1. 

Prethodno pitanje koje je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odnosi se ponajprije na jedan od najčešćih problema u tumačenju Direktive 2004/18/EZ ( 2 ), to jest na ovlasti država članica da iz ugovora o javnoj nabavi isključe određene ponuditelje. Sud koji je uputio zahtjev također pita o dosegu sudskog nadzora u tužbama podnesenima u skladu s Direktivom 89/665/EEZ ( 3 ).

2. 

U ovom slučaju jedan od ponuditelja počinio je težak profesionalni propust, a takvo je ponašanje u „opisnom dokumentu” ( 4 ) postupka javne nabave predviđeno kao razlog za (automatsko?) isključenje. Međutim, javni naručitelj ne samo da je prihvatio njegovo sudjelovanje već je s njime na kraju i sklopio ugovor.

3. 

Direktiva 2004/18 (konkretno njezin članak 45. stavak 2. točka (d)) državama članicama omogućuje da izaberu hoće li tu klauzulu unijeti u nacionalne propise koji uređuju ugovore o javnoj nabavi. Hoge Raad (Vrhovni sud) želi saznati je li javni naručitelj, neovisno o odredbama opisnog dokumenta, ovlašten odvagnuti protupravno ponašanje ponuditelja s obzirom na načelo proporcionalnosti pa čak i zaobići njegovu isključujuću prirodu.

4. 

Ako se utvrdi da javni naručitelj ima tu ovlast, sud koji je uputio zahtjev nadalje postavlja pitanje o intenzitetu sudskog nadzora nad postignutim sporazumom. Konkretnije, je li u skladu s pravom Unije da je u takvim slučajevima nadzor koji provede sud ograničen samo na ocjenu toga je li upravna odluka „razumna”.

5.

U skladu s člankom 45.:

„2.   Svaki gospodarski subjekt može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru ako je taj gospodarski subjekt:

[…]

[…]”.

6.

U skladu s posljednjim podstavkom stavka 2. članka 45.:

„Države članice navode, u skladu s njihovim nacionalnim zakonom i uzimajući u obzir zakonodavstvo Zajednice, provedbene uvjete za ovaj stavak.”

7.

Članak 1. stavak 1. treći podstavak propisuje:

„Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive 2004/18/EZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo Zajednice u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.”

8.

Članak 2. stavak 1. propisuje:

„Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:

9.

Članak 45. stavak 3. sadržava fakultativne razloge isključenja iz članka 45. stavka 2. Direktive 2004/18.

10.

U skladu s „Nota van toelichting” (Napomena s objašnjenjem) ( 6 ) u prilogu Bau, ocjena o tome treba li zaista primijeniti isključenje, s obzirom na opća načela Direktive 2004/18, uvijek mora biti proporcionalna i donesena na nediskriminirajući način; javni naručitelji moraju u svakom pojedinom slučaju ispitati treba li poduzetnika isključiti iz nadmetanja s obzirom na prirodu i opseg ugovora o javnoj nabavi, prirodu i opseg propusta kao i mjere koje je poduzetnik u međuvremenu poduzeo.

11.

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Ministarstvo zdravlja, javnog blagostanja i sporta, u daljnjem tekstu: VWS) je 10. srpnja 2012. provelo europski postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi za nabavu „usluge rekreativno‑društvenog međuregionalnog prijevoza za osobe smanjene pokretljivosti” (u daljnjem tekstu: ugovor). Ugovor je sklopljen na razdoblje dulje od tri godine, a njegova gospodarska vrijednost iznosila je približno 60000000 eura godišnje.

12.

Prema stavku 3.1. („Razlozi isključenja i uvjeti sposobnosti”) opisnog dokumenta, „ponuda na koju se primjenjuje razlog isključenja ne smije se uzeti u obzir i ne može biti predmet detaljnije sadržajne ocjene”.

13.

Opisni dokument upućuje na prilog „Ujednačena vlastita izjava o javnoj nabavi” (koja se obavezno mora priložiti ponudi), koji sadržava uvjete koje moraju ispuniti ponuditelji.

14.

U skladu s opisnim dokumentom, „potpisivanjem ujednačene vlastite izjave o javnoj nabavi ponuditelj izjavljuje da se na njega ne primjenjuje nikakav razlog isključenja”.

15.

Ujednačena vlastita izjava upućuje na članak 45. Baa i u njoj je navedeno koji se fakultativni razlozi isključenja primjenjuju. Od ponuditelja se, između ostalih podataka, zahtijeva izjava o tome da „ni njegovo poduzeće ni njegovi upravitelji nisu počinili težak profesionalni propust”.

16.

U postupku javne nabave su, među ostalim, sudjelovali Connexxion Taxi Services BV (u daljnjem tekstu: Connexxion) i Udruženje poduzeća koje su činili Transvision, RMC i ZCN (u daljnjem tekstu: Udruženje poduzeća).

17.

Dopisom od 8. listopada 2012. VWS je obavijestio Connexxion da je njegova ponuda zauzela drugo mjesto i da je odlučio dodijeliti ugovor Udruženju poduzeća.

18.

Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nizozemsko tijelo za tržišno natjecanje) 20. studenoga 2012. nametnulo je određene sankcije RMC‑u i grupi BIOS, kojoj pripada ZCN, na temelju Mededingingsweta (Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja) zbog događaja u vezi s prijevozom taksijem u regiji Rotterdam koji su se zbili između 17. travnja 2009. i 1. ožujka 2011.

19.

Dopisom od 18. veljače 2013. VWS je obavijestio Connexxion da ostaje pri svojoj odluci da dodjeli ugovor Udruženju poduzeća jer bi, iako je počinilo „težak profesionalni propust”, njegovo isključenje bilo neproporcionalno.

20.

Connexxion je podnio žalbu protiv odluke VWS‑a kojom je zahtijevao da se državi zabrani dodjela ugovora Udruženju poduzeća, koje se usprotivilo tom zahtjevu.

21.

Voorzieningenrechter te Den Haag (Sud privremene pravne zaštite u Haagu) prihvatio je zahtjev Connexxiona obrazloživši to time da, nakon što je dokazano da je Udruženje poduzeća počinilo težak profesionalni propust, VWSviše nije imao ovlasti za provođenje nadzora proporcionalnosti.

22.

Nakon što je Gerechtshofu Den Haag (Žalbeni sud u Haagu) podnesena žalba, on je poništio odluku suda privremene pravne zaštite i državi naložio da, ako to još uvijek želi, dodjeli ugovor Udruženju poduzeća.

23.

Prema mišljenju Gerechtshofa (Žalbeni sud), Direktiva 2004/18 državama članicama daje ovlast da postupe kao što je učinio nizozemski zakonodavac, koji je u cijelosti prenio članak 45. stavak 2. navedene direktive u članak 45. stavak 3. Baa i zatim javnim naručiteljima prepustio da detaljnije odrede razloge isključenja.

24.

Gerechtshof (Žalbeni sud) utvrdio je da, neovisno o tome zahtijevaju li propisi Europske unije u području provedbe postupka javne nabave nadzor proporcionalnosti, pravo Unije to ne zabranjuje. Usto, iz nizozemskog propisa proizlazi da isključenje ne mora biti automatsko i da javni naručitelj mora ispitati je li ono proporcionalno.

25.

Gerechtshof (Žalbeni sud) je dodao da se odluka VWS‑a mora ispitati uz pridržaj, pogotovo kad sporni težak profesionalni propust (još) nije bio utvrđen konačnim rješenjem. Temeljno je pitanje je li VWS mogao razumno zaključiti da je isključenje Udruženja poduzeća neproporcionalno. Smatra nevažnim to što opisni dokument kao osnovu isključenja ponuditelja navodi postojanje razloga isključenja i tvrdi da je odluka VWS‑a mogla podnijeti „ograničeni” ( 7 ) nadzor suda.

26.

Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske), pred kojim se pobija presuda donesena povodom žalbe, smatra da postoje određene proturječnosti između: (a) s jedne strane, obveze koja je zakonski određena javnom naručitelju, da fakultativne razloge isključenja ocjeni s obzirom na kriterij proporcionalnosti i utvrdi je li njihova posljedica isključenje i (b) s druge strane, opisnog dokumenta ugovora na temelju kojega se moraju odbaciti ponude koje sadržavaju razlog isključenja.

27.

Sud koji je uputio zahtjev dvoji je li primjena kriterija proporcionalnosti u skladu s načelima jednakosti, transparentnosti i javnosti ako taj kriterij nije izričito sadržan u opisnom dokumentu.

28.

Osim toga, Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) smatra da, ako bi sud trebao ocijeniti sadržaj odluke javnog naručitelja, nizozemsko pravo ograničava njegove ovlasti na „ograničeni” nadzor odluke javnog naručitelja, kojim se samo može utvrditi li javni naručitelj mogao razumno donijeti svoju odluku.

29.

U tim okolnostima Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) postavlja dva prethodna pitanja:

30.

Connexxion smatra da javni naručitelj ne može ocjenjivati proporcionalnosti nakon što je utvrdio da je ponuditelj počinio težak profesionalni propust. On je već to ocijenio kad je u opisnom dokumentu predvidio protupravno ponašanje kao razlog isključenja. S obzirom na tekst tog dokumenta, bilo bi protivno načelima javnosti, transparentnosti i jednakosti koja uređuju provedbu postupka javne nabave da javni naručitelj ima ovlast ocjenjivanja proporcionalnosti razloga isključenja.

31.

Sve ostale stranke zauzele su suprotno stajalište. Uvođenje fakultativnih razloga isključenja pripada državama članicama koje imaju slobodu u tom području. U okviru te slobode Direktiva 2004/18 ne zabranjuje da se isključenje ponuditelja u pogledu kojih postoje fakultativni razlozi isključenja uvjetuje prethodnom ocjenom proporcionalnosti. Što se tiče toga da je u opisnom dokumentu težak profesionalni propust naveden kao dostatan razlog za isključenje prekršitelja, te strane tvrde da to ne sprečava javnog naručitelja da primjeni opće pravilo, to jest da ocjeni proporcionalnost tog razloga isključenja.

32.

Connexxion zagovara stajalište da sud može provesti potpuni nadzor upravne odluke.

33.

Naprotiv, nizozemska vlada i Udruženje poduzeća zalažu se za to da se sudski nadzor sastoji samo u ograničenom ispitivanju razumnosti odluke javnog naručitelja.

34.

Komisija smatra da bi doseg sudskog djelovanja morao biti širi i da bi sud morao moći ispitati materijalnu točnost činjenica i nepostojanje očite pogreške u ocjeni kao i točnost, potpunost i vjerodostojnost okolnosti koje su temelj odluke javnog naručitelja.

35.

Prema mišljenju talijanske vlade, nacionalni zakonodavac sam određuje potrebnu vrstu nadzora, s obzirom na to da pravo Unije ne nameće da ocjena nacionalnog suda u cijelosti zamjeni ocjenu merituma javnog naručitelja.

36.

Je li u skladu s Direktivom 2004/18 to da država članica javnim naručiteljima nametne obvezu ocjenjivanja proporcionalnosti eventualnog isključenja ponuditelja koji su počinili težak profesionalni propust?

37.

Prije davanja odgovora na to pitanje, valja navesti dva pojašnjenja. Prema podacima iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, ni na dan kad su ponuditelji predali svoje ponude kao ni na dan kad je javni naručitelj donio svoju odluku (8. listopada 2012.) Udruženje poduzeća nije bilo kažnjeno kao počinitelj teškog propusta. Nizozemsko tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja je kasnije (20. studenoga 2012.) nametnulo sankcije nekim svojim članovima zbog koluzivnih ponašanja koja su se zbila prije nekoliko godina. Sud koji je uputio zahtjev će morati sam odlučiti može li se ta sankcija, određena nakon predaje ponuda i prvotne odluke o dodjeli, smatrati valjanim razlogom isključenja počinitelja koji je već predao svoju ponudu (pri čemu u njoj naravno nije naveo težak propust koji s pravnog aspekta do tada nije postojao).

38.

Ako sud koji je uputio zahtjev unatoč svemu smatra da se zbog sankcije koja je određena ponuditelju potonjeg može smatrati ( 8 ) počiniteljem „teškog profesionalnog propusta”, postavlja se pitanje primjene tog razloga isključenja, bilo automatski ili nakon ocjene njegove proporcionalnosti.

39.

Drugo pojašnjenje odnosi se na tumačenje nacionalnih propisa za koje je nadležan isključivo sud koji je uputio zahtjev. U odluci kojom se upućuje prethodno pitanje Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) tvrdi da „nacionalno pravo obvezuje javnog naručitelja da, u slučaju da se može primijeniti neki od fakultativnih razloga isključenja propisanih člankom 45. stavkom 3. Baa, na temelju načela proporcionalnosti odredi valja li zaista isključiti dotičnog ponuditelja”. Na ovaj način je, što se tiče prethodnog pitanja, a glede nacionalnog prava, riješeno pitanje dostatne pravne utemeljenosti „obveze” ocjene proporcionalnosti (i neizravno utjecaja Napomene s objašnjenjem Baa).

40.

Nakon ovih pojašnjenja odgovor na pitanje je bez većih poteškoća moguće izvesti iz sudske prakse koju je Sud oblikovao prije Direktive 2004/18 i nakon nje ( 9 ).

41.

U razdoblju u kojem se primjenjivala Direktiva 92/50/EEZ ( 10 ) (čiji je članak 29. bio sličan članku 45. stavku 2. Direktive 2004/18) Sud je u presudi La Cascina i dr. ( 11 ) naglasio da je primjena fakultativnih razloga isključenja prepuštena ocjeni država članica, kako pokazuje izraz „može biti isključen iz sudjelovanja u ugovoru” koji se nalazio na početku članka 29. Države članice ne mogu dodavati nove razloge isključenja onima koji su već određeni ( 12 ), ali spomenuti članak 29. Direktive 92/50 ne propisuje njihovu ujednačenu primjenu ( 13 ).

42.

U razdoblju u kojem je već bila stupila na snagu Direktiva 2004/18 Sud je odlučio u istom smislu u presudi Consorcio Stabile Libor Lavori Publicci ( 14 ), čija točka 35. sadržava iste argumente kao i presuda La Cascina i dr. ( 15 ). U njoj Sud ponavlja da države članice moraju, u skladu sa svojim nacionalnim pravom i poštujući pravo Unije, odrediti provedbene uvjete iz stavka 2. članka 45. Direktive 2004/18. Sud je time iznova potvrdio da države članice imaju ovlast prihvatiti i, ako žele, prilagoditi kriterije isključenja.

43.

Ako države članice moraju odrediti koji će se razlozi isključenja, među onima koji su u Direktivi 2004/18 navedeni kao fakultativni, primjenjivati u njihovu pravnom poretku, logično je da su isto tako ovlaštene i odrediti uvjete ili zahtjeve za njihovu primjenu. Stoga te razloge mogu oblikovati strože ili slobodnije tako da, ako svaki ili samo neke od njih žele podvrgnuti ocjeni ili nadzoru proporcionalnosti ad casum, Direktiva 2004/18 to ne priječi.

44.

Iz presude Consorcio Stabile Libor Lavori Publicci ( 16 ) proizlazi da države tu ovlast ipak ne izvršavaju bezuvjetno. S jedne strane, Unija pridaje veliku važnost slobodi poslovnog nastana i pružanja usluga pa zato želi utrti put tomu da provedba postupka javne nabave bude što šira, a primjena fakultativnih razloga isključenja mogla bi predstavljati prepreku tome. S druge strane, legitimno je razloge isključenja opravdati ciljevima u općem interesu, kao što su osiguranje vjerodostojnosti, dužne pažnje, profesionalnog poštenja i ozbiljnosti ponuditelja. Sud na te sukobe interesa primjenjuje načelo proporcionalnosti.

45.

Iz te sudske prakse proizlazi da nacionalni zakon na temelju kojega javni naručitelj može odbiti ponuditelje sankcionirane zbog teškog profesionalnog propusta samo ako smatra da je njihovo isključenje na toj osnovi u skladu s načelom proporcionalnosti ne krši članak 45. stavak 2. Direktive 2004/18 ni pravo Unije.

46.

Opisni dokument ugovora ne uvjetuje isključenje ponuditelja koji je počinio težak profesionalni propust ocjenom proporcionalnosti. Zato sud koji je uputio zahtjev dvoji je li u predmetnom slučaju važan sam tekst ovog opisnog dokumenta.

47.

Radi davanja odgovora na to pitanje valja krenuti od odgovora na prijašnje pitanje: nizozemski propisi o javnoj nabavi (konkretno Bao) zahtijevaju ocjenu proporcionalnosti ad casum u vezi s fakultativnim razlozima isključenja i ona nije protivna pravu Unije. Dakle, mora li prevladati pravilo koje to općenito propisuje ili je, naprotiv, javni naručitelj vezan pojedinačnom odredbom opisnog dokumenta koja u ovom konkretnom postupku javne nabave isključuje ponuditelja koji je počinio težak prekršaj?

48.

Ponavljam, Sud ne može zamijeniti nacionalni sud u tumačenju prava njegove države. Ipak, sa stajališta isključivo nacionalnog prava, vjerujem da je moguće uskladiti odredbu opisnog dokumenta s općim pravilom. Drukčije stajalište bi značilo dopuštanje da se u pojedinačnom slučaju odstupi od određenih obveznih odredbi koje se primjenjuju na javnu nabavu putem posebnog akta koji ih ne poštuje.

49.

„Sukladno tumačenje” odredbe opisnog dokumenta radi njezine prilagodbe Bau moguće je bez prekomjernih poteškoća ako se pođe o sveobuhvatnog tumačenja svih propisa koji se primjenjuju na javnu nabavu. Fakultativni razlozi isključenja ne funkcioniraju u praznom prostoru, već u unaprijed određenom pravnom okviru koji moraju poštovati: stoga će biti učinkoviti samo ako su ispunjeni uvjeti koji su zakonski propisani za njihovu primjenu. Jedan od njih jest taj da se, kad je riječ o prekršajima koje su počinili ponuditelji, ponašanja ocjenjuju sa stajališta proporcionalnosti.

50.

Kad javni naručitelj postupa u skladu s tim kriterijem, on se u potpunosti pridržava općih pravila koja uređuju javnu nabavu u Nizozemskoj, a utvrđena su u Bau i njegovoj napomeni s objašnjenjem. Iz toga proizlazi da se ovlast naručitelja da prekršaj ponuditelja ocijeni s obzirom na načelo proporcionalnosti podrazumijeva implicitno, čak i ako u opisnom dokumentu nije navedena izričito.

51.

Smatram da zahtjev sadržan u stavku 3.1. opisnog dokumenta („ponuda na koju se primjenjuje razlog isključenja ne smije se uzeti u obzir”) upravo zbog njegove kvazinormativne prirode valja uskladiti s važećim pravilima tumačenja koja vrijede za sve podredne propise koji se ne mogu odvojiti od općenitijih propisa na kojima se temelje. Iako Bao propisuje da javni naručitelj prije isključenja zbog počinjenja teškog profesionalnog propusta mora ispitati svaki slučaj zasebno „s obzirom na prirodu i opseg ugovora o javnoj nabavi, prirodu i opseg propusta kao i mjere koje je poduzetnik u međuvremenu poduzeo”, to što opisni dokument ne sadržava nikakav navod o toj nužnoj i pojedinačnoj primjeni načela proporcionalnosti ne može dovesti do njezina zaobilaženja.

52.

Ta je teza potvrđena sa stajališta prava Unije. Sudska praksa Suda koji je prilikom odlučivanja o fakultativnim razlozima isključenja odbacio njihovu automatsku primjenu potvrđuje da valja primijeniti to „sukladno tumačenje”. Iz presude Forposta i ABC Direct Contact ( 17 ) proizlazi da automatizam (u pogledu isključenja ponuditelja odgovornog za težak propust) može prekoračiti marginu prosudbe koju države članice imaju na temelju članka 45. stavka 2. Direktive 2004/18.

53.

U skladu s navedenom presudom, na početku valja „konkretno i pojedinačno ocijeniti ponašanja gospodarskog subjekta o kojem je riječ” [neslužbeni prijevod] ( 18 ). Zbog nepridržavanja tog kriterija Sud je ocijenio neusklađenim s pravom Unije nacionalni zakon koji „obvezuje javnog naručitelja […] da automatski isključi navedeni subjekt iz postupka javne nabave, […] a ne ostavlja javnom naručitelju mogućnost da u svakom zasebnom slučaju ocijeni težinu navodno skrivljenog ponašanja navedenog gospodarskog subjekta”. Iako se okolnosti predmeta Forposta i ABC Direct Contact ( 19 ) razlikuju od ovog predmeta, argumenti koje je tada usvojio Sud primjenjivi su kao kriterij tumačenja.

54.

Ukratko, uz razlog vezan za nacionalno pravo (nadređenost Baa kao općeg zakona koji uređuje javnu nabavu u Nizozemskoj) koji ocjenjuje sud koji je uputio zahtjev, postoji i sudska praksa Suda koja se u načelu protivi automatizmu pri ocjenjivanju tog razloga isključenja.

55.

Dakle, predlažem da se na prethodno pitanje odgovori na način da se odredba opisnog dokumenta ne može upotrijebiti za izbjegavanje ocjene proporcionalnosti ad casum u pogledu protupravnog ponašanja ponuditelja kako bi ga se time isključilo ili ne isključilo iz ugovora.

56.

Iako prigovori toj tvrdnji, utemeljeni na načelima javnosti, jednakog postupanja i transparentnosti (na koja upućuje sud koji je uputio zahtjev, ali i Conexxion navodeći presudu Komisija/CAS Succhi di Frutta ( 20 )), imaju određenu težinu, ne uspijevaju me uvjeriti. U skladu s praksom Suda navedenom u toj presudi ( 21 ), na sve ponuditelje moraju se bez razlike primjenjivati isti uvjeti. Međutim, u predmetnom slučaju primjena kriterija proporcionalnosti nije samo poduprta općim pravilima koja se u Nizozemskoj primjenjuju na javnu nabavu, već bi jednako vrijedila za sve ponuditelje na koje se primjenjuje isti razlog isključenja. Moglo je doći do diskriminacije da je jedan od njih koji je kriv za istovrsni teški prekršaj bio, za razliku od Udruženja poduzeća, automatski isključen iz postupka javne nabave, to jest bez prethodne ocjene proporcionalnosti. Međutim nije bilo tako.

57.

Smatram da se odgovor koji predlažem ne protivi sudskoj praksi čiji je dio presuda Komisija/CAS Succhi de Frutta ( 22 ). Djelovanje načela jednakosti, javnosti i transparentnosti u pogledu određenih odredbi opisnog dokumenta, koji se mora tumačiti s obzirom na opća pravila koja se primjenjuju na javnu nabavu, nije prepreka javnom naručitelju da ocjeni sprečava li u određenom slučaju protupravno ponašanje ponuditelja, ocijenjeno u skladu s pravilom proporcionalnosti, to da mu se dodjeli ugovor koji želi i za čiju je dodjelu podnio ponudu koja sadržava bolje uvjete od ostalih.

58.

U predmetnom postupku javne nabave zapravo nisu stvarno izmijenjeni uvjeti ni postupak odabira koji su bili jednaki za sve ponuditelje. Javni naručitelj utvrdio je da su njihove ponude u skladu s kriterijima koji se primjenjuju na ugovor ( 23 ) i nije primijenio nijedan razlog isključenja koji nije bio predviđen opisnim dokumentom ( 24 ). Činjenica da se radi procjene jednog od tih razloga isključenja, izričito sadržanih u navedenom dokumentu, primjenjuje pravilo proporcionalnosti koje nije bilo izričito uključeno u njega, ali ga zahtijevaju opća pravila koja se u Nizozemskoj primjenjuju na javnu nabavu (kao i sudska praksa Suda), jest, prema mojem mišljenju, u skladu s načelom jednakog postupanja i načelom transparentnog djelovanja koje iz njega slijedi.

59.

Opravdano je što Sud (posljednji put u presudi Pizzo ( 25 )) inzistira na poštovanju dokumentacije javne nabave ili istovrsnih dokumenata kao jamstava jednakosti ponuditelja. Ali ta doktrina, kao i sve ostale, ima svoje granice i dokumentaciji javne nabave (ili istovrsnim dokumentima) ne može se pridati tolika važnost da se u potpunosti zanemare zahtjevi u području javne nabave koje je utvrdio zakonodavac svake države članice. Valja upozoriti da bi na taj način određeni javni naručitelji mogli doći u iskušenje da u dokumentaciji javne nabave izostave određene zahtjeve koje je legitimno odredio nacionalni zakonodavac, a s kojima se ne slažu ili ih jednostavno žele zaobići (čak i u korist mogućeg ponuditelja) kako bi osigurali da se tako sastavljena dokumentacija u praksi neće moći pobijati. Ništa manje važno od zaštite jednakosti ponuditelja nije to da oni, kao i sam javni naručitelj, ne budu oslobođeni od pridržavanja općih pravila i kriterija kojima je u svakoj državi članici uređeno to pitanje. Jedno od njih jest upravo pravilo proporcionalnosti primjenjivo na razlog isključenja koji je predmet ovog spora.

60.

Iako sud koji je uputio zahtjev to ne navodi izričito, smatram da od Suda traži tumačenje Direktive 89/665 kojom se usklađuju nacionalna pravila za postupke pravne zaštite koji se odnose na sklapanje ugovora o javnoj nabavi.

61.

U vezi s odlukama javnih naručitelja (naravno, kad je riječ o ugovorima koji ulaze u područje primjene Direktive 2004/18) države članice moraju osigurati da zainteresirane osobe imaju na raspolaganju odgovarajuće mehanizme pravne zaštite u okviru kojih je moguće brzo i učinkovito presuditi je li tim odlukama prekršeno pravo Unije u području javne nabave ili nacionalna pravila kojima je to pravo uneseno u njihove pravne poretke.

62.

Analiza koju ću provesti prvo će se odnositi na to pružaju li Direktiva 89/665 i sudska praksa koja je tumači pravila za određivanje stupnja ili intenziteta nadzora koji tijela pravne zaštite moraju primijeniti pri ispitivanju odluka javnih naručitelja. Ako takva pravila postoje, valja ih odmah usporediti s pravilima koja su na snazi u nizozemskom pravu na koja se poziva sud koji je uputio zahtjev.

63.

Drugi će korak biti razjašnjenje toga mora li intenzitet sudskog nadzora biti jednak u dva postupovna scenarija predviđena člankom 2. Direktive 89/665, to jest: (a) u hitnom postupku u kojem je moguće donijeti privremene mjere u fazi koja prethodi sklapanju ugovora i (b) u ostalim postupcima pravne zaštite, čija je svrha poništenje upravnog akta o dodjeli ugovora i naknada štete. U ovom slučaju ( 26 ) Connexxion je pobijao odluku VWS‑a o dodjeli ugovora Udruženju poduzeća te je od Voorzieningenrechtera te Den Haag (Sud privremene pravne zaštite u Haagu) zahtijevao da je poništi. Stoga je njegova žalba ulazila u područje primjene članka 2. stavka 1. točke (a) Direktive 89/665.

64.

Na kraju ću ispitati može li se, s obzirom na okolnosti glavnog postupka, utvrditi, kao što tvrdi nizozemska vlada, da je sudski nadzor koji su predmetni sudovi proveli u prvom i drugom stupnju bio u skladu sa standardom nadzora propisanim Direktivom 89/665.

65.

U području javne nabave zamjetna je ista tendencija koja se može primijetiti u drugim područjima europskog javnog prava: iako se u početku Sud zadovoljavao time da upućuje na postupovnu autonomiju država članica i da korektivno primjenjuje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti kao minimalne zahtjeve nacionalnih sustava sudskog nadzora u sporovima koji se odnose na pravo Unije, postupno se nameću zahtjevi koji su svojstveni „sudskoj zaštiti”, koji tako usporedno povećavaju intenzitet tog nadzora ( 27 ).

66.

Kao što je logično, ta je tendencija naglašenija u situacijama u kojima zakonodavac Unije donosi propise za usklađivanje upravo u vezi sa sudskim nadzorom određenih odluka nacionalnih tijela. Tako je osobito u području javne nabave zato što je zakonodavac u Direktivi 89/665 i njezinim kasnijim izmjenama bio svjestan da bi propisi Zajednice postali „mrtvo slovo na papiru” bez mehanizama pravne zaštite koji nisu samo usklađeni već i učinkoviti i kojima se osigurava poštovanje primjenjivih pravila. Svrha tih mehanizama nije samo zaštita prava ponuditelja, već i cjelokupno poboljšanje sustav javne nabave, čija se gospodarska važnost za unutarnje tržište ne može dovoljno naglasiti.

67.

Stoga ne čudi što se u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje te u očitovanjima stranaka više puta uputilo na presude HI ( 28 ) i Croce Amica One Italia ( 29 ), u kojima je Sud donio odluku o opsegu ovlasti suda za nadzor poslovanja javnog naručitelja.

68.

U prvoj je presudi Sud utvrdio da se Direktivi 89/665 protivi to da se nacionalnim propisom smanji nadzor „zakonitosti poništenja nakon ispitivanja arbitrarnosti takve odluke” [neslužbeni prijevod] ( 30 ). U presudi Croce Amica One Italia ( 31 ) nastavio je svoje rasuđivanje iz gorenavedene presude HI, podsjetio je da nadzor zakonitosti ne može biti ograničen na arbitrarnost odluka javnog naručitelja te je otišao korak dalje i istaknuo da zakonodavac može sudovima svoje zemlje dati ovlast za provođenje nadzora svrhovitosti.

69.

U istom smislu ovaj zahtjev za prethodnu odluku pruža Sudu priliku da razjasni ispunjava li puko „ograničeni” nadzor (taj izraz upotrebljava sud koji je uputio zahtjev) uvjete iz Direktive 89/665. Sud koji je uputio zahtjev ne opisuje vrlo jasno obilježja sustava „ograničenog” nadzora i iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje moguće je zaključiti samo da je u presudi nizozemskog suda jedino razjašnjena „razumnost” odluke javnog naručitelja.

70.

Prvotna, gotovo intuitivna procjena navela bi na misao da bi, ako je takav opći sustav sudskog nadzora upravnih akata koji je na snazi u Nizozemskoj (ne samo u pogledu javne nabave nego i u drugim područjima javnog prava), trebala bi imati prednost postupovna autonomija te države, osim ako potonjoj usklađujućim propisom nije nametnuta obveza da sudski nadzor bude „sveobuhvatan”, a ne samo „ograničen”

71.

Ne dovodeći u pitanje kasnija pojašnjenja o fazi privremenih mjera pravne zaštite, ipak vjerujem da sudski nadzor koji bi u ovom području bio ograničen na ocjenu „razumnosti” odluke o dodjeli ugovora nije u skladu s člankom 2. Direktive 89/665. Kao što je naglašeno u presudi Alcatel Austria i dr. ( 32 ), mehanizmi pobijanja moraju osigurati učinkovitu primjenu propisa Unije na ugovore o javnoj nabavi, „osobito u fazi u kojoj se kršenja navedenih odredbi još uvijek mogu ispraviti” [neslužbeni prijevod]. Pravno sredstvo mora tužitelju omogućiti da, ako su ispunjeni odgovarajući uvjeti, on ishodi „poništenje naručiteljeve odluke donesene prije dodjele ugovora, a u kojoj je potonji odlučio s kojim će ponuditeljem u navedenom postupku sklopiti ugovor”. Pukim ispitivanjem razumnosti ne može se osigurati da ta odluka dosljedno poštuje pravila o javnoj nabavi.

72.

Javni naručitelj bi u načelu mogao usvojiti razna, jednako „razumna” rješenja, koja ne bi izgubila to svojstvo jer bi se u konačnici odabralo samo jedno, a to je ono koje najviše odgovara uvjetima postupka javne nabave. Ispitivanje suda koje je ograničeno na provjeru „razumnosti” nekog akta u konačnici se kvalitativno ne razlikuje od ispitivanja kojim se može dokazati da postupak nije arbitraran. Bila bi riječ o standardu nadzora sličnome onomu koji je odbačen u presudi HI ( 33 ), kojim se ocjena ograničavala samo na to da se utvrdi je li pobijana odluka arbitrarna ili nije.

73.

Smatram da je za sudski nadzor koji se zahtijeva Direktivom 89/665, kako bi se opravdao njegov naziv, potrebno nešto više. Ispitivanje suda ne može se ograničiti na običnu ocjenu „razumnosti” pobijanih akata, osobito ne kad oni moraju biti u skladu s detaljnim propisom koji obuhvaća formalne i suštinske aspekte. Sud koji odlučuje o tužbi u tom području morat će ocijeniti jesu li pri pobijanoj dodjeli poštovana pravila postupka javne nabave i odolijeva li prijava odabranog ponuditelja kritičkoj analizi koju su njegovi konkurenti iznijeli u tužbi. U mnogim će slučajevima za tu ocjenu biti potrebno provjeriti odlučujuće činjenice (koje je uprava možda pogrešno utvrdila) kao i podnesene dokaze o većim ili manjim prednostima jednih prijava u usporedbi s drugima; također će biti potrebno procijeniti je li djelovanje uprave propisno obrazloženo i je li u skladu s ciljevima koji ga opravdavaju (drugim riječima, ima li elemenata zlouporabe ovlasti) i s ostalim pravnim pravilima koja ga uređuju ili nije. Ponavljam, vrednovanje svih tih elemenata ocjene nadilazi puku ocjenu „razumnosti” pobijanog akta i dotiče pitanja koja su činjenično i pravno više „tehnička” i uobičajeno složenija od onih s kojima se u pravilu susreće svaki sud koji preispituje djelovanje upravnih tijela.

74.

Stoga je moje mišljenje da, ako se razumije u gore izloženom smislu, puki „ograničeni” nadzor odluka javnog naručitelja, ograničen na ocjenu njihove „razumnosti”, kao onaj koji opisuje sud koji je uputio zahtjev, neusklađen je sa sudskim nadzorom iz Direktive 89/665. No, jesu li ova razmatranja primjenjiva na fazu privremenih mjera pravne zaštite u postupcima protiv tih odluka?

75.

Kao što sam već naveo, u prvostupanjskom postupku bila je riječ o aktu kojim je VWS odabrao izvođača, ali je žalba sudu Voorzieningenrechter te Den Haag (Sud privremene pravne zaštite u Haagu) bila podnesena u okviru hitnog postupka ( 34 ). Stoga je spor ulazio u područje privremene pravne zaštite propisane člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Direktive 89/665. U nizozemskom sustavu ( 35 ) nadležnosti su podijeljene s obzirom na to je li zahtjev podnesen za potrebe privremene pravne zaštite ili se njime meritornim argumentima pobija upravna odluka ( 36 ).

76.

Postojanje privremene ili preventivne pravne zaštite moglo bi biti relevantno za odgovor na drugo prethodno pitanje: intenzitet sudskog nadzora koji se provodi nad odlukama javnih naručitelja ne mora biti jednak u fazi privremenih mjera kao onaj u fazi u kojoj se konačno odlučuje o meritumu spora. U prvom slučaju sud u pravilu ograničeno ispituje predmet ( 37 ) do te mjere da njegova privremena odluka u pravilu nije pravomoćna te se kasnije može promijeniti u postupku o meritumu.

77.

Posljedica posebnog položaja suda privremene pravne zaštite, s obzirom na Direktivu 89/665, jest ta da su mjere koje on donosi privremene do konačne odluke o sporu i da se njima „konačno ne uređuju pravni odnosi” ( 38 ). Ako tomu dodamo da tumačenje Direktive 2004/18 provedeno u fazi privremenih mjera „sud koji odlučuje o meritumu može kasnije kvalificirati kao pogrešno” ( 39 ), može se zaključiti da se privremena pravna zaštita, promatrana pojedinačno, u praksi Suda razumije tek kao prethodna faza kasnijeg postupka i da samo taj postupak može dovesti do odluke o meritumu kojom se, nakon što se u potpunosti razmotri sporno pitanje, potpuno definiraju pravni odnosi koji su predmet spora.

78.

Razina sudskog nadzora koju sam naveo gore zahtijeva se samo u kasnijem postupku, a ne u njegovoj prethodnoj fazi. Stoga bi sud privremene pravne zaštite mogao ispitati upravni akt s manje intenziteta nego sud koji mora donijeti odluku o meritumu. Konkretno, bilo bi dopušteno da provede puku provjeru razumnosti suprotstavljenih zahtjeva kao i samog akta o dodjeli ugovora, sličnu onoj koja se primjenjuje za druge oblike privremene pravne zaštite (ocjenjivanje fumus boni iuris, periculum in mora i odvagivanje suprotstavljenih interesa).

79.

Takvom bi se argumentu, koji je prema mojem mišljenju načelno valjan kao odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev, mogao suprotstaviti podatak iz stvarnosti koji se ne smije zanemariti. Naime, u skladu s podacima dobivenima iz nizozemske prakse ( 40 ), o velikoj većini tužbi protiv ugovora o javnoj nabavi (približno 92 % u razdoblju od 2004. do 2009.) bilo je odlučeno u fazi privremenih mjera tijekom koje tužitelji zahtijevaju donošenje privremenih mjera radi sprečavanja dodjele ugovora. Privremena odluka u nizozemskoj postupovnoj praksi u pravilu je „jedina i konačna odluka u sporovima” u tom području ( 41 ).

80.

Kad bi to zaista bila stvarna situacija žalbenih postupaka u Nizozemskoj, nizozemski sud privremene pravne zaštite postao bi gotovo jedini i posljednji jamac sustava sudskog odgovora na pobijanja akata javnih naručitelja poduzeta u okviru Direktive 89/665. Tako bi se ublažile razlike koje apstraktno odvajaju fazu privremenih mjera od konačne faze navedenih žalbenih postupaka.

81.

U tim bi okolnostima cjelovit nadzor odluka javnih naručitelja, za koji su nadležni sudovi, bio oslabljen i zamijenjen pukom „ograničenom” ocjenom koja bi bila u nadležnosti sudova privremene pravne zaštite. Mehanizmi pravne zaštite vjerojatno bi postali učinkovitiji i brži, ali bi istodobno gubili sposobnost reagiranja na neke moguće nepravilnosti odluka javnih naručitelja, koje ne bi trebale biti obvezno ispitane u skladu s Direktivom 89/665. Drugim riječima, navedena direktiva ne bi se poštovala u cijelosti.

82.

Gorenavedena razmatranja predstavljaju apstraktan odgovor na drugo prethodno pitanje, a to odgovara načinu na koji je sud koji je uputio zahtjev formulirao to pitanje. No, detaljna analiza događaja iz glavnog postupka otkriva da je u nadzoru suda privremene pravne zaštite i Gerechtshofa Den Haag (Žalbeni sud u Haagu), prema mojem mišljenju, prekoračena „ograničena” razina sudskog nadzora, ako se taj pridjev razumije u gore ispitanom smislu.

83.

Naime, sud privremene pravne zaštite ne samo da je ispitao razumnost odluke VWS‑a već ju je usporedio s „pozitivnim” propisima koji se primjenjuju na javnu nabavu (osobito s opisnim dokumentom kojem je priznao prednost) te je zaključio da valja isključiti odabranog izvođača. Kad je riječ o žalbenom sudu, slažem se s ocjenom nizozemske vlade ( 42 ) koja smatra da je nadzor koji je proveo taj sud „iscrpan”, to jest, „uzeo je u obzir sve aspekte na temelju kojih je ministarstvo odlučilo da neće konačno isključiti” Udruženje poduzeća, a prije toga je, u smislu suprotnome onome koji je primijenio sud privremene pravne zaštite, protumačio sve primjenjive normativne propise.

84.

Ako je to tako, a vjerujem da jest, drugo prethodno pitanje bi se svakako moglo označiti puko hipotetskim (jer bi se odnosilo na mogućnost provedbe „ograničenog” nadzora koji u dvije prethodne postupovne faze zapravo nije proveden), ili bi, kao što predlažem, na njega valjalo odgovoriti negativno i pojasniti to pojedinačnim upućivanjem na okolnosti postupka koji se vodio pred nizozemskim sudovima. Iz podataka raspoloživih u ovom slučaju ne može se zaključiti da je sudski nadzor koji su proveli sudovi u glavnom postupku bio ograničen na takvu vrstu ocjene.

85.

U skladu s prethodnim razmatranjima, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) odgovori na sljedeći način: