1.

Tržište sirovog mlijeka u Litvi obilježava razdrobljena ponuda, s tisućama malih proizvođača sirovog mlijeka, i izrazito koncentrirana potražnja, s tek nekoliko velikih društava koja kupuju to mlijeko. Mali proizvođači nisu organizirani. Stoga im otkupna društva mogu nametati kupovne cijene, što dovodi do vrlo niskih cijena sirovog mlijeka.

2.

Litva je kao odgovor na tu situaciju usvojila posebno zakonodavstvo kako bi spriječila nepoštene poslovne prakse u sektoru sirovog mlijeka. Tim je zakonodavstvom uvedena klasifikacija proizvođača ovisno o količini sirovog mlijeka koju dnevno prodaju te su kupci sirovog mlijeka obvezani da svim proizvođačima iz iste skupine nude istu cijenu. Njime je ujedno kupcima sirovog mlijeka zabranjeno da neopravdano smanje cijene. Smanjenje cijene od 3 % ili više dopušteno je samo ako to odobri nadležno upravno tijelo.

3.

U glavnom postupku, skupina članova litavskog parlamenta podnijela je zahtjev pred Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ustavni sud Republike Litve) (u daljnjem tekstu litavski Ustavni sud), osporavajući usklađenost tih nacionalnih odredbi s litavskim Ustavnim sudom. U okviru tog postupka izražene su i dvojbe u pogledu sukladnosti tih odredbi s člankom 148. stavkom 4. Uredbe (EU) br. 1308/2013 ( 2 ), a osobito sa zahtjevom da stranke moraju moći slobodno pregovarati o svim elementima ugovora, uključujući kupovnu cijenu.

4.

U tom kontekstu, ključno pitanje koje ovaj predmet otvara tiče se načina na koji treba ocijeniti „iscrpno usklađenje na razini Unije” ili „preempciju Unijinim propisima” u određenom području ili u vezi s određenim pitanjem. Koje kriterije i razmatranja treba uzeti u obzir? Iako, naravno, pitanje opsega nadležnosti država članica u područjima pokrivenima pravom Unije nipošto nije novo, nedavne promjene u zakonodavnoj tehnici i pristupu u pogledu zajedničke poljoprivredne politike te u organizaciji zajedničkog tržišta poljoprivrednih proizvoda utjecale su i na tradicionalnu sudsku praksu u tom području, kako pokazuje nedavna presuda Scotch Whisky Association ( 3 ).

5.

Članak 148. Uredbe br. 1308/2013 predviđa sljedeće:

„1.   Ako država članica odluči da svaka isporuka sirovog mlijeka na njezinom području od poljoprivrednika prema prerađivaču sirovog mlijeka mora biti pokrivena pisanim ugovorom između tih strana i/ili odluči da prvi kupci moraju napraviti pisanu ponudu ugovora za dostavu sirovog mlijeka od strane poljoprivrednika, takav ugovor i/ili takva ponuda ugovora moraju ispuniti uvjete iz stavka 2.

[…]

2.   Ugovor i/ili ponuda ugovora iz stavka 1.:

[…]

4.   Stranke slobodno pregovaraju o svim elementima ugovora za isporuku sirovog mlijeka koje sklapaju poljoprivrednici, otkupljivači ili prerađivači sirovog mlijeka, uključujući elemente iz stavka 2. točke (c).

Neovisno o prvom podstavku, primjenjuje se jedno ili oboje od sljedećega:

Drugim podstavkom ne dovodi se u pitanje pravo poljoprivrednika da odbije takvo minimalno trajanje ako to učini pisanim putem. U tom slučaju strane imaju pravo pregovarati o svim elementima ugovora, uključujući elemente iz stavka 2. točke (c).”

6.

Uredbom (EU) 2017/2393 ( 4 ), kojom je izmijenjena Uredba br. 1308/2013, na sljedeći je način prilagođen članak 148. stavak 4. točka (a):

[…]”

7.

U skladu s člankom 46. prvim stavkom Lietuvos Respublikos Konstitucije (Ustav Republike Litve): „gospodarstvo Litve temelji se na pravu privatnog vlasništva, slobodi poduzetništva i gospodarske inicijative.”

8.

U skladu s člankom 2. stavkom 5. Lietuvos Respublikos Ūkio subjektų, perkančių-parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatymas (Zakon o zabrani nepoštenih radnji gospodarskih subjekata prilikom kupnje i prodaje sirovog mlijeka i stavljanja mliječnih proizvoda na tržište) ( 5 ), kako je izmijenjen Zakonom br. XII‑2230 (u daljnjem tekstu: Zakon o zabrani nepoštene prakse) ( 6 ), prodavatelji sirovog mlijeka klasificiraju se u deset skupina s obzirom na dnevno prodanu količinu (u kilogramima) sirovog neobranog mlijeka. Članak 2. stavak 7. Zakona o zabrani nepoštene prakse predviđa da kupovnu cijenu sirovog mlijeka čini iznos dogovoren između kupca sirovog mlijeka i prodavatelja koji se plaća za sirovo mlijeko koje zadovoljava propisane standarde u pogledu osnovnih pokazatelja sastava mlijeka, ne uključujući dodatne naknade, premije ili sniženja. Ti su pokazatelji utvrđeni u Uredbi br. 146 ministra poljoprivrede od 9. svibnja 2001., naslovljenoj „Odobravanje pravila o kupnji mlijeka”.

9.

Članak 3. Zakona o zabrani nepoštene prakse naslovljen je „Zabrana nepoštenih radnji gospodarskih subjekata”. U skladu s člankom 3. stavkom 3. točkom 1. tog zakona: „Kupcu sirovog mlijeka zabranjene su sljedeće nepoštene radnje: 1. određivanje različitih kupovnih cijena sirovog mlijeka u ugovorima o kupoprodaji sirovog mlijeka koje ispunjava zahtjeve kvalitete utvrđene uredbom litavskog ministra poljoprivrede kada ga kupuje od iste skupine prodavatelja sirovog mlijeka te mu se isporučuje istom metodom (sirovo mlijeko isporučeno u stanici za otkup sirovog mlijeka, sirovo mlijeko nabavljeno izravno od poljoprivrednog gospodarstva, sirovo mlijeko izravno isporučeno društvu za preradu mlijeka), osim kada sirovo mlijeko kupuje od prodavatelja koji prodaju sirovo mlijeko koje su sami proizveli te koji pripadaju organizaciji proizvođača mlijeka priznatih na temelju pravilâ uredbe litavskog ministra poljoprivrede. Međutim, u potonjem slučaju, primijenjena kupovna cijena sirovog mlijeka ne smije biti niža od cijene koja se primjenjuje u odnosu na danu skupinu prodavatelja sirovog mlijeka.”

10.

Članak 3. stavak 3. točka 3. Zakona o zabrani nepoštene prakse predviđa sljedeće: „Kupcima sirovog mlijeka zabranjene su sljedeće nepoštene radnje: […] 3. neopravdano smanjenje kupovne cijene sirovog mlijeka […].”

11.

Članak 5. Zakona o zabrani nepoštene prakse glasi:

„1.   Ako kupac sirovog mlijeka kupovnu cijenu sirovog mlijeka utvrđenu u ugovoru o kupoprodaji sirovog mlijeka smanji za više od 3 %, mora pružiti obrazloženje za to smanjenje i dostaviti ga Agenciji za regulaciju tržišta.

2.   U skladu sa smjernicama odobrenima uredbom litavskog ministra poljoprivrede, Agencija za regulaciju tržišta, nakon što u roku od pet radnih dana razmotri obrazloženje smanjenja kupovne cijene sirovog mlijeka iz stavka 1. ovog članka, odlučuje, u roku od tri radna dana, je li smanjenje kupovne cijene sirovog mlijeka za više od 3 % opravdano.

3.   Ako Agencija za regulaciju tržišta odluči, u skladu sa smjernicama navedenima u stavku 2. ovog članka, da smanjenje kupovne cijene sirovog mlijeka za više od 3 % nije opravdano, kupcu sirovog mlijeka zabranjuje se smanjenje kupovne cijene sirovog mlijeka utvrđene u ugovoru o kupoprodaji sirovog mlijeka.”

12.

Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė (skupina članova litavskog parlamenta, u daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva) zatražila je od Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismasa (litavski Ustavni sud) da ispita sukladnost Zakona o zabrani nepoštene prakse, osobito njegovih članaka 3. i 5., s litavskim Ustavom, osobito s njegovim člankom 46. prvim stavkom. Oni tvrde da je Zakon o zabrani nepoštene prakse neustavan jer ograničava pravo ugovornih stranaka da se dogovore o bitnim elementima kupoprodaje sirovog mlijeka u tom ugovoru. To se protivi ustavnoj slobodi ugovaranja, zajamčenoj člankom 46. prvim stavkom litavskog Ustava.

13.

Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da na tržištu sirovog mlijeka u Litvi (u kojoj je sektor mliječnih proizvoda jedan od najvećih sektora proizvodnje hrane i čini oko 2 % bruto domaćeg proizvoda te države) postoji mnoštvo malih proizvođača (oko 25000 proizvođača, 74 % kojih ima između jedne i pet krava) te samo nekoliko prerađivača (šest društava za preradu mlijeka prerađuje 97 % mlijeka). Razne metode primijenjene za poticanje suradnje između proizvođača sirovog mlijeka nisu bile uspješne. Nema nijedne organizacije proizvođača sirovog mlijeka, kako je definirana i priznata u skladu s člancima 152. do 154. Uredbe br. 1308/2013. Sirovo mlijeko se od proizvođača sirovog mlijeka kupuje u otkupnim stanicama. Prije usvajanja Zakona o zabrani nepoštene prakse, kupci bi jednostavno izložili informacije o cijeni po kojoj će kupiti sirovo mlijeko, ne pregovarajući s njegovim proizvođačima. Posljedično, prema podacima koje je Europska komisija dostavila, prosječna kupovna cijena sirovog mlijeka u Litvi bila je među najnižima u Europskoj uniji.

14.

Sud koji je uputio zahtjev dalje ističe da je cilj Zakona o zabrani nepoštene prakse zabraniti nepoštene radnje prodavatelja i kupaca sirovog mlijeka. U objašnjenju uz nacrt Zakona o zabrani nepoštene prakse bilo je navedeno da je njegova svrha osigurati ravnotežu između zakonitih interesa kupaca i prodavatelja sirovog mlijeka, ograničiti velika društva za preradu mlijeka u korištenju velike tržišne moći kojom raspolažu te ograničiti nepoštenu prednost koju gospodarski subjekti koji prodaju mliječne proizvode ostvaruju zahvaljujući smanjenju veleprodajnih cijena mliječnih proizvoda.

15.

Prema stajalištima iznesenima tijekom postupka pred Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (litavski Ustavni sud), postoji dvojba u pogledu sukladnosti članka 3. stavka 3. točaka 1. i 3. i članka 5. Zakona o zabrani nepoštene prakse s člankom 148. stavkom 4. Uredbe br. 1308/2013. Taj sud ističe da je tumačenje članka 148. stavka 4. Uredbe br. 1308/2013 važno za potrebe određivanja jesu li sporne odredbe u skladu s člankom 46. prvim stavkom litavskog Ustava. Pravo Unije je izvor za tumačenje litavskog prava, uključujući njezin Ustav, u područjima u kojima Litva s Unijom dijeli ili potonjoj dodjeljuje ovlasti državnih institucija, kao u sektorima poljoprivrede i unutarnjeg tržišta.

16.

U tim okolnostima, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (litavski Ustavni sud) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:

17.

Pisana očitovanja podnijele su njemačka, francuska i litavska vlada te Komisija. Te zainteresirane stranke, kao i podnositelji zahtjeva te nizozemska vlada, iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 5. prosinca 2018.

18.

Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Kao prvo, započet ću predlažući razmatranja na temelju kojih se treba ocijeniti sprečava li pravo Unije države članice da poduzmu određene mjere (A). Kao drugo, s obzirom na ta razmatranja razmatrat ću pitanja suda koji je uputio zahtjev, pri čemu ću zaključiti da nacionalne mjere, poput onih koje se razmatraju u ovom predmetu, doista nisu dopuštene (B). Kao treće, iznijet ću i nekoliko zaključnih napomena koje iziskuje širi kontekst ovog predmeta (C).

19.

Ovaj predmet otvara temeljno pitanje koje je staro koliko i sam projekt europske integracije: u kojoj mjeri države članice mogu (i dalje) usvajati nacionalne mjere u području koje je „pokriveno” pravom Unije? Činjenica da se regulacija zajedničke poljoprivredne politike stalno razvija (kao i starija sudska praksa Suda o tom pitanju) daje tom pitanju jedan novi zaplet.

20.

Povijesno gledano, pitanje dosega usklađenja na razini Unije često se javljalo u području zajedničke poljoprivredne politike, s obzirom na opširno i detaljno djelovanje Unije u tom području. Ovdje nije moguće izložiti sve pojedinosti opsežne sudske prakse Suda u tom području ( 7 ), ali je ukratko moguće reći da odgovor Suda na to pitanje varira ovisno o: (1.) mjeri u kojoj je dano područje pokriveno Unijinim pravilima; (2.) konkretnom odnosu između nacionalnog pravila i Unijina pravnog okvira u smislu specifičnosti normativnog sukoba, te o (3.) ciljevima pojedinih pravila.

21.

Tako, u situacijama u kojima je odnosno pitanje opširno uređeno pravom Unije (što se ponekad naziva „iscrpno” usklađenje), države članice više ne mogu djelovati jednostranim usvajanjem odredbi koje mogu utjecati na sustav uspostavljen na razini Unije. Moguće je da normativni okvir prava Unije kojim je stvoren sustav ili cjelovit zakonodavni režim i ne podrazumijeva preempciju čitavog „područja”, ali da su njegovi učinci blizu tomu: nije dopušteno nijedno nacionalno pravilo koje može utjecati na taj sustav ili režim ( 8 ). Shodno tomu, nisu dopuštena nikakva pravila koja se dotiču tog područja.

22.

Čini se da je u prošlosti to bio slučaj sa zajedničkim sustavom cijena, koji je činio srž „starog” zakonodavnog okvira zajedničke organizacije tržišta u pojedinim sektorima. Iako se može raspravljati o tome je li u nekom području provedena apsolutna preempcija Unijinim propisima ( 9 ), Sud je naveo da, „u sektoru za koji je uspostavljena zajednička organizacija, a osobito ako se ta organizacija temelji na zajedničkom sustavu cijena, države članice više ne mogu djelovati jednostranim usvajanjem odredbi koje utječu na mehanizam formiranja cijena u fazama proizvodnje i stavljanja na tržište koji je uspostavljen zajedničkom organizacijom” ( 10 ).

23.

Međutim, uzastopne reforme zajedničke poljoprivredne politike rezultirale su pristupom koji je više tržišno orijentiran te nastoji ojačati konkurentnost sektora i njegovu održivost u kontekstu globalizirane trgovine ( 11 ). Ta promjena u pristupu je pak dovela do „rekalibracije” razine preempcije u pogledu nacionalnog zakonodavnog prostora. Naime, jedinstvena zajednička organizacija tržišta više se ne temelji na zajedničkom sustavu cijena ( 12 ).

24.

Stoga se može reći da su ti elementi (u cijelosti) vraćeni u opći režim podijeljenih nadležnosti. U skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (d) UFEU‑a, Europska unija i države članice dijele nadležnost za zajedničku poljoprivrednu politiku. Stoga, u skladu s člankom 2. stavkom 2. UFEU‑a, države članice svoju nadležnost u pogledu određenog pitanja mogu izvršavati ako Europska unija nije uredila to pitanje ( 13 ).

25.

S obzirom na navedeno, činjenica da nacionalno pravilo ne može biti automatski isključeno zato što se odnosi na mlijeko, proizvod obuhvaćen zajedničkom organizacijom tržišta. Ni činjenica da se odnosi na formiranje cijena ne znači da nije dopušteno. Drugim riječima, ne primjenjuje se (to jest više se ne primjenjuje, ako se ikada i primjenjivao) pristup „usklađenja područja” ili „cjelovite preempcije” prema kojem u apstraktno definiranom području nije bilo moguće usvojiti nijedno nacionalno pravilo.

26.

Kako bi se moglo pravilno ocijeniti primjenjuje li se u određenom području preempcija Unijina zakonodavstva, važno je uzeti u obzir tri razmatranja: konkretnu razinu analize ili apstrakcije na kojoj pravila Unije i nacionalna pravila treba usporediti i sučeliti (a); vrstu i doseg sukoba do kojeg može doći (b); nakon čega treba odrediti ciljeve pojedinih pravila (c).

27.

Prema mojemu mišljenju, razmatranje preempcije u smislu „iscrpnosti” usklađenja nije prikladan analitički okvir, osim u jasno definiranim situacijama. To je zato što analiza pitanja je li određena problematika iscrpno uređena pravom Unije ovisi, naravno, o širini odabranog referentnog okvira.

28.

Primjerice, zamislimo (imaginarno) pravilo u Unijinoj direktivi o zaštiti potrošača. U skladu s tim imaginarnim pravilom, „ako trgovac izvan svojih poslovnih prostorija pregovara o sklapanju ugovora s potrošačem i pritom barem dva puta sumnjivo trepne dok govori o kvaliteti proizvoda koji prodaje, to je dovoljan razlog za proglašenje ugovora ništavim”. Teško se može tumačiti da je cilj takvog pravila (ili nekoliko pravila iz te direktive koja se odnose na to pitanje) uskladiti „sve elemente sklapanja potrošačkog ugovora” ili, ako odemo na višu razinu apstrakcije, „sklapanje (potrošačkih) ugovora” ili čak „ugovorno pravo” kao cjelinu.

29.

Stoga je logično da polazna točka za ocjenjivanje sukladnosti nacionalnog pravila s odredbom prava Unije mora biti područje primjene odredbe prava Unije. Kako je drugdje navedeno, da bi se utvrdilo je li pitanje na koje se nacionalno pravilo odnosi uređeno pravom Unije, prikladno je provesti mikroanalizu, u okviru koje se promatra konkretno pravilo ili jasno definiran aspekt prava Unije ( 14 ). Analizu preempcije stoga je potrebno provesti razmatrajući konkretan normativni sukob.

30.

Nakon što se pravilo Unije razmotri na odgovarajućoj razini apstrakcije, sljedeći korak je ocjena je li ono, u smislu naravi i područja primjene, u sukobu s nekom odredbom nacionalnog prava. Mogu postojati dvije vrste sukoba.

31.

Kao prvo, očit normativni sukob postoji kada postoji izravno tekstualno „proturječje” između odredbi prava Unije i jednog ili više nacionalnih pravila. Na razini normativnog izražavanja pravilo Unije i nacionalno pravilo u tom slučaju ne mogu oboje istovremeno vrijediti: pravilo Unije predviđa „neka bude A”, dok nacionalno pravilo predviđa „neka bude (u cijelosti ili djelomično) ne‑A”.

32.

Međutim, kao drugo, normativni sukobi mogu imati i funkcionalnu narav: pod time se misli na situacije u kojima su nacionalna pravila i pravila Unije neusklađena jer su određena pravila države članice, čak i ako ne sadržavaju izričite i proturječne odredbe, u sukobu sa zakonodavnim okvirom prava Unije na razini primjene i djelovanja ( 15 ). Upravo u tom smislu shvaćam navod Suda da se, čak i ako neko pitanje nije iscrpno uređeno zajedničkom organizacijom tržišta, pravila koja ometaju njezino pravilno funkcioniranje protive pravu Unije ( 16 ).

33.

Međutim, jasno je da te dvije kategorije nipošto nisu potpuno nepovezane. One su više kao dvije točke na skali. Jasno je i da su izravna proturječja u tekstovima (vrlo) rijetka ( 17 ). Sukobi su češći u slučajevima u kojima nacionalna odredba uspostavlja uzgredno drukčije pravilo ili uvodi iznimke, odstupanja ili dodatne uvjete koji nisu izričito predviđeni u odredbi prava Unije. To je stoga još jedan razlog zbog kojeg je izrazito potrebno razmotriti širi kontekst odredbe, uključujući opći sustav čiji je dio i njezine ciljeve.

34.

Kada je riječ o ocjeni je li nacionalno pravilo nedopušteno jer se odnosi na pitanje koje je već uređeno suprotstavljenom odredbom prava Unije, Sud je priznao da ciljevi nacionalnog pravila igraju važnu ulogu, što ostavlja prostor za to da se ono opravda podložno zahtjevima proporcionalnosti ( 18 ).

35.

Međutim, takva mogućnost, naravno, ovisi o tome koliko je iscrpna Unijina preempcija (što sam nazvao i „iscrpnost usklađenja” ( 19 )). Time se objašnjava zaključak da svaka nacionalna mjera koja utječe na mehanizam formiranja cijena u fazama proizvodnje i stavljanja na tržište u zajedničkoj organizaciji tržišta starog režima ne bi bila dopuštena „neovisno o navodnom ili proglašenom cilju” ( 20 ) pa „čak i ako će ta mjera vjerojatno osnažiti zajedničku politiku [Unije]” ( 21 ).

36.

Nasuprot tomu, u normativnim sferama koje zakonodavac Unije nije još potpuno pokrio ili koje su na razini Unije „deregulirane”, pri ocjenjivanju sukladnosti nacionalnih pravila s pravom Unije mogu se uzeti u obzir i ciljevi koji se žele postići na obje razine. Posljedično, za nacionalna pravila kojima se žele ostvariti ciljevi od općeg interesa koji nisu pokriveni odnosnom Unijinom mjerom, kao što je zaštita zdravlja ljudi, utvrđeno je da su u skladu s pravom Unije, podložno zahtjevima načela proporcionalnosti, čak i ako utječu na zajedničku organizaciju tržišta ( 22 ). Sud je ujedno naveo da „puka uspostava zajedničke organizacije tržišta ne znači da su poljoprivredni proizvođači izuzeti od svih nacionalnih odredbi namijenjenih ostvarenju ciljeva koji nisu pokriveni zajedničkom organizacijom, čak i ako takve odredbe mogu utjecati na funkcioniranje tržišta u odnosnom sektoru” ( 23 ).

37.

Međutim, nacionalna pravila koja imaju iste ciljeve kao i Unijina pravila s kojima su u sukobu nisu dopuštena ( 24 ). Drukčiji pristup posljedica je činjenice da se – u slučaju kada suprotstavljena pravila imaju jednake ciljeve – nacionalna suprotstavljena pravila protive pravilima Unije naprosto zato što nastoje uspostaviti drukčiju zakonodavnu ravnotežu na temelju iste vrste razmatranja. Drugim riječima, nakon što je u obzir uzeo sve relevantne okolnosti, zakonodavac Unije odlučio se za specifično normativno rješenje koje zahtijeva da se pronađe ravnoteža između različitih interesa i razmatranja u pitanju. Nacionalnim pravilom koje teži istom cilju, ali to čini kroz drukčiji normativni ustroj zapravo se preispituje isto pitanje.

38.

S druge strane, postojanje različitih ciljeva znači da su nacionalni zakonodavac i zakonodavac Unije na umu imali razmatranja različite vrste. Primjerice, razmatranja koja je nacionalni zakonodavac imao na umu mogu se tek uzgredno ticati područja uređenog aktom Unije ili, ako se tiču područja koji je tim aktom uređen, moguće je da se odnose na različitu fazu proizvodnje/distribucije ili čak na različite subjekte. Nacionalni zakonodavac ima određeni stupanj slobode da teži drugim ciljevima od javnog interesa koje zakonodavac Unije nije uzeo (ili nije mogao uzeti) u obzir kada je sastavljao odnosno pravilo Unije.

39.

Želim istaknuti jedno važno pojašnjenje: ciljevi kojima se teži moraju se razlikovati u vrsti, ne samo u mjeri. Primjerice, sasvim je moguće da prilikom usvajanja Unijine mjere namijenjene zaštiti potrošača, kojom je ostvarena ravnoteža između, osobito, zaštite potrošača, s jedne strane, i tržišnog natjecanja i slobode ugovaranja, s druge, nije uzeta u obzir zaštita javnog zdravlja ili okoliša. To se razlikuje od situacije u kojoj i Unijina i nacionalna mjera teže istoj vrsti ciljeva, ali pritom tim ciljevima pridaju različit značaj. To bi bio slučaj ako bi nacionalna mjera koju sam naveo u prethodnom primjeru stavljala veći naglasak na zaštitu potrošača od Unijine mjere na način da sadržava, primjerice, preciznije i detaljnije zabrane. Tu bi se radilo o razlici u mjeri ili preciznosti, ali odnosna bi pravila imala istu vrstu ciljeva.

40.

Naposljetku, čak i ako postoji stvarna razlika u ciljevima, već je istaknuto da ne postoji neopravdana sloboda usvajanja nacionalnih pravila s drukčijim ciljevima, bez obzira na njihov utjecaj na „zajednička” pravila. Ograničenja koja proizlaze iz primjene načela proporcionalnosti nužno znače da je te ciljeve potrebno odvagnuti u odnosu na ciljeve zajedničke poljoprivredne politike i zajedničke organizacije tržišta, kao i da mjera mora biti prikladna i ne smije prekoračivati ono što je strogo nužno ( 25 ).

41.

U tom analitičkom okviru tumačim nedavne navode Suda u predmetu Scotch Whisky Association ( 26 ). Taj se predmet odnosio na nacionalna pravila koja su s ciljem zaštite zdravlja ljudi nametala najniže maloprodajne cijene alkoholnih pića. Sud je utvrdio da je odnosno nacionalno zakonodavstvo moglo ugroziti tržišno natjecanje, onemogućavanjem određenih proizvođača ili uvoznika da iskoriste niže cijene. Zaključio je da se to zakonodavstvo protivilo načelu slobodnog određivanja cijena poljoprivrednih proizvoda na temelju poštenog tržišnog natjecanja – načelu na kojemu počiva Uredba br. 1308/2013. Međutim, budući da je to zakonodavstvo imalo cilj povezan s općim interesom koji se razlikovao od onih obuhvaćenih Uredbom br. 1308/2013, Sud je naveo da bi ono bilo dopušteno da je u skladu s načelom proporcionalnosti.

42.

Čini se da cilj da se zaštiti javno zdravlje nije izričito bio dio jednadžbe u ravnoteži koju je zakonodavac Unije na razini Unije uspostavio kada je usvajao pravila za djelovanje zajedničkog tržišta proizvoda od vina ( 27 ). Taj je cilj bio dio drukčijeg nacionalnog regulatornog režima, koji se temeljio na drukčijim razmatranjima te se tek uzgredno preklapao s Unijinim režimom. Nacionalno zakonodavstvo u pitanju primjenjivalo se samo u fazi maloprodaje. Stoga, iako i maloprodaja čini fazu (posljednju fazu) dobavnog lanca, preklapanje i posljedični sukob između Unijinih pravila i nacionalnog zakonodavstva bili su tek neznatni.

43.

S tim općim pojašnjenjima na umu, sada prelazim na razmatranje predmetnog slučaja.

44.

Nacionalni se sud svojim pitanjima raspituje o sukladnosti članka 3. stavka 3. točaka 1. i 3. i članka 5. Zakona o zabrani nepoštene prakse s člankom 148. stavkom 4. Uredbe br. 1308/2013. Sadržaj i područje primjene potonje odredbe su stoga, logično, polazna točka kao referentni okvir na razini Unije za ocjenu eventualnog sukoba, pri čemu određuju prikladnu razinu apstrakcije na kojoj treba provesti analizu preempcije.

45.

Stoga je neuvjerljiv argument francuske vlade prema kojem opće područje „ugovornih odnosa” ili trgovačkog prava treba biti referentni okvir za ocjenu iscrpnosti usklađenja, pri čemu se sugerira da se odredbe primjenjive na čitavo područje ne mogu isključiti jer Uredbom br. 1308/2013 nije provedeno takvo usklađivanje. Osim primjerâ preempcije određenog područja, u koje se ne ubraja (ili barem više ne ubraja) taj element zajedničke organizacije tržišta mlijeka, potrebno je usredotočiti se na stvarni normativni sukob. Prihvativši taj referentni okvir, njemačka vlada i Komisija usredotočile su se, prema mojemu mišljenju pravilno, na konkretno pravilo o slobodnom pregovaranju o svim ugovornim elementima isporuke sirovog mlijeka (uključujući njegovu cijenu) predviđeno u članku 148. stavku 4. Uredbe br. 1308/2013.

46.

Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao odgovor na pitanja koja je postavio, potrebno je odrediti, kao prvo, točno područje primjene i tumačenje tog pravila iz članka 148. stavka 4. Uredbe br. 1308/2013 (1.). Kao drugo, mora se ispitati jesu li sporne nacionalne odredbe u sukobu s tom odredbom (2.). Ako jesu, sukladne su pravu Unije – podložno zahtjevima načela proporcionalnosti – samo ako imaju drukčije vrste ciljeva (3.).

47.

Budući da sam već proveo tu analizu, zaključujem da pravo Unije isključuje članak 3. stavak 3. točke 1. i 3. i članak 5. Zakona o zabrani nepoštene prakse, s obzirom na to da se čini da imaju istu vrstu ciljeva kao i članak 148. stavak 4. Uredbe br. 1308/2013 odnosno da je te ciljeve zakonodavac Unije uzeo u obzir prilikom usvajanja navedene odredbe (4.).

48.

Članak 148. Uredbe br. 1308/2013 mora se promatrati u kontekstu razvoja regulacije zajedničke organizacije tržišta mlijeka i mliječnih proizvoda ( 28 ). Kasnije reforme zajedničke poljoprivredne politike donijele su promjenu u pristupu, kojom je stavljen snažan naglasak na orijentiranost tržištu i konkurentnost ( 29 ).

49.

Međutim, u skladu s preporukama Stručne skupine na visokoj razini za mlijeko, dodatne su se mjere smatrale potrebnima za rješavanje teške tržišne situacije u tom sektoru. Te mjere (potpore) uključivale su preporuku u pogledu usvajanja odredbi o ugovornim odnosima. Kao posljedica toga, u Uredbu (EZ) br. 1234/2007 uvrštena je 2012. odredba koja odgovara sadašnjem članku 148. Uredbe (EU) br. 1308/2013 ( 30 ).

50.

Usvajanje odredbe o formalnim pisanim ugovorima smatralo se takvom mjerom potpore u sektoru mlijeka, imajući na umu da se zajednički sustav cijena nije više primjenjivao te da se sustav kvota bližio svojem kraju. Zakonodavac Unije smatrao je da bi se korištenjem formalnih pisanih ugovora mogla „povećati odgovornost sudionika u lancu mljekarstva i povećati svijest o potrebi da se bolje uzmu u obzir signali s tržišta, poboljša prenošenje cijena i bolje prilagodi ponuda prema potražnji, kao i da se doprinese sprečavanju određenih nepravednih postupaka u trgovini” ( 31 ). Odredba o ugovornim odnosima, koja je prvotno bila privremena, kasnije je postala trajna mjera ( 32 ) te je proširena i na sektore različite od sektora mlijeka i mliječnih proizvoda ( 33 ).

51.

U skladu s člankom 148. Uredbe br. 1308/2013, kada država članica odluči da isporuke sirovog mlijeka od poljoprivrednika prema prerađivaču moraju biti pokrivene pisanim ugovorom (kao što je Litva odlučila, kako sud koji je uputio zahtjev navodi), ti ugovori moraju, u skladu sa stavkom 1. tog članka, ispunjavati određene uvjete. Kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 127. Uredbe br. 1308/2013, tom su uredbom utvrđeni osnovni uvjeti za primjenu takvih ugovora kako bi se osigurali odgovarajući minimalni standardi za takve ugovore, pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta i zajednička organizacija tržišta. U svrhu ostvarenja tog cilja, članak 148. stavak 2. navedene uredbe predviđa minimalan sadržaj koji ti ugovori trebaju imati, uključujući cijenu ( 34 ).

52.

Članak 148. stavak 2. dalje propisuje da se ugovor sastavlja prije isporuke i u pisanom obliku te da mora uključivati, među ostalim, elemente kao što su cijena, količina isporučenog mlijeka i vrijeme isporuke, trajanje ugovora, pojedinosti u pogledu plaćanja, načini otkupljivanja ili isporuke i pravila koja se primjenjuju u slučaju više sile. Članak 148. stavak 2. točka (c) podtočka i. predviđa da se element „cijena”, koji je obvezno uključiti u pisani ugovor, može izraziti na različite načine: cijena je statična te se mora odrediti u ugovoru i/ili se izračunava zbrajanjem različitih faktora utvrđenih u ugovoru (koji mogu uključivati tržišne pokazatelje koji pokazuju promjene tržišnih uvjeta, isporučenu količinu te kvalitetu ili sastav isporučenog sirovog mlijeka).

53.

Međutim, čak i ako države članice iskoriste Uredbom br. 1308/2013 predviđenu mogućnost da pisane ugovore učine obveznima, o svim se elementima takvih ugovora između prodavatelja i kupaca – uključujući cijenu – mora moći slobodno pregovarati. Članak 148. stavak 4. navedene uredbe tom odredbom, a to proizlazi i iz njezine uvodne izjave 127., postavlja granice ovlasti država članica da u odnosni sektor interveniraju nalažući sklapanje pisanih ugovora. Sama ta odredba dopušta samo dva konkretna odstupanja od načela slobodnog pregovaranja. Kao prvo, države članice mogu obvezati stranke da se dogovore o odnosu između određene isporučene količine i cijene koju treba platiti za tu isporuku. Kao drugo, države članice mogu utvrditi minimalno trajanje ugovorâ između poljoprivrednika i prvih kupaca.

54.

Da sažmem poprilično složenu strukturu te odredbe, osnovno pravilo koje obilježava novu zajedničku organizaciju tržišta jest slobodno određivanje prodajnih cijena na temelju poštenog tržišnog natjecanja, a to je pravilo ujedno „odraz […] načela slobodnog kretanja robe u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja” ( 35 ). Iznimno od toga, države članice, kao mjeru potpore namijenjenu ispravljanju poremećaja u tom konkretnom sektoru, mogu zahtijevati da se u ugovor uvrste određene navedene formalnosti. Međutim, čak i ako države članice predvide takva odstupanja, postoji vanjska granica tih odstupanja: države članice ne mogu ići tako daleko da ugroze načelo slobodnog pregovaranja o svim elementima ugovora, uključujući cijenu, uz manje iznimke predviđene člankom 148. stavkom 4.

55.

Sporne nacionalne odredbe treba ocjenjivati u kontekstu opisane naravi i područja primjene primjenjivog Unijina pravila.

56.

Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem želi doznati protivi li se članku 148. stavku 4. Uredbe br. 1308/2013 nacionalna odredba poput članka 3. stavka 3. točke 1. Zakona o zabrani nepoštene prakse. U skladu s potonjom odredbom, kupac sirovog mlijeka ne smije prodavateljima sirovog mlijeka iz iste skupine primjenjivati različite cijene. Skupine su formirane s obzirom na količinu prodanog mlijeka i obuhvaćaju samo proizvođače koji ne pripadaju priznatim organizacijama proizvođača mlijeka. Za sve sirovo mlijeko proizvođačâ iz iste skupine mora se plaćati ista cijena ako je ono iste kvalitete i sastava kao ono isporučeno kupcu istom metodom.

57.

Sud koji je uputio zahtjev dalje ističe da ugovorne stranke ne mogu kupovnu cijenu mlijeka odrediti uzimajući u obzir relevantne čimbenike različite od onih predviđenih u zakonodavstvu. Prema informacijama koje je taj sud pružio, Pravilnik o kupnji mlijeka predviđa da se mlijeko kupuje ako u pogledu početnih pokazatelja kvalitete (boja, miris, viskoznost, temperatura, okus, kiselost, čistoća, gustoća mlijeka te neutralizirajuće i inhibirajuće tvari) zadovoljava standarde iz tog pravilnika. Ako mlijeko ne zadovoljava standarde u pogledu ostalih pokazatelja kvalitete mlijeka (kao što su ukupan broj bakterija, broj somatskih stanica, inhibirajuće tvari, temperatura na kojoj se mlijeko smrzava), cijena predviđena u pravilniku odgovarajuće se snižava. Isto tako, proizvođačima se za sirovo mlijeko bolje kvalitete mogu, sukladno uvjetima u ugovoru, platiti dodatne naknade ili premije.

58.

Posljedično, kupcu sirovog mlijeka nije zabranjeno da proizvođačima sirovog mlijeka koji pripadaju istoj skupini plati različite cijene, ali to smije učiniti samo ako postoje razlike u sastavu i kvaliteti isporučenog mlijeka. Međutim, popis čimbenika koji utječu na kupovnu cijenu iscrpan je. Ugovorne stranke stoga ne mogu slobodno birati čimbenike na temelju kojih će odrediti cijenu.

59.

S obzirom na to dvostruko ograničenje, slažem se s Komisijom i njemačkom vladom da sporne nacionalne odredbe nisu u skladu sa slobodom pregovaranja o svim elementima pisanih ugovora, zajamčenom u članku 148. stavku 4. Uredbe br. 1308/2013. Osim toga, kako je njemačka vlada istaknula, članak 148. stavak 4. izričito predviđa iznimke od načela slobodnog pregovaranja o elementima ugovora. Ograničenja propisana člankom 3. stavkom 3. točkom 1. Zakona o zabrani nepoštene prakse ne spadaju ni pod jednu od tih iznimki.

60.

Litavska vlada svejedno je istaknula da ugovorne stranke slobodno određuju „osnovnu cijenu”, s obzirom na pokazatelje sastava mlijeka. Članak 3. stavak 3. točka 1. nalaže da se ta osnovna cijena primijeni na sve pripadnike iste skupine. U tom slučaju, cijena može varirati ovisno o metodama isporuke. Na konačnu će cijenu utjecati i dodatne naknade, popusti i premije koji ovise o kvaliteti. Posljedično, litavska vlada navodi da taj mehanizam poštuje slobodu pregovaranja o cijenama te istodobno sprečava nepoštene prakse.

61.

Argumenti litavske vlade nisu uvjerljivi.

62.

Kao prvo, litavska vlada inzistira na tome da ugovorne stranke slobodno određuju osnovnu cijenu. Međutim, čak i da je to točno u pogledu jednog proizvođača, vjerojatno prvog iz dane skupine s kojim je kupac sklopio ugovor ( 36 ), članak 3. stavak 3. točka 1. Zakona o zabrani nepoštene prakse nalaže da se ista osnovna cijena primijeni i na sve ostale proizvođače iz te skupine. Ne vidim na koji način nametanje iste osnovne cijene svim pripadnicima skupine proizvođača poštuje, u odnosu na ugovore sklopljene sa svim ostalim proizvođačima, načelo slobode pregovaranja. Osnovna cijena praktički postaje fiksna za sve ostale proizvođače iz te skupine.

63.

Kao drugo, navodi litavske vlade prema kojima cijena može varirati ovisno i o drugim čimbenicima predviđenima u zakonodavstvu ne dovode do drukčijeg zaključka. Umjesto toga, oni naglašavaju činjenicu da svi čimbenici koji se mogu uzeti u obzir pri određivanju točne cijene svake pojedine isporuke postaju fiksni kada se odredi osnovna cijena, što znači da u biti nema slobodnog pregovaranja o cijeni.

64.

Članak 148. stavak 2. točka (c) podtočka i. Uredbe br. 1308/2013 predviđa minimalne uvjete u pogledu obveznog navođenja cijene isporuke u ugovorima. Ugovor mora sadržavati statičnu cijenu i/ili cijenu izračunanu na temelju raznih čimbenika, koji moraju biti navedeni u ugovoru. Ta odredba ilustrativno predviđa da ti čimbenici „mogu uključivati tržišne pokazatelje koji pokazuju promjene tržišnih uvjeta, isporučenu količinu te kvalitetu ili sastav isporučenog sirovog mlijeka”.

65.

Iz upotrebe veznika „i/ili” u članku 148. stavku 2. točki (c) podtočki i. čini se da je Uredba br. 1308/2013 neutralna u pogledu mehanizma za određivanje cijena koji će stranke izabrati u ugovoru. Osim toga, riječi „koji mogu uključivati” upućuju na to da su čimbenici navedeni u članku 148. stavku 2. točki (c) podtočki i. tek indikativni te da ih se ne mora sve uzeti u obzir ili da je moguće uzeti u obzir i neke druge.

66.

Međutim, smisao članka 148. stavka 4. ostaje isti: stranke moraju moći slobodno pregovarati o svim elementima ugovora. Teško se može tvrditi da je nepromjenjiv tom načelu sukladan popis čimbenika koje je jedine moguće uzeti u obzir pri određivanju točne cijene svake isporuke, koji je utvrđen uredbom države članice te je obvezan za sve stranke.

67.

Stoga se mora zaključiti da odredba koja se razmatra u ovom predmetu na dva načina ograničava slobodu ugovornih stranaka da pregovaraju o kupovnoj cijeni sirovog mlijeka: ona nameće osnovnu cijenu čitavoj skupini te onemogućuje ugovorne stranke da uzimanjem u obzir čimbenika koji nisu predviđeni u nacionalnom zakonodavstvu odrede drukčiju kupovnu cijenu sirovog mlijeka.

68.

Nacionalni sud svojim drugim pitanjem želi doznati protive li se članku 148. stavku 4. Uredbe br. 1308/2013 nacionalna pravila koja kupcima sirovog mlijeka zabranjuju da neopravdano smanje kupovnu cijenu sirovog mlijeka. Smanjenje cijene veće od 3 % moguće je samo ako ga nadležno tijelo (Agencija za regulaciju tržišta) smatra opravdanim.

69.

Litavska vlada navodi da su članak 3. stavak 3. točka 3. i članak 5. Zakona o zabrani nepoštene prakse namijenjeni pružanju jamstava koja onemogućuju da se cijena neopravdano mijenja nakon sklapanja ugovora. Te odredbe ne predviđaju ograničenje slobodnog pregovaranja o cijenama, nego jamstvo da se cijena neće promijeniti bez pružanja objektivnih razloga.

70.

Njemačka vlada tvrdi da se članak 3. stavak 3. točka 3. Zakona o zabrani nepoštene prakse ne protivi članku 148. stavku 4. Uredbe br. 1308/2013. Ta vlada ističe da se to pravilo odnosi na jednostrano ponašanje jedne od stranaka nakon sklapanja tog ugovora te da kao takvo nije obuhvaćeno područjem primjene članka 148. stavka 4., s obzirom na to da se tiče aspekta koji potonjom odredbom nije uređen: sprečavanje nepoštenih praksi.

71.

Komisija ističe da ta odredba, slično kao članak 3. stavak 3. točka 1. Zakona o zabrani nepoštene prakse, čini ograničenje slobode pregovaranja o cijeni zajamčene člankom 148. stavkom 4. Uredbe br. 1308/2013 te da joj se stoga protivi.

72.

U tom se pogledu slažem s Komisijom.

73.

Za početak moram priznati da su mi članak 3. stavak 3. točka 3. i članak 5. Zakona o zabrani nepoštene prakse pomalo nejasni. Njihovo samo postojanje implicira da, unatoč činjenici da su pisani ugovori obvezni (i nakon što su cijene u skladu s člankom 3. stavkom 3. točkom 1. tog zakona određene unutar iste skupine), cijene mogu značajno fluktuirati i nakon sklapanja takvih pisanih ugovora, kojima je predviđeni cilj upravo bio uvođenje stabilnosti u ugovorne odnose.

74.

Litavska vlada objasnila je na raspravi da su razlog usvajanja te odredbe specifične okolnosti litavskog tržišta. Kupci sirovog mlijeka mogu proizvođačima, zbog činjenice da su u boljem pregovaračkom položaju od njih, nametnuti nižu cijenu, uz prijetnju da neće više od njih kupovati ako je ne prihvate. Ta vlada navodi da ugovorne odredbe u pogledu kupaca sirovog mlijeka ne djeluju na način na koji bi trebale.

75.

S obzirom na takvo stanje, argument njemačke vlade – koji se oslanja na razlikovanje između samog trenutka sklapanja ugovora, na koje se primjenjuje načelo slobodnog pregovaranja, i kasnijeg izvršenja ugovora, koje ne podliježe takvim pravilima – smatram pomalo formalističkim i neuvjerljivim. Naime, objašnjenja koja je pružila litavska vlada naglašavaju činjenicu da se neravnoteža u pregovaračkim položajima koja postoji u fazi pregovora o ugovoru lako može prenijeti u kasniju fazu – fazu izvršenja ugovora. To se može dogoditi formalno (uvrštenjem ugovornih odredbi koje dopuštaju takvu promjenu cijena, koja, suvišno je reći, ide na štetu samo jedne stranke) ili u praksi (budući da će – na način koji je litavska vlada navela – iste stranke sklopiti nekoliko uzastopnih ugovora, „nesuradnja” u okviru „neizvršenja” jednog ugovora može se odraziti u lošijim uvjetima u sljedećem ugovoru između istih stranaka).

76.

Međutim, uzimajući u obzir oba ta stajališta, meni je ujedno poprilično jasno da se relevantnim odredbama doista nastoji ograničiti sloboda pregovaranja o elementima ugovora, što ugrožava djelovanje članka 148. stavka 4. navedene uredbe. One ograničavaju mogućnost slobodnog pregovaranja o smanjenju cijene. Članak 3. stavak 3. točka 3. Zakona o zabrani nepoštene prakse predviđa apsolutnu zabranu neopravdanih smanjenja, čime očito ograničava ugovornu slobodu stranaka. Članak 5. tog zakona dodatno proširuje i institucionalno uokviruje tu zabranu tako što smanjenja cijena veća od 3 % uvjetuje ishođenjem odobrenja od relevantnog upravnog tijela.

77.

Zaključno, iako sam svjestan gospodarske stvarnosti koja određuje djelovanje litavskog tržišta sirovog mlijeka, ne vidim kako je moguće takva nacionalna pravila pomiriti s jasno iskazanim pravilom da ugovorne stranke moraju moći slobodno pregovarati o svim elementima ugovora.

78.

Nizozemska vlada istaknula je na raspravi, pozivajući se na presudu Scotch Whisky Association i dr. ( 37 ), da sporna nacionalna pravila, unatoč tomu što ograničavaju slobodu pregovaranja zajamčenu člankom 148. stavkom 4. Uredbe br. 1308/2013, ipak treba ispitati u svjetlu zahtjevâ načela proporcionalnosti, jer imaju različite ciljeve od onih koji su pokriveni tom uredbom. U vezi s time, nizozemska vlada smatra da cilj Zakona o zabrani nepoštene prakse – sprečavanje nepoštenih trgovačkih praksi – nije autonoman cilj te uredbe, ali da u njoj ima uzgredan značaj.

79.

Slično tomu, francuska vlada navela je na raspravi da je rješenje usvojeno u presudi Scotch Whisky Association primjenjivo u ovom predmetu jer konkretnim pravilom nije provedeno iscrpno usklađenje. Na pitanje jesu li nacionalne odredbe koje utječu na izričitu odredbu prava Unije prihvatljive na toj osnovi moguće je odgovoriti samo s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja.

80.

Njemačka vlada ima suprotno stajalište. Ona smatra da se ovaj predmet razlikuje od predmeta Scotch Whisky Association. Za razliku od tog predmeta, u kojem odnosno pitanje nije bilo uređeno Uredbom br. 1308/2013, ovaj se predmet odnosi na izričito pravilo o ograničenjima koje država članica može nametnuti slobodi pregovaranja o svim elementima ugovora.

81.

Ako primijenimo analitički okvir opisan u točkama 26. do 42. ovog mišljenja, ključno pitanje u pogledu ove faze postaje: koji su točno bili ciljevi odnosnih dviju odredbi prava Unije i nacionalnog prava, sukob između kojih je upravo potvrđen?

82.

Što se tiče članka 148. stavka 4. Uredbe br. 1308/2013, dva se cilja izdvajaju. Kao prvo, tu je cilj da se ojača pregovarački položaj proizvođača mlijeka u sektoru mlijeka. Kako Komisija pravilno ističe, tom su uredbom, kako potvrđuje njezina uvodna izjava 128., utvrđene mjere za jačanje sposobnosti pogađanja proizvođača mlijeka u odnosu na prerađivače, s ciljem da se tim proizvođačima osigura primjeren životni standard. Članak 149. Uredbe br. 1308/2013 dopušta organizacijama i udruženjima proizvođača mlijeka da, iznimno od primjene pravila o tržišnom natjecanju, kolektivno pregovaraju o odredbama ugovora o isporuci sirovog mlijeka. Osim toga, Uredba br. 1308/2013 općenito se oslanja (ne samo u odnosu na sektor mlijeka) na sposobnost takvih organizacija proizvođača da koncentriraju ponudu i tako doprinesu jačanju položaja proizvođača, što pak potiče osnivanje i priznavanje takvih organizacija ( 38 ).

83.

Kao drugo, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 138. Uredbe br. 1308/2013, korištenje pisanih ugovora, kako je predviđeno člancima 148. i 168. te uredbe, načelno se smatra sredstvom koje može pomoći u sprečavanju određenih nepoštenih poslovnih praksi. Uredbom br. 261/2012 u Uredbu br. 1234/2007 ubačena je odredba ekvivalentna članku 148., izričito imajući na umu da bi korištenje formalnih pisanih ugovora moglo doprinijeti sprečavanju određenih nepoštenih poslovnih praksi ( 39 ). Osobito, iz uvodnih izjava Uredbe br. 261/2012 proizlazi da je razlog usvajanja odredbe ekvivalentne sadašnjem članku 148. Uredbe br. 1308/2013 bio taj što je u mnogim slučajevima, unatoč velikim razlikama među državama članicama u pogledu sektora proizvodnje i prerade mlijeka, koncentracija ponude niska, što dovodi do neravnoteže u pregovaračkoj moći u lancu opskrbe između proizvođača mlijeka i mljekara, koja može dovesti do nepravednih postupaka u trgovini ( 40 ).

84.

Što se tiče ciljeva Zakona o zabrani nepoštene prakse, litavska vlada navodi da je svrha spornih pravila zabraniti nepoštene poslovne prakse i time potaknuti tržišno natjecanje i osnažiti pregovarački položaj proizvođača mlijeka. Članak 3. stavak 3. točka 1. tog zakona osigurava određen stupanj suradnje među proizvođačima u pogledu određivanja cijena sirovog mlijeka kao načina jačanja pregovaračkog položaja. Dakle, Zakon o zabrani nepoštene prakse je namijenjen jačanju pregovaračkog položaja proizvođača mlijeka i sprečavanju nepoštenih poslovnih praksi u sektoru mlijeka.

85.

Stoga je očito da su ciljevi spornih nacionalnih odredbi isti kao ciljevi Uredbe br. 1308/2013. I sama je litavska vlada to na raspravi priznala. Zakonodavac Unije osmislio je članak 148. Uredbe br. 1308/2013 na temelju razloga iste naravi poput onih kojima je litavski zakonodavac usvojio sporne odredbe Zakona o zabrani nepoštene prakse. Oni su u konačnici možda uspostavili različitu ravnotežu između istih vrijednosti: nastojeći pomiriti ciljeve slobodnog tržišnog natjecanja s konkretnim ciljevima zajedničke poljoprivredne politike, uključujući cilj da se proizvođačima mlijeka osigura primjeren životni standard i tako ojača njihov pregovarački položaj te ih se zaštiti od nepoštenih poslovnih praksi, zakonodavac Unije odlučio je, umjesto da usvoji možda konkretnije mjere kako je to litavski zakonodavac učinio, samo dopustiti mogućnost da države članice zahtijevaju sklapanje pisanih ugovora.

86.

Drugo je pitanje je li i koliko ta mjera doista prikladna i djelotvorna za ostvarenje tih ciljeva te ću se njemu vratiti u završnom odjeljku ovog mišljenja. Međutim, zakonodavac Unije nedvojbeno je izvršio jasan vrijednosni odabir: uzimajući u obzir iste ciljeve i uređujući istu situaciju u potpuno istoj fazi proizvodnog lanca. Zbog tih razloga, sukob između pravila Unije i nacionalnih pravila koja se razmatraju u ovom predmetu nije tek granični primjer dvaju režima koji se djelomično preklapaju, a u pogledu kojeg bi se čak moglo raspravljati o proporcionalnosti. Umjesto toga, radi se o bitnom funkcionalnom sudaru dvaju načina regulacije potpuno istog pitanja, u kojem se odražavaju različiti vrijednosni odabiri u kontekstu istih ciljeva.

87.

Taj zaključak ne mijenja činjenica da, kako sud koji je uputio zahtjev ističe, još uvijek ne postoje konkretne Unijine mjere o nepoštenim trgovačkim praksama između društava u dobavnom lancu, nego samo pripremne mjere ( 41 ).

88.

U travnju 2018. objavljen je prijedlog direktive o nepoštenim trgovačkim praksama u odnosima među poduzećima u lancu opskrbe hranom ( 42 ). Doista je točno da države članice mogu u tom području usvajati nacionalne odredbe sve dok se ono ne uredi aktom Unije.

89.

Međutim, jednako je točno da mjere koje države članice mogu u međuvremenu usvajati ne smiju biti u sukobu s pravilima Unije koja su već uvedena Uredbom br. 1308/2013 ili drugim važećim aktima Unije.

90.

Nizozemska vlada je na raspravi ipak istaknula da gorenavedeni prijedlog znači da pitanje (zaštite od) nepoštenih trgovačkih praksi u sektoru mlijeka još nije iscrpno uređeno pravom Unije, to jest člankom 148. Uredbe br. 1308/2013. Da jest, kako to da Komisija sada predlaže novo zakonodavstvo u tom području? Dakle, predlaganjem novog zakonodavstva upravo u tom području, Komisija u biti prešutno priznaje da postoji konkretna zakonodavna praznina.

91.

Taj je argument na prvi pogled vrlo elegantan, ali se urušava nakon pobliže analize. Kao prvo, Unijina preempcija u pravom smislu riječi, kako je gore opisano ( 43 ), provedeno je na razini pravila prema kojemu stranke moraju moći slobodno pregovarati o svim elementima ugovora. To ne znači da se ne smiju usvojiti druge potencijalne mjere koje su namijenjene uklanjanju neravnoteže te koje ne ometaju djelovanje tog konkretnog pravila. Međutim, mjere koje se razmatraju u predmetnom postupku to očito čine. Kao drugo, čak i ako bi se smatralo da se područje primjene novih pravila Unije koja se predlažu i područje primjene pravila važećeg članka 148. i ostalih odredbi Uredbe br. 1308/2013 u potpunosti podudaraju, što ovdje nije slučaj, činjenica da se u istom području predlažu nova pravila može jednostavno značiti da se postojeća mijenjaju. Kasnije odredbe prava Unije u tom bi slučaju bile lex posterior na istoj zakonodavnoj razini kao Uredba br. 1308/2013.

92.

S obzirom na navedeno, smatram da članak 148. stavak 4. Uredbe br. 1308/2013 treba tumačiti na način da mu se protivi sporno nacionalno zakonodavstvo, koje u svrhu osnaživanja pregovaračkog položaja proizvođača mlijeka i sprečavanja nepoštenih poslovnih praksi:

93.

S promjenama normativnog okvira u zajedničkoj poljoprivrednoj politici i zajedničkoj organizaciji tržišta poljoprivrednih proizvoda, kao i s presudom Suda u predmetu Scotch Whisky Association, možda su se pojavile dvojbe oko toga koliko je točno ostalo prostora za nacionalna pravila koja teže legitimnim ciljevima koji nisu pokriveni instrumentima zajedničke poljoprivredne politike.

94.

S obzirom na promjene u normativnom pristupu i logici o kojima sam govorio u ovom mišljenju, razlike u propisima između država članica u određenoj su mjeri moguće, osobito u pogledu rubnih dijelova tržišta, na kojima tržišne sile treba uskladiti s drugim ciljevima i vrijednostima. Međutim, smatram da ta raznolikost, čak i ako počiva na legitimnim ciljevima, ne smije ići toliko daleko da počne razgrađivati normativnu srž jedinstvene zajedničke organizacije tržišta.

95.

Ti navodi ni na koji način ne dovode u pitanje legitimnost i razboritost onoga što je litavski zakonodavac htio ostvariti spornim odredbama Zakona o zabrani nepoštene prakse. U biti, osobno u potpunosti shvaćam takve ciljeve. Spornim nacionalnim odredbama nastoji se odgovoriti na specifičan nacionalni kontekst u kojem se čini da pristup iz Uredbe br. 1308/2013, koji se oslanja na potencijal organizacija i udruženja proizvođača, nije pravilno djelovao. Najnovije Komisijino izvješće o provedbi relevantnih odredbi navedene uredbe odražava tu situaciju na terenu na nacionalnoj razini, navodeći da jedan od razloga zbog kojeg „pristup temeljen na udruživanju” nije ostvario potpun uspjeh čini otpor na koji je taj pristup naišao u nekim državama članicama ( 44 ).

96.

Međutim, kako organizacija tržišta poljoprivrednih proizvoda ne bi postala kao ementaler, države članice čak ni zbog tih razloga ne smiju jednostrano odstupiti od jasnih zahtjeva prava Unije. Kao prvo, Uredba br. 1308/2013 predviđa poduzimanje posebnih mjera za posebne probleme ( 45 ). Kao drugo, ona ujedno nastoji osigurati sposobnost reakcije zakonodavca Unije tako što dodaje obveze slanja komunikacija i izvješćivanja ( 46 ).

97.

Kao treće i najvažnije, države članice su općenito, u skladu s načelom lojalne suradnje, obvezne pridržavati se prava Unije. U slučaju poteškoća i problema u primjeni, one moraju, ako to smatraju potrebnim za rješavanje tih problema, upotrijebiti primjerena institucionalna sredstva na razini Unije da potaknu zakonodavne promjene i postupnu prilagodbu razvoju situacije ( 47 ).

98.

Međutim, dužnost lojalne suradnje djeluje u oba smjera. Ona ne obvezuje samo države članice, nego i institucijama nameće obvezu da „surađuju u dobroj vjeri s ciljem nadilaženja poteškoća, pri čemu se moraju u potpunosti pridržavati Ugovora i ostalih [Unijinih] odredbi, osobito onih koje uređuju zajedničku organizaciju tržišta u danom sektoru” ( 48 ).

99.

U takvom okviru, zakonodavac Unije dužan je pravovremeno reagirati na takav razvoj ( 49 ). Kako sam inzistirao u drugim mišljenjima, činjenica da zakonodavac Unije ima široku marginu prosudbe, osobito u području zajedničke poljoprivredne politike, ne može se smatrati „bjanko čekom” na temelju kojeg se ranija regulatorna rješenja u pogledu organizacije tržišta trebaju smatrati stalnim i dovoljnim opravdanjem za nastavak njihove primjene na znatno drukčije društvene i tržišne okolnosti ( 50 ). U tom smislu, načelo proporcionalnosti zahtijeva da Unijine mjere budu prikladne za ostvarenje ciljeva koje nastoje ostvariti te se njihova valjanost može osporavati ako nisu ( 51 ). Međutim, takvo osporavanje moguće je samo u drukčijem predmetu, u kojem bi se Sudu morali iznijeti drukčiji argumenti i dokazi.

100.

S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori na pitanja koja mu je uputio Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Ustavni sud Republike Litve):

„Članak 148. stavak 4. Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda i stavljanju izvan snage uredbi Vijeća (EEZ) br. 922/72, (EEZ) br. 234/79, (EZ) br. 1037/2001 i (EZ) br. 1234/2007 treba tumačiti na način da mu se protivi sporno nacionalno zakonodavstvo, koje u svrhu osnaživanja pregovaračkog položaja proizvođača mlijeka i sprečavanja nepoštenih poslovnih praksi: