–

za M. Tirkkonen, A. Kuusniemi‑Laine, asianajaja,

–

za finsku vladu, S. Hartikainen, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, A. Tokár i I. Koskinen, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.).

2

Zahtjev je upućen u okviru postupka koji je pokrenula Maria Tirkkonen povodom toga što je Maaseutuvirasto (Finska agencija za poljoprivredu, u daljnjem tekstu: Agencija) odbio njezinu ponudu koju je podnijela kako bi bila odabrana kao savjetnik za područje „Životinje iz uzgoja, zdravstveni planovi” u okviru sustava „Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmä” (Neuvo 2020. – sustav poljoprivrednog savjetovanja, u daljnjem tekstu: sustav poljoprivrednog savjetovanja Neuvo 2020.).

3

Člankom 1. Direktive 2004/18, naslovljenim „Definicije”, određuje se, među ostalim:

„[…]

[…]

5.   ‚Okvirni sporazum’ je sporazum između jednog ili više javnih naručitelja i jednog ili više gospodarskih subjekata, a čija je svrha utvrđivanje uvjeta pod kojima se sklapaju ugovori tijekom određenog razdoblja, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina.

[…]”

4

Člankom 32. navedene direktive, posvećenim „[o]kvirnim sporazumima”, propisuje se osobito:

„[…]

2.   Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma, javni naručitelj slijedi postupovna pravila navedena u ovoj Direktivi za sve faze do sklapanja ugovora na temelju tog okvirnog sporazuma. Strane okvirnog sporazuma odabiru se primjenom kriterija za odabir utvrđenih u skladu s člankom 53.

Ugovori na temelju okvirnog sporazuma sklapaju se u skladu s postupcima navedenima u stavcima 3. i 4. Ti se postupci mogu primjenjivati samo između javnih naručitelja i gospodarskih subjekata koji su izvorno strane okvirnog sporazuma.

Pri sklapanju ugovora koji se temelje na okvirnom sporazumu, strane ne smiju ni pod kojim uvjetima mijenjati bitne uvjete okvirnog sporazuma, posebno u slučaju navedenom u stavku 3.

[…]

4.   Ako je okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata, potonjih mora biti najmanje troje, ako ima dovoljan broj gospodarskih subjekata koji zadovoljavaju uvjete sposobnosti i/ili valjanih ponuda koje zadovoljavaju kriterije za odabir.

Ugovori na temelju okvirnih sporazuma sklopljenih s više gospodarskih subjekata mogu biti sklopljeni ili:

5

Člankom 15. Uredbe (EU) br.1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487.) o „[s]avjetodavn[im] službama, služba[ma] za upravljanje poljoprivrednim gospodarstvom i pomoć poljoprivrednim gospodarstvima” u stavku 3. određuje se:

„Tijela ili subjekti odabrani za pružanje savjetodavnih usluga posjeduju odgovarajuće resurse u smislu osoblja s odgovarajućom stručnom spremom te savjetodavnim iskustvom i pouzdanošću vezano uz područja za koja provode savjetovanje. Korisnici u okviru ove mjere biraju se putem poziva za podnošenje ponuda. Postupkom odabira upravlja zakon o javnoj nabavi te je otvoren kako javnim tako i privatnim subjektima. Objektivan je i isključuje kandidate sa sukobom interesa.

[…]”

6

U članku 12. stavku 1. Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) [br.] 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549.) navodi se:

„Države članice uspostavljaju sustav savjetovanja korisnika o upravljanju zemljištem i upravljanju poljoprivrednim gospodarstvom (‚sustav za savjetovanje poljoprivrednika’) […]”.

7

Člankom 13. navedene uredbe, naslovljenom „Posebni zahtjevi koji se odnose na sustav za savjetovanje poljoprivrednika”, u stavku 1. određuje se:

„Države članice moraju osigurati da savjetnici koji rade u sustavu za savjetovanje poljoprivrednika budu prikladno kvalificirani i redovito osposobljavani.”

8

U skladu s člankom 7. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 808/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila primjene Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2014., L 227, str. 18.), koji se odnosi na „[o]dabir tijela ili subjekata koji nude savjetodavne usluge”:

„Pozivi za podnošenje ponuda iz članka 15. stavka 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013 provode se u skladu s važećim pravilima Unije i nacionalnim pravilima o javnoj nabavi. U njima se vodi računa o tome u kojoj mjeri podnositelji zahtjeva ispunjavaju uvjete stručnosti iz navedenog članka.”

9

Na temelju članka 91. prvog podstavka Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65.), Direktiva 2004/18 stavljena je izvan snage s učinkom od 18. travnja 2016.

10

Direktiva 2004/18 prenesena je u finsko pravo laki julkisista hankinnoista (348/2007) (Zakon o javnoj nabavi (348/2007), u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi).

11

Usto, člankom 45. stavkom 1. laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) (Zakon o dodjeli poljoprivrednih potpora (192/2013)), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, propisuje se da se savjetnici odabiru u skladu s odredbama Zakona o javnoj nabavi i da se odabiru i odobravaju za određeno razdoblje, koje prestaje po isteku Programa ruralnog razvoja kontinentalne Finske 2014. – 2020. Iz članka 45. stavka 2. tog zakona proizlazi da je za odabir i odobrenje savjetnika nužno da on raspolaže dovoljnim tehničkim znanjem o kvaliteti i opsegu savjetovanja koje treba obavljati te da treba ispuniti zahtijevane uvjete u pogledu sposobnosti iz članka 46. tog zakona.

12

Člankom 45. stavkom 3. istog zakona savjetnicima se nalaže da održavaju i razvijaju profesionalne sposobnosti koje zahtijeva služba za savjetovanje poljoprivrednika.

13

Iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je Republika Finska izradila program ruralnog razvoja kontinentalne Finske za razdoblje 2014. – 2020., za koji je Agencija pozivom na nadmetanje objavljenim 16. rujna 2014. pokrenula postupak javne nabave radi sklapanja ugovora za pružanje savjetodavnih usluga u okviru sustava poljoprivrednog savjetovanja Neuvo 2020. za razdoblje od 1. siječnja 2015. do 31. prosinca 2020.

14

Pružanje usluga savjetovanja o kojima je riječ u glavnom postupku podliježe uvjetima utvrđenima u nacrtu okvirnog sporazuma koji je priložen pozivu na nadmetanje.

15

Usluge savjetovanja obuhvaćene tim pozivom na nadmetanje nude se poljoprivrednicima i drugim poljoprivrednim subjektima (u daljnjem tekstu: poljoprivrednici) koji su pristupili sporazumu o zaštiti okoliša za plaćanje naknada za okoliš. Poljoprivrednici koji ispunjavaju taj uvjet i žele zatražiti savjetovanje mogu se obratiti savjetnicima, članovima sustava poljoprivrednog savjetovanja Neuvo 2020., po svojem izboru. Taj savjetnik plaća se s obzirom na izvršene radove i broj radnih sati bez PDV‑a, što isplaćuje Agencija, a poljoprivrednik snosi samo iznos PDV‑a.

16

Kako bi se omogućio odabir pružatelja usluga poljoprivrednog savjetovanja u skladu sa zahtjevima propisanima u članku 15. stavku 3. Uredbe br. 1305/2013 i članku 13. stavku 1. Uredbe br. 1306/2013, Agencija je natjecateljima koji žele biti odabrani na temelju tog mehanizma naložila da dokažu da imaju odgovarajuću stručnu spremu i iskustvo kao savjetnici u područjima u kojima namjeravaju pružati savjetovanje.

17

Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, Agencija je kao prvo 18. prosinca 2014. donijela odluku o uvjetnoj dodjeli (u daljnjem tekstu: sporna odluka) kojom je odabrala savjetnike koji su se prijavili i zadovoljili kriterije sposobnosti i minimalne zahtjeve iz poziva na nadmetanje i njegovih priloga. Kao drugo, Agencija je odlukom o konačnoj dodjeli odabrala one natjecatelje koji su uspješno prošli provjeru navedenu u prilogu pozivu na nadmetanje.

18

M. Tirkkonen nije bila među savjetnicima koji su uvjetno prihvaćeni spornom odlukom jer nije ispunila točku 7. obrasca poziva na nadmetanje naslovljenog „Usklađenost ponude s formalnim zahtjevima i pozivom na nadmetanje”, u kojoj pružatelj usluga mora navesti da prihvaća uvjete nacrta okvirnog sporazuma priloženog pozivu na nadmetanje označavajući kućicu „da” ili kućicu „ne”. Smatrajući da je nužno prihvatiti uvjete tog nacrta okvirnog sporazuma, Agencija je spornom odlukom odbila prijavu M. Tirkkonen i nije joj dopustila da prilagodi svoju ponudu označavajući kućicu „da” u točki 7. navedenog obrasca.

19

Potonja je navedenu odluku osporila pred markkinaoikeusom (Trgovački sud, Finska) kako bi stekla pravo da dopuni dokumentaciju svoje ponude i ispuni točku 7. navedenog obrasca. U tu je svrhu tvrdila da je poziv na nadmetanje u glavnom postupku sustav odobrenja i stoga ne ulazi u pojam ugovora o javnoj nabavi. Slijedom toga, smatrala je da joj se moralo odobriti da dopuni svoju ponudu.

20

Budući da je odbijena presudom od 7. rujna 2015., M. Tirkkonen podnijela je žalbu pred Korkein hallinto‑oikeusom (Vrhovni upravni sud, Finska).

21

Sud koji je uputio zahtjev pita se o primjenjivosti Zakona o javnoj nabavi u sporu u glavnom postupku jer iz presude od 2. lipnja 2016., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399) proizlazi da je izbor ponude, a time i uspješnog ponuditelja, element bitno povezan s pojmom „ugovor o javnoj nabavi” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18. Ipak, s obzirom na to da ponuditelji moraju proći provjeru opisanu u pozivu na nadmetanje prije nego što im se konačno odobri pristupanje okvirnom sporazumu priloženom pozivu na nadmetanje, ti zahtjevi mogu biti odlučujuće obilježje u smislu presude od 26. ožujka 2015., Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, t. 31. i 32.) i, slijedom toga, opravdati kvalifikaciju „ugovora o javnoj nabavi” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18.

22

S obzirom na to, sud koji je uputio zahtjev, međutim, utvrđuje, s jedne strane, da poziv na nadmetanje o kojem je riječ u glavnom postupku ne definira kriterije za odabir na temelju kojih bi se ponude međusobno usporedile i, s druge strane, da Agencija nije ni bilježila ni uspoređivala ponude. Dakle, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, pristupanje okvirnom sporazumu trebalo je odobriti svim ponuditeljima koji ispunjavaju zahtjeve iz tog poziva na nadmetanje i koji su prošli provjeru navedenu u prilogu navedenom pozivu na nadmetanje.

23

Sud koji je uputio zahtjev ipak naglašava da, iako broj pružatelja usluga kojima se odobrava pristupanje okvirnom sporazumu u specifikaciji nije bio unaprijed ograničen, on to jest bio u praksi zbog obveze ispunjavanja navedenih zahtjeva.

24

Osim toga, sud koji je uputio zahtjev navodi da se posebnost sustava odobrenja koji je bio predmet presude od 2. lipnja 2016., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399) odnosila na trajnu otvorenost zainteresiranim subjektima tijekom cijele njegove valjanosti, a što je dovoljno za razlikovanje tog sustava od okvirnog sporazuma u smislu Direktive 2004/18. Međutim, u ovom slučaju, nakon što Agencija donese odluku o konačnoj dodjeli, pružatelj usluga savjetovanja više ne može pristupiti sustavu poljoprivrednog savjetovanja Neuvo 2020., a što ograničava broj gospodarskih subjekata koji mogu pružati usluge savjetovanja.

25

U vezi s tim Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 1. stavak 2. točku (a) Direktive o javnoj nabavi 2004/18/EZ tumačiti na način da je definicijom ‚ugovora o javnoj nabavi’ u smislu te direktive obuhvaćen sustav nabave

26

Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. stavak 2. točku (a) Direktive 2004/18 tumačiti na način da ugovorom o javnoj nabavi u smislu te direktive treba kvalificirati sustav poljoprivrednog savjetovanja poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim javni subjekt prihvaća gospodarske subjekte ako ispunjavaju zahtjeve sposobnosti postavljene u pozivu na nadmetanje i prošli su provjeru navedenu u tom pozivu na nadmetanje te kojim nijedan novi subjekt ne može biti odobren tijekom ograničene valjanosti tog sustava.

27

Uvodno treba istaknuti da je, s obzirom na to da je Direktiva 2004/18 stavljena izvan snage nakon donošenja sporne odluke, njezino tumačenje i dalje relevantno kako bi se sudu koji je uputio zahtjev omogućilo da odluči u sporu u glavnom postupku.

28

Kao što je to istaknula Europska komisija, sustavom poljoprivrednog savjetovanja sklapaju se naplatni ugovori između javnog subjekta, koji može biti javni naručitelj u smislu Direktive 2004/18, i gospodarskih subjekata čiji je cilj pružanje usluga, a što odgovara definiciji pojma „ugovor o javnoj nabavi”, navedenog u članku 1. stavku 2. točki (a) te direktive.

29

Međutim, treba podsjetiti da je cilj Direktive 2004/18 isključiti rizik od davanja prednosti domaćim ponuditeljima ili natjecateljima kad god javnu nabavu provode javni naručitelji. Međutim, taj rizik usko je povezan s isključivosti koja će proizići iz dodjele odnosnog ugovora subjektu čija je ponuda prihvaćena ili gospodarskim subjektima čije su ponude prihvaćene u slučaju okvirnog sporazuma, što je svrha postupka javne nabave (vidjeti u tom smislu presudu od 2. lipnja 2016., Falk Pharma,C‑410/14, EU:C:2016:399, t. 35. i 36.).

30

U tom pogledu Sud je već naglasio da je izbor ponude, a time i uspješnog ponuditelja, element bitno povezan s uređenjem javne nabave tom direktivom i, slijedom toga, s pojmom „ugovor o javnoj nabavi” u smislu njezina članka 1. stavka 2. točke (a) (vidjeti u tom smislu presudu od 2. lipnja 2016., Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, t. 38.).

31

Iz toga slijedi da neodređivanje gospodarskog subjekta kojem bi bio dodijeljen isključivi ugovor ima za posljedicu to da nema potrebe detaljnim propisima Direktive 2004/18 regulirati postupanje tog javnog naručitelja kako bi ga se spriječilo da dodijeli ugovor dajući prednost domaćim subjektima (vidjeti u tom smislu presudu od 2. lipnja 2016., Falk Pharma, C‑410/14, EU:C:2016:399, t. 37.).

32

U ovom slučaju stoga treba odrediti je li Agencija odabrala ponudu među svim onima koje su ispunjavale uvjete što ih je postavila u svojem pozivu na nadmetanje.

33

U tom pogledu iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da Agencija namjerava uspostaviti velik „pool” savjetnika koji trebaju ispuniti određen broj uvjeta. Međutim, budući da Agencija odabire sve natjecatelje koji ispune te uvjete, jasno je, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 39. svojeg mišljenja, da ona ne provodi nikakav izbor među valjanim ponudama i da se samo brine za poštovanje kvalitativnih kriterija.

34

Činjenica da je, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, pristup sustavu poljoprivrednog savjetovanja o kojem je riječ u glavnom postupku ograničen na prethodno razdoblje, koje završava u trenutku organizacije provjere ili najkasnije prilikom objave konačne odluke o dodjeli, i da slijedom toga savjetnik poput M. Tirkkonen ne može pristupiti navedenom sustavu poljoprivrednog savjetovanja ne može tu ocjenu dovesti u pitanje.

35

Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 51. i 52. svojeg mišljenja, nije relevantna okolnost da, za razliku od konteksta na kojem se zasniva presuda od 2. lipnja 2016., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), sustav poljoprivrednog savjetovanja o kojem je riječ u glavnom postupku nije trajno otvoren za zainteresirane gospodarske subjekte. U ovom je slučaju odlučujući element to da javni naručitelj nije naveo nijedan kriterij za dodjelu ugovora koji bi omogućio usporedbu i klasifikaciju valjanih ponuda. Bez tog elementa – koji je, kao što to proizlazi iz točke 38. presude od 2. lipnja 2016., Falk Pharma (C‑410/14, EU:C:2016:399), bitno povezan s uređenjem javne nabave – sustav poljoprivrednog savjetovanja o kojem je riječ u glavnom postupku ne može biti ugovor o javnoj nabavi u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18.

36

Osim toga, treba podsjetiti da, čak i u slučaju u kojem se provjera sposobnosti ponuditelja i dodjela ugovora izvršavaju istodobno, te dvije operacije treba smatrati dvjema različitim operacijama uređenima različitim pravilima (vidjeti u tom smislu presude od 20. rujna 1988., Beentjes, 31/87, EU:C:1988:422, t. 15. i 16. i od 24. siječnja 2008., Lianakis i dr., C‑532/06, EU:C:2008:40, t. 26.).

37

Stoga se „kriterijima za odabir” ne mogu kvalificirati kriteriji kojima se ne nastoji identificirati ekonomski najpovoljnija ponuda, nego su bitno povezani s ocjenom sposobnosti ponuditelja da izvrše dotični ugovor. Naime, za kriterije koji se prije svega odnose na iskustvo, stručnu spremu i sredstva koja mogu jamčiti dobro izvršenje ugovora smatra se da se odnose na sposobnost ponuditelja da izvrše taj ugovor, a ne da su „kriteriji za odabir”, iako ih je javni naručitelj kvalificirao takvima (vidjeti u tom smislu presudu od 24. siječnja 2008., Lianakis i dr., C‑532/06, EU:C:2008:40, t. 30. i 31.).

38

Naposljetku, na taj zaključak ni na koji način nije utjecalo rješenje iz presude od 26. ožujka 2015., Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, t. 31. do 34.), u kojoj je Sud u bitnome istaknuo da sposobnosti i iskustvo članova tima zaduženog za izvršavanje ugovora o javnoj nabavi mogu biti kriterij za odabir u pozivu na nadmetanje ili u specifikaciji jer kvaliteta izvršenja ugovora može u znatnoj mjeri ovisiti o profesionalnoj vrijednosti osoba zaduženih za izvršenje, koju čine njihovo profesionalno iskustvo i obrazovanje, osobito kada je predmet ugovora intelektualna usluga i odnosi se na usluge obrazovanja i savjetovanja.

39

Međutim, tu ocjenu treba razumjeti u svjetlu okolnosti u predmetu u kojem je donesena ta presuda, odnosno da je javni naručitelj odabrao ponudu koju je namjeravao prihvatiti među više valjanih ponuda. Time je, za razliku od predmeta o kojem je riječ u glavnom postupku, javni naručitelj u predmetu u kojem je donesena presuda od 26. ožujka 2015., Ambisig (C‑601/13, EU:C:2015:204, t. 11.,13. i 28. do 34.) izvršio stvarnu usporedbu valjanih ponuda kako bi identificirao onu koja je ekonomski najpovoljnija. Naime, u potonjem predmetu iskustvo predloženog tehničkog tima bilo je obilježje usko povezano s ponudom i nije bilo puki kriterij ocjene sposobnosti ponuditelja.

40

Iz prethodnog ispitivanja proizlazi da zahtjevi koji se nalaze u pozivu na nadmetanje ne mogu biti kriteriji za odabir i da se sustav poljoprivrednog savjetovanja Neuvo 2020. ne može kvalificirati „ugovorom o javnoj nabavi” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive 2004/18.

41

Stoga, s obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 1. stavak 2. točku (a) Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da sustav poljoprivrednog savjetovanja poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim javni subjekt prihvaća sve gospodarske subjekte koji ispunjavaju zahtjeve sposobnosti postavljene pozivom na nadmetanje i koji su prošli provjeru navedenu u tom pozivu na nadmetanje, čak i ako nijedan novi subjekt ne može biti prihvaćen za vrijeme ograničene valjanosti tog sustava, nije ugovor o javnoj nabavi u smislu te direktive.

42

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 1. stavak 2. točku (a) Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti na način da sustav poljoprivrednog savjetovanja poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim javni subjekt prihvaća sve gospodarske subjekte koji ispunjavaju zahtjeve sposobnosti postavljene pozivom na nadmetanje i koji su prošli provjeru navedenu u tom pozivu na nadmetanje, čak i ako nijedan novi subjekt ne može biti prihvaćen za vrijeme ograničene valjanosti tog sustava, nije ugovor o javnoj nabavi u smislu te direktive.