Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Jedinstveni europski željeznički prostor”

(razmatračko mišljenje na zahtjev portugalskog predsjedništva)

(2021/C 220/03)

Izvjestitelj:

Stefan BACK

Zahtjev za savjetovanje:	portugalsko predsjedništvo Vijeća EU-a, 26.10.2020.
Pravni temelj:	članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za promet, energiju, infrastrukturu i informacijsko društvo
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	9.3.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	24.3.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	559
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	149/68/10

1. Zaključci i preporuke

O pitanjima koje je postavilo portugalsko predsjedništvo

1.1.

EGSO smatra da je, unatoč znatnim pomacima u pogledu otvaranja tržišta i tehničkog usklađivanja ostvarenog tijekom trideset godina liberalizacije, potrebno učiniti još mnogo toga na političkoj, regulatornoj i kulturnoj razini. U okviru mjera veća se pozornost mora posvetiti razvoju, prilagodbi i učinkovitoj provedbi socijalnog zakonodavstva. Njima se mora nastojati povećati tržišni udio predviđen strategijom Komisije za održivu i pametnu mobilnost te poboljšati okolišna i socijalna održivost.

1.2.

Nužne su mjere za olakšavanje prekograničnih operacija smanjenjem potrebe za graničnim kontrolama i uklanjanjem administrativnih problema i kašnjenja na graničnim prijelazima.

1.3.

Potrebno je uvesti poboljšanja u pogledu prioriteta u planiranju prometa, planiranja kapaciteta i informacija kako bi se omogućila veća fleksibilnost i optimizirano planiranje kapaciteta, i u odnosu na željezničku infrastrukturu, ali i u odnosu na, primjerice, terminale, što za cilj ima optimizaciju multimodalnih tokova.

1.4.

Potrebna su ulaganja u infrastrukturu, ali i digitalizaciju i modernizaciju željezničkih vozila, kao što je digitalizacija uvođenjem europskog sustava za upravljanje željezničkim prometom i automatskog priključivanja, uključujući ulaganje u pravednu tranziciju i razvoj vještina, kako bi se poboljšala protočnost prometa, optimirala upotreba resursa te očuvala radna mjesta.

1.5.

Kako bi se poboljšao željeznički teretni prijevoz, EGSO preporučuje dodatne mjere, npr. suradnju među poduzećima i vrstama prijevoza kako bi se postigla bolja okolišna, socijalna održivost i učinkovitost, ponovno pokretanje europskog sustava pojedinačnog utovara vagona, povezivanje strateške infrastrukture (npr. luka) sa željezničkim rješenjima, ulaganja u industrijske kolosijeke, uključivanje velikih logističkih poduzeća u modalno preusmjeravanje njihovih tokova i osiguravanje okolišno i društveno uzornog postupanja kod svih vrsta prijevoza.

1.6.

Kad je riječ o javnom dugu, EGSO preporučuje da se iz kriterija iz Maastrichta izuzmu javna ulaganja u prometnu infrastrukturu i nakon krize uzrokovane COVID-om 19. Trebalo bi pojačati napore za poticanje ulaganja u željeznički sektor kako bi se promicao socijalno i okolišno održiv promet.

1.7.

Razvoj infrastrukture, uključujući pravodobno uvođenje koridora osnovne mreže TEN-T i koridora teretne mreže, ključan je te opravdava visoki prioritet kad je riječ o financiranju i planiranju. S obzirom na razvoj željezničke mreže EU-a nakon 2030. posebno je važno nastaviti s razvojem mreže željeznice velikih brzina kojom bi se povezali svi glavni gradovi i veliki gradovi EU-a.

1.8.

EGSO naglašava da su kvalificirani i motivirani radnici te dobri uvjeti rada važni za uspješan razvoj željezničkog prometa. Stoga je važno da se donese odgovarajuće socijalno zakonodavstvo, među ostalim u pogledu upućivanja željezničkog osoblja. EGSO u tom pogledu naglašava važnost istinskog socijalnog dijaloga.

1.9.

Iskustva stečena tijekom krize izazvane bolešću COVID-19 moraju se iskoristiti za razvoj otpornijeg i učinkovitijeg željezničkog sustava. Planove za otpornost treba osmisliti uz blisko savjetovanje sa socijalnim partnerima.

1.10.

Prvotno predviđena funkcija upravitelja infrastrukture sama po sebi nedvojbeno je pridonijela osiguravanju raspodjele infrastrukturnih kapaciteta na neovisan, pravedan i nediskriminirajući način te je poboljšala povjerenje operatora u pravedno postupanje. Međutim, naknadnim izmjenama regulatornog okvira u Direktivi 2012/34/EU Europskog parlamenta i Vijeća (1) predviđa se veći izbor u pogledu organizacijskog modela, s naglaskom na neovisnosti upravitelja infrastrukture u takozvanim osnovnim funkcijama (dodjela slotova, određivanje i naplata pristojbi) i na transparentnosti koju osiguravaju odvojeni računi. Trenutačne odredbe potpuno su primjerene za osiguravanje neovisnosti i transparentnosti koje su potrebne za dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

1.11.

EGSO naglašava da integrirani željeznički sustavi mogu jamčiti pravednu raspodjelu, baš kao i neintegrirani sustavi. EGSO ukazuje na činjenicu da su se mnoge europske zemlje s razgranatom i uspješnom željezničkom mrežom odlučile za integrirana željeznička poduzeća kako bi osigurale sinergije, bolju koordinaciju, fleksibilnost i očuvanje radnih mjesta na unutarnjem tržištu rada.

1.12.

Mehanizam koordinacije između upravitelja infrastrukture i prijevoznika te europske mreže upravitelja infrastrukture osnovni su elementi koji vode prema postizanju optimizirane učinkovitosti.

Daljnji zaključci

1.13.

Upravitelji infrastrukture moraju posvetiti veću pozornost uskim grlima, gradskim područjima, prekograničnim vezama i prekograničnim prometnim tokovima i suradnji.

1.14.

Zanimljiva je mogućnost koordiniranog upravljanja prometom i resursima na razini koridora ili EU-a i trebalo bi je razmotriti kao element, primjerice, uvođenja željezničke teretne mreže ili kao dio koridora osnovne mreže TEN-T-a.

1.15.

EGSO postavlja pitanje treba li željeznici promjena kulture i pristup kojim se puno više naglašavaju potrebe korisnika, kad je riječ o prijevozu putnika i prijevozu robe. Europska godina željeznice 2021. trebala bi se iskoristiti kao prilika za promicanje te promjene ponašanja, razvoj jednostavnije suradnje operatora i korisnika te optimalno iskorištavanje mogućnosti koje nudi digitalizacija.

1.16.

EGSO napominje da je COVID-19 doveo do odgode ili blokiranja projekata. Sada je važno nadoknaditi izgubljeno vrijeme.

1.17.

Jasno je da bi trebalo uzeti u obzir i trenutačne potrebe za političkim mjerama i unapređenjem željezničkog sustava kako bi se ostvarili ciljevi u pogledu modalnog udjela i kako bi željeznica mogla u potpunosti odigrati svoju ulogu u održivom europskom multimodalnom prometnom sustavu. Državne potpore i državne intervencije i dalje će biti ključne za osiguravanje osnovnih usluga i nakon krize uzrokovane COVID-om 19.

1.18.

COVID-19 štetno je utjecao na sve vrste željezničkog putničkog prometa, a posebno na međunarodne linije. Uzimajući u obzir posebnosti željezničkog sektora, njegov gubitak prihoda u 2020. koji je iznosio 26 milijardi eura, gubitke u 2021. te očekivani spori ritam oporavka, potrebna je odgovarajuća i fleksibilna financijska potpora željezničkim prijevoznicima i upraviteljima infrastrukture koja se mora učinkovito primijeniti kako bi se podržao razvoj tržišta željezničkog prijevoza i konkurentnost tog sektora u odnosu na druge načine prijevoza.

1.19.

1.20.

Europska godina željeznice 2021. izvrsna je prilika za sagledavanje postignutog napretka i postavljanje ciljeva za budućnost. EGSO stoga poziva na nepristranu analizu željezničke politike EU-a i njezinih postignuća u skladu s djelokrugom opisanim u točki 7.2. i ciljevima prometne politike iz članaka 90. i 91. UFEU-a, uzimajući u obzir pravo na pristup odgovarajućoj javnoj usluzi u slučaju nefunkcioniranja tržišta kako je predviđeno Uredbom (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća (2), člankom 14. Protokola 26. UFEU-a i člankom 36. Povelje EU-a o temeljnim pravima.

2. Opće napomene/pitanja portugalskog predsjedništva

2.1.

Predsjedništvo je zatražilo da mišljenje bude usmjereno na sljedeća tri pitanja:

2.2.

Koje se pouke mogu izvući iz tri desetljeća pokušaja liberalizacije željezničkog sektora u zemljama EU-a (i Ujedinjenoj Kraljevini)?

2.3.

Je li razdvajanje željezničkog sustava poboljšalo ili naštetilo njegovoj učinkovitosti u cjelini?

2.4.

Bi li se razdvajanje upravitelja infrastrukture od željezničkih prijevoznika trebalo temeljiti na „jednakom rješenju za sve” ili bi trebalo promicati više modela?

3. Jedinstveni europski željeznički prostor

3.1.

Jedinstveni europski željeznički prostor opisan je u Bijeloj knjizi iz 1996. pod nazivom „Strategija za revitalizaciju željeznica Zajednice”, koja se provodi u okviru četiriju zakonodavnih paketa donesenih 2001., 2004., 2007. i 2016. Godine 2001. modalni udio željezničkog prijevoza tereta (kopneni prijevoz) iznosio je 17,5 %, 2006. godine iznosio je 17,0 %, a 2018. godine 17,9 %. Modalni udio željezničkog prijevoza putnika razvijao se kako slijedi: 2007. godine iznosio je 6,6 %, 2010. godine 6,6 %, a 2018. godine 6,9 % U području kopnenog prijevoza taj udio iznosio je 2007. godine 6,9 %, 2011. godine 7,0 %, a 2018. godine 7,9 % (3). Unatoč istom zakonodavnom okviru, situacija se u raznim državama članicama razvijala različito.

3.2.

Ukratko, tim su paketima otvorena nacionalna i međunarodna tržišta putničkog i teretnog prijevoza, a uvedeno je i tehničko usklađivanje uključujući zahtjeve u pogledu infrastrukture i željezničkih vozila, među ostalim u okviru zajedničkog europskog sustava za upravljanje željezničkim prometom, koji se prije svega upotrebljava unutar mreže TEN-T.

3.3.

Okvirom se osigurava neovisnost upravitelja infrastrukture u vezi s osnovnim funkcijama kao što su dodjela slotova i osiguravanje zasebnog računovodstvenog sustava za upravitelja infrastrukture.

3.4.

Zakonodavni okvir obuhvaća i Direktivu 2007/59/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (4) o certificiranju kompetencija, zdravstvenoj sposobnosti i jezičnim kvalifikacijama strojovođa potrebnima u međunarodnom prijevozu, kao i Direktivu Vijeća 2005/47/EZ (5) o uvjetima rada mobilnih radnika u interoperabilnom prekograničnom prometu. Obje se direktive temelje na sporazumima europskih socijalnih partnera u skladu s člankom 155. UFEU-a.

3.5.

Okvirom se također predviđa nacionalni mehanizam za koordinaciju između upravitelja infrastrukture i operatora u pogledu održavanja infrastrukture i ciljeva povezanih s kapacitetima, intermodalnosti i interoperabilnosti, pristupa i uporabe infrastrukture te intramodalnosti i kvalitete usluga. Europska mreža upravitelja infrastrukture osigurava suradnju i razmjenu stajališta.

3.6.

Pravila o putničkom prijevozu obuhvaćaju odredbe o ugovorima o javnim uslugama i javnoj nabavi te mogućnosti da se objavljuju opća pravila o određivanju cijena i razinama usluge. Javni prijevoz putnika uređen je Uredbom o obvezi pružanja javnih usluga (EZ) br. 1370/2007 (koja je izmijenjena Uredbom (EU) 2016/2338) kojom se od nadležnih tijela zahtijeva da ugovore o obavljanju javnih usluga dodjeljuju u skladu s pravilima iz Uredbe. Njima su obuhvaćene ovlasti nadležnih tijela i država članica u pogledu nametanja socijalnih kriterija, socijalnih standarda i premještaja osoblja u slučaju promjene prijevoznika.

4. Trenutačno stanje provedbe – problemi preostali nakon 30 godina

4.1.

Nastojanja da se otvore međunarodna i nacionalna tržišta željezničkog prijevoza robe i putnika te usklade različita tehnička i sigurnosna pravila radi stvaranja jedinstvenog europskog željezničkog prostora nisu u protekla tri desetljeća postigla željeni ukupni rezultat.

4.2.

Također treba podsjetiti da se, u pogledu međunarodnih željezničkih putničkih linija i razvoja kapaciteta tog segmenta tržišta, strategijom EU-a za održivu i pametnu mobilnost nastoji do 2050. ostvariti potpuno operativna, multimodalna transeuropska prometna mreža (TEN-T) za održiv i pametan prijevoz opremljena vezama velike brzine, čime bi trebalo omogućiti povezivanje velikih gradova EU-a održivim željezničkim uslugama koje bi mogle postupno i barem djelomice zamijeniti zračne veze unutar kontinenta.

4.3.

Unatoč potpunom otvaranju tržišta, mjerama za osiguravanje slobodnog i nediskriminirajućeg pristupa infrastrukturi, usklađenim tehničkim pravilima i administrativnom pojednostavljenju, željeznica i dalje pokazuje znatne nedostatke u pogledu sposobnosti da poveća svoj modalni udio i u putničkom i u teretnom prijevozu. Više nedostataka navedeno je u radnom dokumentu službi Komisije iz 2020. priloženom Komunikaciji Komisije o strategiji za održivu i pametnu mobilnost (u nastavku: radni dokument), uz niz sugestija (6). Slična se stajališta u pogledu tereta pojavljuju u tematskom izvješću Europskog revizorskog suda iz 2016. „Željeznički prijevoz tereta u EU-u i dalje nije na pravome putu”.

4.4.

EGSO smatra da analiza ograničena na provedbu pravnog okvira EU-a i mjerenje stupnja otvorenosti tržišta nije dovoljna za cjelovitu raščlambu i razumijevanje nedostataka jedinstvenog europskog željezničkog prostora. EGSO stoga zahtijeva opsežnu i sveobuhvatnu analizu čimbenika uspjeha i problema, uz procjenu postojećeg okvira, uključujući njegov učinak na uvjete rada, imajući na umu obvezu iz članaka 90. i 91. UFEU-a o uspostavi unutarnjeg tržišta s usklađenim pravilima za međunarodni prijevoz i o uvjetima definiranja kabotaže, kao i članak 14. UFEU-a o uslugama od općeg gospodarskog interesa s obzirom na načela jedinstvenog tržišta i prava tržišnog natjecanja za željeznički promet iz Uredbe (EZ) br. 1370/2007, uzimajući u obzir i relevantnu ulogu država članica iz Protokola 26. UFEU-a i članka 36. Povelje EU-a o temeljnim pravima.

4.5.

Otvaranjem tržišta nije postignut ujednačen napredak. Ipak, postoji i niz uspješnih primjera. Tako su Austrija, Njemačka i Švedska poboljšale rezultate u smislu modalnih udjela i obujma željezničkog prijevoza robe, unatoč ukupnom smanjenju na razini EU-a (7).

4.6.

Austrijski željeznički prijevoznik u državnom vlasništvu ÖBB uspješno je razvio mrežu međunarodnih veza noćnih putničkih vlakova, iako se njegov udio na domaćem tržištu 2018. smanjio s 88,4 % na 86,5 %. Od ukupnog prometa u iznosu od 2,2 milijarde EUR u 2019., koji se odnosi na putnički prijevoz, čini se da se oko 1,4 milijarde EUR odnosi na obvezu pružanja javnih usluga (8).

4.7.

Obveza pružanja javnih usluga ključna je za osiguravanje dostupnih, cjenovno pristupačnih i uključivih putničkih usluga za građane. Tržište je otvoreno za komercijalne putničke usluge, često za usluge na velikim udaljenostima. Međutim, promet na velikim udaljenostima i regionalni promet ne mogu se razdvojiti. Svaki vlak koji prometuje na velikim udaljenostima putnicima pruža regionalne usluge, posebno kada se zaustavlja u prigradskim područjima. Regionalne linije osiguravaju potreban broj putnika i promet na glavnim prugama. Osim toga, njima se rasterećuje infrastruktura „glavnih linija” i osigurava distribucija u predmetnom području.

4.8.

EGSO smatra da je izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama jedna od najdjelotvornijih i najučinkovitijih mjera za promicanje željezničkog prijevoza putnika. To je okosnica željezničkih sustava u npr. Austriji i Švicarskoj, koje su prvaci u pogledu tržišnog udjela. Nadalje, EGSO napominje da ne postoji korelacija između stupnja otvaranja tržišta i zadovoljstva putnika ili cijena karata.

4.9.

Međutim, prema prethodno navedenom radnom dokumentu Komisije, i dalje postoji niz problema u pogledu otvaranja pristupa tržištu i uvođenja privlačnih željezničkih veza. Osnovni elementi koji se spominju jesu:

4.9.1.

Dostupnost odgovarajućih informacija kako bi se prijevoznicima omogućilo podnošenje odgovarajućih ponuda u okviru natječajnih postupaka, unatoč izmjenama iz četvrtog željezničkog paketa iz 2016. koje su za cilj imale osigurati dostupnosti odgovarajućih informacija za ponuditelje.

4.9.2.

Pristup željezničkim vozilima ostaje glavni problem za nove prijevoznike. Sama po sebi, dostupnost željezničkih vozila s certifikatom koji vrijedi u cijelom EU-u i dalje je relativno slaba za željeznička vozila za putnički prijevoz i za prijevoz robe.

4.9.3.

Kad je riječ o dostupnosti željezničkih vozila za obvezu pružanja javne usluge putničkog prijevoza, odredbe Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prometa daju nadležnim tijelima mogućnost da po potrebi poduzmu mjere za olakšavanje tog pristupa.

4.9.4.

Pitanje jedinstvenih ili kombiniranih karata za željeznicu i dalje je problematično, posebno u pogledu ažuriranih informacija o cijenama karata, rezervacijama i prometu.

4.10.

Unatoč odredbama iz četvrtog željezničkog paketa kojima se prijevoznicima omogućuje dobivanje jedinstvene potvrde o sigurnosti koju izdaje Europska agencija za željeznice za poslovanje širom EU-a, niz pravila nije usklađen, što znači dodatnu složenost i troškove za prekogranično poslovanje te konkretno, kašnjenja na graničnim prijelazima. Usklađivanje tih pravila stoga može biti glavna zadaća za budućnost i preduvjet za buduća zajednička digitalna i automatizirana rješenja.

4.11.

EGSO naglašava da su tehničko usklađivanje i modernizacija infrastrukture ključni čimbenici za postizanje jedinstvenog europskog željezničkog prostora koji dobro funkcionira. Ulaganja u modernizaciju infrastrukture i željezničkih vozila vrlo su skupa. U stvari, inovacije u željezničkom prometu kao što je željeznica velikih brzina razvili su operatori u državnom vlasništvu uz javnu potporu. Postoje posebni propisi o državnim potporama u području istraživanja i inovacija.

4.12.

EGSO napominje da Komisija po svemu sudeći surađuje sa željezničkim sektorom i državama članicama radi olakšavanja prelaska granica duž željezničkih teretnih koridora. EGSO smatra da je važno da Komisija sastavi opsežan popis postojećih prepreka, uključujući različite probleme u pogledu stavova te da predloži rješenja. S tim u vezi EGSO poziva na to da u pripremnom radu Europske komisije sudjeluju i socijalni partneri.

4.13.

Kad je riječ o željezničkom prijevozu tereta, pojavljuje se niz specifičnih pitanja. S obzirom na ta pitanja, u radnom su dokumentu iznesena sljedeća opažanja i prijedlozi.

4.13.1.

Promijenila se priroda tržišta teretnog prijevoza. Zbog većeg udjela robe koja zahtijeva fleksibilnost i veći stupanj oslanjanja na složene opskrbne lance visoke vrijednosti, željeznica često dolazi u nepovoljan položaj u odnosu na konkurenciju, s obzirom na njezine nedostatke u pogledu točnosti, pouzdanosti, predvidljivosti i fleksibilnosti. Primjerice, u prvom tromjesečju 2018. više od 50 % vlakova u alpskom teretnom koridoru kasnilo je više od tri sata.

4.13.2.

Informacije o prometu su rijetke, primjerice u pogledu lokacije vlakova i očekivanog vremena dolaska. Povrh toga, općenito nema koordinacije upravljanja kapacitetom i prometom između željezničke infrastrukture i objekata kao što su terminali. To otežava optimizaciju upravljanja resursima.

4.13.3.

Nedostatak modernih sustava automatskog priključivanja u EU-u, koji su u širokoj upotrebi u ostatku svijeta, otežava učinkovitost pojedinačnih vagona.

4.13.4.

Prijevoz tereta dobiva nizak prioritet pri planiranju kapaciteta na prekograničnoj i na nacionalnoj razini.

4.13.5.

Dugoročno planiranje kapaciteta i voznog reda otežava primjenu poslovnih modela usmjerenih na tržište i onemogućava reakciju željeznice na kratkotrajne zahtjeve korisnika. Dominantan položaj zajamčen domaćem prometu i nedostatak koordinacije prekograničnog planiranja uzrokuju daljnje probleme za prekogranični prijevoz tereta.

4.13.6.

Niska profitabilnost smanjuje ulaganja, a ulaganja u infrastrukturu nisu dobro koordinirana preko granica pa čak ni duž ključnih koridora.

4.13.7.

Nadajmo se da bi barem dio problema koordinacije i planiranja povezanih s prekograničnim prijevozom tereta mogao biti riješen tijekom tekuće evaluacije uredbe kojom se uspostavljaju europski željeznički teretni koridori (9).

4.14.

Općenito, čini se da postoji potreba za preoblikovanjem procesa upravljanja željezničkim kapacitetom kako bi se prijevoznicima omogućilo da pružaju usluge u skladu s potrebama korisnika, uz odgovarajuću razinu pouzdanosti, točnosti i fleksibilnosti. To među ostalim iziskuje sveobuhvatan pregled upravljanja kapacitetima, uključujući i putnički prijevoz i prijevoz robe, kojim bi se olakšala optimizirana upotreba kapaciteta.

4.15.

Kad je riječ o željezničkom prijevozu tereta, Europski revizorski sud je u već spomenutom tematskom izvješću o željezničkom prijevozu tereta iznio opažanja slična onima iz radnog dokumenta Komisije.

U tematskom izvješću iznosi se niz preporuka u pogledu boljeg funkcioniranja tržišta prijevoza tereta, uključujući bolji nadzor s ciljem suzbijanja protutržišnog ponašanja postojećih pružatelja usluga i upravitelja infrastrukture, poboljšanje upravljanja prometom u željezničkim teretnim koridorima, praćenje učinkovitosti i bolje utvrđivanje potreba infrastrukture.

4.16.

Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda postavlja i pitanje strojovođa, među ostalim u pogledu poznavanja jezika u skladu s Direktivom 2007/59 o davanju ovlaštenja strojovođama te navodi da bi zahtjeve u pogledu znanja jezika iz Priloga VI. točke 8. trebalo zamijeniti zahtjevima za poznavanje jednog jezika koji će se upotrebljavati u međunarodnom željezničkom prometu.

4.17.

U tematskom izvješću zaključuje se da je priroda strateških i regulatornih pitanja utvrđenih u tom izvješću takva da u slučaju da se ta pitanja ne riješe dodatna financijska sredstva neće riješiti probleme.

4.18.

Pažnju bi trebalo usmjeriti na Ministarsku deklaraciju o željezničkim teretnim koridorima od 21. rujna 2020. kojom se ističe važnost digitalizacije i pravodobnog uvođenja koridora osnovne mreže TEN-T i primjene zajedničkog europskog sustava za upravljanje željezničkim prometom.

4.19.

Čini se da postoji općenita suglasnost o važnosti kvalificiranog željezničkog osoblja i dobrih radnih uvjeta. To iziskuje mjere za sprečavanje socijalnog dampinga koji je u željezničkom sektoru, baš kao i u drugim prometnim sektorima u EU-u, sve veći uslijed tekućeg otvaranja tržišta. Postojeći propisi, kao što je Direktiva o upućivanju radnika, nisu uvijek primjereni za rješavanje pitanja željezničkih radnika jer ne pokrivaju posebne zahtjeve izrazito mobilnih radnika, primjerice onih u željeznici, a osim toga otežavaju praćenje. EGSO stoga smatra da će, kao i u slučaju cestovnog prijevoza, možda biti potrebni posebni propisi koji se odnose na radnike u željezničkom prometu.

4.20.

S tim u vezi EGSO ističe nedostatke u pogledu socijalnih odredbi i zakonodavstva u području željezničkog sektora te u pogledu njihove primjene i provedbe, o čemu su izvijestili socijalni partneri u željezničkom sektoru. To se, primjerice, tiče provedbe socijalnih odredbi Uredbe o obvezi pružanja javnih usluga te provedbe, praćenja i izvršenja Direktive 2005/47/EZ o uvjetima rada mobilnog osoblja u prekograničnom prometu.

4.21.

EGSO u potpunosti podržava općepriznato poimanje važnosti kvalificiranog željezničkog osoblja kojem su omogućeni dobri radni uvjeti i prima na znanje sporazum iz 2004. o vremenu vožnje i odmora mobilnih radnika u interoperabilnom prekograničnom prometu, koji su socijalni partneri sklopili u siječnju 2004. u okviru socijalnog dijaloga, a koji je proveden Direktivom 2005/47/EZ.

4.22.

EGSO prima na znanje da su se socijalni partneri dogovorili da će u okviru socijalnog dijaloga nastaviti raditi na poboljšanju praćenja provedbe sporazuma. Zajedničkom izjavom obvezali su se promicati prekogranične aktivnosti, izbjegavati tržišno natjecanje zasnovano isključivo na razlikama u radnim uvjetima i održavati ravnopravne uvjete među poduzećima koja obavljaju prekogranične djelatnosti (10).

Kad je riječ o Direktivi 2005/47/EZ, socijalni partneri istaknuli su da je „jedan od zaključaka projekta da su pravilno praćenje i provedba Sporazuma na razini država članica otežani zbog nedostatka jasnoće u pogledu nadležnih nacionalnih tijela. Čak i ako je tijelo jasno definirano – obično se radi o nacionalnom inspektoratu rada – nedostaju mu, po svemu sudeći, potrebni resursi, kapaciteti i/ili svijest o Sporazumu i Direktivi o njegovoj provedbi kako bi moglo djelotvorno obavljati svoje zadaće”. EGSO polazi od pretpostavke da EU mora djelovati.

4.23.

EGSO prima na znanje izjavu socijalnih partnera u vezi s Uredbom o obvezi pružanja javnih usluga (EZ) br. 1370/2007 da „posljedice tržišnog natjecanja ne bi smjele utjecati na radne uvjete osoblja koje pruža usluge posredstvom zahtjeva u pogledu nacionalnih, regionalnih i lokalnih obvezujućih socijalnih standarda i/ili obveznog premještaja osoblja u slučaju promjene prijevoznika” (11). To se u praksi ne provodi u dovoljnoj mjeri i EU mora djelovati. EGSO traži od Komisije da pomno prati provedbu tih odredbi i poduzima potrebne mjere.

4.24.

Po svemu sudeći postoji opća suglasnost među prijevoznicima da je sektoru sada potrebno vrijeme da prouči četvrti željeznički paket i prilagodi mu se.

5. Kriza izazvana pandemijom bolesti COVID 19 – otpornost na kušnji

5.1.

Kriza uzrokovana COVID-om 19 predstavlja kušnju i izazov za željeznički promet i za sve druge prometne sektore, kao i za sve radnike u prometnom sektoru. Pouzdanost, sigurnost i središnja uloga željeznica u prijevozu ljudi i robe pozitivan je rezultat pandemije COVID-a 19, među ostalim i zbog napora željezničkog osoblja u vrlo teškim okolnostima. Državne potpore pomogle su mnogim željezničkim poduzećima tijekom teškog razdoblja smanjenog prometa.

5.2.

Prema podacima koje je prikupila Zajednica europskih željezničkih i infrastrukturnih poduzeća, učinak bolesti COVID-19 štetan je za sve vrste željezničkog putničkog prometa, osobito na međunarodnim rutama. Gubici prihoda u 2020. su dosegli iznos od 26 milijardi eura, a nastavljaju se i u prvim mjesecima 2021. Osim toga, očekuje se da će se oporavak odvijati sporim tempom.

5.3.

Međutim, kriza izazvana bolešću COVID-19 isto je tako pobudila razumijevanje potrebe da se razviju mjere otpornosti i unaprijedi usklađenost i koordinacija u okviru mreže kako bi se razvoju prekogranične infrastrukture dao veći prioritet (12). Međutim, pandemija je pokazala i da gradovi imaju najvažniju ulogu u rješavanju prometnih problema. Stoga ih se ne bi smjelo prepustiti same sebi, nego EU gradovima mora posvetiti najveću moguću pozornost.

5.4.

Tijekom pandemije prijevoznici u državnom vlasništvu morali su nastaviti pružati usluge prijevoza putnika i tereta te ujedno zajamčiti sigurno poslovanje. Državne potpore i državne intervencije često sprečavaju kolaps željezničkog sustava, što je nužno za osiguravanje osnovnih usluga.

6. Pitanja povezana s razdvajanjem koje je postavilo predsjedništvo

6.1.

Čini se da se na dva pitanja povezana s razdvajanjem koja je postavilo predsjedništvo može dobro odgovoriti odredbama iz Poglavlja II., odjeljaka I. i II. izmijenjene Direktive 2012/34/EU, kojima je cilj osigurati upravljačku neovisnost željezničkih prijevoznika i upravitelja infrastrukture (odjeljak I.) i razdvajanje upravljanja infrastrukturom i prijevoznih operacija i različitih vrsta prijevoznih operacija (odjeljak II.).

6.2.

Predmetne odredbe pružaju mnogo različitih mogućnosti u odnosu na organizacijski oblik, dokle god je osigurana neovisnost subjekta koji osigurava upravljanje infrastrukturom u pogledu dodjele željezničkih ruta i određivanja pristojbi. Čini se da je to slučaj i kad je riječ o obvezi vođenja odvojenih računa za upravljanje infrastrukturom i operativne aktivnosti te za djelatnosti putničkog i teretnog prijevoza, odnosno transparentnosti u pogledu javnih sredstava koja se uplaćuju za javne usluge.

6.3.

Jamstvo neutralnosti u pogledu dodjele željezničkih ruta i određivanja pristojbi te transparentnost koju predviđaju odredbe o računima korisne su jer se njima osiguravaju jednaki uvjeti i transparentnost.

6.4.

Valja napomenuti da zemlje s razgranatom željezničkom mrežom kao što su Njemačka, Poljska, Italija i Austrija ustraju na integriranim željezničkim prijevoznicima, a u pogledu ključnih funkcija kao što su dodjela slotova ili određivanje i naplata pristojbi osigurana je neovisnost upravitelja infrastrukture. Francuska je, primjerice, ponovno integrirala upravljanje infrastrukturom i njezino korištenje. Te zemlje smatraju da je za željeznički sustav korisno iskorištavanje sinergija i osiguravanje tješnje suradnje, veće fleksibilnosti itd. Trebalo bi voditi računa i o prednostima velikog unutarnjeg tržišta rada za željezničko osoblje, a posebno za one profesije relevantne za sigurnost za koje postoje i medicinski i psihološki zahtjevi.

6.5.

Međutim, korisna je i sloboda odabira organizacijskog oblika te se državama članicama stoga ne bi smjelo nametati razdvajanje.

7. Zaključak

7.1.

Iz prethodno navedenog proizlazi da europski željeznički prostor nipošto nije savršen. Potrebna je dublja analiza čimbenika uspjeha, kao i utjecaja na uvjete rada. Dostupnim analizama ocijenjeni su problemi u provedbi postojećeg zakonodavstva, uključujući pristup tržištu, interoperabilnost i tehničko usklađivanje, uključujući nepotpuno usklađivanje operativnih i tehničkih pravila. Međutim, utvrđeni su i problemi u pogledu troškova, kašnjenja i nedostatka željezničkih vozila koja se mogu kretati unutar cijelog EU-a te opći problemi u pogledu prilagođavanja okolnostima otvorenog tržišta. Po svemu sudeći, nije provedena analiza mogućih učinaka otvaranja tržišta na radne uvjete. Mnogo bi se toga moglo i trebalo unaprijediti da bi sustav funkcionirao bolje, bio konkurentniji i povećao svoj tržišni udio u cijelom EU-u te time postao punopravni akter učinkovitog, okolišno i društveno održivog sustava multimodalnog prijevoza i mobilnosti u korist putnika i okoliša.

7.2.

EGSO smatra da je vrijeme za opći pregled stanja željezničkog sustava EU-a te stoga zahtijeva opsežnu i sveobuhvatnu analizu čimbenika uspjeha i problema, uz procjenu postojećeg okvira, uključujući njegov utjecaj na radne uvjete. EGSO traži nepristranu ocjenu imajući na umu obvezu iz članaka 90. i 91. UFEU-a da se uspostavi unutarnje tržište s usklađenim pravilima za međunarodni prijevoz i utvrde uvjeti za kabotažu uzimajući u obzir odredbe o uslugama od općeg gospodarskog interesa iz članka 14. UFEU-a, Protokola 26. UFEU-a i članka 36. Povelje EU-a o temeljnim pravima. U analizi bi se trebali uzeti u obzir okolišni aspekti i ciljevi utvrđeni u europskom zelenom planu, uloga željezničkog prijevoza kao usluge od općeg interesa i njegova uloga za socijalnu i gospodarsku koheziju, konkurentnost željeznice i njezino funkcioniranje u multimodalnom prekograničnom prometnom sustavu, zasnovano na suradnji, učinkovitosti resursa, razini usluga i zadovoljstvu korisnika/potrošača, pri čemu bi se posebna pozornost trebala posvetiti utjecaju na radne uvjete zaposlenika. Europska godina željeznice 2021. izvrsna je prilika za sagledavanje postignutog napretka i postavljanje ciljeva za budućnost.

Bruxelles, 24. ožujka 2021.

Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Christa SCHWENG

(1) SL L 343, 14.12.2012., str. 32.

(2) SL L 315, 3.12.2007., str. 1.

(3) Podaci iz raznih statističkih knjižica EU-a.

(4) SL L 315, 3.12.2007., str. 51.

(5) SL L 195, 27.7.2005., str. 15.

(6) SWD(2020) 331 final.

(7) Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda iz 2016. „Željeznički prijevoz tereta u EU-u i dalje nije na pravome putu”, točke 23. – 27.

(8) ÖBB Holding Geschäftsbericht 2019 (Financijski izvještaj ÖBB-a za 2019.) str. 61. i 65–66.

(9) SL L 276, 20.10.2010., str. 22.

(10) Ocjena provedbe i primjene Sporazuma o određenim aspektima uvjeta rada mobilnih radnika u interoperabilnom prekograničnom prometu u željezničkom sektoru; projekt „Mobilni radnici u željeznici” – Zajednički zaključci europskih socijalnih partnera u željezničkom sektoru CER-a i ETF-a.

(11) https://www.etf-europe.org/resource/joint-cer-etf-opinion-protection-of-staff-september-2013

(12) Vidjeti npr.: Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur: „Folgerungen für die zukünftige Verkehrspolitik nach den Erfahrsungen und dem Umgang mit der COVID-19 Pandemie”, Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur Nr 2/Jahr 2020 (Savezno ministarstvo za promet i digitalnu infrastrukturu: „Zaključci za buduću prometnu politiku izvučeni iz iskustava i mjera povezanih s pandemijom COVID-a 19”, Stručno povjerenstvo pri Saveznom ministarstvu za promet i digitalnu infrastrukturu, mišljenje br. 2/2020.).

PRILOG

Sljedeći su amandmani odbijeni na plenarnom zasjedanju premda su dobili barem četvrtinu glasova.

Točka 1.17.

Izmijeniti kako slijedi:

Jasno je da bi trebalo uzeti u obzir i trenutačne potrebe za političkim mjerama i unapređenjem željezničkog sustava kako bi se ostvarili ciljevi u pogledu modalnog udjela i kako bi željeznica mogla u potpunosti odigrati svoju ulogu u konkurentnom održivom europskom multimodalnom prometnom sustavu. Državne potpore i državne intervencije Tom će sektoru biti potrebne državne potpore i tijekom oporavka od krize koju je izazvao COVID-19, a državne potpore za financiranje obveza pružanja javnih usluga i dalje će biti ključne za osiguravanje osnovnih usluga i nakon krize uzrokovane COVID-om 19.

Rezultat glasanja o amandmanu:

Za:	94
Protiv:	119
Suzdržani:	7

Točka 1.18.

Izmijeniti kako slijedi:

Ugovori o javnim uslugama ključni su za osiguravanje dostupnih, cjenovno pristupačnih i uključivih usluga za sve putnike. EGSO smatra da je izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama jedna od najdjelotvornijih i najučinkovitijih mjera za promicanje željezničkog prijevoza putnika. EGSO prima na znanje trenutačnu prevlast izravnog sklapanja ugovora i razvoj regulatornog okvira u smjeru konkurentnog nadmetanja. EGSO očekuje da će Komisija provesti analizu ishoda te promjene težišta u pogledu cjenovne pristupačnosti i razine usluga kako je predviđeno člankom 11. izmijenjene Uredbe (EZ) br. 1370/2007.

Rezultat glasanja o amandmanu:

Za:	97
Protiv:	114
Suzdržani:	12

Točka 4.6.

Izmijeniti kako slijedi:

Postoji opća tendencija prema korištenju obveza pružanja javnih usluga, s isključivim pravima prometa, na deficitarnim linijama koje su najčešće regionalne, dok je pristup tržištu otvoren u pogledu linija za velike udaljenosti. EGSO naglašava važnu ulogu obveze pružanja javnih usluga u osiguravanju cjenovne pristupačnosti i sveukupne usklađenosti željezničkog sustava za prijevoz putnika kako bi se osigurala dostupnost. Obveza pružanja javnih usluga ključna je za osiguravanje dostupnih, cjenovno pristupačnih i uključivih putničkih usluga za građane. Tržište je otvoreno za komercijalne putničke usluge, često za usluge na velikim udaljenostima. Međutim, promet na velikim udaljenostima i regionalni promet ne mogu se razdvojiti. Svaki vlak koji prometuje na velikim udaljenostima putnicima pruža regionalne usluge, posebno kada se zaustavlja u prigradskim područjima. Regionalne linije osiguravaju potreban broj putnika i promet na glavnim prugama. Osim toga, njima se rasterećuje infrastruktura „glavnih linija” i osigurava distribucija u predmetnom području.

Države članice poduzimaju daljnje inicijative kako bi uvele ključne veze na kojima bi se pružale nove željezničke usluge, uključujući noćne vlakove, u čemu prednjače afirmirani željeznički prijevoznici. Takvi su planovi zapravo već objavljeni, primjerice, u Njemačkoj (TEE 2.0), Nizozemskoj i Švedskoj. Tržišno natjecanje prijevoznika na talijanskoj mreži velikih brzina dovelo je do poboljšanja kvalitete usluge, jeftinijih karata i veće učestalosti korištenja usluga, zbog čega je zabilježen primjetni prelazak sa zračnog na željeznički prijevoz. Slične inicijative planiraju se i u Španjolskoj. EGSO smatra da te inicijative pokazuju i mogućnosti postojećeg okvira za stvaranje privlačnih i ekološki prihvatljivih prijevoznih alternativa i potrebu za mjerama kojima bi se olakšavala uspostava prekograničnih veza. EGSO smatra da te inicijative pokazuju složenost željezničkog sustava i da slobodan pristup tržištu – koji je na snazi od 2010. za međunarodni prijevoz putnika – nije pravi instrument za poticanje razvoja (međunarodnog) prijevoza putnika na velikim udaljenostima. Nužna je politička volja i političke odluke o davanju prednosti ekološki prihvatljivim i uključivim rješenjima, što bi trebalo biti popraćeno potrebnim ulaganjima i dobrim upravljanjem.

Rezultat glasanja o amandmanu:

Za:	104
Protiv:	112
Suzdržani:	15

Točka 4.7.

Izmijeniti kako slijedi:

EGSO prima na znanje trenutačnu prevlast izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama i razvoj regulatornog okvira prema konkurentnom nadmetanju. EGSO očekuje da će Komisija provesti nepristranu analizu ishoda te promjene težišta u pogledu cjenovne pristupačnosti i razine usluga kako je predviđeno člankom 11. Uredbe (EZ) br. 1370/2007, kako je izmijenjena, te da će analiza dati također preporuke o sustavu dodjele ugovora koji korisnicima pruža najbolji omjer troškova i koristi. EGSO smatra da je izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama jedna od najdjelotvornijih i najučinkovitijih mjera za promicanje željezničkog prijevoza putnika. To je okosnica željezničkih sustava u npr. Austriji i Švicarskoj, koje su prvaci u pogledu tržišnog udjela. Nadalje, EGSO napominje da ne postoji korelacija između stupnja otvaranja tržišta i zadovoljstva putnika ili cijena karata.

Rezultat glasanja o amandmanu:

Za:	97
Protiv:	114
Suzdržani:	12

Točka 5.3.

Izmijeniti kako slijedi:

Tijekom pandemije prijevoznici u državnom vlasništvu morali su mogli nastaviti sigurno pružati usluge prijevoza putnika i tereta te ujedno zajamčiti sigurno poslovanje , ali su se ujedno suočavali sa znatnim gubicima zbog smanjenja količine tereta i putnika. Državne potpore i djelovanje Europske komisije i država članica za potporu željeznici u financijskom smislu i osobito omogućivanjem kontinuiranih ključnih usluga, uključujući i preko granica, omogućili su kontinuirano funkcioniranje potrebnog putničkog prijevoza i lanaca opskrbe državne intervencije često sprečavaju kolaps željezničkog sustava, što je nužno za osiguravanje osnovnih usluga.

Rezultat glasanja o amandmanu:

Za:	94
Protiv:	119
Suzdržani:	7

Točka 6.5.

Izmijeniti kako slijedi:

Međutim, korisna je i EGSO smatra da je sloboda odabira organizacijskog oblika korisna te se državama članicama stoga ne bi smjelo nametati razdvajanje. EGSO također smatra da otvoreni dijalog između upravitelja infrastrukture i prijevoznika, koji je uveden u okviru četvrtog željezničkog paketa, donosi dodanu vrijednost jer omogućuje razmjenu relevantnih informacija, što može dovesti do poboljšanja željezničkog prometa i intermodalnosti.

Rezultat glasanja o amandmanu:

Za:	95
Protiv:	118
Suzdržani:	12