–

za finsku vladu, H. Leppo, u svojstvu agenta,

–

za češku vladu, M. Smolek, J. Vláčil i J. Pavliš, u svojstvu agenata,

–

za njemačku vladu, T. Henze, M. Hellmann i S. Weinkauff, u svojstvu agenata,

–

za Irsku, M. Browne, J. Quaney i A. Joyce, u svojstvu agenata, uz asistenciju M. Gray, BL,

–

za ciparsku vladu, E. Zachariadou, E. Neofytou i M. Spiliotopoulou, u svojstvu agenata,

–

za litavsku vladu, D. Kriaučiūnas i V. Čepaitė, u svojstvu agenata,

–

za mađarsku vladu, M. Z. Fehér, G. Koós i R. Kissné Berta, u svojstvu agenata,

–

za austrijsku vladu, G. Eberhard, u svojstvu agenta,

–

za rumunjsku vladu, C.-R. Canţăr, R. Mangu, E. Gane i C.-M. Florescu, u svojstvu agenata,

–

za švedsku vladu, A. Falk, H. Shev, C. Meyer‑Seitz, L. Zettergren i A. Alriksson, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, S. Grünheid, R. Troosters i M. Huttunen, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 18. prvog stavka i članka 21. UFEU‑a.

2

On je upućen u okviru zahtjeva za izručenje Denisa Raugeviciusa, litavskog i ruskog državljanina, što su ga finskim tijelima uputile ruske vlasti, u svrhe izvršenja kazne zatvora.

3

Člankom 1. Europske konvencije o izručenju od 13. prosinca 1957. (u daljnjem tekstu: Europska konvencija o izručenju) propisuje se:

„Ugovorne strane se obvezuju izručiti jedna drugoj, u skladu s odredbama i uvjetima postavljenim u ovoj konvenciji, osobe protiv kojih se vodi postupak zbog kaznenog djela ili koje se traže zbog izdržavanja kazne ili sigurnosne mjere na temelju odluke sudskih vlasti strane koja izručenje traži.”

4

Člankom 6. te konvencije, naslovljenim „Izručenje vlastitih državljana”, predviđa se:

2.   U slučaju da strana od koje se izručenje traži ne izruči svojeg državljanina, ona će tada na zahtjev strane koja izručenje traži predati slučaj nadležnim organima, kako bi se mogao provesti postupak ako se smatra odgovarajućim. U tu će se svrhu, spisi, podaci i dokazni materijal, vezani za kazneno djelo, dostaviti bez naknade, na način naveden u članku 12. stavku 1. Strana koja je tražila izručenje bit će obaviještena o odluci u svezi s njezinim zahtjevom.”

5

Člankom 10. navedene konvencije, naslovljenim „Zastara”, određuje se:

„Izručenje se neće izvršiti kada je tražena osoba, u skladu sa zakonima strane koja izručenje traži ili sa zakonima strane od koje se isto traži, oslobođena zbog nastupanja zastare – proteka određenog vremena od podizanja optužnice ili donošenja presude.”

6

U skladu s člankom 17. te konvencije:

„U slučaju da izručenje zatraži u isto vrijeme više zemalja, bilo zbog istih bilo zbog različitih kaznenih djela, strana od koje se izručenje traži će donijeti odluku o izručenju s obzirom na sve okolnosti, a naročito s obzirom na težinu i mjesto počinjenih kaznenih djela, vrijeme dostave zahtjeva, državljanstvo osobe koja se traži te mogućnosti daljnjeg izručenja drugoj zemlji.”

7

Republika Finska dala je sljedeću izjavu u smislu članka 6. Europske konvencije o izručenju:

„U smislu ove konvencije, izraz ‚državljani’ označava državljane Finske, Danske, Islanda, Norveške i Švedske kao i strance s prebivalištem u tim državama.”

8

U skladu s člankom 9. trećim stavkom finskog Ustava, u verziji koja se primjenjuje na činjenice u glavnom postupku, „[n]ijedan finski državljanin ne smije protiv svoje volje biti izručen ili predan drugoj državi. Zakonom se, međutim, može predvidjeti mogućnost izručenja odnosno transfera finskog državljanina zbog kaznenog djela ili u svrhe vođenja postupka […] državi u kojoj su zajamčena njegova temeljna prava i sudska zaštita”.

9

U skladu s člankom 2. rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annettu laki (456/1970) (Zakon (456/1970) o izručenju zbog kaznenog djela; u daljnjem tekstu: Zakon o izručenju), finski državljanin ne može biti izručen.

10

Člankom 14. prvim stavkom Zakona o izručenju predviđa se:

„Ministarstvo pravosuđa odlučuje hoće li prihvatiti zahtjev za izručenje.”

11

Člankom 16. prvim stavkom tog zakona propisuje se:

„Ako tijekom istrage ili u okviru akta koji je Ministarstvu pravosuđa dostavljen prije donošenja odluke u predmetu osoba čije se izručenje traži izjavi da smatra da nisu ispunjene pravne pretpostavke za izručenje, a zahtjev za izručenje nije odmah odbijen, Ministarstvo prije donošenja odluke o predmetu zahtijeva mišljenje Korkein oikeusa (Vrhovni sud, Finska). Ministarstvo može zatražiti mišljenje i u drugim slučajevima, kada to smatra potrebnim.”

12

Članak 17. Zakona o izručenju glasi:

„Korkein oikeus (Vrhovni sud) ispituje može li se zahtjev za izručenje prihvatiti uzimajući u obzir odredbe članaka 1. do 10. [tog] zakona i odgovarajuće odredbe međunarodnog sporazuma kojeg je Finska potpisnica.

Ako Korkein oikeus (Vrhovni sud) smatra da postoji zapreka izručenju, zahtjev za izručenje ne može se prihvatiti.”

13

Kazna zatvora koju je izrekao sud države koja nije članica Europske unije može se izvršiti u Finskoj u skladu s kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanosta annettu laki (21/1987) (Zakon (21/1987) o međunarodnoj suradnji u izvršenju određenih kaznenopravnih sankcija). Člankom 3. tog zakona predviđa se:

„Kazna koju je izrekao sud druge države može se izvršiti u Finskoj pod sljedećim uvjetima:

[…]

Kazna zatvora može se izvršiti u Finskoj u skladu s prvim stavkom ako je osuđenik finski državljanin ili strani državljanin sa stalnim boravištem u Finskoj i ako on na to pristane. […]”

14

Ruski je sud proglasio krivim D. Raugeviciusa 1. veljače 2011. za počinjenje kaznenog djela zlouporabe droga zbog posjedovanja, bez namjere prodaje, mješavine koja sadržava 3,04 grama heroina, za što je osuđen na uvjetnu kaznu zatvora s rokom kušnje.

15

Dana 16. studenoga 2011. sud sa sjedištem u regiji Lenjingrad (Rusija) opozvao je uvjetnu osudu zbog nepoštovanja obveza nadzora i osudio D. Raugeviciusa na kaznu zatvora u trajanju od četiri godine.

16

Protiv D. Raugeviciusa je 12. srpnja 2016. izdan međunarodni uhidbeni nalog.

17

Prvostupanjski sud u Finskoj izrekao je D. Raugeviciusu 12. prosinca 2016. zabranu putovanja izvan te države članice.

18

Dana 27. prosinca 2016. Ruska Federacija uputila je finskim vlastima zahtjev za uhićenje D. Raugeviciusa i njegovo izručenje Rusiji u svrhe izvršenja kazne zatvora.

19

D. Raugevicius usprotivio se izručenju pozivajući se, među ostalim, na činjenicu da već dulje vrijeme živi u Finskoj i da u toj državi članici boravi njegovo dvoje djece koja su njezini državljani.

20

Ministarstvo pravosuđa zatražilo je 7. veljače 2017. od Vrhovnog suda mišljenje o tome postoje li pravne zapreke izručenju D. Raugeviciusa Rusiji.

21

Korkein oikeus (Vrhovni sud) smatra se „sudom” u smislu sudske prakse Suda koja se tiče članka 267. UFEU‑a, čak i kada daje mišljenje u okviru zahtjeva za izručenje. Navodi da ispunjava kriterije koji se odnose na taj pojam, a na koje je Sud uputio, među ostalim, u presudi od 19. prosinca 2012., Epitropos tou Elegktikou Synedriou (C‑363/11, EU:C:2012:825, t. 18.), imajući u vidu da je utemeljen na zakonu, da je stalan, da je njegova nadležnost obvezna, da provodi postupak kontradiktorne prirode, da primjenjuje pravna pravila i da je neovisan. Osim toga, pred njim je doista pokrenut spor s obzirom na to da se D. Raugevicius usprotivio izručenju, a Ministarstvo pravosuđa nije smatralo da odmah valja odbiti zahtjev Ruske Federacije. Naposljetku, Korkein oikeus (Vrhovni sud) dodaje da je mišljenje koje mora dati obvezujuće, u smislu da predmetni zahtjev za izručenje nije moguće prihvatiti ako on ocijeni da postoji zapreka zatraženom izručenju.

22

Sud koji je uputio zahtjev smatra da je Sud u presudi od 6. rujna 2016., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), na temelju članaka 18. i 21. UFEU‑a ocijenio da pravila koja se primjenjuju u području izručenja mogu utjecati na slobodu državljana država članica da se kreću i borave na području drugih država članica. Stoga ta pravila valja razmotriti i sa stajališta nediskriminacije.

23

Korkein oikeus (Vrhovni sud) navodi, međutim, postojanje razlika između ovog predmeta, koji se odnosi na zahtjev za izručenje u svrhe odsluženja kazne, i predmeta u kojem je donesena spomenuta presuda, koji se ticao zahtjeva za izručenje u svrhe progona.

24

Navedeni sud osobito ističe to da iako za državu članicu od koje se izručenje traži načelno postoji obveza progona vlastitih državljana u slučaju njihova neizručenja, ne postoji njezina istovrijedna obveza da na vlastitom državnom području omogući odsluženje kazne koja im je izrečena u trećoj zemlji.

25

U tim je okolnostima Korkein oikeus (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

26

Svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 18. i 21. UFEU‑a tumačiti na način da je država članica od koje se izručenje traži – kojoj je treća zemlja, u svrhe izvršenja kazne zatvora, a ne u svrhe progona, podnijela zahtjev za izručenje građanina Unije koji se koristio pravom na slobodno kretanje – a čije nacionalno pravo zabranjuje izručenje vlastitih državljana izvan Unije u svrhe izvršenja kazne i predviđa mogućnost da se takva kazna izrečena u inozemstvu izvrši na njezinu državnom području, dužna ispitati postoji li alternativna mjera izručenju kojom bi se manje ograničavalo ostvarivanje spomenutog prava na slobodno kretanje.

27

U tom pogledu valja podsjetiti da se građanin Unije koji je, poput D. Raugeviciusa, državljanina jedne države članice, u ovom slučaju Republike Litve, otišao u drugu državu članicu, u ovom slučaju Republiku Finsku, koristi pravom na slobodno kretanje, tako da situacija u kojoj se nalazi potpada pod područje primjene članka 18. UFEU‑a, kojim se uspostavlja načelo nediskriminacije na temelju državljanstva (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 31.).

28

Nadalje, nacionalnim pravilom koje zabranjuje izručenje isključivo finskih državljana uspostavlja se razlika u postupanju prema tim državljanima i državljanima drugih država članica. Na taj način, spomenutim se pravilom uvodi nejednako postupanje koje može utjecati na slobodu kretanja potonjih unutar Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 32.).

29

Okolnost da državljanin države članice različite od one kojoj je upućen zahtjev za izručenje, poput D. Raugeviciusa, također ima državljanstvo treće zemlje koja je uputila taj zahtjev ne pobija to utvrđenje. Naime, dvostruko državljanstvo države članice i treće zemlje ne može zainteresiranoj osobi oduzeti slobode koje ona kao državljanin države članice izvodi iz prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 7. srpnja 1992., Micheletti i dr., C‑369/90, EU:C:1992:295, t. 15.).

30

Iz toga proizlazi da u situaciji poput one u glavnom postupku nejednako postupanje koje se sastoji u tome da se dopušta izručenje građanina Unije, državljanina druge države članice, poput D. Raugeviciusa, ima za posljedicu ograničenje slobode kretanja u smislu članka 21. UFEU‑a (presuda od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 33.).

31

Takvo ograničenje može se opravdati samo ako se temelji na objektivnim razlozima i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići (presuda od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 34. i navedena sudska praksa).

32

U tom pogledu Sud je prihvatio da se cilj izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja osoba koje su počinile kazneno djelo mora smatrati legitimnim i da se njime može opravdati mjera ograničavanja pod uvjetom da je ona nužna za zaštitu interesa koji se njome nastoje osigurati te u mjeri u kojoj se ti ciljevi ne mogu postići manje ograničavajućim mjerama (presuda od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 37. i 38.).

33

Sud je tako u točki 39. presude od 6. rujna 2016., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), zaključio da je izručenje postupak čiji je cilj borba protiv nekažnjavanja osobe koja se nalazi na državnom području koje nije područje navodnog počinjenja kaznenog djela. U istoj točki navedene presude, koja se odnosila na zahtjev za izručenje u svrhe progona, Sud je istaknuo da se neizručenje vlastitih državljana općenito nadomješta mogućnošću države članice od koje se izručenje traži da progoni vlastite državljane za teška kaznena djela počinjena izvan njezina državnog područja, pri čemu ona u pravilu nije nadležna za odlučivanje kada ni počinitelj ni žrtva navodnog kaznenog djela nisu državljani navedene države članice. Sud je iz toga zaključio da se izručenjem omogućuje izbjegavanje nekažnjavanja kaznenih djela što su ih na području jedne države počinile osobe koje su ga napustile.

34

Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome primjenjuju li se prethodna razmatranja i na slučaj u kojem je zahtjev za izručenje podnesen u svrhe izvršenja kazne.

35

Taj sud izražava sumnju u navedeno, ističući da Europska konvencija o izručenju u članku 6. stavku 2. predviđa mogućnost da država članica od koje se izručenje traži progoni vlastite državljane, ali da ona ne nalaže državi koja odbija izručenje vlastitih državljana donošenje mjera u svrhe izvršenja kazne koju je izrekao sud neke druge države koja je stranka te konvencije. Spomenuti sud i više vlada koje su se očitovale pred Sudom smatraju, također, da pokretanje novog progona protiv osobe koja je već gonjena i osuđena u državi koja traži izručenje može biti protivno načelu ne bis in idem, prema kojem ista osoba ne može dvaput biti gonjena za isto kazneno djelo.

36

Međutim, iako načelo ne bis in idem, kako je zajamčeno u nacionalnom pravu, može predstavljati zapreku za progon u državi članici osoba obuhvaćenih zahtjevom za izručenje u svrhe izvršenja kazne, u nacionalnom i/ili međunarodnom pravu postoje mehanizmi koji omogućuju da te osobe odsluže kaznu, među ostalim u državi čiji su državljani, čime se izbjegava opasnost od njihova nekažnjavanja, a ujedno povećavaju izgledi da se nakon odslužene kazne društveno reintegriraju.

37

To osobito vrijedi za Konvenciju o transferu osuđenih osoba od 21. ožujka 1983., čije su stranke sve države članice i Ruska Federacija. Naime, ta konvencija omogućuje osobi osuđenoj na području države potpisnice te konvencije da u skladu njezinim člankom 2. zatraži transfer na područje zemlje podrijetla kako bi ondje odslužila kaznu koja joj je izrečena, pri čemu se u njezinim uvodnim izjavama navodi da je cilj takvog transfera, među ostalim, olakšavanje društvene reintegracije osuđenih osoba tako što se strancima kojima je nakon počinjenja kaznenog djela oduzeta sloboda omogućuje da svoju kaznu izvrše u društvenom okruženju iz kojega potječu (vidjeti u tom smislu presudu od 20. siječnja 2005., Laurin Effing, C‑302/02, EU:C:2005:36, t. 12. i 13.).

38

K tomu, pojedine države, poput Republike Finske, također omogućuju vlastitim državljanima da na njihovu državnom području odsluže kaznu izrečenu u drugoj državi.

39

Prema tome, kada je riječ o zahtjevu za izručenje u svrhe izvršenja kazne valja istaknuti, s jedne strane, da iako progon nužno ne mora provesti država članica od koje se izručenje traži u pogledu vlastitih državljana, postoje mehanizmi koji omogućuju da potonji svoje kazne odsluže na području te države članice. Međutim, s druge strane, izručenjem se sprječava mogućnost da građani Unije koji nisu državljani spomenute države članice izbjegnu izvršenje izrečene im kazne.

40

Budući da se izručenjem, kako je upozoreno u točki 33. ove presude, može izbjeći opasnost od nekažnjavanja državljana država članica različitih od one od koje se izručenje traži i u kojoj predmetni nacionalni propisi dopuštaju izručenje državljana država članica s izuzetkom državljana Republike Finske, valja ispitati proporcionalnost tih propisa provjerom postoje li mjere koje omogućuju jednako učinkovito postizanje spomenutog cilja uz manje ograničavanje slobode kretanja navedenih državljana (presuda od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 41.), vodeći računa o svim činjeničnim i pravnim okolnostima slučaja.

41

U ovom predmetu, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se D. Raugevicius usprotivio svojem izručenju navodeći da već dulje vrijeme živi u Finskoj i da u toj državi članici boravi njegovo dvoje djece koja su njezini državljani. Te okolnosti nisu osporavane u postupku pred Sudom. Stoga se ne može isključiti mogućnost da se D. Raugevicius smatra stranim državljaninom sa stalnim boravištem u Finskoj u smislu članka 3. drugog stavka Zakona o međunarodnoj suradnji u izvršenju određenih kaznenopravnih sankcija.

42

Ako je to slučaj, iz navedene odredbe proizlazi da bi D. Raugevicius mogao na finskom državnom području odslužiti kaznu koja mu je izrečena u Rusiji, pod uvjetom da potonja država i on sam na to pristanu.

43

U tom pogledu valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, status građanina Unije predodređen da bude temeljni status državljana država članica (vidjeti osobito presude od 20. rujna 2001., Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, t. 31.; od 8. ožujka 2011., Ruiz Zambrano, C‑34/09, EU:C:2011:124, t. 41. i od 5. lipnja 2018., Coman i dr., C‑673/16, EU:C:2018:385, t. 30.).

44

Svaki građanin Unije može se dakle u svim situacijama koje ulaze u područje primjene prava Unije ratione materiae pozvati na zabranu diskriminacije na temelju državljanstva iz članka 18. UFEU‑a, što uključuje, kao u glavnom postupku, ostvarivanje temeljne slobode kretanja i boravka na području država članica koju dodjeljuje članak 21. UFEU‑a (vidjeti presude od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, t. 39. i od 11. studenoga 2014., Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, t. 59.).

45

Nadalje, države članice – unatoč tomu što su u uvjetima nepostojanja pravila prava Unije o izručenju svojih državljana Rusiji i dalje nadležne donositi takva pravila – dužne su tu svoju nadležnost izvršavati poštujući pravo Unije, osobito zabranu diskriminacije predviđenu u članku 18. UFEU‑a i slobodu kretanja i boravka na području država članica, zajamčenu u članku 21. stavku 1. UFEU‑a.

46

Međutim, finski državljani, s jedne strane, i državljani drugih država članica koji u Finskoj stalno borave i na taj način pokazuju nedvojbenu razinu integriranosti u tamošnje društvo, s druge strane, nalaze se u usporedivoj situaciji u odnosu na cilj koji se sastoji od izbjegavanja opasnosti od nekažnjavanja (vidjeti po analogiji presudu od 6. listopada 2009., Wolzenburg, C‑123/08, EU:C:2009:616, t. 67.). Na sudu je koji je uputio zahtjev da provjeri pripada li D. Raugevicius toj kategoriji državljana drugih država članica.

47

Prema tome, članci 18. i 21. UFEU‑a zahtijevaju da se državljani drugih država članica koji stalno borave u Finskoj i protiv kojih je treća zemlja podnijela zahtjev za izručenje u svrhe izvršenja kazne zatvora obuhvate pravilom o zabrani izručenja koje se primjenjuje na finske državljane i da mogu, pod istim uvjetima kao potonji, odslužiti svoju kaznu na finskom državnom području.

48

Suprotno tomu, ako se ne može smatrati da građanin poput D. Raugeviciusa stalno boravi u državi članici od koje se izručenje traži, pitanje njegova izručenja uređeno je na temelju primjenjivog nacionalnog odnosno međunarodnog prava.

49

Također valja napomenuti da država od koje se izručenje traži – u slučaju da na zahtjev treće zemlje namjerava izručiti državljanina druge države članice – mora provjeriti ugrožavaju li se izručenjem prava zajamčena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, osobito njezinim člankom 19. (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2016., Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, t. 60.).

50

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na upućena pitanja valja odgovoriti tako da članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da je država članica od koje se izručenje traži – kojoj je treća zemlja, u svrhe izvršenja kazne zatvora, a ne u svrhe progona, podnijela zahtjev za izručenje građanina Unije koji se koristio pravom na slobodno kretanje – a čije nacionalno pravo zabranjuje izručenje vlastitih državljana izvan Unije u svrhe izvršenja kazne i predviđa mogućnost da se takva kazna izrečena u inozemstvu izvrši na njezinu državnom području, dužna osigurati tom građaninu Unije, pod uvjetom da on trajno boravi na njezinu državnom području, postupanje jednako onom prema vlastitim državljanima u pitanjima izručenja.

51

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Članke 18. i 21. UFEU‑a treba tumačiti na način da je država članica od koje se izručenje traži – kojoj je treća zemlja, u svrhe izvršenja kazne zatvora, a ne u svrhe progona, podnijela zahtjev za izručenje građanina Unije koji se koristio pravom na slobodno kretanje – a čije nacionalno pravo zabranjuje izručenje vlastitih državljana izvan Unije u svrhe izvršenja kazne i predviđa mogućnost da se takva kazna izrečena u inozemstvu izvrši na njezinu državnom području, dužna osigurati tom građaninu Unije, pod uvjetom da on trajno boravi na njezinu državnom području, postupanje jednako onom prema vlastitim državljanima u pitanjima izručenja.