1. 

Berufsgericht für Heilberufe bei dem Verwaltungsgericht Giessen (u daljnjem tekstu: Berufsgericht) ovim zahtjevom za prethodnu odluku pita Sud jesu li disciplinska pravila koja se primjenjuju na medicinske stručnjake u njemačkoj saveznoj zemlji Hessen usklađena s pravom Unije. Točnije, ovaj se predmet odnosi na nacionalna disciplinska pravila koja se temelje na etičkim pravilima što ih je donijela liječnička komora i koja su primijenjena na medicinskog stručnjaka s poslovnim nastanom u Grčkoj koji povremeno pruža usluge u Njemačkoj.

2. 

Kao prvo, Sud treba razmotriti primjenjuje li se na taj slučaj Direktiva 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija ( 2 ). Kao drugo, ovaj će predmet omogućiti da se preciznije utvrdi primjerenost tarifnih i oglašivačkih pravila kao i s njima povezanih sankcija u slučaju prekograničnog pružanja liječničkih usluga.

3.

Članak 5. Direktive 2005/36 utvrđuje:

„Načelo slobode pružanja usluga

1.   Ne dovodeći u pitanje posebne odredbe prava Zajednice te članke 6. i 7. ove Direktive, države članice ne smiju ni zbog kojeg razloga koji se odnosi na stručne kvalifikacije ograničavati slobodu pružanja usluga u drugoj državi članici:

2.   Odredbe iz ovog poglavlja primjenjuju se samo kad pružatelj usluga odlazi na državnom području države članice domaćina privremeno ili povremeno obavljati profesiju iz stavka 1.

Privremena i povremena priroda pružanja usluga procjenjuje se za svaki slučaj posebno pri čemu posebno treba voditi računa o njezinu trajanju, učestalosti, redovitosti i stalnosti.

3.   Kad se pružatelj usluga seli, na njega se primjenjuju pravila stručne, zakonske ili administrativne prirode koja su izravno povezana sa stručnim kvalifikacijama, npr. s definicijom profesije, korištenjem profesionalnih naziva i s težom povredom pravila struke koja je izravno i posebno povezana sa zaštitom potrošača i sigurnošću, te s disciplinskim odredbama koje se primjenjuju u državi članici domaćinu na stručnjake koji obavljaju istu profesiju u toj državi članici.”

4.

Kodeks liječničke etike savezne zemlje Hessen, koji je donijelo njezino liječničko strukovno tijelo, u članku 12. utvrđuje:

„Honorari moraju biti primjereni. Ako zakonskim odredbama nije propisano drukčije, honorari trebaju biti obračunati na temelju službene liječničke tarife. Liječnik ne smije neosnovano primijeniti nižu tarifu od one koja je predviđena službenom liječničkom tarifom. Ako postoji sporazum o honorarima, liječnik mora voditi računa o imovinskom stanju dužnika.”

5.

Članak 27. Kodeksa, pod naslovom „Dopuštene informacije i oglašavanje protivno profesionalnoj etici”, glasi:

„1.   Odredbe koje slijede namijenjene su osiguranju zaštite pacijenata putem primjerenih i odgovarajućih informacija te sprječavanju komercijalizacije liječničke profesije koja bi bila suprotna liječničkom imidžu.

2.   Na temelju tog načela liječnik može dati objektivne informacije koje se odnose na profesiju.

3.   Liječniku je zabranjeno svako oglašavanje koje je suprotno profesionalnoj etici. Oglašavanje je suprotno profesionalnoj etici osobito ako je svojim sadržajem ili oblikom pohvalne, prijevarne ili uspoređujuće naravi. Liječnik ne smije poticati na takvo oglašavanje ni tolerirati takvo postupanje trećih. Ova odredba ne utječe na zabrane koje proizlaze iz drugih propisa, a odnose se na oglašavanje.

[…]”

6.

Dr. K. Konstantinides, grčki liječnik s prebivalištem u Grčkoj, liječničku praksu obavlja u Grčkoj, zemlji u kojoj se nalazi njegovo glavno mjesto poslovanja. Kao liječnik koji je diplomirao u Grčkoj, upisan je u odgovarajuću strukovnu organizaciju u toj zemlji.

7.

Od 2006. dr. K. Konstantinides u prosjeku jednom ili dvaput mjesečno odlazi u Njemačku, konkretno u saveznu zemlju Hessen, gdje u medicinskom centru Elizabethenstift u Darmstadtu obavlja kirurške zahvate. Djelatnost dr. K. Konstantinidesa ograničena je na obavljanje visokospecijaliziranih kirurških zahvata, dok ostale usluge povezane s tim zahvatima, kao što su dogovaranje termina ili postoperativna skrb, obavlja medicinsko osoblje tog medicinskog centra.

8.

Jedan od pacijenata dr. K. Konstantinidesa, operiran u Njemačkoj, liječničkoj komori savezne zemlje Hessen podnio je prijavu u kojoj je osporavao iznos računa koji je izdao dr. K. Konstantinides. Na temelju te prijave komora je pokrenula istragu koja je dovela do pokretanja disciplinskog postupka pred Berufsgerichtom.

9.

Liječnička komora u svojim je očitovanjima pred sudom koji je uputio zahtjev zahtijevala izricanje sankcije na temelju dviju povreda. Prva se povreda odnosila na tarifna pravila jer je dr. K. Konstantinides, prema navodima komore, tražio previsoku cijenu koja nije bila u skladu s odredbama komore u vezi s tim. Druga se povreda odnosila na oglašavanje dr. K. Konstantinidesa. Prema mišljenju komore, dr. K. Konstantinides svoje je usluge u Njemačkoj oglašavao na internetskoj stranici služeći se izrazima kao što su „njemački institut” i „europski institut” kako bi opisao svoju profesionalnu djelatnost. Komora smatra da takva praksa među primateljima usluga izaziva zabunu jer navodi na pomisao da se radi o usluzi u okviru institucionalne i stalne strukture povezane sa znanstvenim istraživanjem.

10.

Berufsgericht je na zahtjev liječničke komore savezne zemlje Hessen pokrenuo disciplinski postupak protiv dr. K. Konstantinidesa. Berufsgericht je u tom postupku smatrao da postoji dostatna sumnja na temelju koje se Sudu može uputiti zahtjev za prethodnu odluku.

11.

Tajništvo Suda 19. rujna 2011. zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Berufsgericht, a u kojem su navedena sljedeća pitanja:

12.

Pisana očitovanja podnijeli su dr. K. Konstantinides, liječnička komora savezne zemlje Hessen, francuska, grčka, nizozemska, češka, španjolska i portugalska vlada te Komisija.

13.

Na raspravi održanoj 19. rujna 2012. usmena očitovanja podnijeli su zastupnici dr. K. Konstantinidesa i liječničke komore savezne zemlje Hessen te agenti Francuske Republike, Portugalske Republike i Komisije.

14.

Iako nijedna od stranaka u glavnom postupku kao ni države članice u ovom postupku nisu izrazile dvojbe u vezi s dopuštenosti predmetnog zahtjeva, Komisija je izrazila dvojbe u vezi s time ispunjava li Berufsgericht uvjete „suda” koji se zahtijevaju u članku 267. UFEU‑a.

15.

Budući da Sud može po službenoj dužnosti odlučiti jesu li ispunjeni uvjeti koji se Ugovorima zahtijevaju za upućivanje zahtjeva, vrlo ću kratko, i istim riječima koje je upotrijebila Komisija, istaknuti da je sud koji je uputio zahtjev „sud” u smislu članka 267. UFEU‑a ( 3 ). Kao što to navodi Komisija, riječ je o zakonski uspostavljenom stalnom tijelu koje ima obveznu nadležnost i odlučuje u postupku u kojem se u potpunosti poštuje načelo kontradiktornosti. Također je riječ o tijelu koje je zaduženo za provedbu propisa, a čiji članovi imaju status koji im jamči neovisnost. Komisija je sve te značajke detaljno iznijela u svojim pisanim očitovanjima ( 4 ), a nijedna od stranaka ni država koje sudjeluju u postupku nije ih dovela u pitanje.

16.

Stoga smatram da je Sud nadležan odlučivati o predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku.

17.

Pitanje dopuštenosti dvaju od četiriju pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev drugi je problem.

18.

Naime, drugo pitanje iz dijela A koje je uputio Berufsgericht odnosi se na usklađenost profesionalnog regulatornog okvira u kojem ne postoji tarifna oznaka koja bi se primijenila na spornu uslugu s pravom Unije. Kao što je to naveo sud koji je uputio zahtjev, ali i stranke u glavnom postupku, ta dvojba proizlazi iz posebne prirode propisa komora savezne zemlje Hessen, koji, prema mišljenju nekih intervenijenata u ovom postupku, mogu pobuditi dvojbe glede ustavnosti njemačkog nacionalnog prava.

19.

Unatoč tome, navedene poteškoće ne mogu utjecati na odgovor koji treba pružiti s gledišta prava Unije. Jasno je da se dvojbe u vezi s ustavnošću ili nacionalnom zakonitošću koje mogu nastati zbog određene zakonodavne tehnike ne mogu analizirati s gledišta prava Unije, osim ako sprječavaju učinkovitu provedbu prava dodijeljenih pravom Unije. Kao što ću to iznijeti u nastavku, regulatorni okvir koji je uspostavila liječnička komora savezne zemlje Hessen može utjecati na način na koji u konkretnom slučaju dr. K. Konstantinidesa treba tumačiti Ugovor, ali to će biti dio analize opravdanja ograničenja slobode pružanja usluga, a ne samostalno pitanje koje bi se moglo neovisno analizirati.

20.

Stoga smatram da drugo pitanje, u skladu sa sudskom praksom Suda ( 5 ) i s obzirom na to da nije ni u kakvoj izravnoj vezi s ostalim pitanjima te da nije korisno za odgovor na pitanja suda koji je uputio zahtjev u vezi s pravom Unije, treba proglasiti nedopuštenim.

21.

Isto tako, pitanje uvršteno u dio B odnosi se na usklađenost članka 3. stavka 3. Heilberufsgesetza s člankom 6. Direktive 2005/36. Konkretno, sud koji je uputio zahtjev iznosi dvojbe u vezi sa zakonitošću nacionalnih pravila koja prekogranične pružatelje usluga izjednačuju „u pravima i obvezama” s pružateljima usluga s poslovnim nastanom u državi domaćinu. Te se dvojbe osobito odnose na slučaj prekograničnog pružatelja usluga na kojeg se primjenjuje pro forma članstvo na koje upućuje članak 6. prvi stavak točka (a) Direktive 2005/36.

22.

Unatoč tome, sud koji je uputio zahtjev ne uspijeva objasniti u kojoj su mjeri te dvojbe relevantne u vezi s konkretnom situacijom dr. K. Konstantinidesa. Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku nije razvidno je li zahtjev za pro forma članstvom utvrdio njemački pravni poredak općenito, savezna zemlja Hessen ili pak liječnička komora navedene savezne zemlje niti je razvidno odnosi li se taj postupak na dr. K. Konstantinidesa. Budući da se pitanje vrlo općenito odnosi na hipotetsku neusklađenost njemačkih propisa s Direktivom 2005/36, smatram da sud koji je uputio zahtjev nije uspio objasniti na koji način ono doprinosi rješavanju pravne situacije dr. K. Konstantinidesa u glavnom postupku. Smatram da je riječ o hipotetskom pitanju na koje Sud nije nadležan odgovoriti u ovom postupku.

23.

Prije ispitivanja dvaju preostalih pitanja koja je postavio Berufsgericht, valja dati uvodno pojašnjenje.

24.

Pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose se na usklađenost članka 12. stavka 1. i članka 27. stavaka 1. do 3. Berufsordnunga für die Ärztinnen und Ärzte in Hessen s Direktivom 2005/36. Međutim, kao što se navodi u očitovanjima podnesenima u ovom postupku, i dalje nije jasno može li se u ovom predmetu primijeniti navedena direktiva. To znači da je potrebno utvrditi pravni okvir Unije koji se primjenjuje na ovaj predmet, a o tome postoje znatne razlike u mišljenjima stranaka, država koje sudjeluju u postupku i Komisije.

25.

Dr. K. Konstantinides tvrdi da se navedena odredba isključivo odnosi na one pružatelje usluga koji su članovi strukovne organizacije u državi članici domaćinu, što je tumačenje koje bi ga isključilo iz područja osobne primjene članka 5. stavka 3. Direktive 2005/36. S druge strane, strukovna organizacija tvrdi da se, u skladu s navedenom odredbom, njemačko pravo u cijelosti primjenjuje kad je riječ o liječničkoj usluzi pruženoj na njemačkom državnom području.

26.

Države članice i Komisija zastupali su slična stajališta, ali upotrebom različitih argumenata. Nizozemska, Češka, Portugal i Komisija smatraju da se članak 5. stavak 3. Direktive 2005/36 odnosi isključivo na ona nacionalna pravila koja su povezana s pristupom reguliranoj djelatnosti u drugoj državi članici. To nije slučaj s etičkim pravilima koja se primjenjuju na djelatnost, kao što je to u ovom predmetu, i koja uređuju cijenu i oglašavanje djelatnosti, a ne pristup istoj. Stoga tvrde da je odredba Unije primjenjiva na ovaj slučaj članak 56. UFEU‑a, a ne Direktiva 2005/36. S tim se tumačenjem ne slaže Francuska, koja smatra da je navedena direktiva u potpunosti primjenjiva na predmetni slučaj, s obzirom na to da upućivanje na „disciplinske odredbe koje se primjenjuju u državi članici domaćinu” obuhvaća disciplinska pravila reguliranih zanimanja, bez obzira na njihov predmet. Unatoč tomu, sve se države članice slažu da je njemački pravni poredak, uključujući komorske propise, usklađen s pravom Unije.

27.

Članak 5. stavak 3. Direktive 2005/36 prilikom prvog čitanja unosi određenu zabunu. Na prvi pogled čini se da je riječ o odredbi podijeljenoj u dva dijela, pri čemu se jedan odnosi na etička pravila povezana sa stručnim kvalifikacijama, a drugi na disciplinske propise koji se primjenjuju na te stručnjake. Ipak, ta je podjela samo prividna jer se odredba odnosi na isti zakonodavni okvir koji obuhvaća kako materijalne tako i disciplinske odredbe. To potvrđuje uvodna izjava 8. navedene direktive, u kojoj se navodi da se „[n]a pružatelja usluga trebaju [...] primjenjivati disciplinski propisi države članice domaćina koji su izravno i posebno povezani s profesionalnim kvalifikacijama” ( 6 ).

28.

Sljedeća poteškoća pojavljuje se jer navedena odredba utvrđuje da se na sve stručnjake također primjenjuju pravila povezana s „tež[im] povred[ama] pravila struke koje su izravno i posebno povezane sa zaštitom zdravlja i sigurnosti potrošača”. Odredba iznenađuje jer je materijalno područje Direktive 2005/36 usko ograničeno na usklađivanje uvjetâ za pristup reguliranoj profesiji u drugoj državi članici, a ne uvjetâ za obavljanje djelatnosti. To je utvrđeno u članku 1., koji navodi da je svrha navedene direktive samo utvrditi „pravila za pristup i obavljanje profesije, na temelju kojih države članice […] pristup reguliranim profesijama i njihovo obavljanje na svojem državnom području uvjetuju posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija […]”. Naime, usklađivanje profesionalnih djelatnosti upravo je jedna od zadaća dodijeljenih Direktivi 2006/123/EZ o uslugama na unutarnjem tržištu ( 7 ), koja se, kao što je to Komisija pravilno navela, ne primjenjuje na liječničke usluge ( 8 ).

29.

Stoga smatram da Direktivu 2005/36 i konkretno njezin članak 5. stavak 3. treba tumačiti jedinstveno, na način da sadržava samo jedan zahtjev upućen državama članicama, prema kojem se na pružatelja usluga primjenjuju sve one odredbe (etičke i disciplinske) koje su usko povezane sa stručnim kvalifikacijama. Kako bi se dao smisao odredbi u skladu s kojom se primjenjuju pravila povezana s „težim povredama pravila struke”, smatram da taj izraz treba razumjeti kao upućivanje na one situacije u kojima disciplinska pravila čiji su predmet određena profesionalna ponašanja podrazumijevaju disciplinske sankcije koje utječu na posjedovanje ili upotrebu naziva. Stoga, ako teža povreda pravila struke koja je posljedica obavljanja liječničke djelatnosti dovede do oduzimanja ili privremenog gubitka naziva, bit će riječ o disciplinskoj mjeri koja objedinjuje kako pristup profesiji tako i obavljanje djelatnosti. Članak 5. stavak 3. Direktive 2005/36 podupire države članice čiji pravni poreci predviđaju takve mjere, ali, s obzirom na njihovu ozbiljnost, te mjere ograničava na „teške” slučajeve.

30.

Na temelju tumačenja članka 5. stavka 3. Direktive 2005/36 koje predlažem smatram da disciplinski propisi povezani s tarifnim pravilima i oglašavanjem regulirane profesionalne djelatnosti, kao što je to slučaj s liječničkim uslugama, ne ulaze u materijalno područje navedene odredbe. Ponašanje koje se stavlja na teret dr. K. Konstantinidesu odnosi se na poslovnu strategiju koju je upotrijebio za privlačenje stranaka i naplaćivanje svojih usluga. Ništa od toga nije u vezi s disciplinskom mjerom povezanom s profesionalnim nazivom ili težom povredom pravila struke čije disciplinske posljedice utječu na navedeni naziv. Stoga, s obzirom na neprimjenjivost Direktive 2005/36 na slučaj dr. K. Konstantinidesa, odredba prava Unije koja se primjenjuje na ovaj predmet jest članak 56. UFEU‑a, u skladu s kojim se jamči sloboda pružanja usluga na unutarnjem tržištu.

31.

Nakon što sam utvrdio pravni okvir koji se primjenjuje na činjenično stanje, valja odgovoriti na prvo i treće pitanje iz dijela A koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.

32.

Berufsgericht prvim pitanjem iz dijela A u biti pita je li pravilo struke kao što je to odredba članka 12. stavka 1. Berufsordnunga für die Ärztinnen und Ärzte in Hessen, kako je izmijenjen 2008., kojim se zahtijeva da liječnički honorari budu primjereni, a u protivnom predviđa izricanje disciplinske sankcije, usklađeno s pravom Unije i, konkretnije, s člankom 56. UFEU‑a.

33.

Kao polazište i radi pružanja korisnog odgovora sudu koji je uputio zahtjev, najprije treba istaknuti osnovne značajke tarifnih pravila iz članka 12. Berufsordnunga für die Ärztinnen und Ärzte in Hessen.

34.

Kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, navedeni članak 12. zahtijeva da liječnici upisani u komoru savezne države Hessen svoje tarife obračunavaju u skladu s „pravilnikom o liječničkoj tarifi” koji je donijela strukovna organizacija. Ako usluga nije uvrštena u one navedene u pravilniku, članak 12. zahtijeva sklapanje „sporazuma o honorarima” ili donošenje „primjerenih” tarifa, uvijek vodeći računa o imovinskom stanju primatelja usluge.

35.

Sud koji je uputio zahtjev ističe da usluga koju je pružio dr. K. Konstantinides nije uvrštena u usluge navedene u „pravilniku o liječničkoj tarifi”. Upravo zbog toga što je pri utvrđivanju cijene postojala određena sloboda, jedan od pacijenata dr. K. Konstantinidesa izrazio je svoje neslaganje s tom cijenom. Strukovna organizacija slaže se s pacijentom i također smatra da su tarife koje je obračunao dr. K. Konstantinides pretjerane te da opravdavaju izricanje disciplinske sankcije. Međutim, kao što je to istaknuo dr. K. Konstantinides, a što je priznala strukovna organizacija, on je prilikom primjene kriterija obračuna poštovao tarifnu oznaku istovjetnih liječničkih usluga.

36.

Na temelju tog pravnog i činjeničnog okvira potrebno je ocijeniti dovodi li primjena nacionalnog zakonodavstva, kao što to predlaže strukovna organizacija, do ograničenja slobode pružanja usluga, predviđene u članku 56. UFEU‑a, i je li riječ o ograničenju koje se može opravdati.

37.

Kao prvo, valja istaknuti da to što je nacionalni pravni okvir posljedica korporativnog samoreguliranja koji je donijela stručna skupina ni zbog čega ne onemogućava primjenu odredaba Ugovora u vezi s temeljnim slobodama. Naime, kao što je to Sud više puta istaknuo, slobode kretanja primjenjuju se i na „pravila koja nisu javne naravi, a kojima se kolektivno uređuje samostalan rad i pružanje usluga” ( 9 ). U protivnom bi ukidanje prepreka među državama članicama u pogledu slobode pružanja usluga bilo ugroženo kad bi ukidanje državnih prepreka moglo biti zamijenjeno onima koje bi izvršavanjem pravne autonomije stvorila udruženja i organizacije koje nisu osobe javnog prava ( 10 ).

38.

Isto tako je Sud upravo u kontekstu slobode pružanja usluga u više navrata ustvrdio da se na pružatelje takvih usluga, osobito kad je riječ o reguliranim profesionalnim djelatnostima, mogu primjenjivati propisi države domaćina pod uvjetom da je njihova primjena opravdana općim interesom. Sud je već 1974. u predmetu Van Binsbergen ( 11 ) potvrdio zakonitost „posebnih zahtjeva nametnutih pružatelju usluge koji proizlaze iz primjene pravila struke koja su opravdana općim interesom – osobito pravila u pogledu organizacije, stručne osposobljenosti, etike, nadzora i odgovornosti – i koja se primjenjuju na sve osobe s poslovnim nastanom na državnom području države u kojoj se pruža usluga” ( 12 ). U vezi s prekograničnim i povremenim uslugama, Sud je u presudi Van Binsbergen dodao da se pružatelj usluga člankom 56. UFEU‑a ne može koristiti „kako bi izbjegao pravila struke koja bi se na njega primjenjivala da ima poslovni nastan na državnom području te države” ( 13 ). To je polazišno stajalište ponovljeno više puta dosad ( 14 ).

39.

Unatoč tome i kao što sam to upravo istaknuo, to je samo polazište za analizu članka 56. UFEU‑a jer, kao što je to navedeno u samoj presudi Van Binsbergen i kasnijoj sudskoj praksi, primjena pravila struke na pružatelja usluga usklađena je s Ugovorom ako nije ograničavajuća, a ako to jest, onda mora biti opravdana ( 15 ). Dakle, to znači da navedena pravila struke mogu ograničavati slobodu pružanja usluga i u konačnici biti opravdana na temelju nekog od izuzeća utvrđenog u Ugovorima i u sudskoj praksi Suda.

40.

Naime, kad je riječ o profesionalnim tarifama koje su donijele strukovne organizacije, Sud je u presudi Cipolla i dr. ( 16 ) potvrdio da takve mjere mogu biti ograničavajuće u pogledu članka 56. UFEU‑a. Sud je, pozivajući se na talijansku zabranu da odvjetnici sporazumno odstupe od najnižih nagrada za rad utvrđenih odvjetničkom tarifom predviđenom nacionalnim zakonodavstvom, dodao da navedena mjera „može otežati pristup odvjetnikâ s poslovnim nastanom u državi članici koja nije Talijanska Republika talijanskom tržištu pravnih usluga i stoga ograničiti njihovu djelatnost pružanja usluga u potonjoj državi članici” ( 17 ). Pozivajući se na presudu Caixabank France (proširujući na taj način ondje navedenu argumentaciju u području slobode poslovnog nastana na područje usluga) ( 18 ), u presudi Cipolla ističe se da navedena zabrana lišava odvjetnike iz drugih država članica mogućnosti da „učinkovitije konkuriraju”, što predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga ( 19 ).

41.

Liječnička komora savezne zemlje Hessen dr. K. Konstantinidesu stavlja na teret da je obračunao previsoku cijenu za pružanje usluge, zbog čega zahtijeva da mu se izrekne disciplinska sankcija. Razvidno je da se ne zahtijeva apstraktna odluka o regulatornom okviru liječničkih tarifa savezne zemlje Hessen, nego konkretna primjena tog okvira u slučaju kao što je to onaj dr. K. Konstantinidesa.

42.

Upravo u tom kontekstu valja istaknuti da usluga koju je pružio dr. K. Konstantinides nije uvrštena u „pravilnik o liječničkoj tarifi”. Stoga je on, u skladu s etičkim pravilima, dužan zahtijevati primjerenu cijenu, vodeći računa o imovinskom stanju primatelja usluge. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je dr. K. Konstantinides za operaciju upotrijebio tarifnu oznaku koja je bila najbliža obavljenoj operaciji, što pravilnik, i dalje prema navodima suda koji je uputio zahtjev, načelno dopušta.

43.

Jasno je da to što se nezavisni stručnjak izlaže izricanju disciplinske sankcije zato što je cijenu obračunao u okviru diskrecijskog prava dopuštenog propisima komore stavlja navedenog stručnjaka u položaj pravne nesigurnosti koja može ograničiti njegovu djelatnost ili je učiniti manje privlačnom. Iz perspektive pružatelja usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici prijetnja izricanja teške disciplinske sankcije, koja može iznositi do 50.000 eura, pa čak i uključivati utvrđenje nedostojnosti obavljanja profesije samo zato što je obračunao cijenu koja odgovara cijeni jedne od usluga iz „pravilnika o liječničkoj tarifi” bez ikakve sumnje predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga.

44.

Stoga okolnosti kao što su one u predmetnom slučaju – u kojima se pružatelju usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici kojemu pravila struke države članice domaćina dopuštaju određivanje cijene usluge stavlja na teret da je počinio disciplinsku povredu jer je obračunao navodno previsoku tarifu, koja se pak temeljila na tarifama istovjetnih usluga – predstavljaju ograničenje slobode pružanja usluga.

45.

Radi opravdanja ograničenja slobode pružanja usluga koje proizlazi iz okolnosti predmetnog slučaja, Komisija ističe da je ono dopušteno u cilju zaštite zdravlja i potrošača.

46.

U vezi s time, kao što to ističe Komisija, nema mnogo elementa za analizu. Budući da su sud koji je uputio zahtjev i stranke u glavnom postupku svoje argumente temeljili na navodnoj povredi Direktive 2005/36, malo je upućivanja na ciljeve koji se žele postići etičkim i disciplinskim pravilima koja se primjenjuju na liječnike savezne zemlje Hessen. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da na temelju argumenata koje su iznijele stranke odluči može li se situacija u kojoj se nalazi dr. K. Konstantinides opravdati na temelju zaštite zdravlja i potrošača.

47.

Kako bi proveo navedenu analizu, sud koji je uputio zahtjev najprije treba uzeti u obzir je li riječ o legitimnom cilju utemeljenom na općem interesu, što je uvjet koji u slučaju zaštite zdravlja i potrošača treba nužno biti ispunjen ( 20 ). Međutim, ako se u postupku istaknu ciljevi koji se razlikuju od ranije navedenih, to trebaju biti ciljevi koji stvarno ispunjavaju zahtjeve općeg interesa.

48.

Nadalje, sud koji je uputio zahtjev treba ocijeniti je li mjera primijenjena na dr. K. Konstantinidesa prikladna za ostvarenje cilja koji se njome želi postići te ne prelazi li ono što je nužno da bi se taj cilj ostvario ( 21 ). U tu svrhu, provjera prikladnosti uključuje ocjenu toga postoji li logična usklađenost između mjere i ciljeva, dok analiza nužnosti zahtijeva uzimanje u obzir strogosti izabrane mjere ( 22 ). U vezi s potonjim, važno je da sud koji je uputio zahtjev analizira nužnost mjere iz perspektive prekograničnog pružatelja usluga, a ne iz perspektive pružatelja s poslovnim nastanom u državi domaćinu. Ako postoji određena sloboda pri određivanju cijene usluge i ako je riječ o visokospecijaliziranoj usluzi koju pruža stručnjak iz druge države članice, tim stručnjacima u okviru diskrecijskog prava koje im je dodijeljeno propisima komore treba zajamčiti da ne budu izloženi opterećujućim postupcima koji im ograničavaju prava i koji ih u konačnici odvraćaju od odlaska u državu domaćina.

49.

Stoga sud koji je uputio zahtjev, uzimajući u obzir ranije navedene kriterije, treba ocijeniti temelje li se ciljevi koji se nastoje postići propisima koji se žele primijeniti na dr. K. Konstantinidesa doista na općem interesu te jesu li sporne mjere prikladne za ostvarenje navedenih ciljeva i ne prelaze li ono što je nužno da bi ih se ostvarilo.

50.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da odluči da okolnosti kao što to one u predmetnom slučaju – u kojima se pružatelju usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici kojemu pravila struke države članice domaćina dopuštaju određivanje cijene usluge stavlja na teret da je počinio disciplinsku povredu jer je obračunao navodno previsoku tarifu, koja se pak temeljila na tarifama istovjetnih usluga – predstavljaju mjeru kojom se ograničava sloboda pružanja usluga.

51.

Sud koji je uputio zahtjev treba ocijeniti temelje li se doista ciljevi koji se nastoje postići propisima koji se žele primijeniti na dr. K. Konstantinidesa na općem interesu te jesu li sporne mjere prikladne za ostvarenje navedenih ciljeva i ne prelaze li ono što je nužno da bi ih se ostvarilo.

52.

Berufsgericht svojim trećim pitanjem pita protive li se pravu Unije, u ovom slučaju članku 56. UFEU‑a, profesionalna disciplinska pravila koja zabranjuju i sankcioniraju oglašavanje protivno ugledu profesije ili protivno profesionalnoj etici, kao što je propisana člankom 27. stavcima 1. do 3. Berufsordnunga für die Ärztinnen und Ärzte in Hessen.

53.

Iako sud koji je uputio zahtjev svoje dvojbe izražava općenito i pozivajući se na pravila struke na snazi, činjenica je da se njegove dvojbe posebno odnose na sankciju koju strukovna organizacija zahtijeva da se izrekne dr. K. Konstantinidesu zbog aktivnosti oglašavanja koje je provodio na internetu. Sud koji je uputio zahtjev navodi da je dr. K. Konstantinides na svojoj mrežnoj stranici oglašavao svoje usluge upotrebom izraza „europski institut” i „njemački institut”, čime se kod primatelja usluge stvarao dojam da se usluga pruža u okviru stalne istraživačke strukture, što, kako se navodi u spisu, ne odgovara djelatnosti koju dr. K. Konstantinides stvarno obavlja, barem ne u Njemačkoj.

54.

Radi davanja odgovora na ovo pitanje, ponovno se treba pozvati na sudsku praksu Suda u vezi s posebnim zahtjevima koji su nametnuti pružatelju usluge, a proizlaze iz primjene pravila struke koja su opravdana općim interesom države domaćina. U vezi s tim, osim ako postoji zakonodavstvo Unije o usklađivanju primjenjivo na predmetnu uslugu, nacionalni propisi o oglašavanju regulirane djelatnosti, kao što su to etička pravila u području oglašavanja koja se primjenjuju na liječnike i koja se temelje na legitimnom interesu zaštite primatelja usluge, predstavljaju „pravila struke koja su opravdana općim interesom” u smislu presude Van Binsbergen ( 23 ).

55.

Kao što je to nezavisni odvjetnik Y. Bot već imao priliku pojasniti u svojem mišljenju u predmetu Corporación Dermoestética ( 24 ), oglašavanje ima „odlučujuću ulogu u omogućavanju društvu da osnuje poslovni nastan u novoj državi članici i ondje razvije svoje djelatnosti” jer „time omogućava potrošačima da odbace svoje navike i stoga potiče tržišno natjecanje” ( 25 ). Ta je uloga još veća u slučaju slobodnih zanimanja na koja se primjenjuju heterogena pravila struke, čime se, ako je to moguće, dodatno otežava mogućnost prodora tih osoba na tržište druge države članice. Stoga ne treba čuditi što Sud s posebnom pozornošću analizira ograničavajuću narav takvih mjera.

56.

U presudi Alpine Investments, donesenoj 1995., Sud je naveo da zabrana koja „predmetnim operaterima uskraćuje brz i izravan način oglašavanja i kontaktiranja potencijalnih klijenata koji se nalaze u drugim državama članicama […] može predstavljati ograničenje slobode pružanja prekograničnih usluga” ( 26 ). Ta je tvrdnja bila sukladna s dotadašnjom sudskom praksom u području prekograničnog oglašavanja tijekom televizijskih emisija ( 27 ), ali je nadzor u okviru članka 56. UFEU‑a usmjerila na naizgled unutarnju uslugu, s obzirom na to da se sporna nizozemska mjera u predmetu Alpine Investments odnosila isključivo na poduzetnike sa sjedištem u Nizozemskoj.

57.

Nekoliko godina kasnije Sud je imao priliku konkretno odlučivati o slučaju medicinskih djelatnosti. U predmetu Gräbner ( 28 ) Sud je potvrdio da je zabrana oglašavanja djelatnosti osposobljavanja u području zdravstva ograničavajuća. Još je relevantnija presuda donesena u predmetu Corporación Dermoestética ( 29 ), u kojem je sporna bila usklađenost nacionalnog zakonodavstva koje je zabranjivalo oglašavanje medicinsko‑kirurških zahvata u području usluga tretmana uljepšavanja s člankom 56. UFEU‑a. U tom predmetu Sud je potvrdio da sporna mjera „gospodarskim subjektima može otežati pristup tržištu” ( 30 ), zbog čega ograničava slobodu pružanja usluga.

58.

U ranije navedenoj presudi Corporación Dermoestética Sud je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, dodao da mjera ograničavanja koja zabranjuje određenu vrsta oglašavanja može biti opravdana ako ispunjava četiri uvjeta: ako se primjenjuje nediskriminirajuće, ako je opravdana važnim razlozima u općem interesu, ako je prikladna za ostvarenje cilja koji se njome želi postići te ako ne prelazi ono što je nužno da bi se taj cilj ostvario ( 31 ).

59.

Uzimajući u obzir taj kriterij iz sudske prakse, u analizi slučaja dr. K. Konstantinidesa valja istaknuti da, kao što je to navela Komisija, ovdje nije riječ o aktivnosti oglašavanja na koju se primjenjuje zakonodavstvo o usklađivanju na razini Unije. Kao što je to već navedeno, Direktiva 2006/123 ne primjenjuje se na liječničke usluge, na koje se ne primjenjuje ni Direktiva 2000/31/EZ ( 32 ) o uslugama informacijskog društva jer se, s obzirom na to da nužno zahtijevaju fizičku prisutnost pružatelja i primatelja usluge, ne može smatrati da su medicinsko‑kirurške usluge uključene u „usluge informacijskog društva” u smislu članka 2. točke (a) navedene direktive. Stoga je riječ o nacionalnim mjerama koje treba ocijeniti jedino na temelju članka 56. UFEU‑a.

60.

Osim toga, prije ocjene toga radi li se o mjeri ograničavanja slobode pružanja usluga, valja istaknuti neke posebnosti ovog slučaja. Kao prvo, sporna mjera ne odnosi se na potpunu zabranu oglašavanja ili na zabranu posebnog oblika oglašavanja, nego je riječ o mjeri koja liječnicima zabranjuje oglašavanje suprotno ugledu struke ili profesionalnoj etici. Stoga je riječ o sadržajnom zahtjevu koji se primjenjuje na oblike oglašavanja regulirane profesionalne djelatnosti. Kao drugo, također valja istaknuti da se ograničenje ne odnosi na pravilo struke, nego na njegovu primjenu u slučaju poput predmetnog, u kojem se liječnik koji pruža prekogranične liječničke usluge u Njemačkoj izlaže izricanju disciplinske sankcije jer se na internetu oglašavao služeći se izrazima „europski institut” i „njemački institut”.

61.

U tim okolnostima, iako mjera koja utvrđuje standarde etičkog ponašanja sâma po sebi ne ograničava slobodu pružanja usluga, taj se zaključak radikalno mijenja ako se navedeni standardi formuliraju dvosmislenim i pogrešnim izrazima te ako su popraćeni strogim disciplinskim pravilima. Skup tih dviju značajki, dvosmislenosti i kažnjavanja, posljedica je koja liječnike iz drugih država članica očito odvraća od oglašavanja, koje može biti presudno u pogledu osiguravanja pristupa profesionalnom tržištu druge države. Stoga smatram da primjena nacionalnog okvira u slučaju dr. K. Konstantinidesa pod uvjetima koje predlaže strukovna organizacija predstavlja ograničenje slobode pružanja usluga.

62.

Kad je riječ o ograničenju slobode kretanja zaštićene Ugovorom, države članice mogu opravdati usklađenost mjere ograničavanja ako su ispunjeni uvjeti u navedeni u točki 58. ovog mišljenja.

63.

U vezi s tim, sporna pravila o oglašavanju primjenjuju se neovisno o državi članici u kojoj predmetni stručnjaci imaju poslovni nastan, s obzirom na to da se radi o mjeri koja se primjenjuje bez razlike. Isto tako, kao što to proizlazi iz očitovanja koja je podnijela strukovna organizacija, cilj je takve mjere zaštita potrošača i osiguranje kvalitete liječničkih usluga, koje su ključne za osiguranje javnog zdravlja. Stoga reguliranje oglašavanja profesionalne liječničke djelatnosti može biti opravdano s obzirom na cilj zaštite potrošača i javnog zdravlja ( 33 ).

64.

U nastavku valja ispitati primjerenost nacionalnih mjera u vezi s ostvarenjem cilja zaštite javnog zdravlja. U vezi s tim treba istaknuti, iako vrlo općenito, da utvrđivanje određenih sadržajnih zahtjeva oglašavanja, povezanih s disciplinskim pravilima, sâmo po sebi nije nespojivo s ciljem osiguranja zaštite potrošača i javnog zdravlja.

65.

Ipak, budući da analiziram nužnost ili proporcionalnost mjere, ovaj zaključak zahtijeva neka dodatna pojašnjenja.

66.

Naime, pravila koja općenito i dvosmisleno utvrđuju zahtjev da se oglašavanje stručnjaka treba provoditi u skladu s etičkim standardima mogu biti proporcionalna samo ako je povreda jasno definirana u zakonodavstvu ili ako se, u slučaju da nije dostatno pojašnjena, primjenjuje na slučaj koji je nedvojbeno u suprotnosti s profesionalnom etikom.

67.

U predmetnom se slučaju može ustvrditi da povreda koja se stavlja na teret dr. K. Konstantinidesu ulazi u drugu kategoriju jer je riječ o povredi koja nije dostatno pojašnjena kako bi se moglo utvrditi konkretno protupravno postupanje. Sud koji je uputio zahtjev i strukovna organizacija tvrde, a dr. K. Konstantinides nije tvrdio suprotno, da oglašavanje na internetu u okviru kojeg se liječničke usluge javljaju pod nazivom takozvanog „europskog instituta” i „njemačkog instituta” nije odgovaralo infrastrukturi kojom je dr. K. Konstantindes raspolagao u Njemačkoj. Naprotiv, usluge koje je pružao obavljale su se u privatnoj klinici, u suradnji s drugim medicinskim stručnjacima s poslovnim nastanom u saveznoj zemlji Hessen, ali pri čemu nije postojala nikakva istraživačka ili institucionalna djelatnost koja bi odgovarala onoj navedenoj na mrežnoj stranici [tužitelja] u glavnom postupku. Ako to bude dokazano, bit će riječ o oglašavanju koje potencijalne pacijente dr. K. Konstantinidesa dovodi u zabludu na način da mogu misliti da primaju usluge u uvjetima koji na kraju ne odgovaraju stvarnosti ( 34 ). S obzirom na očitu povezanost liječničke djelatnosti sa zaštitom javnog zdravlja, koja je usko povezana sa zaštitom potrošača kao primatelja liječničkih usluga, postupanje poput onoga dr. K. Konstantinidesa teško se može smatrati postupanjem sukladnim standardima oglašivačke etike koji se zahtijevaju od medicinskog stručnjaka.

68.

Stoga je mjera poput one koja je sporna u predmetnom slučaju, a u skladu s kojom se na medicinskog stručnjaka s poslovnim nastanom u drugoj državi članici žele primijeniti pravila o oglašavanju koja nisu diskriminirajuća i koja se temelje na zaštiti potrošača i javnog zdravlja, opravdana ako postoji odgovarajuća proporcionalnost između predmetnog ponašanja i eventualno izrečene disciplinske sankcije. Kao što je razvidno, zadaća suda koji je uputio zahtjev jest da izvrši potonju ocjenu, uzimajući u obzir posebne okolnosti predmetnog slučaja i cijelog niza disciplinskih sankcija koje mu nacionalni pravni okvir stavlja na raspolaganje.

69.

U konačnici, smatram da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da nacionalna mjera u skladu s kojom se od liječnika koji provode oglašavanje zahtijeva ispunjavanje suviše dvosmislenih standarda ponašanja popraćenih strogim disciplinskim pravilima predstavlja ograničenje slobodnog pružanja usluga.

70.

Međutim, mjera poput one koja je sporna u predmetnom slučaju, a u skladu s kojom se na medicinskog stručnjaka s poslovnim nastanom u drugoj državi članici žele primijeniti pravila o oglašavanju koja nisu diskriminirajuća i koja se temelje na zaštiti potrošača i javnog zdravlja, opravdana je ako postoji odgovarajuća proporcionalnost između predmetnog ponašanja i eventualno izrečene disciplinske sankcije. Na sudu koji je uputio zahtjev jest da prilikom odlučivanja o meritumu predmeta izvrši tu potonju ocjenu.

71.

Uzimajući u obzir iznesene argumente, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Berufsgericht für Heilberufe bei dem Verwaltungsgericht Giessen odgovori sljedeće: