I – Uvod

II – Pravni okvir

III – Okolnosti spora

IV – Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom

V – Analiza

A – Argumentacija stranaka

B – Stanje mjerodavne sudske prakse i određivanje kriterija koji se primjenjuje

C – Nastanak, sadržaj i opća struktura SPS‑a

D – Razvojna suradnja u pravu Unije i kvalifikacija SPS‑a

E – O dodavanju pravnih osnova koje se odnose na promet

F – O dodavanju pravne osnove koja se odnosi na okoliš

G – O dodavanju pravne osnove koja se odnosi na ponovni prihvat državljana trećih zemalja

1. Sadržaj SPS‑a

2. Migracija i politika razvojne suradnje

3. Članak 26. SPS‑a u odnosu na prethodnu praksu

4. Sadašnja praksa u području sporazuma o ponovnom prihvatu

H – O održavanju na snazi učinaka pobijane odluke

VI – Troškovi

VII – Zaključak

1.

Europska komisija svojom tužbom zahtijeva od Suda da poništi Odluku Vijeća br. 2012/272/EU od 14. svibnja 2012. o potpisivanju u ime Unije Okvirnog sporazuma o partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Filipina, s druge strane ( 2 ) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), u dijelu u kojem je Vijeće Europske unije u navedenu odluku dodalo pravne osnove koje se odnose na promet, ponovni prihvat državljana trećih zemalja i okoliš.

2.

Članak 26. Okvirnog sporazuma o partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Filipina, s druge strane (u daljnjem tekstu: Okvirni sporazum ili SPS) ( 3 ), naslovljen „Suradnja u području migracije i razvoja“, koji je uključen u Glavu V., koja se odnosi na suradnju u području migracije i rada pomoraca, predviđa kako slijedi:

„1.   Stranke ponovno ističu važnost zajedničkog upravljanja migracijskim tokovima između svojih državnih područja. Radi jačanja suradnje, stranke uspostavljaju mehanizam sveobuhvatnog dijaloga i savjetovanja o svim pitanjima migracije. Pitanja migracije uključit će se u nacionalne strategije/nacionalni razvojni okvir za socioekonomski razvoj država podrijetla, tranzitnih ili odredišnih država migranata.

2.   Suradnja između stranaka temelji se na procjeni posebnih potreba uz uzajamno savjetovanje i zajednički dogovor, a odvija se u skladu s mjerodavnim važećim zakonodavstvom Unije i nacionalnim zakonodavstvom. Osobito će biti usmjerena na:

3.   U okviru suradnje u tom području i ne dovodeći u pitanje potrebu zaštite žrtava trgovine ljudima, stranke su također suglasne da:

Ako osoba o kojoj je riječ ne posjeduje odgovarajuću identifikacijsku ispravu ili drugi dokaz svojeg državljanstva, Filipini ili država članica odmah će od nadležnog konzularnog ili diplomatskog predstavništva zatražiti da utvrdi državljanstvo te osobe, prema potrebi nakon razgovora; kad se utvrdi da je osoba o kojoj je riječ državljanin Filipina ili države članice, nadležna tijela Filipina ili države članice izdaju odgovarajuće dokumente.

4.   Stranke se obvezuju da će u najkraćem mogućem roku sklopiti sporazum o prihvatu/ponovnom prihvatu svojih državljana koji će sadržavati i odredbu o ponovnom prihvatu državljana drugih država i osoba bez državljanstva.“ [neslužbeni prijevod]

3.

Članak 34. Okvirnog sporazuma, koji se odnosi na okoliš i prirodne resurse, određuje kako slijedi:

„1.   Stranke su suglasne da se suradnjom u ovom području promiče očuvanje i poboljšanje stanja okoliša s ciljem održivog razvoja. Primjena zaključaka [Svjetskog sastanka na vrhu o održivom razvoju održanog u Johannesburgu 2002.] i relevantnih multilateralnih sporazuma o okolišu kojih su potpisnice stranke ovog sporazuma uzima se u obzir u svim aktivnostima koje one poduzimaju na temelju ovog [Okvirnog sporazuma].

2.   Stranke su suglasne o pitanju potrebe očuvanja prirodnih resursa i biološke raznolikosti te njihova održivog upravljanja, za dobrobit svih generacija, u skladu s njihovim razvojnim potrebama.

3.   Stranke su suglasne da će surađivati radi jačanja uzajamne potpore trgovinskoj politici i politici okoliša te uključivanja pitanja okoliša u sva područja suradnje.

4.   Stranke će nastojati nastaviti i ojačati svoju suradnju u regionalnim programima vezanima uz zaštitu okoliša, i to glede:

5.   Stranke potiču uzajamni pristup programima koje su uspostavile u tom području, u skladu s posebnim uvjetima predviđenima tim programima.“ [neslužbeni prijevod]

4.

Člankom 38. Okvirnog sporazuma, koji je posvećen prometu, određeno je kako slijedi:

„1.   Stranke su suglasne da će surađivati u relevantnim područjima prometne politike, s ciljem poboljšanja investicijskih prilika, kretanja robe i putnika, promicanja pomorske i zračne sigurnosti, djelovanja na utjecaj prometa na okoliš te povećavanja učinkovitosti svojih prometnih sustava.

2.   Cilj suradnje stranaka na tom području jest promicanje:

5.

Dana 25. studenoga 2004., na preporuku Komisije, Vijeće je ovlastilo potonju za pregovaranje s Republikom Filipinima o okvirnom sporazumu o partnerstvu i suradnji između Europske unije, njezinih država članica i Republike Filipina. Ti pregovori započeli su u veljači 2009. u Manili (Filipini), a zaključeni su početkom lipnja 2010. Konačan sporazum Komisija i Republika Filipini parafirali su 25. lipnja 2010.

6.

Slijedom toga, Komisija je 6. rujna 2010. usvojila prijedlog Odluke Vijeća o potpisivanju Okvirnog sporazuma o partnerstvu i suradnji između Europske unije i njezinih država članica, s jedne strane, i Republike Filipina, s druge strane ( 4 ), koji se temeljio na člancima 207. UFEU‑a i 209. UFEU‑a, u vezi s člankom 218. stavkom 5. UFEU‑a.

7.

Na osnovi sporazuma, postignutog 28. siječnja 2011. u okviru Odbora stalnih predstavnika (COREPER) ( 5 ), do kojega je došlo nakon mišljenja pravne službe Vijeća, potonje je jednoglasno donijelo pobijanu odluku te ju je utemeljilo ne samo na članku 207. UFEU‑a i 209. UFEU‑a, koji se odnose na trgovinu i razvoj, već također na člancima 91. UFEU‑a i 100. UFEU‑a, koji se odnose na promet, članku 79. stavku 3. UFEU‑a, koji se odnosi na ponovni prihvat državljana trećih zemalja, i članku 191. stavku 4. UFEU‑a, koji se odnosi na okoliš, a sve u vezi s člankom 218. stavkom 5. UFEU‑a ( 6 ).

8.

Uzimajući u obzir da SPS ne sadrži obveze koje nadilaze cilj vezan uz trgovinu i razvojnu suradnju, Komisija je dodavanje članka 79. stavka 1. UFEU‑a, članaka 91. i100. UFEU‑a i članka 191. stavka 4. UFEU‑a kao pravne osnove pobijane odluke ocijenila kao nepotrebno i 6. kolovoza 2012. podnijela ovu tužbu na temelju članka 263. UFEU‑a.

9.

Komisija zahtijeva od Suda da:

10.

Vijeće zahtijeva od Suda da:

11.

Rješenjima predsjednika Suda od 29. studenoga 2012., 18. prosinca 2012. i 25. siječnja 2013. odobrena je intervencija Irske, Ujedinjene Kraljevine, Savezne Republike Njemačke, Češke Republike, Helenske Republike i Republike Austrije u potporu zahtjevima Vijeća.

12.

Europska komisija, Vijeće, Savezna Republika Njemačka, Irska, Helenska Republika kao i Ujedinjena Kraljevina iznijeli su stajališta na raspravi koja se održala pred Sudom 22. listopada 2013.

13.

U prilog osnovanosti svoje tužbe Komisija ističe samo jedan tužbeni razlog, prema kojem je Vijeće dodavanjem u pobijanu odluku sporne pravne osnove koja se odnosi na promet, na okoliš i na ponovni prihvat državljana trećih zemalja povrijedilo pravila Ugovora i sudsku praksu Suda glede izbora pravne osnove.

14.

Komisija smatra da, iako obuhvaća širok raspon područja, SPS ima jedinstven cilj, a to je provedba razvojne suradnje, u smislu članka 209. UFEU‑a. Dakle, SPS mora biti kvalificiran kao sporazum o razvojnoj suradnji u smislu presude Portugal/Vijeće ( 7 ).

15.

U prilog svojoj tezi Komisija, kao prvo, tvrdi da tri sporna područja djelovanja čine dio područja na koje se odnosi kako Europski konsenzus o razvoju ( 8 ) tako i instrument za financiranje razvojne suradnje ( 9 ). Kao drugo, Komisija za svako pojedinačno područje nastoji dokazati da SPS ne sadrži obveze takvog dosega da bi one zapravo predstavljale ciljeve zasebne od ciljeva razvojne suradnje. Tužitelj glede prometa navodi da članak 38. SPS‑a predstavlja samo opću obvezu suradnje. Jednako tvrdi za odredbu članka 34. SPS‑a i njegove odredbe vezane uz okoliš, s obzirom na to da je riječ samo o općim načelima, smjernicama i drugim izjavama o namjeri. Također, povezanost između razvojne suradnje i održivog razvoja naglašena je u završnom dokumentu konferencije Rio+20. Usto, Komisija smatra da članak 26. stavci 3. i 4. SPS‑a nema učinke preoblikovanja SPS‑a u sporazum o ponovnom prihvatu. Upravo suprotno, u SPS‑u je ponovni prihvat obrađen kao jedan aspekt razvojne suradnje, pri čemu je borba protiv nezakonite imigracije cilj navedene suradnje. U svakom slučaju, članak 26. stavci 3. i 4. SPS‑a nije ništa više od izjave o namjeri budućeg sklapanja sporazuma o ponovnom prihvatu i njime se samo navode osnovna načela općeg međunarodnog prava, dok sporazumi o ponovnom prihvatu ( 10 ) koje sklapa Unija idu mnogo dalje, konkretizirajući navedena načela i detaljno navodeći pravila koja se odnose na postupak ponovnog prihvata, na područje primjene, na dokazna sredstva itd. U konačnici, odredba članka 26. omogućava proširenje suradnje, poput one iz članka 49. SPS‑a, a da se pritom ne izmijeni priroda sporazuma u pitanju ( 11 ).

16.

Komisija je naposljetku izrazila zabrinutost glede nepovoljnih pravnih učinaka koji proizlaze iz nezakonitog dodavanja članka 79. stavka 3. UFEU‑a kao pravne osnove pobijane odluke. Dodavanje tog članka dovelo bi do primjene protokola br. 21 i br. 22 te stoga do nespojivosti postupaka koji uređuju donošenje odluke. Stoga bi navedeno dodavanje uzrokovalo pravnu nesigurnost, kako na unutarnjem planu – glede stupnja izvršavanja nadležnosti same Unije, na temelju članka 3. stavka 2. UFEU‑a i članka 4. stavka 2. UFEU‑a, opsega ovlasti odnosnih institucija Unije ili pak postupovnih posljedica za donošenje sporne odluke – tako i na vanjskom planu, uzimajući u obzir razlike u primjeni SPS‑a koje su teško shvatljive trećim državama ugovornicama.

17.

Komisija o tim različitim pitanjima želi dobiti pojašnjenja Suda kako bi iz njih izvela zaključke kojima će se koristiti u svojoj redovitoj praksi na tom području, ali ipak traži od Suda da, ako bi njezinoj tužbi bilo udovoljeno, održi na snazi učinke pobijane odluke.

18.

Vijeće, kao i sve stranke koje su intervenirale njemu u potporu, premda se slaže s Komisijom o stanju postojeće sudske prakse u području izbora pravne osnove, osporava kvalifikaciju SPS‑a kao sporazuma o razvojnoj suradnji u smislu gore navedene sudske prakse Portugal/Vijeće. Vanjski odnosi između Europske unije, njezinih država članica i trećih zemalja imaju oblik globalne suradnje i partnerstva, što se ne može svesti samo na oblik „razvojne suradnje“. Ta suradnja i to partnerstvo globalni su u toj mjeri da se u okviru sporazuma koji ih konkretiziraju ne može odrediti glavno područje koje dominira nad jednim ili više akcesornih područja. U tim okolnostima, ovdje ne bi trebalo primijeniti gore navedenu sudsku presudu Portugal/Vijeće, nego klasičnu praksu Suda ( 12 ). Stoga bi trebalo preispitati prirodu preuzetih obveza. Dodavanje odgovarajuće pravne osnove bilo bi potrebno samo na temelju konkretnih ili značajnih obveza.

19.

Glede SPS‑a, i njegova preambula i njegov članak 2. dokazuju da je razvojna suradnja samo jedan aspekt globalne suradnje koju on uspostavlja. Naime, SPS ne izdvaja nijedno posebno područje. Usto, članak 38. SPS‑a sadrži specifične obveze u području prometa koje nadilaze obične obveze suradnje te se ne mogu usporediti s odredbama o prometu iz Sporazuma o suradnji između Europske zajednice i Republike Indije o partnerstvu i razvoju (u daljnjem tekstu: sporazum s Republikom Indijom) ( 13 ), na koji se odnosi gore navedena presuda Portugal/Vijeće, i ne mogu se isključivo povezati s ciljem razvoja Republike Filipina. Dodavanje vlastite pravne osnove glede prometa stoga će biti nužno, u skladu sa zahtjevima Suda ( 14 ).

20.

U području ponovnog prihvata Vijeće tvrdi da potreba dodavanja članka 79. stavka 3. UFEU‑a proizlazi iz činjenice da članak 26. stavci 3. i 4. SPS‑a sadrži jasne pravne obveze te da, čak i ako se radi samo o ponovnom iskazivanju općih načela već čvrsto uspostavljenih u međunarodnom pravu, iz njihova postojanja u bilateralnom sporazumu nužno proizlaze važnije izravne pravne posljedice. Usto, obveza iz članka 26. stavka 4. Okvirnog sporazuma mogla bi se okvalificirati kao obveza nastojanja koja zapravo predstavlja važno sredstvo kojim Unija u području o kojem je riječ može postići rezultate od trećih zemalja ugovornica. Na isti način činjenica da članak 34. stavak 5. Okvirnog sporazuma predviđa uzajamni pristup ugovornih stranaka programima koje su one uspostavile u području okoliša opravdava dodavanje članka 191. stavka 4. UFEU‑a kao pravne osnove pobijane odluke, s obzirom na to da ta odredba predviđa upravo suradnju s trećim zemljama u tom području. Članak 34. stavak 2. SPS‑a također sadrži jasnu obvezu čije se poštovanje može prinudno ostvariti sudskim putem. Za razliku od sporazuma s Republikom Indijom koji je predmet gore navedene presude Portugal/Vijeće, Okvirni sporazum sadrži konkretne obveze o aktivnostima koje se poduzimaju radi zaštite okoliše.

21.

Vijeće pojašnjava da dodavanje druge pravne osnove ne ocjenjuje primjerenim, s obzirom na to da u ostalim odredbama SPS‑a nisu utvrđena područja u kojima bi bile dane konkretne značajne obveze. Kad je riječ o navodno nepoželjnim pravnim učincima,Vijeće podsjeća da, prema načelu ustaljene sudske prakse, nisu postupci ono što određuje pravnu osnovu akta, već je pravna osnova akta ono što određuje postupke njegova donošenja ( 15 ). U svakom slučaju, SPS u preambuli spominje poseban slučaj država članica na koje se primjenjuju protokoli br. 21 i br. 22, iz čega jasno proizlazi da, ako države članice glede međunarodnih obveza predviđenih člankom 79. stavkom 3. UFEU‑a ne žele sudjelovati u tom svojstvu, mogu to svejedno učiniti kao zasebne ugovorne stranke mješovitog sporazuma. Drugim riječima, članak 26. stavak 3. SPS‑a ne primjenjuje se na države članice na koje se odnose protokoli br. 21 i br. 22, već bi se na navedene države mogao primijeniti temeljem njihove ratifikacije sporazuma u svojstvu ugovornih stranaka. Zbog istog razloga donošenje različitih odluka nije nužno. Naposljetku, sudska praksa u posljednje vrijeme pokazala se mnogo fleksibilnijom glede spojivosti pravnih osnova ( 16 ). Naposljetku, Vijeće se slaže s Komisijinim stajalištem o potrebi održavanja na snazi učinaka pobijane odluke ako ona bude poništena.

22.

Komisija u svojoj replici tvrdi da se gore navedena sudska presuda Portugal/Vijeće također može primijeniti na sporazume o partnerstvu i suradnji te drži da se odredbe i ciljevi SPS‑a mogu usporediti sa sporazumom s Republikom Indijom. Iako, sukladno članku 21. UEU‑a, sporazumi o razvojnoj suradnji moraju slijediti ciljeve koji su njima utvrđeni, i dalje stoji da je prevladavajući cilj tih sporazuma razvojna suradnja, koja se ne može ograničiti samo na dodjelu financijskih potpora zemljama u razvoju. SPS je zaista sporazum kojemu je krajnji prevladavajući cilj razvojna suradnja, na što osobito upućuje njegova Glava VI. Cilj razvoja naveden je i u članku 26. Osim toga, dokumenti o višegodišnjem programu za Filipine ( 17 ), doneseni na temelju Uredbe br. 1905/2006, potvrđuju višedimenzionalan karakter razvojne suradnje koja se vodi s tom državom. Komisija naglašava proturječnost analize Vijeća, koje nije ocijenilo primjerenim dodavanje drugih pravnih osnova. Potom naglašava da se ne slaže s postavkom Vijeća sukladno kojoj je, s obzirom na to da su države članice također stranke SPS‑a, za donošenje pobijane odluke bio potreban njihov zajednički dogovor, s obzirom na to da je navedena odluka donesena kvalificiranom većinom te Ugovori ne poznaju postupak donošenja zajedničkim dogovorom. Naposljetku, Komisija osporava relevantnost gore navedene presude od 3. rujna 2009., Parlament/Vijeće, koja se prema njezinu mišljenju ne odnosi na nespojive postupke.

23.

U svojem odgovoru na repliku Vijeće ustraje na dubinskim promjenama prirode sporazuma o kojima Unija danas pregovara s trećim državama, utoliko što uspostavljaju pojačanu suradnju i odnose se na efektivno postupanje u različitim područjima o kojima je riječ. Vijeće, uvjereno da su ti sporazumi drukčije prirode od onoga zbog kojeg je bila donesena gore navedena presuda Portugal/Vijeće, zato poziva Sud da zauzme drukčije stajalište te utvrdi da se svako područje mora promatrati zasebno, bez obzira na postojanje programa razvojne potpore. Tvrdi da će obveze iz SPS‑a i dalje vrijediti nakon što razvojni ciljevi budu postignuti. Sporazum neće prestati vrijediti usklađenjem Republike Filipina s pravilima i standardima predviđenima u SPS‑u. Slijedom toga, Vijeće tvrdi da će uvodne izjave i odredbe vezane za poštovanje ljudskih prava, demokratska načela i vladavinu prava kao i mogućnost odgode primjene sporazuma u slučaju nepoštovanja navedenih prava i načela biti još jedan dokaz da SPS nije čin koji se svodi na politiku razvojne suradnje. U trima spornim područjima Vijeće drži da snaga pravnih obveza iz SPS‑a zahtijeva dodavanje odgovarajuće pravne osnove, za razliku od ostalih područja kojih se sporazum tek usput dotaknuo. U svakom slučaju, sudsku praksu vezanu za glavne i sporedne elemente nije moguće primijeniti na odredbe Glave V. UFEU‑a a da se pritom ne prekrše protokoli br. 21 i br. 22.

24.

Stranke su naširoko raspravljale može li se načelo uspostavljeno u gore navedenoj presudi Suda Portugal/Vijeće primijeniti u slučaju sporazuma poput SPS‑a. Vijeće je osobito zagovaralo stajalište prema kojemu se ta sudska praksa ne bi trebala primijeniti jer SPS nije sporazum o razvojnoj suradnji.

25.

Uvodno, želio bih staviti u kontekst prigovor Vijeća o primjeni gore navedene presude Portugal/Vijeće, kako bih na kraju odredio pravnu osnovu pobijane odluke ( 18 ). Naime, mislim da načelo koje je Sud izrazio u toj presudi čini poseban otklon, drugu stranu iste medalje, ako smijem tako reći, gdje medalja predstavlja pravila koja je potrebno slijediti kako bi se odredila pravna osnova nužna za donošenje akta Unije.

26.

Presude na koje Vijeće upućuje jesu one u kojima je Sud podsjetio da a) izbor pravne osnove akta nije samo rezultat uvjerenja njegova autora, već, suprotno tome, mora biti utemeljen na objektivnim elementima pogodnima za sudski nadzor, među kojima su osobito cilj i sadržaj tog akta, te b) ako analiza akta Unije pokaže da su njegov cilj ili sadržaj dvojaki, a jedan cilj odnosno sadržaj može se utvrditi kao glavni ili prevladavajući, a drugi samo kao akcesoran, akt se mora utemeljiti samo na jednoj pravnoj osnovi – osnovi prevladavajućeg cilja – osim ako je iznimno utvrđeno da akt ima više neodvojivo povezanih ciljeva od kojih nijedan nije sekundaran ili neizravan u odnosu na drugi ( 19 ).

27.

Ne vjerujem da je Sud iznio drukčije stajalište kad je presudio da postojanje klauzula koje se odnose na različita posebna područja u sporazumu o razvojnoj suradnji ne može izmijeniti njegovu kvalifikaciju, koja se mora obaviti vodeći računa o njegovu bitnom cilju – glavnom ili prevladavajućem, da ponovim izraze sudske prakse koju navodi Vijeće – a ne vodeći računa o pojedinačnim klauzulama, pod uvjetom da te klauzule ne nameću obveze takvog dosega u specifičnim područjima na koja se one odnose da zapravo sadrže zasebne ciljeve, dakle ni sekundarne ni neizravne, od ciljeva razvojne suradnje ( 20 ).

28.

Stoga, suprotno onome što implicira Vijeće, ne mislim da se prilikom određivanja pravne osnove akta primjenjuju različita mjerila ovisno o tome nalazimo li se unutar okvira politika razvojne suradnje ili neke druge politike.

29.

Samo je nijansa – čemu ću se imati prilike vratiti – to da je razvojna suradnja na razini Unije tako široko definirana da je možda teže dokazati da, pokraj toliko vrsta područja koja može obuhvaćati, postoji cilj ili više ciljeva odvojenih od ciljeva razvojne suradnje, a neodvojivo povezanih s aktom o kojem je riječ.

30.

S obzirom na to pojašnjenje i na to da pobijana odluka ima za cilj odobrenje potpisivanja SPS‑a, tu odluku očito treba preispitati čitajući je zajedno s SPS‑om. Nadalje, potrebno je proučiti je li SPS, s obzirom na svoj kontekst, cilj i sadržaj, sporazum koji ima prevladavajući cilj razvojne suradnje i koji može samo posredno – sekundarno – utjecati na područje prometa, okoliša ili ponovnog prihvata državljana trećih zemalja, ili je SPS sporazum koji se neodvojivo odnosi kako na razvojnu suradnju tako i na promet, okoliš i ponovni prihvat.

31.

Uvodno napominjem da se SPS, iako to nije odlučujuće ( 21 ), za razliku od međunarodnog sporazuma na koji se odnosi gore navedena presuda Portugal/Vijeće ( 22 ), u naslovu ne poziva na razvoj. Prvotni je dojam dakle, uspostava stvarne globalne suradnje, kako to navodi Vijeće, što znači neograničene suradnje, s obzirom na to da je riječ o okvirnom sporazumu o suradnji i partnerstvu ( 23 ).

32.

SPS se sastoji od 58 članaka, a podijeljen je na osam glava koje se odnose na njegovu prirodu i njegov doseg, politički dijalog i suradnju, trgovinu i investicije, suradnju u području pravosuđa i sigurnosti, suradnju u području migracije i rada pomoraca, gospodarstvo i razvojnu suradnju drugih sektora, institucionalni okvir te, konačno, završne odredbe.

33.

Iz pregleda preambule razvidne su dvije opsežne tematike, podređene nastojanju za održavanjem globalnog karaktera uzajamnih odnosa ugovornih stranaka ( 24 ) i poštovanju demokratskih načela i ljudskih prava ( 25 ). S jedne strane, stranke izražavaju namjeru ostvarivanja obostrane koristi iz SPS‑a ( 26 ), naglašavajući zajedničko područje interesa i zajedničke vrijednosti ( 27 ). To osobito proizlazi iz promišljanja u vezi s promicanjem gospodarskog i društvenog napretka njihovih naroda, održivim socio‑ekonomskim razvojem iskorjenjivanjem siromaštva te ostvarenjem razvojnih ciljeva tisućljeća ( 28 ), u vezi s održivim razvojem i borbom protiv klimatskih promjena, u vezi s proširenom suradnjom u području pravosuđa i sigurnosti, suradnjom u području migracija i razvoja, provedbom minimalnog socijalnog standarda te u vezi s trgovinom ( 29 ). S druge strane, iz preambule je razvidno da su se ugovorne stranke također usredotočile na područja manje očitog socio‑ekonomskog dosega koja ipak odražavaju određeni broj obveza da bi u konačnici osigurale mir i međunarodnu sigurnost. Tako je trajna skrb ugovornica borba protiv terorizma, protiv trgovine drogom, protiv težih povreda međunarodnog humanitarnog prava, protiv oružja masovnog uništenja i protiv nezakonite trgovine lakim i malokalibarskim oružjem ( 30 ).

34.

Takvu kombinaciju promišljanja potvrđuju članci 1. i 2. SPS‑a, posvećeni općim načelima i ciljevima suradnje. Glede općih načela, obveza promicanja održivog razvoja, isticanja izazova klimatskih promjena te doprinosa ostvarenju razvojnih ciljeva tisućljeća spominje se odmah nakon pozivanja na demokratska načela i ljudska prava kao bitne dijelove SPS‑a ( 31 ). Glede članka 2. SPS‑a, u njemu je nabrojeno jedanaest kategorija ciljeva suradnje i partnerstva SPS‑a, pokrivajući „sva područja zajedničkog interesa“ ( 32 ) za koja stranke preuzimaju obvezu sveobuhvatnog dijaloga i pojačano promicanje suradnje. Pojam „razvoj“ pojavljuje se samo u točki (h), vrsti „sveobuhvatne“odredbe u kojoj su propisana „sva druga područja zajedničkog interesa“ koja do te točke nisu spomenuta u tekstu. Točka (h) spominje 22 različita područja, od razvojne suradnje i statistike preko informacijske i komunikacijske tehnologije, kulturnog i međureligijskog dijaloga do ribarstva.

35.

Članak 29. SPS‑a, koji potpada pod Glavu VI. o gospodarstvu, razvojnoj suradnji i ostalim područjima, isključivo je posvećen razvojnoj suradnji. U skladu s tim člankom, glavni je cilj navedene suradnje „promicanje održivog razvoja, što će doprinijeti smanjenju siromaštva i ostvarenju međunarodno dogovorenih razvojnih ciljeva“ ( 33 ). Stranke preuzimaju obvezu uspostavljanja redovitog dijaloga na tu temu koji se osobito odnosi na promicanje društvenog i ljudskog razvoja, ostvarenje globalnog i održivog gospodarskog rasta, promicanje održivosti okoliša, jačanje kapaciteta za uspješniju integraciju u svjetsko gospodarstvo i međunarodni trgovinski sustav, promicanje reforme javnog sektora, ili pak usklađivanje s međunarodnim načelima izdavanja i učinkovitosti potpore ( 34 ).

36.

Uz tu odredbu posebno posvećenu razvojnoj suradnji, neki članci zasebno se pozivaju na koncept razvoja, tako da se u nekim područjima koja pokriva SPS dodatno utvrđuje povezanost između daljnjeg napretka ili ciljeva koje je potrebno ostvariti partnerstvom i razvoja ( 35 ).

37.

Cilj razvoja trećih zemalja ugovornica stoga u SPS‑u nije izričito naveden. Da bismo se uvjerili u to, dovoljno ga je nakratko usporediti sa sporazumom s Republikom Indijom ( 36 ). No, ne može se samo na temelju toga donijeti zaključak da je razvoj suradnje samo sekundarni interes SPS‑a. Suprotno tome, treba se upitati odražava li SPS nove načine kojima Unija sada izražava svoju politiku razvojne suradnje.

38.

Budući da se Sud još nije imao priliku očitovati o razvojnoj suradnji u postlisabonskom kontekstu, njegova praksa o tom pitanju odnosi se na članke 177. do 181. UEZ‑a i njihove prethodne inačice. U smislu tih članaka, razvojna suradnja bila je određena „ne samo kao održivi socio‑ekonomski razvoj tih zemalja, njihovo skladno i postupno uključivanje u svjetsko gospodarstvo kao i borba protiv siromaštva već i kao razvoj i jačanje demokracije te vladavine prava kao i poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, uz poštovanje preuzetih obveza u okviru Ujedinjenih naroda i ostalih međunarodnih organizacija“ ( 37 ). Usto, Sud je zabilježio novi pristup koji je započeo početkom drugog tisućljeća, a kojim se osnažuje višedimenzionalnost politike razvojne suradnje i koji je objavljen u komunikaciji Komisije ( 38 ), a nakon toga potvrđen u Europskom konsenzusu iz 2006. te u Uredbi br. 1905/2006 ( 39 ). Sud je tako presudio da je, „iako je potrebno da se ciljevi politike Zajednice o aktualnoj razvojnoj suradnji ne ograničavaju na mjere koje se izravno odnose na borbu protiv siromaštva, ipak je potrebno da mjera, kako bi potpadala pod tu politiku, doprinosi ostvarivanju ciljeva socio‑ekonomskog razvoja navedene politike“ ( 40 ). K tome, Sud je presudio da „Zajednica može donijeti konkretne mjere […] u okviru svoje politike razvojne suradnje jedino ako ta mjera potpada, kako s obzirom na cilj tako i na sadržaj, pod područje primjene ovlasti koje joj je u tom području dodijelio Ugovor o EZ‑u. Međutim, to nije slučaj kad takva mjera čiji je glavni cilj provedba neke [druge politike] ne ulazi u područje primjene politike razvojne suradnje, čak i ako doprinosi socio‑ekonomskom razvoju zemlje u razvoju“ ( 41 ).

39.

Članak 208. UFEU‑a utvrđuje da se „[p]olitika Unije u području razvojne suradnje provodi u okviru načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije“te pojašnjava da je njezin glavni cilj „smanjenje i dugoročno iskorjenjivanje siromaštva“, pri čemu Unija također „u provedbi politika koje mogu imati učinak na zemlje u razvoju mora voditi računa o ciljevima razvojne suradnje“. Radi upućivanja na načela i ciljeve vanjskoga djelovanja Unije, tumačenje članka 208. UFEU‑a mora biti potkrijepljeno tumačenjem iz članka 21. UEZ‑a. Smatram – a ni stranke to nisu osporile – da je za tumačenje članka 208. UFEU‑a mjerodavna sudska praksa donesena u vezi s navedenim odredbama, iako se one ograničavaju samo na smanjenje i iskorjenjivanje siromaštva.

40.

Treba priznati, kao što to tvrdi Komisija, da je razvojna suradnja kako je danas definirana u pravu Unije višedimenzionalna politika. U smislu Europskog konsenzusa o razvoju ( 42 ), bitan je cilj razvojne suradnje iskorjenjivanje siromaštva u kontekstu održivog razvoja ( 43 ), pri čemu potonje uključuje „dobro upravljanje, ljudska prava kao i političke, gospodarske, društvene i okolišne aspekte“ ( 44 ). Stav je Vijeća u tom pogledu pomalo iznenađujući, s obzirom na to da navodi da je prisutnost navoda o ljudskim pravima i demokratskim načelima kao i o vladavini prava u SPS‑u dodatan dokaz da se on ne svodi na sporazum o razvojnoj suradnji. Naime, samo Vijeće naglasilo je povezanost između održivog razvoja te navedenih prava i načela u Europskom konsenzusu o razvoju kojih je – barem djelomice – ono autor ( 45 ), i to iako je predmet navedenog konsenzusa bio pružiti „prvi put zajedničku viziju koja usmjerava djelovanja Unije u području razvojne suradnje kako na razini njezinih država članica tako i na razini Zajednice“ ( 46 ).

41.

Tim konsenzusom Unija je preuzela obvezu „promicati usklađenost razvojnih politika, jamčeći u tu svrhu [da ona] vodi računa o ciljevima razvojne suradnje […] i da te politike podupiru ciljeve u području razvoja“ ( 47 ). Naglašena je snažna višedimenzionalnost, s obzirom na to da iskorjenjivanje siromaštva, sukladno Europskom konsenzusu, zahtijeva provedbu „cijelog niza razvojnih aktivnosti, polazeći od demokratskog upravljanja, gospodarskih i društvenih reformi preko sprečavanja sukoba, socijalne pravde, promicanja ljudskih prava i jednakog pristupa javnim službama, obrazovanju, kulturi, zdravstvu […], ne zaboravljajući pritom okoliš i održivo upravljanje prirodnim resursima, gospodarski rast usmjeren na siromašne, trgovinu i razvoj, migraciju i razvoj, sigurnost opskrbe hranom, prava djece, ravnopravnost spolova te promicanje socijalne kohezije i rada pod prihvatljivim uvjetima“ ( 48 ) [neslužbeni prijevod].

42.

Slijedom toga, s obzirom na gore navedenu sudsku praksu i elemente koje sadrži Europski konsenzus o razvoju te unatoč naširoko uspostavljenoj suradnji i nedostatku podrobnijeg određivanja razvojnih ciljeva trećih zemalja ugovornica, SPS se zapravo sastoji od značajne sastavnice povezane s politikom razvojne suradnje koju vodi Unija. U tom pogledu, nebitna je činjenica da SPS ne sadrži odredbu o prestanku važenja u trenutku kad se Republika Filipini uskladi s njime predviđenim pravilima i standardima ( 49 ).

43.

U Europskom konsenzusu o razvoju politička područja Unije određena su tako široko da bi se veza s razvojnom suradnjom mogla uspostaviti u svakom slučaju te u bilo kojem području ( 50 ). Kako to ispravno iznosi Vijeće, praksa Unije u vanjskim odnosima sa slabije razvijenim zemljama znatno je napredovala te je prešla s osnovnog sustava pružanja financijske pomoći na provođenje cjelovitih i proširenih sporazuma u kojima uzajamne pomoći nisu više samo diplomatska fraza i u kojima je odnos znatno manje asimetričan te stoga uravnoteženiji. Međutim, zbog toga, ako smijem priznati višedimenzionalni karakter razvojne suradnje, smatram težim opravdati stajalište prema kojem je, kad isti sporazum obuhvaća toliko različitih područja, kao pravna osnova dovoljna razvojna suradnja. U tom pogledu, pozivam na određeni oprez, osobito stoga što je utvrđivanje odgovarajuće pravne osnove za Uniju „od ustavnog značaja“ ( 51 ).

44.

Unatoč tome, sporazum poput SPS‑a može se uistinu odnositi na mnoga različita područja, ostajući pri tome samo u okviru ciljeva razvojne suradnje, dok god se odredbe koje se odnose na različita posebna područja odnose samo na određivanje okvira suradnje te se ograničavaju na utvrđivanje područja koja su predmet suradnje i pojašnjavanje njihovih određenih djelovanja ili aspekata a da pritom spomenute odredbe ne uređuju konkretne načine provedbe suradnje u svakom posebno predviđenom području ( 52 ).

45.

U svjetlu tih pojašnjenja, nadalje mi se čini potrebnim istražiti, među brojnim i različitim područjima o kojima je riječ u SPS‑u, doprinose li odredbe koje su posvećene prometu, okolišu i ponovnom prihvatu državljana trećih zemalja, u smislu sudske prakse Suda, „ciljevima gospodarskog i društvenog razvoja“ politike razvojne suradnje te je li njihov glavni cilj provedba te politike ili, suprotno tome, one uređuju konkretne načine provedbe suradnje u tim posebnim područjima tako da zapravo čine zasebne ciljeve koji nisu ni sekundarni ni neizravni u odnosu na razvojnu suradnju.

46.

Članak 2. (h) SPS‑a, među ostalim, navodi promet kao jedno od područja od zajedničkog interesa. Članak 38. stavak 1. SPS‑a potvrđuje volju stranaka za suradnjom u području prometne politike „s ciljem poboljšanja investicijskih prilika, kretanja robe i putnika, promicanja pomorske i zračne sigurnosti, djelovanja na utjecaj prometa na okoliš te povećavanja učinkovitosti svojih prometnih sustava“. Područja koja se promiču u okviru suradnje odnose se na razmjenu informacija o propisima, osobito u vezi sa svim prometnim sredstvima, razmjenu gledišta o Europskom satelitskom navigacijskom sustavu, dijalog o zračnom prometu i nastavak dijaloga u svrhu podupiranja približavanja zakonodavstava, dijalog u vezi s pomorskim prometom (razmjenom informacija o zakonodavstvu i promicanjem neograničenoga pristupa međunarodnim pomorskim tržištima, učinkovitim upravljanjem lukama te promicanjem suradnje od zajedničkog interesa u tom području) i, naposljetku, dijalog o učinkovitoj provedbi standarda u području sigurnosti, osiguranja i sprečavanja onečišćenja.

47.

Istina je da je SPS, kako to pojašnjava Vijeće, u tom pogledu više razrađen u odnosu na sporazum s Republikom Indijom o kojem je riječ u gore navedenom predmetu Portugal/Vijeće ( 53 ). Međutim, iz same te činjenice ne bi se mogao izvesti nikakav pravni zaključak a da se ne prouči sadržaj članka 38. SPS‑a.

48.

Kao prvo, ističem da područje prijevoza čini jednu od dimenzija politike razvojne suradnje kako je ona određena Europskim konsenzusom ( 54 ) i da se poduzete mjere u tom području mogu povezati s tom politikom. Članak 38. SPS‑a određen je tako da je lako moguće uspostaviti povezanost s ciljevima koje ostvaruje razvojna suradnja. Suradnja koju on uspostavlja preuzima dvije dimenzije: sigurnosnu i okolišnu. Može se lako priznati da bi osiguravanje prometa trećih zemalja ugovornica njihovim pristupom minimalnim međunarodnim standardima trebalo istodobno doprinijeti stabilizaciji i trajnosti njihove prometne mreže kao i usklađenoj i postupnoj integraciji tih zemalja u svjetsko gospodarstvo tog sektora.

49.

Kao drugo i suprotno od onoga što tvrdi Vijeće, iščitavanjem članka 38. SPS‑a ne nalazim da sadrži konkretne načine provedbe suradnje u tom području niti dopušta utvrditi konkretne pozitivne obveze stranaka koje bi išle dalje od pukog preuzimanja obveze surađivanja u području prometa. Ne uočavam posebne obveze ni u odnosu na one iz ostatka ugovora – osim okoliša i ponovnog prihvata državljana trećih zemalja, koje ću analizirati kasnije. Članak 38. SPS‑a, koji nije tako podrobno određen kao, primjerice, članak 91. UFEU‑a, samo predviđa razmjenu mišljenja ili pogleda te dijalog. Mislim da se članak 38. SPS‑a ne može usporediti s odgovarajućim odredbama u mišljenju 1/08, na koje se poziva Vijeće, a na temelju kojih je Sud presudio da je potrebno dodavanje dodatne pravne osnove koja se odnosi na prijevoz ( 55 ).

50.

Slijedom toga, sadržaj tog članka, koji ne podrazumijeva posebne pravne obveze odnosno ne utvrđuje zaseban cilj, usklađen je s ciljevima politike razvojne suradnje te se s njima može u potpunosti povezati ( 56 ). Dakle, iz tog kuta gledanja, potrebno je zaključiti da je, sukladno onome što navodi Komisija, Vijeće pogrešno unijelo članke 91. UFEU‑a i 100. UFEU‑a, koji se odnose na promet, kao pravnu osnovu pobijane odluke.

51.

Članak 34. SPS‑a posvećen je okolišu i održivom razvoju. To područje suradnje područje je od zajedničkog interesa u smislu članka 2. točke (h) SPS‑a. Valja napomenuti da se druge odredbe sporazuma pozivaju na teme povezane s okolišem ( 57 ).

52.

Sukladno članku 34. stavku 1. SPS‑a, suradnja mora promicati očuvanje i poboljšanje stanja okoliša, s ciljem održivog razvoja. Stavkom 2. zauzima se stav za potrebom očuvanja i održivog upravljanja prirodnim resursima i očuvanja biološke raznolikosti. U stavku 3. stranke su suglasne da promišljanja o okolišu trebaju biti uključena u sva područja suradnje. Naposljetku, stavak 4. nabraja teme o kojima moraju nastaviti odnosno pojačati suradnju u regionalnim programima. Rečeno vrijedi za jačanje osviještenosti o pitanjima okoliša i sudjelovanje lokalnog stanovništva u nastojanjima u području održivog razvoja, jačanje kapaciteta u području prilagodbe klimatskim promjenama, jačanje kapaciteta za sudjelovanje u multilateralnim sporazumima i njihovoj provedbi, promicanje tehnologija, proizvoda i usluga koji poštuju okoliš, vrednovanje prirodnih resursa, učinkovito upravljanje nacionalnim parkovima i zaštićenim područjima, sprečavanje nezakonitog prekograničnog kretanja opasnog otpada, zaštitu morskog, obalnog i kopnenog okoliša, promicanje jačanja kapaciteta u području upravljanja kod katastrofa te, konačno, promicanje održivih načina potrošnje i proizvodnje. Predviđeno je također da stranke potiču uzajamni pristup programima koje su uspostavile ( 58 ).

53.

Vijeće smatra da je članak 34. SPS‑a detaljna odredba koja nema ekvivalenta u sporazumu s Republikom Indijom o kojem je riječ u gore navedenom predmetu Portugal/Vijeće. Taj članak, barem u stavku 2., predviđa jasnu obvezu čije se poštovanje može prinudno ostvariti sudskim putem. Pristup programima i aktivnostima Unije podliježe okolišnoj suradnji koja se vodi s trećim zemljama te je predviđena člankom 191. stavkom 4. UFEU‑a.

54.

Kao ni Komisiju, Vijeće ni mene nije uvjerilo u svoje stajalište. S jedne strane, članak 34. izričito je određen kao horizontalna odredba, s obzirom na to da se „u svim aktivnostima koje stranke poduzimaju na temelju ovog sporazuma“ ( 59 ) u obzir moraju uzeti okolišni čimbenici. S druge strane, glede prometa samo su nabrojeni predmeti njihove suradnje. Suprotno stajalištu Vijeća, mislim da članak 34. stavak 2. SPS‑a ne sadrži jasnu obvezu. Vijeće drži da samo na osnovi sudske izvršivosti te odredbe može opravdati dodavanje odgovarajuće pravne osnove.

55.

Samo bih podsjetio da odredbe međunarodnog sporazuma imaju nedvojbenu pravnu snagu te da se poštovanje međunarodnih obveza očito može ostvariti djelovanjem odgovarajućih mehanizama. Prilikom odlučivanja o pravnim osnovama akta Unije, kriterij međunarodne izvršivosti u svakom slučaju ne čini mi se ni relevantnim ni dostatnim. Usto, taj stavak 2. formuliran je krajnje općenito, što je uobičajeno za izjave o namjeri. U tom pogledu, ne mislim da se članak 34. SPS‑a znatno razlikuje od članka 17. Sporazuma s Republikom Indijom o kojem je riječ u gore navedenom predmetu Portugal/Vijeće ( 60 ). Kao i Komisija, uočavam prirodnu povezanost, na koju podsjeća i članak 34. stavak 1. SPS‑a, između promicanja i očuvanja okoliša, s jedne strane, te održivog razvoja, s druge strane ( 61 ). Iskorjenjivanje siromaštva, krajnji cilj razvojne suradnje u smislu članka 208. UFEU‑a, također predstavlja „okolišne čimbenike“ ( 62 ). Konačno, članak 34. stavak 5., u kojemu se navodi da stranke „potiču uzajamni pristup programima koje su uspostavile“, ne sadrži prepoznatljivu zakonsku obvezu jasno odvojivu od razvojne suradnje.

56.

Potrebno je, dakle, zaključiti da je Vijeće članak 191. stavak 4. UFEU‑a, koji se odnosi na okoliš, pogrešno dodalo kao pravnu osnovu pobijane odluke jer članak 34. SPS‑a ne djeluje tako da bi okoliš bio još jedna bitna sastavnica sporazuma u pitanju.

57.

Najprije napominjem da pravne, osobito postupovne teškoće – stvarne ili pretpostavljene – na koje se poziva Komisija ni u kojem slučaju nisu takve prirode da bi utjecale na odluku Suda o određivanju pravne osnove pobijane odluke. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da nisu postupci ono što određuje pravnu osnovu akta, već je pravna osnova akta ono što određuje postupke njegova donošenja ( 63 ).

58.

Da bi se, naposljetku, provjerilo je li bilo potrebno dodavanje odredbe koja pripada u Glavu V. UFEU‑a, i stoga dovodi do primjene protokola br. 21 i br. 22 ( 64 ), važno je najprije podsjetiti na točan sadržaj SPS‑a kad je riječ o migracijama i ponovnom prihvatu. Zatim ću se posvetiti odnosu između tog sadržaja i razvojne suradnje, da bih provjerio može li se uspostaviti povezanost između, s jedne strane, ciljeva razvojne suradnje i, s druge strane, članka 26. SPS‑a. Nadalje, dokazat ću da se dodavanje klauzula o ponovnom prihvatu odnosi na postojeću praksu koja u bitnome služi interesima Unije i stavit ću naglasak na ključne razlike između odredbe članka 26. SPS‑a i sporazuma o ponovnom prihvatu koje je Komisija nedavno sklopila. Konačno, nakratko ću se vratiti pitanju korisnog učinka protokola br. 21 i br. 22.

59.

S jedne strane, potrebno je podsjetiti da preambula SPS‑a propisuje da odredbe SPS‑a „koje ulaze u područje primjene trećeg dijela Glave V. Ugovora [UFEU‑a] obvezuju Ujedinjenu Kraljevinu i Irsku kao zasebne ugovorne stranke ili kao države članice Europske unije, sukladno Protokolu o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, koji je priložen Ugovoru o Europskoj uniji [UEU‑u]. Iste se odredbe primjenjuju na Dansku, sukladno Protokolu o položaju Danske, koji je priložen tim Ugovorima“.

60.

S druge strane, članak 26. SPS‑a uključen je u Glavu V., koja se odnosi na suradnju u području migracije i pomorskoga rada te je naslovljena „Suradnja u području migracije i razvoja“. Članak 26. stavak 1. SPS‑a ističe važnost zajedničkog upravljanja migracijskim tokovima i volju stranaka da uspostave mehanizam dijaloga i savjetovanja o svim pitanjima u vezi s migracijom, koji se posebice moraju uključiti u strategije nacionalnog razvoja. Suradnja u tom području usmjerit će se, u skladu s člankom 26. stavkom 2. SPS‑a, na migracijske čimbenike odbijanja i privlačenja, razradu i provedbu nacionalnog zakonodavstva i prakse vezanih uz zaštitu i prava migranata, razradu i provedbu nacionalnog zakonodavstva i prakse vezanih uz međunarodnu zaštitu, pravila prihvata te prava i status prihvaćenih osoba, uspostavljanje politike borbe protiv prisutnosti na svojem državnom području državljanina druge stranke koji (više) ne ispunjava uvjete za ulazak, boravak ili boravište na državnom području stranke o kojoj je riječ, borbu protiv krijumčarenja i trgovine ljudima, povratak u humane i dostojanstvene uvjete, pitanja od zajedničkog interesa u području viza, sigurnosti putnih isprava i upravljanja granicama te, konačno, pitanja migracije i razvoja.

61.

Članak 26. stavak 3. SPS‑a nameće obvezu svake stranke ugovornice da ponovno prihvati svoje državljane koji se nađu u nezakonitom ulasku, boravku ili boravištu na području jedne od ostalih stranaka. Taj ponovni prihvat mora biti „u razumnom roku, čim se utvrdi državljanstvo i provede predviđeni postupak“. Također je predviđeno izdavanje potrebnih dokumenata i uspostava komunikacije između nadležnih tijela države moliteljice i zamoljene države. Predviđena je i situacija u kojoj osoba nema identifikacijsku ispravu.

62.

Konačno, članak 26. stavak 4. SPS‑a navodi da su stranke suglasne da će u najkraćem mogućem roku sklopiti sporazum koji mora sadržavati barem odredbu o ponovnom prihvatu državljana drugih država na koje se ne primjenjuje SPS kao i osoba bez državljanstva.

63.

U skladu s Europskim konsenzusom o razvoju, ostvarivanje ciljeva tisućljeća stavlja naglasak na provedbu „cijelog niza razvojnih aktivnosti […], uključujući […] migraciju i razvoj“ ( 65 ) te dubinski politički dijalog koji se odnosi na „borbu protiv […] nezakonite imigracije“ ( 66 ). To se prije svega odnosi na to da „se migracija učini pozitivnim čimbenikom u razvoju“ ( 67 ), koji mora predstavljati „dugoročno najučinkovitiji odgovor na prisilne i nezakonite migracije“ ( 68 ), te se od Komisije osobito traži da pitanja vezana za migraciju i izbjeglice uključi u nacionalne i regionalne strategije te u partnerstva koja se zaključuju s državama u pitanju ( 69 ).

64.

Uredba (EZ) br. 1905/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o uspostavljanju instrumenta financiranja za razvojnu suradnju (SL L 378, str. 41.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 28., str. 92.), donesena samo na temelju članka 179. stavka 1. Ugovora o EZ‑u, predviđa tematske programe koji se provode, uključujući migraciju. Uvodna izjava 16. navodi ciljeve koje je utvrdilo Europsko vijeće iz Bruxellesa, a osobito jačanje financijske pomoći na području koje je povezano s problemima migracije u okviru svojih odnosa s trećim zemljama. Taj je cilj pretočen u članak 5. stavak 2. točku (i) Uredbe br. 1905/2006, koji predviđa „poticanja suradnje i reforme politike u području migracije i azila s partnerskim zemljama i promicanje inicijativa za jačanje kapaciteta kako bi se zajamčilo oblikovanje i provedba razvojnih migracijskih politika za suočavanje s izvornim uzrocima migracije“ ( 70 ).

65.

Stoga se a priori čini mogućim razmotriti da mjera koja se odnosi na borbu protiv nezakonite imigracije također doprinosi ostvarenju ciljeva politike razvojne suradnje. No, treba provjeriti može li se takva povezanost uspostaviti glede navedenih klauzula o ponovnom povratu.

66.

Dodavanje u sporazume o suradnji koje sklapa Unija odredaba o ponovnom prihvatu državljana trećih zemalja koje predviđaju naknadno sklapanje sporazuma o ponovnom prihvatu nije nova, već dugogodišnja praksa. Dokument Vijeća iz 1999. o posljedicama stupanja na snagu Amsterdamskog ugovora ( 71 ) izražava volju Vijeća od 1995. nadalje o uspostavi povezanosti između repatrijacije osoba koje nezakonito borave na području države članice i sklapanja europskih sporazuma o pridruživanju i suradnji te sporazuma o klauzulama ponovnog prihvata koje treba dodati u takve ugovore. Taj dokument predlaže prilagodbu „klauzula o ponovnom prihvatu“tada novom pravnom okviru, naglašavajući pritom da „je repatrijacija osoba koje nezakonito borave u državi članici jedan od ciljeva imigracijske politike“. Zanimljivo je napomenuti da u tom času klauzule o ponovnom prihvatu nisu bile opisane kao da služe cilju politike razvojne suradnje ( 72 ).

67.

Istina je da članak 26. SPS‑a, koji jasno utvrđuje upravo tu klauzulu o ponovnom prihvatu, donosi važnu promjenu na leksičkom polju navedenog sporazuma. Uporaba indikativa prezenta zapravo dopušta smatrati da članak 26. SPS‑a, više od pukog nabrajanja područja razvojne suradnje, jasno propisuje i obveze stranaka koje odgovaraju stvarnim pravnim obvezama. Taj je članak mnogo razrađeniji od odredaba u pogledu prometa i okoliša, što je samo jedan od primjera. U samom okviru članka 26. SPS‑a, smatram da se vrlo jasno razlikuju stavak 1. i stavak 2. – koji više slijede ostatak SPS‑a, odnosno predviđaju izjave o namjeri ili obveze o suradnji glede točno određenog predmeta a da načini te suradnje kao i rezultati koji se moraju postići nisu zaista precizirani – te stavak 3. i stavak 4. Potonji su, naime, izraženi posve suprotno, s obzirom na to da nameću jasnu i nedvosmislenu obvezu ( 73 ) te konkretno predviđaju sadržaj rezultata koji se moraju postići („Filipini ponovno prihvaćaju“, „svaka država članica ponovno prihvaća“) te sredstva kojima se treba naknadno koristiti ( 74 ) kako bi se postigao jasno određen pravni cilj, a to je proširenje obveze o ponovnom prihvatu na državljane trećih zemalja i osobe bez državljanstva.

68.

Stoga, suprotno onome što tvrdi Komisija, odredbe sadržane u članku 26. stavcima 3. i 4. SPS‑a ne svode se samo na izjavljivanje namjere dane u okviru razvojne suradnje. Nevažno je znati jesu li ta načela o ponovnom prihvatu ili nisu načela međunarodnog običajnog prava samo pretočena u važeće zakonodavstvo jer njihovo postojanje u multilateralnim sporazumima očito stvara vlastite pravne posljedice. Usto, važno je navesti da proširenje ponovnog prihvata na državljane trećih zemalja ili osobe bez državljanstva ne proizlazi iz međunarodnog običajnog prava. Članak 26. stavak 4., utvrđujući cilj tog proširenja koji se mora postići međunarodnim sporazumom, nadilazi, dakle, ono što je trenutačno prihvatljivo u tom kontekstu.

69.

Ta suprotnost, taj prijelom u okviru članka 26. može se objasniti samo uzimajući u obzir dosadašnju praksu koju sam istaknuo. Naime, općepoznata je činjenica da je najvažniji migracijski tok onaj između Filipina i Unije te da se znatno manje državljana Unije seli na Filipine. Zato je suradnja u području migracija usmjerena tako da odražava tu suprotnost, usredotočujući se više na zaštitu migranata, na razmišljanje o pravičnom postupanju te integraciju državljana trećih zemalja u zakonitom položaju kao i na izdavanje dozvole za privremeni ili stalni boravak iz humanitarnih razloga. Ta usmjerenja čine predmet stavaka 1. i 2. članka 26. SPS‑a.

70.

Nasuprot tome, stavci 3. i 4. članka 26. SPS‑a ponovno uspostavljaju ravnotežu i sadrže odredbe koje odstupaju od prvotnih interesa SPS‑a – postupnog razvoja Filipina – kako bi Unija postigla vlastiti cilj i zadovoljila svoje interese: preuzimanje obveza trećih država ugovornica da prihvate odgovornost za svoje vlastite državljane koji nezakonito borave na području Unije. Prema vlastitom očitovanju Vijeća, te klauzule vezane uz ponovni prihvat koje su uvedene u različitim vrstama sporazuma o partnerstvu koje je sklopila Unija predstavljaju značajnu polugu, odnosno sredstvo da ona od svojih ugovornica dobije nešto zauzvrat što bi teško dobila na drukčiji način, odnosno izvan okvira suradnje, ovdje razvojne suradnje, koju nudi Unija.

71.

Članak 26. stavci 3. i 4. SPS‑a odražava, dakle, više obrambenu viziju i dodatno promiče Unijine interese. Odnosi se na zaštitu Unije i njezinih država članica od nemogućnosti trećih zemalja ugovornica na području upravljanja migracijskim tokovima.

72.

Točno je da je, gledajući iz te perspektive, povezanost s ciljevima razvojne suradnje vrlo slaba. Unatoč tome, treba također ustanoviti da takve obveze ne bi bilo bez globalne suradnje koju je uspostavio SPS i koja je usmjerena na razvoj trećih država ugovornica. Primjenjujući načela sudske prakse na koja se pozivam u točki 26. ovog mišljenja, a iz razloga koje sam upravo naveo, potrebno je utvrditi da klauzula o ponovnom prihvatu iz stavaka 3. i 4. članka 26., iako sadrži pravne obveze, ne djeluje tako da bi ponovni prihvat bio zaseban cilj od onoga koji slijedi SPS, već naprotiv, u posebnom kontekstu pregovaranja o sporazumima razvojne suradnje, nije samostalan cilj, dakle samo je sekundaran ili neizravan te ne zahtijeva dodavanje vlastite pravne osnove.

73.

Dakle, Vijeće je također pogriješilo dodavši članak 79. stavak 3. UFEU‑a kao pravnu osnovu pobijane odluke.

74.

Stajalište Vijeća te vlada koje su intervenirale u njegovu potporu glede dodavanja članka 79. stavka 3. UFEU‑a, koje su ocijenili potrebnim, opravdavano je potrebom održavanja korisnog učinka protokola br. 21 i br. 22. Sada, dakle, želim dokazati da će se taj koristan učinak održati bez obzira na izostanak članka 79. stavka 3. UFEU‑a iz pravne osnove pobijane odluke te da će dotične države članice na koje se odnose protokoli br. 21 i br. 22, ovisno o okolnostima slučaja i prema potrebi, moći provoditi svoja prava.

75.

Pregled sadašnje prakse glede područja sporazuma o ponovnom prihvatu koristan je, posebice kako bi se vodilo računa o tome što bi ubuduće mogao biti sadržaj sporazuma. Nedavno su sklopljena dva sporazuma o ponovnom prihvatu: radi se o Sporazumu s Gruzijom ( 75 ), koji je navela Komisija, i o Sporazumu s Pakistanom ( 76 ). Ta dva sporazuma bila su sklopljena na pravnoj osnovi članka 79. stavka 3. UFEU‑a. Predstavljaju strukturu i sadržaj koji se mogu usporediti.

76.

U tim dvama sporazumima ističe se važnost borbe protiv nezakonite imigracije kao i nužnost uspostave brzih i učinkovitih postupaka na osnovi uzajamnosti. Ponovni prihvat odnosi se kako na vlastite državljane država ugovornica tako i na državljane trećih zemalja te osobe bez državljanstva. Oba sporazuma također na jasan i detaljan način određuju postupak koji je potrebno slijediti, posebice sadržaj zahtjeva, uvjete za njegovo prosljeđivanje, dokazna sredstva glede utvrđivanja državljanstva za osobe bez državljanstva i državljane trećih zemalja, rokove koji se trebaju poštovati prilikom odlučivanja o zahtjevu, uvjete za prijenos i prijevoz ponovno prihvaćenih osoba, načela i postupke prijevoznih transakcija, određivanje troškova, načela koja se vezuju uz zaštitu podataka i sadržavaju klauzulu o nedovođenju u pitanje međunarodnog prava. Ti su sporazumi nedvojbeno cjelovitiji od same odredbe članka 26. stavka 3. i 4. SPS‑a, koja se sama po sebi, kako je to ispravno istaknula Komisija, ne može smatrati sporazumom o ponovnom prihvatu.

77.

Iako je, prema mojem mišljenju, članak 79. stavak 3. UFEU‑a pogrešno dodan kao pravna osnova SPS‑a, također treba na čvrst i nedvosmislen način potvrditi da budući međunarodni sporazum, predviđen člankom 26. stavkom 4. SPS‑a, ne može biti sklopljen na osnovi razvojne suradnje, ali bi se nužno trebao utemeljiti na navedenom članku 79. UFEU‑a. Točno u trenutku sklapanja tog sporazuma, odnosno kad se Unija priprema sklopiti akt koji je utemeljen na odredbi iz Glave V. UFEU‑a, koristan učinak protokola br. 21 i br. 22 bit će u potpunosti očuvan, zajedno s pravima država članica u pitanju.

78.

U skladu sa željama stranaka i kako se ne bi i dalje odgađalo stupanje SPS‑a na snagu, potrebno je odobriti zahtjev stranaka i Sud treba iskoristiti mogućnost koju mu pruža članak 264. stavak 2. UFEU‑a te održati na snazi učinke poništene odluke do donošenja nove odluke.

79.

Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, svaka stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Vijeću naloži snošenje troškova i da ono nije uspjelo u postupku, Vijeću se nalaže snošenje troškova. Usto, u skladu s člankom 140. stavkom 1. navedenog Poslovnika, intervenijenti u ovom sporu snosit će vlastite troškove.

80.

Imajući u vidu sve prethodno navedeno, predlažem Sudu da odluči kako slijedi: