njegovi otisci usporede s onima koji su već registrirani.

28.

Narav prikupljenih podataka očito je u skladu sa zadanim ciljem s obzirom na usku vezu između biometrijskih podataka i identiteta osoba.

29.

Ne proizlazi da je količina podataka prekomjerna. Zakonodavac Unije je, osim toga, odlučio podnositelje zahtjeva za izdavanje viza podvrgnuti obvezi davanja otisaka njihovih deset prstiju i fotografije lica ( 33 ). Takvi podaci su također predmet obrade u viznom informacijskom sustavu ( 34 ), čiji je cilj poboljšanje provođenja zajedničke vizne politike i borbe protiv krivotvorenja.

30.

Trajanje čuvanja mora se, naravno, uzeti u obzir u trenutku utvrđivanja proporcionalnosti novog ograničenja, u smislu članka 13. Odluke br. 1/80. Iz sudske prakse Suda proizlazi da takvo trajanje treba nastaviti ispunjavati objektivne kriterije, uspostavljajući vezu između osobnih podataka koje treba zadržati i cilja koji se nastoji postići ( 35 ). Nizozemska vlada priznaje da će u praksi trajanje čuvanja vrlo često biti duže od pet godina jer je rok za čuvanje povezan s trajanjem boravka u Nizozemskoj. Ipak se čini da je taj rok određen uzimajući u obzir zadani cilj. Zahtjev da se uvjeri u identitet podnositelja zahtjeva za izdavanje privremene dozvole boravka ne prestaje odmah, kada dotični pojedinac uđe na nizozemsko državno područje ili kada ga napusti. Navedeni će se identitet još moći provjeriti ako će se njegovo pravo boravka preispitivati ili potvrđivati. Na isti način, suzbijanje prijevare u vezi s identitetom i višestrukim identitetima može opravdati dugo čuvanje biometrijskih podataka u bazi podataka stranaca. To može, usto, ići u korist državljana trećih država koji se već nalaze na nizozemskom državnom području, u slučaju da se zahtjev za izdavanje privremene dozvole boravka podnese u njihovo ime, i stoga pod njihovim lažnim identitetom. Konzularno bi osoblje tada moglo, primjerice, uvidjeti da već prikupljeni biometrijski podaci odgovaraju prijavljenom identitetu. Komisija je korisno primijetila s tim u vezi da njezin prijedlog o izmjeni Uredbe o VIS‑u predviđa da se rok čuvanja podataka o podnositeljima zahtjeva za izdavanje viza, viza za dugotrajan boravak ili dozvola boravka produlji na pet godina od prestanka valjanosti tih dozvola ( 36 ).

31.

Pretpostavke pod kojima je uvid u bazu podataka predviđen u skladu su s njezinom funkcijom i zadanim ciljem jer je osoblje konzularnih i diplomatskih ispostava ovlašteno izvršavati unose i uvid u bazu podataka, i to uvijek u svrhu provjere identiteta podnositelja zahtjeva i nepostojanja krađe identiteta ili prijevare u vezi s identitetom. Tijela prihvata moći će izvršiti uvid samo u te iste svrhe.

32.

Prema tomu, iz ispitivanja sustava o kojemu je riječ u glavnom postupku nije proizašao nikakav razlog kojim se u pitanje može dovesti nužnost i proporcionalnost novog ograničenja s obzirom na cilj suzbijanja prijevara u vezi s identitetom i ispravama.

33.

Stoga iz prethodno navedenog proizlazi da članak 13. Odluke br. 1/80 treba tumačiti na način da mu se ne protivi sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku i kojim se turskim radnicima, koji žele ući na nizozemsko državno područje kako bi tamo obavljali djelatnost kao zaposlene osobe, i članovima obitelji turskih radnika već prisutnih na tom području, koji im se žele tamo pridružiti, kako bi dobili privremenu dozvolu boravka u Nizozemskoj radi boravka u trajanju dužem od devedeset dana nužnu za ulazak na nizozemsko državno područje, nameće obveza suradnje u prikupljanju otisaka njihovih deset prstiju i snimke lica, radi njihove pohrane i obrade u bazi podataka stranaca, u koje uvid može izvršiti osoblje konzularnih i diplomatskih tijela, te tijela prihvata radi sprečavanja i suzbijanja prijevara u vezi s identitetom i ispravama, pri čemu će se ti podaci čuvati u trajanju od pet godina nakon odbijanja zahtjeva za izdavanje privremene dozvole boravka, odlaska iz Nizozemske na kraju zakonitog boravka ili prestanka valjanosti zabrane ulaska ili odluke kojom se osobu proglašava nepoželjnom.

34.

Svojim drugim pitanjem upućenim Sudu sud koji je uputio zahtjev nastoji utvrditi može li nacionalno zakonodavstvo o kojemu je riječ u glavnom postupku ostati neobuhvaćeno pojmom „novo ograničenje” u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 ako bi se njegov učinak na pristup turskih državljana zaposlenju pokazao previše neizvjesnim i neizravnim da bi se moglo zaključiti da postoji prepreka navedenom pristupu. Unatoč njegovoj općenitoj formulaciji, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je to pitanje postavljeno s obzirom na drugu namjenu baze podataka stranaca, to jest onu kojom se nastoji ostvariti cilj u vidu sprečavanja, otkrivanja i istraživanja kaznenih djela.

35.

Kao što sam već podsjetio, klauzula o mirovanju (standstill) iz članka 13. Odluke br. 1/80 općenito zabranjuje uvođenje svake nove mjere koja bi imala za cilj, ili bi joj bio učinak, za turskog državljanina, podvrgavanje ostvarivanja ekonomske slobode na državnom području dotične države članice restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na njega na dan stupanja na snagu navedene odluke. Primjenu nacionalnog sustava o kojemu je riječ u glavnom postupku treba, dakle, odbiti u slučaju da novo ograničenje može utjecati na slobodu osobe A da u Nizozemskoj obavlja djelatnost kao zaposlena osoba. Osim toga, na odluku osobe P da se nastani, a nadasve da ostane, u Nizozemskoj u svojstvu turske radnice moglo bi također negativno utjecati ako bi se nacionalnim zakonodavstvom otežalo ili onemogućilo spajanje obitelji s osobom B, tako da bi osoba P mogla tada biti obvezana da se odluči između svoje djelatnosti u Nizozemskoj i svojeg obiteljskog života u Turskoj ( 37 ). Stoga se ovdje postavlja pitanje može li sama mogućnost korištenja biometrijskim podacima turskih državljana – radnika ili članova obitelji radnika – u kaznenopravne svrhe utjecati na obavljanje gospodarske djelatnosti od strane navedenih radnika i biti, dakle, u smislu članka 13. Odluke br. 1/80, „novo ograničenje” za ostvarivanje slobode kretanja od strane tih radnika.

36.

U tom pogledu treba podsjetiti na ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj se iz teksta Sporazuma o pridruživanju te cilja Odluke br. 1/80 mora zaključiti da načela prihvaćena u okviru članaka 45. i 46. UFEU‑a treba koliko god je moguće prenijeti na turske državljane koji se koriste pravima priznatima na temelju navedene odluke ( 38 ). Valja se stoga nadahnuti sudskom praksom Suda posvećenom pojmu „prepreka slobodnom kretanju radnika Unije” kako bi se utvrdilo može li sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku, po tome što predviđa da će se u biometrijske podatke uzete od turskih državljana u trenutku izdavanja privremene dozvole boravka kako bi obavljali djelatnost kao zaposlene osobe na nizozemskom državnom području ili radi pridruživanja na tom području već prisutnom radniku moći izvršiti uvid u svrhu identifikacije počinitelja kaznenih djela, utjecati na obavljanje gospodarske djelatnosti od strane dotičnih turskih državljana.

37.

Sud koji je uputio zahtjev i nizozemska vlada pozvali su se, među ostalim, na presudu Graf ( 39 ). Iz te presude, donesene na području slobodnog kretanja radnika Unije, proizlazi da ako je nacionalna mjera po svojem ograničavajućem učinku previše neizvjesna i neizravna, za nju se neće smatrati da može biti prepreka slobodnom kretanju radnika ( 40 ).

38.

No događaj koji se sastoji od stavljanja na raspolaganje biometrijskih podataka osobe A ili B u bazi podataka stranaca kako bi se pomoglo pri identifikaciji osumnjičenih za kaznena djela čini mi se previše neizvjesnim i neizravnim da bi bio ograničenje za ostvarivanje slobode kretanja čiji su ovlaštenici turski radnici.

39.

Sustav o kojemu je riječ u glavnom postupku, po tom što predviđa stavljanje biometrijskih podataka turskih radnika i članova njihovih obitelji na raspolaganje radi identifikacije počinitelja kaznenih djela, ne može, prema mojem mišljenju, spriječiti ili odvratiti navedene radnike da na nizozemskom državnom području borave i obavljaju gospodarsku djelatnost jer to stavljanje na raspolaganje ovisi o nizu budućih i hipotetskih događaja, to jest (a) svojstvu osumnjičenika za počinjenje kaznenog djela radi čijeg je progona moguće istraživanje u bazi podataka za strance ili činjenici da interes istrage zahtijeva da se izvrši uvid u bazu podataka, (b) činjenici da postoji osnovana sumnja da je počinitelj kaznenog djela državljanin treće države, (c) činjenici da je postupanje navedenog stranca izvor ozbiljne zabrinutosti i, naposljetku (d) činjenici da je navedeno istraživanje zatražilo državno odvjetništvo i odobrio sud ( 41 ).

40.

Stoga teško mogu zamisliti da bi osoba P bila odvraćena ostati raditi u Nizozemskoj zbog činjenice da će se biometrijski podaci njezina supružnika možda staviti na raspolaganje nadležnim tijelima u slučaju da je se osnovano osumnjiči da je sudjelovala u počinjenju kaznenog djela ili da bi osoba A bila iz tog razloga spremna odustati od svoje djelatnosti međunarodnog vozača. Tvrdnja nizozemske vlade, koju stranke koje su sudjelovale u postupku pred Sudom nisu osporile i prema kojoj se uvid u bazu podataka stranaca izvršava u kaznenopravne svrhe između deset i trideset puta godišnje, potvrđuje, prema mojem mišljenju, previše neizvjestan i neizravan učinak takvog uvida na ostvarivanje ekonomske slobode čiji su turski radnici ovlaštenici. Na raspravi je Nizozemska vlada također potvrdila, u odgovoru na pitanje Suda, da podaci tužitelja u glavnom postupku nisu bili korišteni u okviru kaznenog postupka.

41.

U tim okolnostima sustav o kojem je riječ u glavnom postupku, po tome što dopušta da se biometrijski podaci turskih radnika i članova njihove obitelji sadržani u bazi podataka stave na raspolaganje trećim osobama radi sprečavanja, otkrivanja i istraživanja kaznenih djela, nije novo ograničenje u smislu članka 13. Odluke br. 1/80 zbog svojeg previše neizvjesnog i neizravnog učinka na pristup navedenih radnika zaposlenju.

42.

Budući da je treće prethodno pitanje upućeno Sudu za slučaj potvrdnog odgovora na drugo pitanje, smatram da ga nije potrebno ispitati.

43.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odgovori kako slijedi: