–

za Minister for the Environment, Irsku i Attorney General, E. Creedon i S. Purcell, u svojstvu agenata, uz asistenciju J. Connollyja, SC, i C. Tolanda, BL,

–

za Motor Insurers Bureau of Ireland (MIBI), J. Walsh, solicitor, i B. Murray, barrister, kao i L. Reidy i B. Kennedy, SC,

–

za francusku vladu, G. de Bergues, D. Colas i C. David, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, H. Krämer i K.-Ph. Wojcik, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na to može li se protiv privatnopravnog tijela kojemu je država članica povjerila zadaću iz članka 1. stavka 4. Druge direktive Vijeća 84/5/EEZ od 30. prosinca 1983. o usklađivanju zakona država članica u odnosu na osiguranje od građanskopravne odgovornosti u pogledu upotrebe motornih vozila (SL 1984., L 8, str. 17.), kako je izmijenjena Trećom direktivom Vijeća 90/232/EEZ od 14. svibnja 1990. (SL 1990., L 129, str. 33.) (u daljnjem tekstu: Druga direktiva), pozivati na njezine odredbe koje mogu imati izravni učinak.

2

Taj zahtjev upućen je u okviru spora u prvom stupnju između Elaine Farrell, s jedne strane, i Alana Whittyja, Minister for the Environment (ministar okoliša, Irska), Irske, Attorney General i Motor Insurers Bureau of Ireland (MIBI), s druge strane, o naknadi štete zbog tjelesnih ozljeda koje je E. Farrell pretrpjela u automobilskoj nesreći.

3

Članak 3. stavak 1. Direktive Vijeća 72/166/EEZ od 24. travnja 1972. o usklađivanju zakona država članica u odnosu na osiguranje od građanskopravne odgovornosti u pogledu upotrebe motornih vozila i izvršenje obveze osiguranja od takve odgovornosti (SL 1972., L 103, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Prva direktiva) propisuje:

„Svaka država članica poduzima sve prikladne mjere […] kako bi osigurala da je građanskopravna odgovornost u pogledu upotrebe vozila koja se uobičajeno nalaze na njezinu području pokrivena osiguranjem. Opseg pokrivene odgovornosti i uvjeti osiguravateljnog pokrića trebaju biti određeni na temelju tih mjera.” [neslužbeni prijevod]

4

Članak 1. Druge direktive glasi kako slijedi:

„1.   Osiguranje iz članka 3. stavka 1. [Prve direktive] obvezno pokriva i oštećenje stvari i tjelesne ozljede.

[…]

4.   Svaka država članica osniva ili ovlašćuje tijelo sa zadatkom naknade štete, barem do granica obveze osiguranja za oštećenje stvari ili tjelesne ozljede prouzročene nepoznatim vozilom ili vozilom za koje obveza osiguranja utvrđena stavkom 1. nije ispunjena. Ta odredba ne dovodi u pitanje pravo država članica da naknadu štete od strane tog tijela smatraju supsidijarnom ili ravnopravnom, kao ni pravo da predvide likvidaciju štete između tog tijela i osobe ili osoba odgovornih za nezgodu i drugih osiguravatelja ili ustanova za socijalno osiguranje koji su dužni nadoknaditi štetu žrtvi u pogledu iste nezgode. Međutim, države članice ne smiju dopustiti tijelu da isplatu naknade štete učini ovisnom o tome da žrtva na bilo koji način mora dokazati da odgovorna osoba nije u mogućnosti ili odbija isplatiti naknadu štete.

[…]” [neslužbeni prijevod]

5

U skladu s člankom 2. stavkom 1. prvim podstavkom Druge direktive:

„Svaka država članica poduzima prikladne mjere kako bi osigurala da se sve zakonske odredbe ili ugovorne klauzule sadržane u polici osiguranja izdanoj u skladu s člankom 3. stavkom 1. [Prve direktive], ako isključuju iz osiguranja upotrebu ili vožnju vozila

za potrebe članka 3. stavka 1. [Prve direktive] smatraju nevažećima u pogledu odštetnih zahtjeva trećih osoba koje su žrtve prometne nezgode.” [neslužbeni prijevod]

6

U skladu s drugom, trećom, četvrtom i petom uvodnom izjavom Treće direktive 90/232 (u daljnjem tekstu: Treća direktiva):

„[B]udući da članak 3. [Prve direktive] nameće svakoj državi članici da poduzima sve prikladne mjere kako bi osigurala da je građanskopravna odgovornost u pogledu upotrebe vozila koja se uobičajeno nalaze na njezinu području pokrivena osiguranjem; da opseg pokrivene odgovornosti i uvjeti osiguravateljnog pokrića trebaju biti određeni na temelju tih mjera;

budući da su [Drugom direktivom] znatno umanjene razlike između država članica u pogledu razine i sadržaja obveznog osiguranja od građanskopravne odgovornosti; da ipak i dalje postoje značajne razlike u pokriću tog osiguranja;

budući da bi žrtvama prometnih nezgoda trebalo […] biti zajamčeno usporedivo postupanje bez obzira na to gdje se u [Uniji] nezgoda dogodila;

budući da pravne praznine postoje osobito u pokriću obveznog osiguranja putnika u motornim vozilima u određenim državama članicama; da radi zaštite te osobito osjetljive kategorije mogućih žrtava valja ukloniti te pravne praznine”. [neslužbeni prijevod]

7

Sukladno članku 1. prvom stavku Treće direktive:

„Ne dovodeći u pitanje drugi podstavak članka 2. stavka 1. [Druge direktive], osiguranje iz članka 3. stavka 1. [Prve direktive] pokriva odgovornost za tjelesne ozljede svih putnika osim vozača, nastale upotrebom vozila.” [neslužbeni prijevod]

8

U skladu s člankom 6. stavkom 2. Treće direktive, Irska je morala uskladiti svoje zakonodavstvo s člankom 1. te direktive do 31. prosinca 1998. u pogledu putnika na stražnjem sjedalu motocikala, a do 31. prosinca 1995. u pogledu ostalih vozila.

9

Članak 56. Road Traffic Acta 1961 (Zakon o cestovnom prometu iz 1961.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon iz 1961.), obvezuje sve korisnike motornih vozila da budu osigurani osiguranjem od štete zbog tjelesne ozljede ili imovinske štete prouzročene trećim osobama na javnom mjestu. Međutim, to osiguranje ne odnosi se na štete nastale osobama koje se voze u dijelovima vozila koji nisu opremljeni za prijevoz putnika.

10

Na temelju članka 78. Zakona iz 1961., osiguravatelji motornih vozila u Irskoj moraju biti članovi MIBI‑ja.

11

MIBI je company limited by guarantee (društvo s ograničenom odgovornošću bez dioničkog kapitala) koje u cijelosti financiraju njegovi članovi – osiguravatelji – koji djeluju na irskom tržištu osiguranja motornih vozila. MIBI je osnovan u studenome 1954. nakon sporazuma između Department of Local Government (Ministarstvo lokalne uprave, Irska) i osiguravatelja koji su u Irskoj pružali usluge osiguranja motornih vozila.

12

Na temelju članka 2. sporazuma koji su 1988. sklopili ministar okoliša i MIBI, svaka osoba koja zahtijeva naknadu štete koju joj je uzrokovao neosigurani ili nepoznati vozač može podnijeti tužbu protiv MIBI‑ja. U skladu s člankom 4. tog sporazuma, MIBI se obvezuje naknaditi štetu žrtvama nesreća koje prouzroče neosigurani ili nepoznati vozači. Obveza MIBI‑ja da naknadi štetu žrtvama nastaje kada tražbina utvrđena presudom nije u cijelosti plaćena u roku od 28 dana, pod uvjetom da se ta presuda odnosi na „bilo koju odgovornost za štetu zbog tjelesne ozljede ili imovinsku štetu koja mora biti pokrivena policom osiguranja odobrenom u skladu s člankom 56. [Zakona iz 1961.]”.

13

E. Farrell bila je žrtva prometne nesreće 26. siječnja 1996. kao putnica u dostavnom vozilu, nad kojim je njegov vlasnik i vozač, A. Whitty, izgubio kontrolu. U trenutku nesreće E. Farrell je sjedila na podu u stražnjem dijelu vozila A. Whittyja, koje nije bilo ni osmišljeno ni izrađeno za prijevoz putnika u svojem stražnjem dijelu.

14

Budući da A. Whitty nije imao osiguranje za tjelesne ozljede koje je pretrpjela E. Farrell, potonja je zahtijevala naknadu štete od MIBI‑ja.

15

MIBI je odbio naknaditi štetu E. Farrell zato što odgovornost za tjelesne ozljede koje je ona pretrpjela nije bila obuhvaćena obveznim osiguranjem na temelju irskog prava.

16

E. Farrell je u rujnu 1997. pred irskim sudom pokrenula postupak protiv A. Whittyja, ministra okoliša, Irske, Attorney General i MIBI‑ja, pri čemu je osobito navela da nacionalnim provedbenim mjerama koje su bile na snazi u trenutku nesreće nisu pravilno prenesene relevantne odredbe Prve i Treće direktive. Stoga je High Court (Visoki sud, Irska) Sudu uputio prethodno pitanje.

17

U okviru tog zahtjeva za prethodnu odluku Sud je presudio da, s jedne strane, članak 1. Treće direktive treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis u skladu s kojim obvezno osiguranje od građanskopravne odgovornosti u pogledu motornih vozila ne pokriva tjelesne ozljede osoba koje se prevoze u dijelu motornog vozila koji nije osmišljen ni izrađen za prijevoz putnika i, s druge strane, da taj članak ispunjava sve uvjete da ima izravni učinak i, slijedom toga, pojedincima daje prava na koja se oni mogu izravno pozivati pred nacionalnim sudovima. Međutim, Sud je smatrao da je zadaća nacionalnog suda provjeriti može li se na tu odredbu pozivati protiv tijela poput MIBI‑ja (presuda od 19. travnja 2007., Farrell, C‑356/05, EU:C:2007:229, t. 36. i 44.).

18

U presudi od 31. siječnja 2008. High Court (Visoki sud) smatrao je da je MIBI pojavni oblik države i da stoga E. Farrell ima pravo od njega zahtijevati naknadu štete.

19

MIBI je protiv te presude podnio žalbu sudu koji je uputio zahtjev u kojoj je smatrao da on nije pojavni oblik države i da se, slijedom toga, protiv njega ne može pozivati na odredbe direktive koja nije prenesena u nacionalno pravo, pa ni na one koje imaju izravni učinak.

20

Nakon nagodbe između stranaka u glavnom postupku, E. Farrell je dobila naknadu štete za pretrpljene tjelesne ozljede. Međutim, MIBI, s jedne strane, i ministar okoliša, Irska i Attorney General, s druge strane, ne slažu se glede toga tko bi trebao snositi troškove te naknade.

21

Budući da Supreme Court (Vrhovni sud, Irska) smatra da odgovor na to pitanje ovisi o tome treba li ili ne MIBI smatrati pojavnim oblikom države protiv kojeg se može pozivati na odredbe direktive koje mogu imati izravni učinak, odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

22

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 288. UFEU‑a tumačiti na način da se protiv subjekta koji ne posjeduje sve značajke navedene u točki 20. presude od 12. srpnja 1990., Foster i dr. (C‑188/89, EU:C:1990:313), može pozivati na odredbe koje mogu imati izravni učinak.

23

Sud je u točkama 3. do 5. te presude istaknuo da je tijelo o kojem je bila riječ u postupku u kojem je donesena navedena presuda, odnosno British Gas Corporation, „javnopravno društvo”, „odgovorno za razvoj i održavanje sustava opskrbe plinom u Velikoj Britaniji [i ima] monopol u opskrbi plinom”, da „[č]lanove [njegova] upravnog odbora […] imenuje nadležni ministar [koji] također može [društvu British Gas] dati opće ovlasti u pogledu pitanjâ od nacionalnog interesa i upute glede njegova upravljanja” i da British Gas može, „uz suglasnost ministra, podnositi prijedloge zakona parlamentu”.

24

S tim u vezi Sud je u točki 18. te presude podsjetio da je „u nekoliko predmeta utvrdio da se pojedinci mogu pozivati na bezuvjetne i dovoljno precizne odredbe direktive protiv tijela ili subjekata koji su pod vlašću ili nadzorom države ili imaju posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz uobičajenih pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca”.

25

Na temelju toga je u točki 20. navedene presude zaključio da „tijelo, neovisno o njegovu pravnom obliku, koje je državnom mjerom utvrđeno nadležnim za pružanje javne usluge pod nadzorom države i koje za tu svrhu ima posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca, u svakom slučaju spada među tijela protiv kojih je moguće pozivati se na odredbe direktive koje mogu imati izravni učinak”.

26

Kao što je nezavisna odvjetnica istaknula u točki 50. svojega mišljenja, činjenica da je Sud u točki 20. presude od 12. srpnja 1990., Foster i dr. (C‑188/89, EU:C:1990:313), izabrao riječi „u svakom slučaju spada među [ta] tijela” potvrđuje da on nije pokušavao oblikovati opći kriterij čiji je cilj obuhvatiti sve situacije u kojima bi se protiv subjekta moglo pozivati na odredbe direktive koje mogu imati izravne učinke, nego je smatrao da tijelo poput onoga o kojem je riječ u postupku u kojem je donesena ta presuda treba u svakom slučaju smatrati takvim s obzirom na to da posjeduje sve značajke navedene u točki 20.

27

Naime, navedenu točku 20. treba tumačiti s obzirom na točku 18. iste presude, u kojoj je Sud naglasio da se pojedinac može pozivati na takve odredbe protiv tijela ili subjekata koji su pod vlašću ili nadzorom države ili imaju posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca.

28

Stoga, kao što je u biti istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 53. i 77. svojega mišljenja, uvjeti u skladu s kojima predmetno tijelo treba biti pod vlašću ili nadzorom države i imati posebne ovlasti koje su šire od onih koje proizlaze iz pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca ne trebaju biti ispunjeni kumulativno (vidjeti u tom smislu presude od 4. prosinca 1997., Kampelmann i dr., C‑253/96 do C‑258/96, EU:C:1997:585, t. 46. i 47. i od 7. rujna 2006., Vassallo, C‑180/04, EU:C:2006:518, t. 26.).

29

S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 288. UFEU‑a treba tumačiti na način da on sam po sebi ne isključuje to da se protiv subjekta koji ne posjeduje sve značajke navedene u točki 20. presude od 12. srpnja 1990., Foster i dr. (C‑188/89, EU:C:1990:313), u vezi s onima navedenima u točki 18. iste presude, može pozivati na odredbe direktive koje mogu imati izravni učinak.

30

Svojim drugim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita postoji li temeljno načelo koje treba primijeniti sud koji ispituje može li se protiv tijela pozivati na odredbe direktive koje mogu imati izravni učinak i osobito može li se na takve odredbe pozivati protiv tijela kojem je država članica povjerila zadaću iz članka 1. stavka 4. Druge direktive.

31

U tom pogledu valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, direktiva ne može sama po sebi stvarati obveze za pojedinca te se stoga protiv njega nije moguće pozivati na direktivu kao takvu (presude od 26. veljače 1986., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, t. 48.; od 14. srpnja 1994., Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, t. 20.; od 5. listopada 2004., Pfeiffer i dr., C‑397/01 do C‑403/01, EU:C:2004:584, t. 108. i od 19. travnja 2016., DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, t. 30.). Naime, širiti mogućnost pozivanja na direktive koje nisu prenesene na područje odnosa između pojedinaca značilo bi priznati Europskoj uniji ovlast da s izravnim učinkom utvrđuje obveze na teret pojedinaca, iako ona tu ovlast ima samo prilikom donošenja uredaba (presuda od 14. srpnja 1994., Faccini Dori, C‑91/92, EU:C:1994:292, t. 24.).

32

Međutim, u skladu s isto tako ustaljenom sudskom praksom Suda, ako se pojedinci mogu pozivati na direktivu ne protiv pojedinca, nego države, oni to mogu učiniti neovisno o svojstvu u kojem ona djeluje, kao poslodavac ili javna vlast. U jednom i drugom slučaju treba, naime, izbjeći situaciju u kojoj bi država mogla imati koristi od svojeg nepoštovanja prava Unije (presude od 26. veljače 1986., Marshall, 152/84, EU:C:1986:84, t. 49.; od 12. srpnja 1990., Foster i dr., C‑188/89, EU:C:1990:313, t. 17. i od 14. rujna 2000., Collino i Chiappero, C‑343/98, EU:C:2000:441, t. 22.).

33

Na temelju tih razmatranja Sud je priznao da se pojedinci mogu pozivati na bezuvjetne i dovoljno precizne odredbe direktive ne samo protiv države članice i svih njezinih upravnih tijela, poput lokalnih tijela (vidjeti u tom smislu presudu od 22. lipnja 1989., Costanzo, 103/88, EU:C:1989:256, t. 31.), nego također, kao što je istaknuto u odgovoru na prvo prethodno pitanje, i protiv tijela ili subjekata koji su pod vlašću ili nadzorom države ili imaju posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca (presude od 12. srpnja 1990., Foster i dr., C‑188/89, EU:C:1990:313, t. 18. i od 4. prosinca 1997., Kampelmann i dr., C‑253/96 do C‑258/96, EU:C:1997:585, t. 46.).

34

Takva tijela ili subjekti razlikuju se od pojedinaca i valja ih izjednačiti s državom, bilo zato što su pravne osobe javnog prava koje su dio države u širem smislu, bilo zato što su pod vlašću ili nadzorom javnog tijela, bilo zato što im je takvo tijelo povjerilo izvršavanje zadaće od javnog interesa te u tu svrhu imaju navedene posebne ovlasti.

35

Stoga se protiv subjekta ili tijela, pa i privatnopravnog, kojemu država članica povjeri izvršavanje zadaće od javnog interesa i koje u tu svrhu ima posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca, može pozivati na odredbe direktive koje imaju izravni učinak.

36

U ovom slučaju valja istaknuti da na temelju članka 3. stavka 1. Prve direktive države članice poduzimaju sve prikladne mjere kako bi osigurale da je građanskopravna odgovornost u pogledu upotrebe vozila koja se uobičajeno nalaze na njihovu području pokrivena osiguranjem.

37

Važnost koju zakonodavac Unije pridaje zaštiti [žrtava] navela ga je da dopuni takvo rješenje na način da zahtijeva od država članica, u skladu s člankom 1. stavkom 4. Druge direktive, osnivanje tijela čija je uloga osigurati, najmanje u granicama predviđenima pravom Unije, naknadu imovinske štete te štete nastale tjelesnim ozljedama prouzročenih nepoznatim vozilom ili vozilom za koje nije ispunjena obveza osiguranja iz stavka 1. istog članka, a koji upućuje na članak 3. stavak 1. Prve direktive (presuda od 11. srpnja 2013., Csonka i dr., C‑409/11, EU:C:2013:512, t. 29.).

38

Stoga, zadaću koju je tijelu za naknadu štete poput MIBI‑ja povjerila država članica i koja ispunjava opći cilj zaštite žrtava koji se nastoji ostvariti zakonodavstvom Unije u području obveznog osiguranja od građanskopravne odgovornosti u pogledu motornih vozila treba smatrati zadaćom od javnog interesa koja je u predmetnom slučaju svojstvena obvezi koja je državama članicama nametnuta člankom 1. stavkom 4. Druge direktive.

39

S tim u vezi valja podsjetiti da je, kad je riječ o pretpostavci imovinske štete ili štete zbog tjelesne ozljede koju je uzrokovalo vozilo koje nije bilo obvezno osigurano na temelju članka 3. stavka 1. Prve direktive, Sud presudio da je svrha intervencije navedenog tijela ispraviti propust države članice s obzirom na njezinu obvezu osiguranja toga da je građanskopravna odgovornost u pogledu upotrebe vozila koja se uobičajeno nalaze na njezinu području pokrivena osiguranjem (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2013., Csonka i dr., C‑409/11, EU:C:2013:512, t. 31.).

40

Kad je riječ o MIBI‑ju, valja dodati da je, na temelju članka 78. Zakona iz 1961., irski zakonodavac obvezao sve osiguravatelje motornih vozila u Irskoj da budu članovi tog tijela. On je tako MIBI‑ju dao posebne ovlasti šire od onih koje proizlaze iz pravila koja se primjenjuju na odnose između pojedinaca time što na temelju te zakonodavne odredbe to privatno tijelo može svim tim osiguravateljima nametnuti obvezu da budu njegovi članovi i da financiraju izvršenje zadaće koju mu je povjerila irska država.

41

Slijedom toga, protiv tijela poput MIBI‑ja može se pozivati na bezuvjetne i dovoljno precizne odredbe direktive.

42

S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo i treće pitanje valja odgovoriti tako da se protiv privatnopravnog tijela kojemu je država članica povjerila zadaću od javnog interesa, poput one svojstvene obvezi koja je državama članicama nametnuta člankom 1. stavkom 4. Druge direktive, i koje u tu svrhu na temelju zakona ima posebne ovlasti, poput ovlasti da osiguravateljima motornih vozila na području predmetne države članice nametne obvezu da budu njegovi članovi i da ga financiraju, može pozivati na odredbe direktive koje mogu imati izravni učinak.

43

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) odlučuje: