1.

Stolni tenis (kolokvijalno poznat kao ping‑pong) popularan je sport nastao, kako se čini, u 19. stoljeću ili početkom 20. stoljeća u Engleskoj. Cilj igre je pogoditi lopticu tako da prijeđe preko mrežice i doskoči na protivnikovu polovicu stola na način da ju on ne može dosegnuti ili pravilno vratiti. Encyclopaedia Britannica toj osnovnoj definiciji dodaje zanimljivu povijesnu činjenicu: prvo svjetsko prvenstvo održano je 1926. u Londonu te su igrom od tada do 1939. dominirali igrači iz srednje Europe, čemu svjedoči podatak da je ekipno svjetsko prvenstvo za muškarce Mađarska osvojila devet puta, a Čehoslovačka dva puta ( 2 ).

2.

Nažalost, postoji još jedna verzija te igre, koja uglavnom nije toliko zabavna. U češkom sudskom žargonu, a vjerojatno i drugdje, „sudski” ili „postupovni ping‑pong” označava nepoželjnu situaciju u kojoj se predmet neprestano prebacuje između pojedinih sudova ili, u kontekstu upravnog odlučivanja, između sudova i upravnih tijela.

3.

Ovaj predmet i pitanja koja se u njemu javljaju potvrđuju tezu da popularnost ove igre u srednjoj Europi, nažalost u njezinoj potonjoj, sudskoj verziji, još nije ograničena na knjige o povijesti i enciklopedije.

4.

Mađarski zakonodavac je 2015. izmijenio ovlasti koje su sudovi imali prilikom preispitivanja upravnih odluka o azilu, u smislu da je njihovu ovlast da izravno izmijene odluke zamijenio pukom ovlašću da ih ponište i odrede vraćanje na ponovno odlučivanje. Posljedično, nacionalni sudovi ne mogu zamijeniti takve odluke kada ih smatraju nezakonitima. Oni ih mogu samo poništiti i predmet vratiti upravnom tijelu radi donošenja nove odluke.

5.

Alekszij Torubarov (u daljnjem tekstu: tužitelj) u Mađarskoj je 2013. podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu. Upravno tijelo njegov je zahtjev dva puta odbilo. Sud koji je uputio zahtjev poništio je obje te odluke, zbog različitih razloga. Upravno tijelo je potom treći put odbilo zahtjev za međunarodnu zaštitu, očito zanemarujući smjernice koje je sud koji je uputio zahtjev pružio u drugoj presudi, kojom je poništio drugu upravnu odluku.

6.

Sud koji je uputio zahtjev sada treći put odlučuje o odnosnom predmetu. Suočen s problemom upravnog tijela koje se ne želi pridržavati sudske odluke, taj sud želi doznati može li ovlast izmjene upravne odluke izvesti iz prava Unije, konkretno iz Direktive 2013/32/EU o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (u daljnjem tekstu: Direktiva 2013/32) ( 3 ) u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

7.

Može.

8.

Stavak 1. točka (a) i stavak 3. članka 46. Direktive 2013/32 predviđaju:

„1.   Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:

3.   Zbog usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da učinkovit pravni lijek u potpunosti i u ex nunc razmatranju činjeničnih i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95/EU ( 4 ), barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom..”

9.

Članak 52. Direktive 2013/32 sadržava sljedeće prijelazne odredbe:

„Države članice primjenjuju zakone i druge propise iz članka 51. stavka 1. na podnesene zahtjeve za međunarodnu zaštitu i na postupke za oduzimanje međunarodne zaštite a koji se pokreću nakon 15. srpnja 2015. ili ranije. Zahtjevi podneseni prije 20. srpnja 2015. i postupci za prestanak statusa izbjeglice koji su započeli prije tog datuma rješavaju se prema zakonima i propisima donesenima prema Direktivi 2005/85/EZ ( 5 ).

[…].”

10.

„Zakoni i drugi propisi iz članka 51. stavka 1.” Direktive 2013/32 uključuju mjere povezane s primjenom članka 46. te direktive.

11.

Članak 46. stavak 1. točka (a) 2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról (Zakon LXXX iz 2007. o pravu na azil) (u daljnjem tekstu: Zakon o azilu) predviđa:

„U postupcima azila koje provodi tijelo nadležno za izbjeglice:

12.

U skladu s člankom 68. stavcima 5. i 6. Zakona o azilu:

„(5)   Sud ne može ukinuti odluku tijela nadležnog za izbjeglice. Sud ukida svaku odluku upravnu odluku koju smatra nezakonitom – osim ako je nezakonitost posljedica povrede postupovnog pravila koja ne utječe na meritum predmeta – te po potrebi nalaže tijelu nadležnom za azil da provede novi postupak.

(6)   Odluka Suda donesena za zaključenje postupka pravomoćna je, protiv nje nije moguće podnijeti žalbu.”

13.

Članak 339. stavak 1. 1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról (Zakon III iz 1952. o Zakoniku o građanskom postupku) (u daljnjem tekstu: ZGP) glasi:

„Ako u relevantnim propisima nije drukčije predviđeno, sud ukida svaku upravnu odluku koju smatra nezakonitom – osim ako je nezakonitost posljedica povrede postupovnog pravila koja ne utječe na meritum predmeta – te po potrebi nalaže upravnom tijelu da provede novi postupak.”

14.

Članak 109. stavak 4. 2004. évi CXL. törvénya közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Zakon CXL iz 2004. o općim pravilima upravnih postupaka i usluga) (u daljnjem tekstu: Zakon o upravnim postupcima i uslugama) predviđa:

„Tijelo je vezano izrekom i obrazloženjem odluke upravnog suda te se njima vodi prilikom donošenja odluke u novom postupku.”

15.

U skladu s člankom 121. stavkom 1. točkom (f) Zakona o upravnim postupcima i uslugama:

„U postupcima uređenima ovim poglavljem, odluka se poništava ako:

[…]

16.

Tužitelj je ruski poduzetnik. Bio je član ruske oporbene stranke „Pravi cilj”. Ujedno je bio član građanske organizacije „Udruženje ruskih poduzetnika”, koja podupire poduzetnike u Rusiji.

17.

Protiv njega je od 2008. pokrenuto nekoliko kaznenih postupaka. Otišao je u Austriju, a potom u Češku Republiku. Od tamo je 2. svibnja 2013. izručen Rusiji na temelju međunarodnog uhidbenog naloga. Po povratku u Rusiju je optužen, ali nakon toga pušten na slobodu.

18.

Tužitelj je 9. prosinca 2013. prešao mađarsku granicu. Istog ga je dana uhitila mađarska granična policija te je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu.

19.

Mađarsko tijelo nadležno za azil, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Ured za useljavanje i azil) (u daljnjem tekstu: tuženik), je odlukom od 15. kolovoza 2014. odbilo taj zahtjev (prva upravna odluka). Prema mišljenju tuženika, ni tužiteljevi navodi ni informacije o stanju u njegovoj zemlji podrijetla nisu išli u prilog tvrdnje da bi u njoj bio izložen stvarnoj opasnosti od progona ili teške štete.

20.

Tužitelj je protiv prve upravne odluke podnio tužbu sudu koji je uputio zahtjev, a taj je sud presudom od 6. svibnja 2015. ukinuo tuženikovu odluku te mu je naložio da provede novi postupak (prva sudska odluka). Taj je sud istaknuo da je prva upravna odluka sadržavala proturječja, da tuženik nije istražio nekoliko činjenica te da je proveo polovičnu ocjenu činjenica koje je utvrdio. Sud je naložio tuženiku da dopuni informacije o tužiteljevoj zemlji podrijetla koje je utvrdio te da u novom postupku provede cjelovitu ocjenu činjenica i dokaza.

21.

Tuženik je svojom drugom odlukom od 22. lipnja 2016. ponovno odbio zahtjev za međunarodnu zaštitu (druga upravna odluka). Zaključio je da bi tužitelju u Rusiji, čak i ako je u toj zemlji kazneno optužen zbog političkih razloga, bilo zajamčeno pošteno suđenje. Tuženik se ujedno pozvao na stajalište Alkotmányvédelmi Hivatal (Ured za ustavnu zaštitu, Mađarska). Tuženik je naveo da se prisutnost tužitelja u Mađarskoj protivi interesima nacionalne sigurnosti, jer je utvrđeno postojanje okolnosti koje su upućivale na to da je uvjet da ga se isključi iz zaštite predviđen člankom 1.F točkom (c) Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. ( 6 ) bio ispunjen.

22.

Tužitelj je protiv druge upravne odluke podnio tužbu sudu koji je uputio zahtjev. Taj je sud svojom drugom presudom, od 25. veljače 2017., ukinuo tu odluku (druga sudska odluka). Utvrdio je da je tuženikova odluka bila nezakonita zbog dvaju razloga: kao prvo, zbog očito proturječne ocjene informacija o zemlji tužiteljeva podrijetla te, kao drugo, zato što se tuženik oslonio na stajalište mađarskog Ureda za ustavnu zaštitu koje je sadržavalo povjerljive podatke.

23.

Što se prvog razloga tiče, sud koji je uputio zahtjev utvrdio je da je čvrsto dokazano da je tužitelj imao opravdan strah od političkog progona. Što se drugog razloga tiče, sud koji je uputio zahtjev naveo je da je ocjena spornog stajališta bila očito proturječna jer iz tog stajališta nije proizlazilo da tužitelj možda sudjeluje u aktivnostima stranih tajnih službi koje bi mogle ugroziti neovisnost Mađarske ili njezine političke, gospodarske, obrambene ili druge relevantne interese, kao i da se ne može tvrditi da je uvjet da se tužitelja isključi iz zaštite predviđen člankom 1.F točkom (c) Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. bio ispunjen.

24.

Sud koji je uputio zahtjev stoga je naložio tuženiku da provede novi postupak. U obrazloženju presude naveo je da bi tužiteljev zahtjev za međunarodnu zaštitu u pravilu trebalo prihvatiti.

25.

Tuženik je odlukom od 15. svibnja 2017. odbio tužiteljev zahtjev (treća upravna odluka). Tuženik se više nije pozivao na gore navedeno stajalište. Međutim, inzistirao je na tomu da nije dokazano da je tužiteljev strah od političkog progona opravdan.

26.

Tužitelj u tužbi koju je podnio protiv treće upravne odluke zahtijeva da sud koji je uputio zahtjev izmijeni tu odluku te da mu prizna status izbjeglice ili barem supsidijarnu zaštitu, ili da načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja proglasi primjenjivim. Podredno zahtijeva da se treća upravna odluka ukine. Glede potonjeg, on tvrdi da mu se, sukladno drugoj sudskoj odluci, trebao priznati status izbjeglice, osim u slučaju postojanja razloga za isključenje iz takve zaštite. Prema njegovu mišljenju, treća upravna odluka nije valjana jer nije u skladu s ranijom presudom suda.

27.

Tuženik ponavlja stajalište koje je zauzeo u trećoj upravnoj odluci.

28.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da tuženik nije postupio u skladu s drugom sudskom odlukom, što prema članku 109. stavcima 3. i 4. čini razlog za poništenje. Taj sud ujedno ističe da, u skladu s relevantnim nacionalnim odredbama, nije ovlašten izmijeniti upravnu odluku i prihvatiti tužiteljev zahtjev za međunarodnu zaštitu. Nema ni ovlast prisiliti tijelo nadležno za azil da postupi u skladu s ranijom presudom, tako da ga, primjerice, sankcionira iz razloga što nije to učinio. Taj sud može samo poništiti nevaljanu upravnu odluku i tijelu nadležnom za azil naložiti provedbu novog postupka i donošenje nove odluke. Međutim, to može rezultirati beskrajnim krugom postupaka te tužitelja ostaviti u stanju pravne nesigurnosti.

29.

U tim okolnostima, Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Pečuhu, Mađarska) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:

„Treba li članak 46. stavak 3. [Direktive 2013/32], u vezi s člankom 47. [Povelje], tumačiti na način da su mađarski sudovi ovlašteni mijenjati upravne odluke tijela nadležnog u području azila kojima se uskraćuje međunarodna zaštita, kao i da su ovlašteni priznati tu zaštitu?”

30.

Pisana očitovanja podnijeli su tužitelj, slovačka i mađarska vlada te Europska komisija. Tužitelj, mađarska vlada i Komisija iznijele su usmena očitovanja na raspravi održanoj 8. siječnja 2019.

31.

Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Započet ću s dvjema uvodnim napomenama o vremenskoj primjenjivosti Direktive 2013/32 na ovaj predmet te o terminologiji koja se koristi u ovom mišljenju (A). Potom ću izložiti zahtjeve koji proizlaze iz obveze osiguravanja djelotvornog pravnog lijeka koja je predviđena i u članku 46. stavku 3. direktive i u članku 47. Povelje, kao i u pravu Unije općenito (B). Potom ću razmatrati, s obzirom na te zahtjeve, djelovanje sudskog nadzora upravnih odluka u području međunarodne zaštite donesenih u Mađarskoj (C). Nakon što neizbježno zaključim da takav sustav sudskog nadzora nije zadovoljavajuć, osobito u pogledu djelotvorne sudske zaštite, zaključit ću s prijedlozima o tome koji pravni lijek treba primijeniti u okolnostima iz glavnog postupka (D).

32.

Tužitelj je svoj zahtjev podnio prije20. srpnja 2015. Taj datum načelno određuje, u skladu s člankom 52. Direktive 2013/32, primjenjivost zakona i drugih propisa usvojenih prema toj direktivi. U skladu s tom istom odredbom, ta se direktiva ipak može (koliko je to ovdje relevantno) primjenjivati i na zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene prije20. srpnja 2015.

33.

Na zahtjev Suda, sud koji je uputio zahtjev potvrdio je da se Direktiva 2013/32 u Mađarskoj primjenjuje i na zahtjeve za međunarodnu zaštitu podnesene prije 20. srpnja 2015. Čini se da relevantan događaj s obzirom na koji prema nacionalnom pravu treba odrediti primjenjivost Direktive 2013/32 čini datum donošenja relevantne upravne ili sudske odluke.

34.

U predmetnom slučaju, relevantna (treća) upravna odluka donesena je 15. svibnja 2017. Stoga ću se voditi pretpostavkom da Direktiva 2013/32 jest vremenski primjenjiva na predmet iz glavnog postupka.

35.

U čitavom ću ovom mišljenju govoriti o dvama oblicima nadzora odluka upravnih tijela: izmjeni i kasacijskom preispitivanju. Oni se razlikuju s obzirom na to mogu li nacionalni sudovi upravne odluke o meritumu zamijeniti vlastitima ili ne.

36.

Pod izmjenom (upravne odluke od strane suda) podrazumijevam situaciju u kojoj se čitava odluka upravnog tijela (odnosno njezina izreka) ili njezin dio ukida i odmah zamjenjuje odlukom suda. Stoga, ako sud koji preispituje odluku smatra da može odlučiti o meritumu predmeta, on sam donosi (djelomičnu) odluku o meritumu, bez potrebe vraćanja predmeta na odlučivanje upravnom tijelu. Sudska odluka će tada zamijeniti upravnu odluku (čitavu ili njezin relevantni dio).

37.

Pod kasacijskim preispitivanjem (upravne odluke od strane suda) mislim na institucionalni ustroj u kojem nacionalni sud ne može nijedan dio upravne odluke izravno zamijeniti vlastitom odlukom. Može samo poništiti ili ukinuti upravnu odluku (čitavu ili njezin dio) te ju vratiti upravnom tijelu na preispitivanje.

38.

Sud je već imao priliku, u svojoj nedavnoj presudi u predmetu Alheto ( 7 ), pojasniti neke aspekte zahtjeva djelotvornog pravnog lijeka na temelju članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 u vezi s člankom 47. Povelje (1). Međutim, u ovom su predmetu značajna i šira pitanja, to jest ustavna pitanja i ona u vezi s temeljnim pravima (2).

39.

U članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 „određuje [se] doseg prava na djelotvoran pravni lijek na koji podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu […] moraju imati pravo protiv odluka u vezi s njihovim zahtjevom”. Ta odredba izričito zahtijeva „potpuno i ex nunc razmatranje činjeničnih i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom” od strane suda. ( 8 ) U jednoj drugoj presudi, Sud je dalje istaknuo da „[i]z toga slijedi da značajke pravnog lijeka predviđenog u članku 46. Direktive 2013/32 moraju biti određene u skladu s člankom 47. Povelje, koji predstavlja potvrdu načela djelotvorne sudske zaštite” ( 9 ).

40.

Podsjećam da članak 47. stavak 1. Povelje ( 10 ) načelno odgovara članku 13. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: EKLJP), dok članak 47. stavak 2. odgovara članku 6. stavku 1. EKLJP‑a ( 11 ). U skladu s poveznicom u članku 52. stavku 3. Povelje, značenje i opseg primjene tih odredbi Povelje trebaju biti jednaki (ili širi) od značenja i opsega primjene navedenih odredbi EKLJP‑a.

41.

U presudi Alheto naglašene su tri ključne stvari.

42.

Kao prvo, kako je Sud u toj presudi naveo odgovarajući na šesto pitanje, za potrebe članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 u vezi s člankom 47. Povelje načelno je nevažno koju je vrstu sudskog nadzora država članica uvela radi provedbe te odredbe direktive. Sud je istaknuo da se članak 46. stavak 3. odnosi na „‚razmatranje’ pravnog lijeka i stoga se ne odnosi na posljedice eventualnog poništenja pobijane odluke” ( 12 ). Iz toga proizlazi da države članice u nedostatku mjera usklađivanja mogu propisati nadzor koji se temelji na izmjeni ili na kasacijskom preispitivanju.

43.

Kao drugo, uz taj su navod ipak postavljeni važni uvjeti. Sud je dodao da „iz njezina cilja koji se sastoji u osiguranju postupanja u najkraćem mogućem roku s takvim zahtjevima, obveze da se članku 46. stavku 3. [Direktive 2013/32] zajamči koristan učinak i nužnosti osiguranja djelotvornosti pravnog lijeka, koja proizlazi iz članka 47. Povelje, […] proizlazi da svaka država članica koju navedena direktiva obvezuje da uredi svoje zakonodavstvo na način da se, nakon poništenja prvotne odluke i u slučaju vraćanja spisa na ponovno odlučivanje nesudskom ili upravnom tijelu iz članka 2. točke (f) te direktive, nova odluka donese u kratkom roku u skladu s ocjenama iz presude kojom je proglašeno poništenje” ( 13 ).

44.

Odgovor Suda stoga podrazumijeva sljedeće: iako članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32 ne obvezuje države članice da tu odredbu provedu na način da nacionalne sudove ovlaste da sami odlučuju o meritumu zahtjeva, zbog potrebe za očuvanjem praktičnog učinka te odredbe nužno je da sud može iznijeti obvezujuće smjernice koje upravno tijelo mora poštovati i provesti ( 14 ).

45.

Kao treće, potonji zahtjev mora se tumačiti u vezi s odgovorom koji je Sud u istoj presudi dao na treće pitanje postavljeno u tom predmetu, u kojem je naveo što potpuno i ex nunc sudsko razmatranje u smislu članka 46. stavka 3. podrazumijeva ( 15 ). Sud je u tom pogledu istaknuo da se izraz „ex nunc” odnosi na obvezu suda da provede „ocjenu koja uzima u obzir […] nove elemente koji su nastali nakon donošenja pobijane odluke” ( 16 ).

46.

Pridjev „potpuno” daje do znanja da uloga suda nije samo provjeriti „poštovanje primjenjivih pravnih propisa, već obuhvaća utvrđivanje i ocjenu činjenica” ( 17 ). U tom potonjem pogledu, potpuno razmatranje zahtijeva od suda da ispita „i elemente koje je tijelo odlučivanja uzelo ili moralo uzeti u obzir kao i one koji su nastali nakon donošenja odluke” koja je predmet nadzora ( 18 ).

47.

Dakle, ukratko, kao prvo, u Direktivi 2013/32 nije utvrđen konkretan način na koji treba provesti njezin članak 46. stavak 3. Na državama članicama je da ga odrede, s obzirom na svoje upravne tradicije i prakse. Mogu omogućiti izmjenu odluka, mogu izabrati njihovo kasacijsko preispitivanje ili čak, naravno, razne mješavine između toga dvoje. Kao drugo, koji god nadzor izabrale, on mora biti potpun, u smislu da je u njegovu okviru moguće ocjenjivati i pravna i činjenična pitanja. Kao treće, ako se države članice odluče za kasacijsko preispitivanje, moraju osigurati da upravno tijelo prilikom donošenja nove odluke nakon presude kojom je poništena njegova prva odluka brzo provede tu presudu.

48.

Pojašnjenja koja je Sud pružio u presudi Alheto konkretiziraju, u specifičnom području međunarodne zaštite, općenitija načela koja se odnose na zahtjev djelotvornog pravnog lijeka pred sudom koji je sada utvrđen u članku 47. Povelje te na koji se upućuje u članku 19. stavku 1. UEU‑a ( 19 ).

49.

Djelotvoran pravni lijek osnova je vladavine prava na kojoj se, kako Sud često ističe još od presude Les Verts, Europska unija temelji ( 20 ). U skladu s člankom 2. UEU‑a, vladavina prava jedna je od vrijednosti na kojima se Europska unija temelji te je „zajedničk[a] državama članicama u društvu u kojem prevladava, među ostalim, pravda” ( 21 ).

50.

Tipična i neizmjenjiva uloga (nacionalnog) suda jest osigurati poštovanje propisa i zaštitu pojedinačnih prava. Ta se uloga ostvaruje, među ostalim, sudskom kontrolom javne uprave. Naravno, nije samo moguće, nego je i poželjno da se ta zaštita osigura već na upravnoj razini. Međutim, ta mogućnost nipošto ne negira ni pravo pojedinaca na pristup sudskom nadzoru radnji javne uprave ni ulogu upravnih sudova ( 22 ).

51.

Ta se uloga mora poštovati i u kontekstu primjene prava Unije na nacionalnoj razini. Kada nacionalni suci primjenjuju pravo Unije u području koje je njime uređeno ( 23 ), oni, naravno, moraju na nacionalnoj razini osigurati poštovanje Unijinih propisa i zaštitu pojedinačnih prava koja proizlaze iz tih propisa. Uloga sudova je, u okviru ustavne diobe ovlasti u bilo kojoj državi članici, ključna za djelotvornu primjenu prava Unije ( 24 ).

52.

Naravno, u kontekstu podjele nadležnosti unutar Unije, takva tvrdnja ograničena je na slučajeve u kojima države članice provode pravo Unije (u smislu članka 51. stavka 1. Povelje) i/ili djeluju „u područjima obuhvaćenima pravom Unije” (u skladu s člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a).

53.

Iako je to naravno točno, smatram da je u tom pogledu korisno razlikovati dvije vrste situacija: pitanja specifična za konkretan pravni lijek ili postupak (uzimajući u obzir argumente i čimbenike u pogledu određenog elementa funkcioniranja ili ustroja svojih sudskih sustava), s jedne strane, i horizontalna ili opća pitanja (koja prožimaju sve elemente nacionalnog sudovanja), s druge. Dok se za potrebe rasprave prve vrste, kao što je možebitno tumačenje konkretnog oblika i dosega pravnih lijekova pred sudom u području međunarodne zaštite iz članka 46. Direktive 2013/32, mora utvrditi da predmet čvrsto spada u područje primjene prava Unije, takva rasprava ima tek ograničenu važnost u drugoj vrsti predmeta, u kojima se mjere donesene na nacionalnoj razini po definiciji strukturno tiču čitavog sudskog sustava, neovisno o tome hoće li se o pojedinačnom predmetu odlučivati u okviru područja primjene prava Unije ili ne.

54.

Zbog tih razloga u potpunosti shvaćam zašto Sudu u predmetu Associação Sindical dos Juízes Portugueses nije bilo naročito važno praviti preciznu razliku između područja primjene članka 19. stavka 1. UEU‑a i/ili članka 51. stavka 1. Povelje ( 25 ). Prema mojemu mišljenju, razlog zbog kojeg pravo Unije zahvaća pitanja općih, strukturnih promjena u nacionalnom sudskom sustavu drukčije je naravi: sve takve promjene po definiciji će se bez razlike primjenjivati na sve dužnosti nacionalnih sudaca. Stoga, ako se nacionalnim sucima snize plaće ( 26 ), prisili ih se na prijevremeno umirovljenje ( 27 ) ili ih se, čisto hipotetski, nepropisno podvrgne disciplinskom postupku ili ih na političkoj osnovi imenovani predsjednici njihovih sudova ili druge korumpirane nacionalne sudske ustanove pritišću, kao i u slučaju pogoršanja bilo kojih drugih općih uvjeta njihova rada i djelovanja, tvrdnju da to utječe samo na njihov rad kao „nacionalnih” sudaca, a da su kao „suci Unije” i dalje potpuno neovisni, uopće ne treba ozbiljno razmatrati.

55.

Stoga, sve takve opće, horizontalne mjere koje će po definiciji utjecati na sve dužnosti nacionalnih sudova pitanje su prava Unije i to, prema mojemu mišljenju, uvelike neovisno o tome je li konkretno pravno pitanje koje je dovelo do spora obuhvaćeno područjem primjene prava Unije u tradicionalnom smislu ili ne. U tom kontekstu, detaljna rasprava o točnom području primjene članka 51. stavka 1. Povelje u usporedbi s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a pomalo izgleda kao rasprava o izboru boje pokrivala za čaj i blagovaonskog namještaja, koju prati strastvena razmjena mišljenja o tome odgovara li određena nijansa u potpunosti boji zastora koji već postoje u blagovaonici, dok istovremeno krov propušta, vrata i prozori se uklanjaju, a na zidovima se počinju pojavljivati pukotine. Međutim, činjenica da kiša ulazi u kuću te se zidovi raspadaju uvijek će biti strukturno relevantna za svaku raspravu o stanju sudske kuće, neovisno o tome hoće li se za pitanje boje pokrivala za čaj u konačnici utvrditi da je obuhvaćeno područjem primjene neke odredbe prava Unije ili ne.

56.

Naposljetku, možda je korisno podsjetiti da sva ta institucionalna i ustavna jamstva nisu sama sebi cilj. Osim toga, ona ne postoje radi sudaca. Ona su tek sredstvo za postizanje jednog drugog cilja: osiguravanja, na nacionalnoj razini, djelotvorne sudske zaštite prava koja pojedinci izvode iz prava Unije te stoga, kako je navedeno, biti vladavine prava ( 28 ).

57.

Dodirnu točku tih ustavnih načela i nužnog elementa djelotvornog i pravilnog djelovanja sustava sudske zaštite, kao i prava na djelotvoran pravni lijek u skladu s člankom 47. stavkom 1. Povelje, čini pitanje provedbe sudskih odluka. Možebitni nemar za ishod sudskog nadzora može stvoriti dvije vrste problema. Oni se međusobno ne isključuju. Oni se samo odnose na različite razine.

58.

Kao prvo, tu su sistemski, strukturni problemi u pogledu vladavine prava. Iako stvarno djelovanje sudskog nadzora u danom području ovisi o konkretnim pravilima (kao što je, u predmetnom slučaju, zahtjev prava Unije u pogledu ex nunc i potpunog razmatranja ( 29 )), nakon što sud zauzme stajalište u pravomoćnoj odluci, tu odluku moraju poštovati i provesti svi subjekti kojima je upućena, uključujući, naravno, javnu upravu. Međutim, ako javna uprava ne poštuje pravomoćnu sudsku odluku te ako to nepoštovanje nije izoliran slučaj, to ugrožava pravilno funkcioniranje svakog društva sagrađenog na načelu vladavine prava i razdvajanja zakonodavnih, izvršnih i sudskih ovlasti.

59.

Kao drugo, na razini pojedinačne stranke spora i zaštite njezinih temeljnih prava, poštovanje sudske odluke od strane javne uprave važan je element prava na pristup sudu, kako je zajamčeno člankom 47. stavkom 1. Povelje. To se pravo ne može svesti na „uvod” donošenju sudske odluke, to jest na puku mogućnost „pristupa zgradi suda”, pokretanja postupka i iznošenja zahtjeva i argumenata. Ono logično uključuje i određene zahtjeve u pogledu „raspleta” čitavog pothvata, to jest fazu provedbe pravomoćne odluke.

60.

Kako je Europski sud za ljudska prava, (u daljnjem tekstu: ESLJP) naveo prilikom tumačenja članka 6. stavka 1. EKLJP‑a, „‚pravo na sud’, a pravo na pristup, to jest, pravo na pokretanje postupka pred sudom u građanskim stvarima, predstavlja jedan vid tog prava […], bilo [bi] iluzorno kad bi domaći pravni sustav dopustio da pravomoćne, obvezujuće sudske odluke ostanu neoperativne na štetu jedne stranke” ( 30 ). ESLJP je dalje naveo da „[bi bilo] nezamislivo kad bi članak 6. stavak 1. [EKLJP‑a] iscrpno opisivao procesna jamstva koja se pružaju strankama u sporu […],a da pritom ne štiti provedbu sudskih odluka; Tumačiti članak 6. [stavak 1. EKLJP‑a] na način kao da se tiče isključivo pristupa sudu i vođenja postupka vjerojatno bi dovelo do situacija koje nisu u skladu s načelom vladavine prava, koju su se države ugovornice obvezale poštivati prilikom ratificiranja Konvencije”.

61.

ESLJP je zaključio da, „[u] svrhu članka 6., ovrha presude koju je donio bilo koji sud treba se stoga smatrati sastavnim dijelom "suđenja"provedbu presude bilo kojeg suda treba smatrati sastavnim dijelom ‚suđenja’ u smislu članka 6.” ( 31 ). Nadalje, „to je načelo još važnije u kontekstu upravnog postupka u pogledu spora čiji je ishod presudan za građanska prava pojedinca”. Važno je reći da se „od osobe koja je ishodila presudu protiv države na kraju sudskog postupka ne treba očekivati da pokrene zaseban postupak za izvršenje te presude” [neslužbeni prijevod] ( 32 ).

62.

Pitanje koje je sud koji je uputio zahtjev postavio u ovom predmetu treba razmotriti s obzirom na taj opći okvir.

63.

Ocjena koju je Sud proveo u presudi Alheto bila je općenita i po naravi prospektivna. Postavljeno pitanje bilo je zahtijeva li se u članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 konkretan način njegove provedbe. Odgovor na to pitanje, već izložen u točkama 39. do 47. ovog mišljenja, bio je negativan. Na državi je članici da izabere način provedbe te odredbe, pod uvjetom da postupci koje uvede ispunjavaju određene minimalne zahtjeve u pogledu njihova djelotvornog odvijanja.

64.

Nasuprot tomu, ovaj je predmet specifičan i po naravi retrospektivan. On se u biti nastavlja na predmet Alheto. U ovom predmetu, država članica već je izabrala strukturu i postupovni ustroj nacionalnog modela u pitanju. Sud koji je uputio zahtjev pita je li taj konkretan nacionalni postupovni odabir, s obzirom na njegovo djelovanje u praksi koje ilustrira predmetni slučaj, u skladu sa zahtjevima navedenima u prethodnom odjeljku ovog mišljenja.

65.

Tradicionalni analitički okvir za razmatranje takvih postupovnih ili institucionalnih odabira od strane država članica čini dvojni zahtjev ekvivalentnosti i djelotvornosti, koji, u nedostatku usklađenosti na razini Unije, služi kao ograničenje opće nacionalne (postupovne) autonomije.

66.

Iako se slažem da bit spora u ovom predmetu čini (ne)djelotvorna narav sustava nacionalnog sudskog nadzora s obzirom na zahtjev djelotvornosti i članak 47. stavak 1. Povelje (2), ipak smatram korisnim analizu započeti raspravom o zahtjevu ekvivalentnosti (1). Razlog tomu je i taj što su, opsegom margine prosudbe koja je državama članicama presudom Alheto ostavljena u pogledu toga koliko precizno žele oblikovati svoje postupke u skladu s člankom 46. stavkom 3. Direktive 2013/32, pitanja ekvivalentnosti zapravo (ponovno) ubačena u kontekst za koji bi se inače moglo smatrati da se odnosi isključivo na djelotvornost mjere za usklađivanje prava Unije.

67.

Zahtjev ekvivalentnosti u biti zabranjuje državi članici da za pravne lijekove namijenjene zaštiti prava koja pojedinci izvode iz prava Unije propiše nepovoljnija postupovna pravila od onih koja vrijede za slična pravna sredstva u nacionalnom pravu ( 33 ).

68.

Za nastavak analize tog zahtjeva treba pojasniti koje točno pravilo treba ispitati i s kojim ga drugim pravilima treba usporediti.

69.

Što se prvog elementa tiče, iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje i navodâ na raspravi čini se da su se nacionalna pravila o opsegu sudskog nadzora u području međunarodne zaštite razvila kroz tri zasebna razdoblja.

70.

Kao prvo, prije 15. rujna 2015., čini se da je opće pravilo u pogledu sudskog nadzora upravnih odluka bilo kasacijsko načelo, dok je ovlast izmjene bila iznimka ( 34 ). Sudovi su ovlast izmjene imali u pogledu točno određenih pitanja, primjerice onih u pogledu osobnog statusa (posvajanje djece ili upis ključnih osobnih podataka u registre); onih o kojima se moralo brzo odlučiti (roditeljska skrb ili smještanje maloljetnika u prikladnu ustanovu za brigu o djeci); u pogledu nekih pitanja gospodarske naravi (davanja za obitelj i davanja iz sustava socijalne sigurnosti, upis prava i činjenica u pogledu nekretnina, porezi, carine i ostale platne obveze, prijenos imovine i korištenje stambenih nekretnina); te u pogledu pitanja od posebne povijesne važnosti (stavljanje spisa u opće arhive ili trajanje zadržavanja u pritvoru zbog povrede javne sigurnosti ili u zatvoreničkim logorima u Sovjetskom Savezu). Pitanja u pogledu međunarodne zaštite (azil) također su se nalazila na popisu iznimki, u članku 339. stavku 2. točki (j) ZGP‑a. Sudska ovlast izmjene bila je priznata u članku 68. stavku 5. Zakona o azilu. ( 35 ) Dakle, nacionalni suci su prije 15. rujna 2015. imali ovlast izmjene upravnih odluka u pitanjima međunarodne zaštite.

71.

Kao drugo, između 15. rujna 2015. i 1. siječnja 2018., opće kasacijsko načelo u području upravnog sudovanja ostalo je isto ( 36 ), ali točka (j) stavka 2. članka 339. ZGP‑a, koja je sadržavala iznimku u pogledu azila, stavljena je izvan snage ( 37 ). Pitanja azila izbačena su s popisa iznimki, zbog čega se na njih ponovno počelo primjenjivati opće kasacijsko načelo. Članak 68. stavak 5. Zakona o azilu izmijenjen je te je nakon izmjene predviđao da „sud ne može ukinuti odluku tijela nadležnog za izbjeglice. Sud ukida svaku upravnu odluku koju smatra nezakonitom […] te po potrebi nalaže tijelu nadležnom za azil da provede novi postupak”.

72.

U odluci kojom je upućeno prethodno pitanje objašnjeno je da je svrha te izmjene, u skladu s načinom na koji ju je zakonodavac obrazložio, bila osigurati ujednačenost u sudskim odlukama. Međutim, zakonodavac je to obrazloženje dao u pogledu izvorno predloženog uređenja. Ono se odnosilo samo na sudski nadzor zahtjeva podnesenih u „zonama tranzita”. Nasuprot tomu, čini se da konačna i općenitije zamišljena reforma koja se tiče svih zahtjeva za međunarodnu zaštitu (neovisno o mjestu podnošenja zahtjeva) nije obrazložena.

73.

Kao treće, od 1. siječnja 2018., kasacijsko preispitivanje više nije opće pravilo koje se primjenjuje na sudski nadzor upravnih odluka, već je to postala ovlast izmjene odluka, u smislu da novo pravilo predviđa da „sud mijenja upravni akt ako narav predmeta to dopušta, činjenice su adekvatno utvrđene te se pravni spor može konačno riješiti na temelju dostupnih informacija” ( 38 ). Međutim, područje međunarodne zaštite ostalo je izvan tog novog pravila, jer je članak 68. stavak 5. Zakona o azilu načelno ostao neizmijenjen ( 39 ). Dakle, opće pravilo od 1. siječnja 2018. je ovlast izmjene, ali odluke o međunarodnoj zaštiti nalaze se među pitanjima za koje i dalje vrijedi iznimka, što znači da se na njih i dalje primjenjuje kasacijsko načelo.

74.

Čini se da predmetni slučaj pripada u drugo razdoblje, tijekom kojeg su pitanja u pogledu međunarodne zaštite bila isključena s popisa iznimki te na koje se stoga primjenjivalo opće kasacijsko načelo. U ovom predmetu stoga treba ispitati to uređenje.

75.

Što se pak tiče mjerila s obzirom na koje treba ispitati relevantno (drugo) uređenje, valja istaknuti da usklađena pravila Direktive 2013/32 nemaju, kako se čini, „unutarnji” (nacionalni) ekvivalent te stoga mjerilo za usporedbu. Naime, predmetni postupak odnosi se na usklađeno pravno područje koje nema nijedno izravno nacionalno mjerilo za usporedbu. U tim okolnostima, „slična pravna sredstva u nacionalnom pravu” čiji je „predmet, osnovu i bitne značajke” ( 40 ) moguće usporediti s predmetnim postupkom treba tražiti na višoj razini apstrakcije, tako da se u nacionalnom pravnom sustavu pronađe pravni lijek ili pravilo najsrodnije onomu iz prava Unije ( 41 ). Međutim, taj najsrodniji pravni lijek ili pravilo ne smije biti toliko apstraktan da pokriva čitavo pravno područje, što bi onemogućilo provedbu usporedbe.

76.

Iako je u konačnici na nacionalnom sudu da to utvrdi, jer poznaje detaljna nacionalna postupovna pravila, ističem da su pitanja u pogledu osobnog statusa i ona o kojima je, zbog njihove naravi, u načelu potrebno poprilično brzo odlučiti (posvajanje djece, roditeljska skrb ili smještanje maloljetnika u ustanovu za brigu o djeci) ( 42 ) tijekom drugog razdoblja (od 15. rujna 2015. do 1. siječnja 2018.) ostala isključena, za razliku od pitanja međunarodne zaštite, iz primjene općeg kasacijskog načela.

77.

Ta pravna područja, slično odluci o međunarodnoj zaštiti, dotiču se važnih elemenata osobnog statusa pojedinca zbog kojih je brzo donošenje pravomoćne odluke o zahtjevu pojedinca od izrazite važnosti. Podložno ocjeni od strane nacionalnog suda o tome vrijedi li zaključak u pogledu te usporedivosti imajući u vidu predmet, osnovu i bitne značajke pravnih lijekova u tom području ( 43 ), teško je odrediti razloge i argumente koji objašnjavaju to sistemsko odstupanje u pogledu pitanja međunarodne zaštite.

78.

Želim jasno naglasiti jednu stvar: upravo izložena analiza ne zagovara nepromjenjivost. Činjenica da se, do određenog trenutka, primjenjivalo određeno postupovno uređenje nipošto ne znači da se to postupovno uređenje ne može u budućnosti promijeniti. Međutim, relevantno pitanje je zašto se odjednom pojavila potreba za promjenom ako u pogledu sličnih područja, na koja su se nastavila primjenjivati ista pravila, takva potreba nije postojala.

79.

Argumenti mađarske vlade u tom pogledu nisu uvjerljivi. Ta je vlada navela dva razloga zbog kojih je 2015. postojala potreba za time da se sudovima oduzme ovlast izmjene odluka te da ju se zamijeni samo ovlašću poništenja odluka i vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje: kao prvo, područje međunarodne zaštite izrazito je složeno i teško područje koje zahtijeva specifično znanje koje posjeduju samo specijalizirana upravna tijela te, kao drugo, potreba za osiguravanjem ujednačenog donošenja odluka u tom području.

80.

Kao prvo, iako, naravno, ne osporavam osjetljivu narav pitanja azila, zbunjuje me tvrdnja da je to pravno područje, za razliku od nekih drugih pitanja navedenih u članku 339. stavku 2. ZGP‑a ( 44 ), poput onih u vezi s osobnim statusom ili onih o kojima je potrebno brzo odlučiti, toliko neusporedivo složenije da ga se mora na taj način izdvojiti.

81.

Kao drugo, mađarska vlada nužnost da se sudovima u tom kontekstu dodijeli samo ovlast poništavanja odluka dalje objašnjava potrebom za osiguravanjem ujednačenosti odluka. Ta potreba, prema navodu te vlade, proizlazi iz činjenice da protiv sudske odluke nije moguće podnijeti žalbu.

82.

Smatram da je taj argument neobičan, jer se njime kočija stavlja ispred konja da bi se odmah potom tvrdilo da je konj hrom jer ne može vući kočiju kako treba. Uobičajen način osiguravanja ujednačenog donošenja odluka u nekom području jest uspostava višeg suda čija je zadaća upravo to. Ne vidim na koji se način ujednačenost može postići tako da se sudovima oduzme ovlast izmjene odluka, a da se ovlast odlučivanja o meritumu zahtjeva za azil ostavi upravi. Dok god postoji mogućnost bilo kakvog, pa čak i kasacijskog, nadzora, koji provode različiti sudovi ili čak različiti suci, po definiciji će postojati „opasnost” od različitih ishoda pred različitim sudovima. Potonja posljedica pokazuje puni logički doseg tog argumenta, na temelju kojeg se jednako tako može tvrditi da nikakav sudski nadzor ne smije postojati ako se želi osigurati ujednačeno donošenje odluka pred jednim upravnim tijelom.

83.

S obzirom na sve navedeno, smatram da argumenti kojima mađarska vlada objašnjava zašto je pitanja međunarodne zaštite zbog same njihove naravi potrebno posebno tretirati nisu održivi.

84.

To posebno vrijedi ako se, kao sporedan argument, uzme u obzir razdoblje nakon reforme od 1. siječnja 2018. kojom je kao opće pravilo (koje se stoga primjenjuje na sva područja sudskog nadzora upravnih odluka) utvrđeno, umjesto kasacijskog načela, načelo izmjene upravnih odluka, pri čemu je područje azila isključeno iz primjene tog novog općeg pravila. Iako to razdoblje nije izravno relevantno za ocjenu ekvivalentnosti koju ovdje treba provesti, valja istaknuti da je ovlast izmjene odluka uvedena kao opće pravilo u nekoliko područja koja se čine neusporedivo složenijima od područja međunarodne zaštite (naravno, uz dužno poštovanje potonjeg).

85.

Stoga, uzimajući u obzir promjene u sudskom nadzoru izvršene tijekom navedenih triju različitih razdoblja, moram priznati da ne razumijem što to pitanja međunarodne zaštite čini tako strukturno posebnima i neprikladnima za primjenu načela izmjene odluka. To ni na koji način ne isključuje mogućnost da postoje razlozi za taj različit tretman. Ipak, ostaje činjenica da ih mađarska vlada, ako i postoje, nije iznijela u predmetnom postupku.

86.

U skladu sa zahtjevom djelotvornosti, postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja osobe izvode iz prava Unije ne smiju učiniti praktično nemogućim ili pretjerano otežanim izvršavanje tih prava ( 45 ). Osim toga, pitanje „čini li nacionalna postupovna odredba nemogućom ili pretjerano otežava primjenu prava Unije mora biti analiziran[o] uzimajući u obzir mjesto te odredbe u cjelokupnom postupku, njegovo odvijanje i osobitosti pred različitim nacionalnim sudovima. U tu svrhu valja osobito uzeti u obzir, ako je potrebno, zaštitu prava obrane, načelo pravne sigurnosti i dobro odvijanje postupka” ( 46 ).

87.

Sud je u presudi Alheto već naveo što podrazumijeva djelotvoran pravni lijek u specifičnom kontekstu članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 u vezi s člankom 47. stavkom 1. Povelje, a što proizlazi i iz točaka 39. do 47. ovog mišljenja.

88.

Analitički okvir je relativno jasan, ali je prvo potrebno razriješiti još jednu vrstu dvojbe. Sud je u prethodnim postupcima nadležan tumačiti pravo Unije. On pritom, ocjenjujući djelotvornost ili ekvivalentnost, može pružiti smjernice u pogledu opće, normativne sukladnosti: nacionalna pravila koja su oblikovana i/ili se primjenjuju na određen način sukladna su zahtjevima prava Unije ili nisu. Dakle, fokus je na normativnom sukobu, pod pretpostavkom da nacionalna tijela u biti „igraju po pravilima”, te na općem djelovanju pravila, a ne na njegovoj možebitnoj pogrešnoj primjeni u pojedinačnom slučaju.

89.

Ta tradicionalna slika donekle se zamućuje ako se ta dva sloja počnu pomicati: što ako, u pojedinačnom slučaju, „pravo na djelu” odstupa od „prava na papiru”?

90.

Potencijalno razilaženje dviju razina analize odražava se i u različitim perspektivama uvedenima u točkama 58. i 59. ovog mišljenja: s jedne strane, tu je strukturna analiza određenog modela ili njegove primjene u praksi koja može upućivati na strukturne nedostatke. S druge strane, tu je analiza pojedinačnog slučaja koja može upućivati na povredu temeljnih prava pojedinačnog podnositelja zahtjeva u danom slučaju, ali ne i na strukturne nedostatke. Potonje se može zanemariti kao jednokratan podbačaj (inače kvalitetnog sustava).

91.

Želim jasno dati do znanja da je ovaj predmet, prema mojemu mišljenju, primjer prvonavedene vrste analize. Moglo bi se tvrditi da ovaj predmet nije ništa doli primjer pojedinačne pogrešne primjene prava u specifičnom slučaju jednog podnositelja zahtjeva te da stoga nije dokaz širih strukturnih nedostataka.

92.

Međutim, ta je tvrdnja neodrživa.

93.

Kao prvo, kako je već navedeno u točkama 67. do 85. ovog mišljenja u kontekstu rasprave o zahtjevu ekvivalentnosti, ovaj predmet čvrsto spada pod vrstu ili model sudskog nadzora čiji je okvir odredio zakonodavac. Taj okvir nužno ograničava ono što sudac može učiniti u konkretnom predmetu, poput ovog.

94.

Kao drugo, mađarska vlada navodi da je zakonodavac i htio da sustav djeluje na način na koji je djelovao u ovom predmetu, osobito uzimajući u obzir objašnjenje koje je ta vlada pružila u pogledu tumačenja članka 109. stavka 4. Zakona o upravnim postupcima i uslugama. Naime, mađarska vlada iznijela je poprilično specifično viđenje uloge i funkcija upravnog sudovanja prilikom nadzora upravnih odluka na temelju te odredbe. U tom je pogledu navela da upravni sudovi mogu samo izdavati upute o tome koje činjenice treba razmotriti i koje nove dokaze treba prikupiti te da mogu apstraktno protumačiti zakonodavstvo i navesti relevantne čimbenike koje uprava treba uzeti obzir prilikom donošenja odluke. Nasuprot tomu, upravni sud ne može upravi naložiti da u pojedinačnom predmetu donese neku konkretnu odluku te ne može o predmetu odlučiti umjesto tijela nadležnog za azil, koje je za to ovlašteno Direktivom 2013/32.

95.

Dakle, ovaj predmet nipošto nije izoliran primjer, nego ga treba smatrati dokazom šireg namjernog institucionalnog ustroja. Na toj je razini, te pod pretpostavkom da ono ima okvir koji ovaj predmet ilustrira te mađarska vlada dodatno objašnjava, doista moguće analizirati pitanje strukturne djelotvornosti konkretnog modela sudskog nadzora koji je Mađarska izabrala kako bi provela članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32.

96.

Analiziran na toj razini, očito je da model sudskog nadzora u području međunarodne zaštite prema kojem sudovi imaju samo kasacijsku ovlast, pri čemu smjernice koje izdaju u svojim presudama kojima se poništavaju upravne odluke upravna tijela u praksi zanemaruju, ne zadovoljava zahtjeve djelotvornog sudskog nadzora predviđene u članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 i tumačene s obzirom na članak 47. stavak 1. Povelje.

97.

Za početak želim istaknuti da je nesporno da tijelo koje je nadležno u prvom stupnju razmatrati zahtjeve za međunarodnu zaštitu ( 47 ) (to jest na upravnoj razini) igra osobito važnu ulogu unutar sustava zaštite azila uspostavljenog Direktivom 2013/32 ( 48 ).

98.

Međutim, iz takve potvrde ključne uloge koju upravna tijela imaju baš i ne proizlazi da kasniji sudski nadzor treba biti djelomičan ili ograničen. Osobito, želim se osvrnuti na već spomenuto viđenje opsega sudskog nadzora koje je iznijela mađarska vlada. U skladu s već citiranim člankom 109. stavkom 4. Zakona o upravnim postupcima i uslugama, „[t]ijelo je vezano izrekom i obrazloženjem odluke upravnog suda te se njima vodi prilikom donošenja odluke u novom postupku” ( 49 ).

99.

Ta je odredba naizgled poprilično slična nekim drugim odredbama koje je moguće pronaći u sustavima u kojima se provodi kasacijsko preispitivanje upravnih odluka. Međutim, ono što je različito jest (zapanjujuće uzak) način na koji mađarska vlada tumači tu odredbu.

100.

Naravno, točno je da svrhu i tumačenje članka 109. stavka 4. Zakona o upravnim postupcima i uslugama određuju nacionalni zakonodavac i nacionalni sudovi.

101.

Međutim, ako se ta odredba koristi kao sredstvo za ostvarenje prava koja pojedinci izvode iz prava Unije, primjerice u pitanjima međunarodne zaštite na koja se primjenjuje pravo Unije, način na koji ju tumači mađarska vlada očito je neodrživ. Kako je Sud već naveo, zahtjevi iz članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32, kako su protumačeni u presudi Alheto, uključuju potpuno ex nunc razmatranje kako prava tako i činjenica, koje obvezuje upravno tijelo koje ga mora brzo provesti ( 50 ).

102.

To znači da nacionalni sud koji razmatra takvu odluku može izdati obvezujuće smjernice i u pogledu pravnih pitanja i u pogledu ocjene činjenica u pojedinačnom predmetu, kojima je upravno tijelo strogo vezano te ih mora slijediti. To viđenje sudskog nadzora sasvim je drukčije: sud je tu da nadzire i kontrolira javnu upravu, a ne da djeluje kao skromni „amicus administratoris”, u smislu da izdaje prijedloge o tome kako pravo treba tumačiti ili koje bi činjenice uprava možda mogla prikupiti u novom postupku.

103.

S druge strane, točno je, naravno, i da će takvi obvezujući učinci sudske odluke nastupiti samo u pogledu pitanja na koje se ta odluka odnosi. Drugim riječima, nakon što sud donese odluku o određenim pitanjima, činjenični i pravni prostor unutar kojeg uprava može djelovati sužava se. Ako sud pravomoćnim utvrđenjem „zatvori” mogućnost daljnjeg razmatranja određenog pravnog prostora, isto se pitanje ne može ponovno ocjenjivati. Suprotno bi bilo protivno smislu i svrsi sudskog nadzora te bi upravno odlučivanje doista pretvorilo u beskrajnu igru postupovnog ping‑ponga.

104.

Nasuprot tomu, uprava vlastitu ocjenu može provesti unutar pravnog prostora koji je sudac ostavio „otvorenim” te je, u konkretnom kontekstu međunarodne zaštite, ujedno obvezna, ako mora provesti ex nunc razmatranje, uzeti u obzir eventualne nove činjenice koje se pojave u razdoblju između donošenja sudske odluke kojom je poništena prvotna upravna odluka i donošenja nove upravne odluke.

105.

Međutim, uprava u oba pogleda mora „prostor” koji je ostao otvoren nakon donošenja sudske odluke i/ili ex nunc razmatranja upotrijebiti u dobroj vjeri: iako uprava mora neprestano voditi računa o trenutnim činjeničnim okolnostima, ona ne može (zlo)uporabiti tu obvezu na način da se osloni na elemente koji formalno govoreći jesu novi, ali koji ne mijenjaju ništa u činjeničnoj ocjeni, kako bi zaobišla granice ranije sudske ocjene koja je bila nužno povezana s ranijom upravnom odlukom koja je sadržavala konkretne činjenične elemente.

106.

Želim dodati da, prema mojemu mišljenju, isti zaključak proizlazi i iz zahtjeva predviđenih člankom 47. stavkom 1. Povelje ( 51 ), s kojima tumačenje članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 i njegova provedba od strane država članica ( 52 ) moraju biti u skladu.

107.

U tom kontekstu valja istaknuti da bi članak 46. stavak 3. Direktive 2013/32 izgubio svaki praktičan učinak ako bi uprava mogla ponovno otvoriti pitanja o kojima je sud pravomoćno presudio ( 53 ). Takva bi se situacija ujedno protivila načelu pravne sigurnosti, koje se mora smatrati dijelom prava na djelotvoran pravni lijek te koje čini „jedan od temeljnih aspekata vladavine prava” ( 54 ). Naime, kako je ESLJP podsjetio, načelo pravne sigurnosti zahtijeva da „presude sudova kojima je o nekom pitanju pravomoćno odlučeno ne treba dovoditi u pitanje” [neslužbeni prijevod] ( 55 ). Osim toga, kako se gore već općenito raspravljalo ( 56 ), nepoštovanje zahtjeva djelotvornog pravnog lijeka protivi se samoj vrijednosti vladavine prava u Europskoj uniji.

108.

Što se tiče predmetnog slučaja, s obzirom na elemente izložene u odluci kojom je upućeno prethodno pitanje, čini se da je sud koji je uputio zahtjev poništenjem druge upravne odluke upravnom tijelu zatvorio čitav preostali prostor za odlučivanje. Naime, dok je sud u prvoj poništavajućoj presudi uputio tijelo da ispita određene dokaze, u drugoj je naveo da se tužiteljev zahtjev za međunarodnu zaštitu mora odobriti jer je dokazano postojanje opravdanog straha. Upravno tijelo stoga nije moglo to preispitivati.

109.

Nadalje, moglo bi se dodati da je uprava, zanemarivši ocjenu koju je proveo nacionalni sud, što je navedeno u obrazloženju druge poništavajuće presude, produljila ukupno trajanje postupka (koji za sada traje pet godina). Ona je na taj način otežala ostvarenje cilja brzog odlučivanja kojem se teži i u upravnoj i u sudskoj fazi ocjenjivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ( 57 ).

110.

Zbog tih razloga, moj je međuzaključak da model sudskog nadzora u području međunarodne zaštite prema kojem sudovi imaju samo kasacijsku ovlast, pri čemu smjernice koje daju u svojim presudama kojima se poništavaju upravne odluke upravna tijela u praksi zanemaruju prilikom ponovnog odlučivanja o predmetu, kako pokazuje slučaj iz glavnog postupka, ne zadovoljava zahtjeve djelotvornog sudskog nadzora predviđene u članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 i tumačene s obzirom na članak 47. stavak 1. Povelje.

111.

Upravo izneseni međuzaključak otvara dva nova pitanja, na koja se i sud koji je uputio zahtjev osvrnuo: koji pravni lijek i kada se on točno mora primijeniti u okolnostima predmetnog slučaja?

112.

To se pitanje poprilično razmatralo na raspravi. Sud je mađarsku vladu upitao o instrumentima i mjerama predviđenima u mađarskom pravu kojima se može osigurati djelotvorna provedba sudske odluke protiv upravnog tijela. Iz pruženog se odgovora čini, podložno provjeri od strane suda koji je uputio zahtjev, da takvi instrumenti i mjere ne postoje.

113.

Čini se da nacionalni sud ne može upravu u postupku koji je u tijeku prisiliti na poduzimanje nekih konkretnih radnji u pogledu merituma predmeta. Iako bi u obzir eventualno mogle doći novčane kazne ili sudski nalozi, čini se da te mjere (ne ulazeći u pitanje njihove djelotvornosti) mađarskim sudovima nisu dostupne.

114.

Kada sud donese pravomoćnu odluku o meritumu, predmet i s njime povezan sudski postupak zaključeni su. Sud tada, logično, više ne može svoju odluku nametnuti upravi, jer više nema nikakvog predmeta u tijeku. Doista, odluka suda trebala bi obvezivati upravu na temelju pukog djelovanja propisa, to jest članka 109. stavka 4. Zakona o upravnim postupcima i uslugama, pod uvjetom da bi tumačenje te odredbe i nacionalna stvarnost doista doveli do tog zaključka.

115.

Dakle, čini se da u nacionalnom pravu nema adekvatnih alternativa dobrovoljnoj provedbi sudske odluke koje bi sudovima omogućile da prisile upravu da poštuju njihove odluke. Tada se doista postavlja pitanje, kako sud koji je uputio zahtjev primjećuje, pruža li pravo Unije nacionalnom sudu ikakav pravni lijek u takvoj situaciji.

116.

Smatram da pruža. Kako je Sud istaknuo, „u skladu s načelom nadređenosti prava Unije, koje čini bitan dio pravnog poretka Unije, nacionalna pravila, čak i ona ustavna, ne smiju dovesti u pitanje djelotvornost prava Unije na području odnosne države” [neslužbeni prijevod] ( 58 ). Dakle, načelo nadređenosti (i izravnog učinka ( 59 )) obvezuje nacionalni sud da odbije primjenu svih nacionalnih pravila koja sudski nadzor u području međunarodne zaštite uređuju na način koji se protivi članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 kao i članku 47. stavku 1. Povelje te sprječava nacionalni sud u ostvarenju cilja kojem te odredbe teže ( 60 ).

117.

Koliko shvaćam, u ovom predmetu nacionalno pravo nije moguće tumačiti u skladu s pravom Unije. Odbijanje primjene neusklađenog pravila u ovom je predmetu stoga, prema pravu Unije, jedini mogući pravni lijek ( 61 ). Međutim, pitanje koje iz toga nužno proizlazi jest na koji bi način to odbijanje primjene funkcioniralo u kontekstu ovog predmeta.

118.

To bi ovisilo o tome koja bi se postupovna pravila u konačnici primjenjivala u ovom predmetu u trenutku kada bi sud koji je uputio zahtjev ponovno o njemu odlučivao.

119.

Ako bi primjenjiva postupovna pravila bila ona koja su na snazi od 1. siječnja 2018., nadređenost prava Unije zahtijevala bi isključenje iznimke kojom je upravnim sudovima oduzeta mogućnost izmjene upravnih odluka u području međunarodne zaštite. Koliko shvaćam, ta je iznimka predviđena u članku 68. stavku 5. Zakona o azilu. U tom slučaju, u predmetu o kojem se odlučuje na nacionalnoj razini ponovno bi se mogla primijeniti opća ovlast izmjene upravnih odluka koju trenutno pruža članak 90. stavak 1. ZGP‑a.

120.

Ako bi primjenjiva postupovna pravila bila ona koja su bila na snazi od 15. rujna 2015. do 1. siječnja 2018., ovlast izmjene upravnih odluka u predmetnom slučaju mogla bi se izvršiti odbijanjem primjene propisa kojim je izvan snage stavljena točka (j) popisa sadržanog u članku 339. stavku 2. ZGP‑a kako je glasio prije 15. rujna 2015. te kojim je ujedno izmijenjen članak 68. stavak 5. Zakona o azilu. Dakle, u biti bi se primjenjivala postupovna pravila u pogledu međunarodne zaštite koja su postojala prije 15. rujna 2015.

121.

Zaključno, predloženo rješenje u svakom bi se slučaju sastojalo u isključenju isključenja ovlasti izmjene odluka u okviru sudskog nadzora u području međunarodne zaštite. U oba scenarija, nacionalni suci nakon tog isključenja ne bi morali činiti ništa što nisu prije radili te što danas nije opće postupovno uređenje.

122.

Zadnje pitanje odnosi se na trenutak u kojem sud na temelju prava Unije stječe ovlast izmijeniti upravnu odluku. Uzimajući u obzir kumulativne zahtjeve brzog nadzora i provedbe ranije sudske odluke koji su predviđeni u članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32 u vezi s člankom 47. stavkom 1. Povelje, gore navedena ovlast nacionalnog suca mogla bi se upotrijebiti (i) kada bi upravno tijelo zanemarilo jasnu ocjenu sadržanu u sudskoj odluci kojom je poništena upravna odluka, (ii) a da to tijelo nije uvelo nikakve nove elemente koje je razumno i opravdano moglo uzeti u obzir, time oduzevši sudskoj zaštiti koju uživa podnositelj zahtjeva sav praktičan učinak.

123.

Jednostavno rečeno, isključenje ne ovisi o količini, nego o kvaliteti. U skladu s logikom zatvaranja prostora upravnog odlučivanja zbog već provedene sudske ocjene, opisanom u točkama 103. do 105. ovog mišljenja, nacionalni sud na temelju prava Unije ovlast izmjene odluke o međunarodnoj zaštiti stječe kada se njegova odluka zanemari. Nije važno je li se to dogodilo u sedmoj, trećoj ili pak drugoj rundi sudskog nadzora.

124.

S obzirom na navedeno, moj drugi međuzaključak jest da nacionalni sud, kako bi osigurao poštovanje članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 u vezi s člankom 47. stavkom 1. Povelje, mora odbiti primjenu nacionalnog pravila koje njegove ovlasti ograničava na puko poništenje relevantne upravne odluke. Ta obveza nastaje kada je upravno tijelo koje ponovno odlučuje u predmetu zanemarilo jasnu ocjenu sadržanu u sudskoj odluci kojom je poništena upravna odluka, a da pritom nije uvelo nikakve nove elemente koje je razumno i opravdano moglo uzeti u obzir, time oduzevši sudskoj zaštiti koju pružaju relevantne odredbe sav praktičan učinak.

125.

Za kraj treba istaknuti da se opći zaključci u pogledu ključne uloge djelotvornog sudskog nadzora u očuvanju vladavine prava u bilo kojem pravnom sustavu primjenjuju na sva područja prava Unije koja treba provesti na nacionalnoj razini. To osobito vrijedi za doseg i stupanj obvezujućih učinaka sudskih odluka i obvezu javnih tijela da ih provedu u potpunosti te u dobroj vjeri. Ipak, ujedno treba naglasiti da se ovaj predmet odnosi na posebne zahtjeve u pogledu brzine i kvalitete sudskog nadzora predviđene u sekundarnom zakonodavstvu, konkretno u članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32, koji se odnose na uvelike specično pravno područje.

126.

S obzirom na moja prethodna razmatranja, predlažem da Sud na sljedeći način odgovori Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Pečuhu, Mađarska):