1. 

Sud je u nekoliko prilika već razmatrao ulaze li nacionalne porezne mjere u područje primjene Unijine zabrane državnih potpora ( 2 ). U predmetnom slučaju, Korkein hallinto‑oikeus (Vrhovni upravni sud), Finska, traži smjernice o tome jesu li nacionalna pravila kojima je uređeno pitanje mogu li trgovačka društva prenijeti gubitke pretrpljene u određenom poreznom razdoblju na iduća razdoblja i odbiti ih od dobiti ostvarene u idućim godinama selektivna za potrebe pravila o državnim potporama ( 3 ).

2.

Sukladno članku 3. stavku 1. točki (b) UFEU‑a, aktivnosti Europske unije uključuju utvrđivanje pravila o tržišnom natjecanju potrebnih za funkcioniranje unutarnjeg tržišta. U članku 107. stavku 1. UFEU‑a navedeno je da je svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava kojom se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama ( 4 ).

3.

Kako bi se osigurala učinkovitost te zabrane, člankom 108. UFEU‑a od Komisije se zahtijeva da nadzire potpore, a od država članica da surađuju s Komisijom u obavljanju njezine zadaće. Ako Komisija smatra da postojeća potpora koju je dodijelila neka država ili potpora iz državnih sredstava možda nije spojiva s unutarnjim tržištem, mora pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. U skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, države članice moraju Komisiju obavijestiti ako planiraju dodijeliti novu potporu ili izmijeniti postojeću potporu. Nakon takve obavijesti, Komisija pokreće postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. Zadnjom rečenicom članka 108. stavka 3. UFEU‑a državama članicama se nedvosmisleno zabranjuje primjena bilo kojih predloženih mjera sve dok se postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a ne okonča te Komisija ne donese odluku ( 5 ).

4.

Uredbom br. 659/99 ( 6 ) kodificiraju se i pojašnjavaju postupovna pravila koja se primjenjuju na državne potpore. U članku 1. točki (a) te Uredbe „potpora” se definira kao „svaka mjera koja ispunjava sve kriterije utvrđene u [članku 107. stavku 1. UFEU‑a – nekadašnjem članku 92. stavku 1. UEZ‑a]”. U članku 1. točki (b) navodi se nekoliko kategorija „zatečenih potpora”, uključujući:

[…]

[…]”

5.

„[N]ova potpora” je u članku 1. točki (c) definirana kao „svaka potpora, to jest, programi potpora i pojedinačna potpora koji ne predstavljaju zatečenu potporu, uključujući i izmjene postojećih potpora”.

6.

Postupak u vezi novih potpora predviđen je u člancima 2. i 3. Uredbe br. 659/99. U članku 2. se od država članica zahtijeva da Komisiju obavijeste o svim planovima uvođenja novih potpora. U članku 3. navedeno je da takve potpore ne smiju stupiti na snagu prije nego što Komisija donese (ili se smatra da je donijela) odluku kojom se odobravaju te potpore (u daljnjem tekstu: obveza mirovanja). Takvoj odluci (koja se donosi na temelju članka 7. Uredbe br. 659/99) prethodi zahtjev za dostavljanje podataka (članak 5.) i formalni istražni postupak (članak 6.).

7.

Postupak koji se primjenjuje u vezi s programom zatečenih potpora predviđen je u člancima 17. do 19. Uredbe br. 659/99 te se u važnim aspektima razlikuje od onog koji se primjenjuje na nove potpore. Ne postoji zahtjev u pogledu prethodnog obavještavanja kao ni obveza mirovanja. Umjesto toga, inicijativa za nadzor takvih potpora u potpunosti pripada Komisiji koja je obvezna, u suradnji s državama članicama, neprestano preispitivati zatečene potpore ( 8 ). U slučaju kada Komisija smatra da određeni zatečeni program potpora nije u skladu ili je prestao biti u skladu s načelima zajedničkog tržišta, ona mora dotičnu državu članicu o tome obavijestiti i dati joj priliku da iznese svoje primjedbe ( 9 ). Ako Komisija, u svjetlu podataka koje joj je država članica dostavila, zaključi da zatečeni program potpora nije u skladu s unutarnjim tržištem, mora izdati preporuku u kojoj se predlažu odgovarajuće mjere. Takve mjere mogu uključivati, među ostalim, stavljanje izvan snage dotičnog programa potpore ( 10 ). Ako država članica ne prihvati predložene mjere, tek tada Komisija mora pokrenuti postupak na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a, primjenjujući detaljni postupak predviđen u člancima 6. i 7. Uredbe br. 659/99, mutatis mutandis ( 11 ).

8.

Finska je Europskoj uniji pristupila 1. siječnja 1995 ( 12 ). Stoga, programi potpora koji su stupili na snagu prije pristupanja Finske te koji se nastavljaju primjenjivati nakon pristupanja čine postojeću potporu ( 13 ).

9.

Članak 144. Akta o pristupanju dio je glave VI. koja se odnosi na poljoprivredne proizvode. U njemu je navedeno da će se, u pogledu takvih proizvoda, samo potpora koja je Komisiji prijavljena do 30. travnja 1995. smatrati postojećom potporom za potrebe Ugovora ( 14 ). Taj članak nije relevantan za programe potpora koji se ne odnose na poljoprivredu.

10.

Sukladno članku 117. finskog Tuloverolaki (Zakon o porezu na dobit, u daljnjem tekstu: TVL), gubici nastali u određenom poreznom razdoblju mogu se prenijeti na sljedeće poslovne godine. U članku 119. stavku 1. TVL‑a precizirano je da se gubici koji su od poslovne djelatnosti nastali u poslovnoj godini mogu prenijeti na sljedeće poslovne godine i tijekom idućih deset godina odbiti od dobiti koja nastane od te djelatnosti.

11.

U skladu s člankom 122. stavkom 1. TVL‑a, gubici koje pretrpi trgovačko društvo ne mogu se odbiti ako se tijekom poslovne godine u kojoj je nastao gubitak ili kasnije promijeni vlasništvo u pogledu više od polovice kapitala društva ( 15 ).

12.

Članak 122. stavak 3. TVL‑a sadrži iznimku od pravila iz prvog stavka te odredbe. Na temelju zahtjeva, nadležni porezni ured može, u posebnim okolnostima kada je to potrebno radi nastavka obavljanja djelatnosti trgovačkog društva, odobriti odbitak prenesenih gubitaka unatoč promjeni vlasništva.

13.

U svrhu razjašnjenja primjene članka 122. stavka 3. TVL‑a, finska tijela objavila su naputak ( 16 ) i okružnicu ( 17 ). Sukladno naputku, svrha članka 122. je spriječiti izbjegavanje plaćanja poreza koje se vrši tako da se društva koja posluju s gubitkom kupuju isključivo u svrhu odbijanja njihovih gubitaka od kupčeve oporezive dobiti.

14.

U naputku i okružnici objašnjeno je da, iznimno od pravila iz članka 122. stavka 1. TVL‑a, nekoliko slučajeva, poput prijenosa društva unutar obitelji koji je povezan s izmjenom generacija ili prodaje društva njegovim radnicima, mogu predstavljati „posebne okolnosti” za potrebe dodjele odobrenja za odbitak gubitaka prenesenih na iduće poslovne godine ( 18 ).

15.

Društvo P Oy osnovano je 1998. To društvo razvija i održava sustav plaćanja parkiranja putem mobilnih telefona. Poslovanje mu se temelji na proizvodima koje je samo razvilo i patentiralo. Krajem 2004., njegovi poslovni gubici bili su veći od 4 milijuna eura. Gubici u ranim fazama uspostave poslovanja navodno se ne smatraju neobičnima u tom sektoru jer su posljedica početnog ulaganja radi razvoja proizvoda i tehnologije potrebnih za njegove poslovne djelatnosti. Vlasništvo nad društvom P Oy promijenjeno je tijekom 2004. Društvo je nastavilo poslovati nakon promjene vlasništva. Njegovo se poslovanje razvilo, a prihod mu je narastao s 498 339 eura na 866 810 eura u razdoblju od 2005. do 2007.

16.

Društvo P Oy 3. rujna 2008. finskim poreznim tijelima podnijelo je zahtjev da mu se odobri prijenos i odbitak gubitaka nastalih u prijašnjim poreznim razdobljima. Porezna tijela odbila su taj zahtjev odlukom od 24. listopada 2008.

17.

Društvo P Oy podnijelo je tužbu protiv te odluke pred Helsingin hallinto‑oikeus (Upravni sud, Helsinki), koji ju je odbio. Stoga je društvo P Oy uložilo žalbu Korkein hallinto‑oikeus, to jest sudu koji je uputio zahtjev koji pita:

18.

Društvo P Oy, Finska, Njemačka i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja, a na raspravi održanoj 22. studenoga 2012. iznijeli su i usmena očitovanja

19.

Ovo je neobičan predmet. Do sporova u vezi državnih potpora obično dolazi zato što primatelj davanja ne želi da ono bude zabranjeno ili zato što je od dva konkurentska društva samo jedno primilo davanje. U predmetnom slučaju, ako bi se predmetne mjere smatralo zabranjenom državnom potporom, to ne bi išlo u prilog društvu P Oy. Društvo bi bilo lišeno porezne pogodnosti koju traži. Ne bi moglo dobiti odobrenje da gubitke koje je pretrpjelo 2004. prenese na iduće poslovne godine te da ih odbije od dobiti ostvarene u idućim godinama.

20.

Kako je onda ovaj zahtjev za prethodnu odluku dospio pred Sud?

21.

Koliko mogu utvrditi iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje, nacionalni sud postupao je na temelju pretpostavke da (i) predmetne mjere čine „potporu”; da je (ii) primijenjeni sustav, s obzirom na to da nije svim društvima dopušteno prenijeti gubitke na iduće poslovne godine i odbiti ih od buduće dobiti, „selektivan“ te, stoga, nezakonit (jer „stavlja [...] određen[e] poduzetnik[e] i proizvodnj[u] određene robe u povoljniji položaj”); da (iii) predmetne mjere nisu prijavljene Komisiji i da (iv) Finska nije poštovala obvezu mirovanja s obzirom na to da se predmetne mjere primjenjuju bez prethodnog odobrenja Komisije. Na temelju tog stajališta, nacionalni sud potom postavlja nekoliko detaljnih pitanja s ciljem razjašnjavanja:

22.

Kako će biti vidljivo iz zakonodavnih odredbi na koje sam uputila na početku ovog mišljenja, sustavi nadzora postojećih potpora i novih potpora znatno se razlikuju ( 19 ). Prije analize uspostavlja li se člankom 122. stavkom 3. TVL‑a, u vezi s naputkom i okružnicom, zapravo sustav koji nezakonito i selektivno stavlja određene poduzetnike u povoljniji položaj (u daljnjem tekstu: pitanje selektivnosti), pitanje koje se prije toga javlja je radi li se o (navodnoj) postojećoj potpori ili o (navodnoj) novoj potpori.

23.

To prethodno pitanje središte je problema koji razmatraju nacionalni sud i Sud Europske unije. Ovlasti i odgovornosti dodijeljene Komisiji, državama članicama i nacionalnim sudovima različite su, ovisno o tome radi li se o (navodnoj) postojećoj potpori ili o (navodnoj) novoj potpori ( 20 ).

24.

Što se tiče postojećih potpora, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, sukladno članku 108. stavku 1. UFEU‑a, Komisija ima ulogu da na temelju odgovarajućeg postupka koji je dužna pokrenuti utvrdi (podložno nadzoru Suda) je li postojeća potpora spojiva ili nespojiva s unutarnjim tržištem ( 21 ). Ako i dok Komisija to ne učini, ne postoji pretpostavka da su nacionalne mjere nezakonite sukladno Unijinim pravilima o državnim potporama ili da nacionalni sud mora intervenirati kako bi ih izuzeo od primjene.

25.

Drugačiji se postupak primjenjuje na nove potpore. U članku 108. stavku 3. UFEU‑a predviđeno je da se Komisija mora pravodobno obavijestiti o svim planovima za dodjelu ili izmjenu potpora kako bi se mogla o njima očitovati. Komisija potom provodi inicijalnu analizu planiranih novih potpora. Ako Komisija na temelju toga smatra da ono što je predloženo nije spojivo s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. stavak 1. UFEU‑a, ona mora pokrenuti kontradiktorni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a. Sudjelovanje nacionalnih sudova proizlazi iz izravnog učinka zadnje rečenice članka 108. stavka 3. UFEU‑a, kojom se dotičnoj državi članici zabranjuje da, u pogledu planova dodjele ili izmjene potpora, primjenjuje predložene mjere sve dok Komisija u istražnom postupku ne donese konačnu odluku. Obveza mirovanja primjenjuje se na nove potpore – ali ne i na postojeće potpore.

26.

I Ugovorom i detaljnim pravilima iz Uredbe br. 659/99 predviđa se da Komisija provodi pažljivu, detaljnu i opsežnu analizu svih postojećih ili predloženih programa koji se mogu smatrati državnom potporom. Osnovna zabrana državnih potpora predviđena u članku 107. stavku 1. UFEU‑a nije ni apsolutna ni bezuvjetna, kako je jasno vidljivo već iz članka 107. stavaka 2. i 3. UFEU‑a. Člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a Komisiji se, dakle, daje široka diskrecijska ovlast da, odstupajući od opće zabrane iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, određene potpore proglasi spojivima s unutarnjim tržištem. Također, dotičnoj državi članici pruža se dovoljno mogućnosti da objasni i brani svoje mjere. Samo u slučaju neprijavljenih novih potpora koje su jednostavno stupile na snagu (odnosno, u slučaju kada država članica nije poštovala obvezu mirovanja u pogledu novih potpora) nacionalni sud mora izuzeti postojeća nacionalna pravila od primjene.

27.

Sam nacionalni sud nije izričito naveo smatra li predmetne mjere (navodnom) postojećom potporom ili (navodnom) novom potporom. Objašnjava da su te mjere bile na snazi prije nego što je Finska pristupila Europskoj uniji, ali da tada nisu prijavljene kao postojeća potpora. Nacionalni sud ističe da ne raspolaže informacijama o tome jesu li finska tijela naknadno Komisiji prijavila te mjere kao potporu.

28.

Finska je i u svojim pisanim očitovanjima i poslije na raspravi objasnila da predmetne mjere nije nakon pristupanja prijavila kao potporu jer nije smatrala (i još uvijek ne smatra) da predstavljaju državnu potporu ( 22 ).

29.

Kako bi se utvrdilo treba li se potpora klasificirati kao nova potpora ili kao izmjena postojeće potpore, potrebno je razmotriti odredbe kojima se ona predviđa ( 23 ). Na raspravi je iz očitovanja iznesenih u odgovoru na pitanja koja je Sud postavio na temelju članka 54.a Poslovnika bilo jasno da je članak 122. stavak 3. TVL‑a nesporno bio na snazi prije nego što je Finska pristupila (tadašnjim) Europskim zajednicama i postala vezana Ugovorom o EZ‑u. Slijedom toga, stranke koje su Sudu iznijele očitovanja slagale su se da ga se treba smatrati (navodnom) postojećom potporom.

30.

Mogu se samo složiti s tom analizom. Budući da je članak 122. stavak 3. TVL‑a bio na snazi prije pristupanja Finske, moguće ga je klasificirati samo kao postojeću potporu (ako uopće predstavlja potporu). To jasno proizlazi iz članka 1. točke (b) podtočke i. Uredbe br. 659/99 ( 24 ).

31.

Čak i ako nacionalne mjere ne čine državnu potporu u vrijeme njihova uvođenja, ali poslije postanu državnom potporom (zbog razvoja zajedničkog tržišta), u članku 1. točki (b) podtočki v. Uredbe br. 659/99 predviđeno je da se i takve mjere smatraju postojećom potporom ( 25 ). Stoga, ako predmetne mjere nisu prijavljene iz razloga što se u vrijeme pristupanja Finske nisu smatrale državnom potporom, eventualne promjene (primjerice, razvoj sudske prakse Suda u tom području) koje bi mogle značiti da su sada te mjere državna potpora, ili bi to mogle biti, ne bi izmijenile njihovu pravnu klasifikaciju kao (navodne) postojeće potpore.

32.

Zaključujem da se predmetne mjere trebaju klasificirati kao (navodna) postojeća potpora. Stoga se na njih primjenjuju sustav nadzora i postupci koji vrijede za postojeće potpore.

33.

Prvim pitanjem, nacionalni sud u biti pita primjenjuje li se na predmetne mjere zabrana selektivnosti iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, s obzirom na to da obveza mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a nije poštovana.

34.

Kako sam već objasnila ( 26 ), obveza mirovanja primjenjuje se na nove potpore, ali ne i na postojeće potpore. Ako i u mjeri u kojoj su predmetne mjere državna potpora – u vezi čega ne izražavam nikakvo stajalište – one jesu postojeća potpora.

35.

Zato odgovor na prvo pitanje treba biti da se predmetne mjere, ako čine državnu potporu, trebaju klasificirati kao navodna postojeća potpora za potrebe članka 108. stavka 1. UFEU‑a. Kao takve, nacionalni sud ih može tumačiti i primjenjivati sve dok Komisija ne donese odluku na temelju članka 13. Uredbe br. 659/1999.

36.

Koji pristup treba Sud zauzeti odgovarajući na drugo, treće i četvrto pitanje (koja se sva odnose na pravilno tumačenje zabrane selektivnosti)?

37.

U svojim pisanim očitovanjima, sve zainteresirane strane veći dio svojih izlaganja posvetile su pitanju selektivnosti.

38.

Komisija smatra da su predmetne mjere selektivne. Finska i njemačka vlada s tim se ne slažu i tvrde da se ne radi o državnoj potpori. Društvo P Oy tvrdi da nacionalni sud treba predmetne mjere tumačiti na način koji osigurava da se ne primjenjuju selektivno. Ističe da takav pristup ne bi uključivao pitanje nezakonite potpore (pa bi to društvo tada moglo prenijeti gubitke na iduće poslovne godine i odbiti ih od svoje dobiti).

39.

Da se ovdje (quod non) radi o neprijavljenoj novoj potpori, doista bi nacionalni sud bio dužan primijeniti obvezu mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a koja ima izravni učinak ( 27 ). Samo Komisija može odlučiti je li potpora nespojiva s unutarnjim tržištem, ali nacionalni sudovi ipak mogu primijeniti pojam potpore iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a kako bi utvrdili je li se na nacionalne mjere trebala primijeniti obveza mirovanja. U tom kontekstu je moguće da nacionalni sudovi moraju odlučiti je li određena mjera selektivna ( 28 ); oni mogu legitimno Sudu uputiti pitanja u pogledu pravilnog tumačenja pojma državne potpore ( 29 ).

40.

Međutim, postupovna pravila i sustav nadzora neprijavljenih novih potpora ne mogu se primjenjivati na postojeće potpore. Točnije, nacionalni sudovi u tom pogledu nemaju istu ulogu jer je za postojeće potpore Komisija isključivo nadležna na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a. Zato ako su predmetne mjere (navodna) postojeća potpora, nacionalni sudovi na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a uopće ne mogu odlučivati o pitanju selektivnosti ili od Suda tražiti smjernice u pogledu tumačenja pravila Ugovora o selektivnim potporama.

41.

Finska, Njemačka i Komisija slažu se da iz toga proizlazi da nema potrebe da Sud odgovara na drugo, treće i četvrto pitanje koje je nacionalni sud postavio.

42.

I ja se slažem s tim stajalištem, iz sljedećih razloga.

43.

Kao prvo, Sudu je u kontekstu prethodnog postupka (pored, naravno, zadaće da osigura ujednačeno tumačenje i primjenu prava Unije) ( 30 ) povjerena zadaća da doprinese kvaliteti pravosuđa u državama članicama, a ne da daje mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima ( 31 ).

44.

Iz klasifikacije predmetnih mjera kao navodno postojeće potpore proizlazi da se takva potpora može primjenjivati sve dok Komisija ne utvrdi da je nespojiva s unutarnjim tržištem ( 32 ). Stoga, nacionalni sud može tumačiti i primjenjivati nacionalne mjere te odlučiti treba li se društvu P Oy odobriti porezna pogodnost. Eventualna stajališta Suda o pitanju selektivnosti ne bi bila obvezujuća u nacionalnom postupku i bila bi hipotetske naravi.

45.

Kao drugo, predmetni slučaj razlikuje se od predmeta kao što je Paint Graphos i dr. ( 33 ), koji se odnosio na navodnu novu potporu. U tom predmetu, odluka Suda imala je izravne posljedice na spor u nacionalnom postupku: pobijane mjere nisu se mogle primijeniti ako su kategorizirane kao potpora pa se na njih, stoga, primjenjivala obveza mirovanja ( 34 ). Međutim, situacija je prilično drugačija u pogledu postojeće potpore koja se razmatra u predmetnom slučaju.

46.

Kao treće, nacionalni sud se pozvao na odluku Komisije ( 35 ) o određenim njemačkim poreznim mjerama koje se smatraju nespojivima s pravilima o državnim potporama ( 36 ). Za razliku od predmetnog slučaja, taj se odnosi na neprijavljenu novu potporu (dotično zakonodavstvo usvojeno je u srpnju 2009. s retroaktivnim učinkom od 1. siječnja 2008.).

47.

Kao četvrto, budući da obveza mirovanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a nije relevantna za predmetni postupak, pitanje može li društvo P Oy predmetne gubitke prenijeti na iduće poslovne godine i odbiti ih zahtijeva tumačenje i primjenu nacionalnog prava, a ne prava Unije. I društvo P Oy i finska vlada pozivaju se na domaću presudu, u kojoj se razmatrao pojam „posebne okolnosti” iz članka 122. stavka 3. TVL‑a ( 37 ). Objašnjavaju da bi se društvu P Oy mogla odobriti porezna pogodnost ako bi se ta odluka primijenila na predmetni slučaj. To je u potpunosti pitanje nacionalnog prava o kojem nacionalni sud treba odlučiti.

48.

Naposljetku, ističem da Sud ima relativno malo detaljnih podataka o predmetnim mjerama, margini prosudbe koju porezna tijela imaju u pogledu dodjele ili odbijanja odobrenja na temelju članka 122. stavka 3. TVL‑a ili, pak, o povezanim pitanjima o politici tog područja. To je u oštroj suprotnosti s vrlo detaljnom analizom koju bi Komisija provela kada bi postupila u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a i člancima 17. do 19. Uredbe br. 659/1999, pri čemu bi, mutatis mutandis, po potrebi primijenila njezine članke 6., 7. i 9. To je postupak u kojem se, ako bi se pokrenuo, u potpunosti poštuje pravo države članice da objasni i brani svoje mjere. U takvim okolnostima, čini mi se da ne bi bilo prikladno da Sud u ovom predmetu analizira pitanje selektivnosti.

49.

Iz tih razloga, smatram da Sud ne bi trebao odgovoriti na drugo, treće i četvrto pitanje koje je nacionalni sud uputio.

50.

Slijedom navedenog, smatram da Sud treba na sljedeći način odgovoriti Korkein hallinto‑oikeus:

Ako čine državnu potporu, predmetne mjere trebaju se klasificirati kao navodna postojeća potpora za potrebe članka 108. stavka 1. UFEU‑a. Kao takve, nacionalni sud ih može tumačiti i primjenjivati sve dok Komisija ne donese odluku i pokrene kontradiktorni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.