KOMUNIKACIJA KOMISIJE

Smjernice za sudjelovanje ponuditelja i robe iz trećih zemalja na tržištu javne nabave EU-a

(2019/C 271/02)

Sadržaj

Zašto ove smjernice?

Pravni okvir

Pristup ponuditelja i robe iz trećih zemalja tržištu javne nabave EU-a

1.1.

Međunarodni sporazumi o javnoj nabavi i instrument za međunarodnu javnu nabavu

1.2.

Pravila i sporazumi za određene sektore i projekte

1.2.1.

Javna nabava organizirana na temelju međuvladinih sporazuma

1.2.2.

Mjere u sektoru komunalnih usluga

1.2.3.

Nabave u području obrane i sigurnosti

1.3.

U praksi

Izuzetno niske ponude

2.1.

Utvrđivanje izuzetno niskih ponuda

2.2.

Provjera izuzetno niskih ponuda

2.3.

Odbijanje izuzetno niskih ponuda

2.4.

U praksi

Standardi kvalitete – strateški pristup javnoj nabavi

3.1.

Planiranje ulaganja

3.2.

Definiranje kriterija kvalitete u postupku javne nabave

3.3.

Praćenje izvršenja ugovora

3.4.

U praksi

Praktična pomoć Europske komisije

Kratki pregled

POPIS POKRATA

Pokrata	Definicija
Sud EU-a	Sud Europske unije
EGP	Europski gospodarski prostor
EMAS	Sustav upravljanja okolišem i neovisnog ocjenjivanja
EU	Europska unija
FTA	Sporazum o slobodnoj trgovini
GPP	Zelena javna nabava
GPA	Sporazum Svjetske trgovinske organizacije o javnoj nabavi
MOR	Međunarodna organizacija rada
IPI	Instrument za međunarodnu javnu nabavu
OECD	Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj
R&D	Istraživanje i razvoj
UFEU	Ugovor o funkcioniranju Europske unije
WTO	Svjetska trgovinska organizacija

Zašto ove smjernice?

Europska komisija i Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku donijeli su u ožujku 2019. Zajedničku komunikaciju Europskom parlamentu, Europskom vijeću i Vijeću „EU i Kina – strateški pregled” (1) (Komunikacija) u kojoj je navedeno da „EU mora djelovati proaktivno kako bi povećao svoju konkurentnost i osigurao jednake uvjete tržišnog natjecanja”.

EU bi u svojim gospodarskim odnosima trebao nastaviti težiti uravnoteženijim i recipročnijim uvjetima. Javna nabava, koja predstavlja oko 14 % bruto domaćeg proizvoda EU-a, važan je element u tome.

Uspostava jedinstvenog tržišta za javnu nabavu jedno je od ključnih postignuća jedinstvenog tržišta. Objavom javnih natječaja na razini EU-a postiže se transparentnost i stvaraju prilike za poduzeća u cijeloj Uniji. Kad je riječ o stranim ponuditeljima, boljom primjenom pravila nastoje se osigurati najviši standardi kvalitete u svim fazama postupka, vrijednost za novac, održivost projekata i jednaki uvjeti tržišnog natjecanja za poduzeća iz EU-a i izvan njega, koja sudjeluju u postupcima nadmetanja.

Komisija se stoga obvezala da će „objaviti smjernice o sudjelovanju stranih ponuditelja i robe na tržištu EU-a za javnu nabavu, uzimajući u obzir pravila EU-a i međunarodna pravila o nabavi, među ostalim o izuzetno niskim ponudama, te poštovanju standarda u području sigurnosti, rada i zašite okoliša” (Mjera br. 7).

Europsko vijeće podržalo je Komisijin pristup i pozvalo Uniju da „zaštiti svoje interese s obzirom na nepoštene prakse trećih zemalja, u potpunosti iskorištavajući instrumente trgovinske zaštite i naša pravila o javnoj nabavi, kao i osiguravajući stvarni reciprocitet u području javne nabave s trećim zemljama”. Istaknulo je i da bi „trebalo osigurati pošteno tržišno natjecanje unutar jedinstvenog tržišta i na globalnoj razini, kako bi se zaštitilo potrošače i potaknulo gospodarski rast i konkurentnost, u skladu s dugoročnim strateškim interesima Unije” (2).

Osim toga, Komisija se obvezala i da zajedno s državama članicama do kraja 2019. preispita provedbu postojećeg okvira i utvrdi nedostatke. Svi utvrđeni nedostaci temeljito će se procijeniti, posebice s obzirom na moguće prepreke ostvarivanju jednakih uvjeta tržišnog natjecanja za poduzeća iz EU-a i izvan njega, koja sudjeluju u postupcima nadmetanja.

Ponuditelji, roba i usluge iz trećih zemalja nisu uvijek obvezani jednakim ili istovjetnim okolišnim, socijalnim i radnim standardima kao što su oni koji se primjenjuju na gospodarske subjekte iz EU-u. Isto tako, na ponuditelje iz trećih zemalja ne primjenjuju se nužno stroga pravila o državnim potporama koja se primjenjuju u EU-u. Zbog toga ponuditelji, roba i usluge iz EU-a mogu biti u nepovoljnom položaju. Postoji potreba za primjenom pravila EU-a o javnoj nabavi kojima će se osigurati da se na ponuditelje iz EU-a i iz trećih zemalja primjenjuju jednaki ili istovjetni standardi i zahtjevi.

Kako bi se riješio problem narušavanja europskih tržišta javne nabave zbog subvencija i drugih oblika državnog financiranja iz trećih zemalja, vjerojatno treba intervenirati na više razina. U tom je kontekstu ključno primjenjivati odredbe o izuzetno niskim ponudama, no to može biti nedovoljno pa je potrebna dodatna analiza.

U Komunikaciji se podsjeća i na obvezu Komisije da osigura reciprocitet u pristupu stranim tržištima javne nabave. EU je tijekom godina uvelike otvorio svoja tržišta javne nabave trećim zemljama, ali poduzeća iz EU-a često se suočavaju s poteškoćama pri pokušaju ulaska na tržišta javne nabave u nekim stranim zemljama. Komisija je 2016. objavila revidirani prijedlog instrumenta za međunarodnu javnu nabavu (3) koji će, ako bude donesen, otvoriti vrata našim poduzećima te im omogućiti da se pod jednakim uvjetima natječu s poduzećima iz trećih zemalja.

Komisija je mjerama koje se obvezala poduzeti u Komunikaciji potvrdila važnost koju pridaje poticanju poštenog tržišnog natjecanja i jednakih uvjeta na unutarnjem tržištu javne nabave.

U skladu s ciljevima iz Komunikacije „EU i Kina – strateški pregled” ovim se smjernicama nastoji pomoći javnim naručiteljima pojašnjavanjem određenih praktičnih aspekata postupaka javne nabave iz mjerodavnog zakonodavstvu EU-a kad je riječ o sudjelovanju trećih zemalja u javnim natječajima. Promiče se i načelo da se u postupcima javne nabave ne uzima u obzir samo cijena, nego i visoki europski standardi u području rada, zaštite okoliša i sigurnosti. Time se nastoje osigurati jednaki uvjeti tržišnog natjecanja za ponuditelje, robu i usluge iz EU-a. Ove se smjernice temelje na Komunikaciji „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju” (4), kojom se uspostavlja široko partnerstvo s državama članicama u cilju bolje učinkovitosti javne nabave. Poznavanje i korištenje mogućnosti predviđenih u postojećem pravnom okviru pridonijet će jačanju jedinstvenog tržišta i ostvarivanju jednakih uvjeta tržišnog natjecanja na tržištu javne nabave EU-a.

Pravni okvir

Okvir javne nabave utvrđen je u nizu instrumenata. U skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) (5) javna nabava u EU-u podložna je temeljnim načelima transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije. Direktivama o javnoj nabavi utvrđuju se minimalna usklađena pravila o javnoj nabavi. Njima se uređuje način na koji javna tijela i određeni pružatelji komunalnih usluga kupuju robu, radove i usluge. Ta se pravila prenose u nacionalno zakonodavstvo i primjenjuju na ponude čija je novčana vrijednost veća od određenog iznosa. Postupovna pravila primjenjuju se na pojedinu javnu nabavu neovisno o podrijetlu ponuditelja.

U međunarodnom kontekstu ugovorima koje je EU sklopio definira se tko ima osiguran pristup tržištu javne nabave EU-a. Glavni je mjerodavni ugovor Sporazum o javnoj nabavi (GPA) (6) kojim se ostalim strankama sporazuma otvara tržište javne nabave EU-a. Osim toga, nekoliko EU-ovih sporazuma o slobodnoj trgovini sadržava poglavlja o javnoj nabavi. Ove smjernice ne zamjenjuju mjerodavno zakonodavstvo u području javne nabave te ih ne bi trebalo tumačiti kao priručnik s uputama „kako ispuniti zahtjeve utvrđene u zakonodavstvu”. Samo je Sud Europske unije nadležan za konačno i obvezujuće tumačenje prava EU-a (7). Smjernicama se ne dovode u pitanje međunarodne obveze EU-a u odnosu na njegove trgovinske partnere.

1. Pristup ponuditelja i robe iz trećih zemalja tržištu javne nabave EU-a

Članak 25. Direktive 2014/24/EU

U mjeri u kojoj su obuhvaćeni prilozima 1., 2., 4. i 5. (8) te Općim napomenama u Dodatku I. Europske unije GPA-u, te drugih međunarodnih sporazuma koji su obvezujući za Uniju, javni naručitelji ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte Unije.

EU nastoji aktivno otvoriti mogućnosti javne nabave za europska poduzeća zagovaranjem otvaranja tržišta javne nabave trećih zemalja na temelju reciprociteta. U međunarodnim pregovorima EU je podupirao širu primjenu kriterija kvalitete, uključujući okolišne, socijalne, radne i inovacijske aspekte te ambiciozno otvaranje međunarodnih tržišta javne nabave.

EU se u okviru nekoliko međunarodnih sporazuma (kao što su Sporazum o javnoj nabavi i bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini s poglavljima o javnoj nabavi) obvezao omogućiti pristup svojem tržištu javne nabave za određene radove, robu, usluge i gospodarske subjekte iz više trećih zemalja.

U skladu s time, direktivama o javnoj nabavi predviđeno je da javni naručitelji u EU-u ne smiju nepovoljnije postupati s radovima, robom, uslugama i gospodarskim subjektima potpisnika tih sporazuma u odnosu na radove, robu, usluge i gospodarske subjekte EU-a, u mjeri u kojoj su obuhvaćeni tim sporazumima (9).

Osim te obveze, gospodarski subjekti iz trećih zemalja koji nisu sklopili sporazum o otvaranju tržišta javne nabave EU-a ili čija roba, usluge i radovi nisu obuhvaćeni takvim sporazumom nemaju osiguran pristup postupcima javne nabave u EU-u te mogu biti isključeni.

1.1. Međunarodni sporazumi o javnoj nabavi i instrument za međunarodnu javnu nabavu

Sporazum o javnoj nabavi (GPA)

Sporazumom o javnoj nabavi sklopljenim u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO) gospodarskim subjektima iz 19 drugih uključenih partnera WTO-a omogućuje se sudjelovanje u određenim javnim natječajima u EU-u, a poduzećima iz EU-a sudjelovanje u natječajima tih 19 drugih partnera WTO-a.

Bilateralni sporazumi o slobodnoj trgovini

EU je sklopio sporazume o slobodnoj trgovini sa zemljama diljem svijeta kojima se poduzećima iz zemalja stranaka omogućuje bolji pristup tržištima javne nabave drugih zemalja stranaka.

Neki su od takvih primjera nedavni trgovinski sporazumi s Kanadom i Japanom.

Ako javni naručitelji prime ponudu od gospodarskog subjekta iz treće zemlje, trebali bi provjeriti je li ona obuhvaćena međunarodnim sporazumima o javnoj nabavi koje je EU potpisao, kao što su GPA ili sporazumi o slobodnoj trgovini, kako bi se utvrdilo ima li ponuditelj osiguran pristup toj javnoj nabavi.

Trenutačno je u GPA-u 20 stranaka: EU za svojih 28 država članica, Armenija, Australija, Kanada, Kineski Taipei, Hong Kong (Kina), Island, Izrael, Japan, Lihtenštajn, Crna Gora, Moldova, Norveška. Novi Zeland, Južna Koreja, Singapur, Švicarska, Ukrajina, Sjedinjene Američke Države i Nizozemska (za Arubu).

GPA i poglavlja o javnoj nabavi sporazuma o slobodnoj trgovini ne primjenjuju se automatski na sve javne nabave stranaka. GPA i sporazumi o slobodnoj trgovini sastoje se od dva dijela:

(a)	pravnog teksta s pravilima o načelima i postupcima i

(b)	obvezujućih rasporeda područja primjene svake stranke.

Obvezujućim rasporedima područja primjene određuje se koji javni subjekti moraju postupati u skladu s dogovorenim pravilima i u kojoj je mjeri njihova javna nabava robe i usluga otvorena za gospodarske subjekte (i njihovu robu i usluge) drugih stranaka GPA-a ili sporazuma o slobodnoj trgovini.

Obuhvaćene su samo javne nabave koje premašuju utvrđene granične vrijednosti navedene u obvezujućim rasporedima područja primjene.

Obvezujući rasporedi područja primjene za tržište EU-a navedeni su u prilozima Dodatku I. GPA-u i u relevantnim prilozima odgovarajućim sporazumima o slobodnoj trgovini. Konzultiranjem tih izvora javni naručitelj može odrediti je li ponuditelj (ili njegova roba i usluge) osigurao pristup svojoj javnoj nabavi.

EU u okviru svojih sporazuma o slobodnoj trgovini promiče primjenu kriterija povezanih s okolišem i tržištem rada te socijalnih kriterija pod uvjetom da se primjenjuju na nediskriminirajući način. Ti sporazumi pridonose otvaranju tržišta javne nabave EU-a i trećih zemalja.

U slučaju sporazuma o slobodnoj trgovini javni naručitelji moraju provesti sličnu provjeru u pogledu obuhvaćenosti planirane javne nabave. EU je u mnoge svoje sporazume o slobodnoj trgovini uveo pravila o javnoj nabavi i o obvezama u pogledu pristupa tržištu. U sporazumima o slobodnoj trgovini u većini se slučajeva preuzima struktura GPA-a.

Instrument za međunarodnu javnu nabavu

Komisija je predložila instrument za međunarodnu javnu nabavu (10) za poticanje reciprociteta i olakšavanje pregovora s trećim zemljama o otvaranju njihovih tržišta javne nabave za poduzeća iz EU-a. Postoji jasna potreba za time kako bi se suzbile diskriminirajuće mjere i izravno zatvaranje tržišta.

Iz tog je razloga 21. ožujka 2019. Europsko vijeće u zaključcima pozvalo „[…] na nastavak rasprava o instrumentu EU-a za međunarodnu javnu nabavu” (11).

1.2. Pravila i sporazumi za određene sektore i projekte

Međuvladini sporazumi

Međunarodni sporazumi s trećim zemljama mogu sadržavati posebna pravila o javnoj nabavi pod uvjetom da su u skladu s načelima transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije iz Ugovora.

Sektor komunalnih usluga

U sektoru komunalnih usluga javni naručitelji mogu odbiti ponude za ugovore o nabavi robe ako više od 50 % proizvoda dolazi iz određenih trećih zemalja.

Obrana i sigurnost

Države članice slobodne su same odlučiti hoće li javnim naručiteljima dopustiti prihvaćanje stranih ponuditelja kad je riječ o javnoj nabavi u području obrane i sigurnosti.

1.2.1. Javna nabava organizirana na temelju međuvladinih sporazuma

Države članice mogu u posebnim slučajevima i konkretnim projektima odabir ponuda planirati na temelju međunarodnih sporazuma s trećim zemljama čiji se režimi javne nabave razlikuju od europskog okvira.

Postupci nadmetanja koji se temelje na tim sporazuma izuzeti su iz zakonodavstva EU-a o javnoj nabavi pod uvjetima utvrđenima u direktivama i ako su posebna pravila o javnoj nabavi iz međunarodnog sporazuma u potpunosti u skladu s EU-ovim Ugovorima, a posebice s načelima transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije. Ti se sporazumi moraju priopćiti Komisiji.

Javne nabave organizirane u skladu s tim međunarodnim sporazumima moraju biti u skladu s načelima iz EU-ovih Ugovora, uključujući prikladno i otvoreno oglašavanje, te omogućiti sudjelovanje svim poduzećima, bez obzira na mjesto njihova poslovnog nastana ili zemlju podrijetla. Izravnom dodjelom ugovora, zbog njezine naravi, ne osiguravaju se ni transparentnost ni tržišno natjecanje te stoga nije u skladu s tim temeljnim načelima.

U međunarodnom kontekstu ni jedan sporazum sklopljen između države članice i jedne ili više trećih zemalja ne može biti osnova za izravnu dodjelu ugovora trećim zemljama ili njihovim gospodarskim subjektima. To ne bi bilo u skladu s isključivom nadležnosti EU-a u području zajedničke trgovinske politike i temeljnim načelima o javnoj nabavi iz EU-ovih Ugovora. Ni povoljni uvjeti financiranja projekta ne mogu biti temelj za izravnu dodjelu.

1.2.2. Mjere u sektoru komunalnih usluga

Članak 85. Direktive 2014/25/EU – Ponude koje obuhvaćaju proizvode podrijetlom iz trećih zemalja

Ovaj se članak primjenjuje na ponude koje obuhvaćaju proizvode podrijetlom iz trećih zemalja s kojima Unija nije sklopila, na višestranoj ili dvostranoj osnovi, sporazum kojim se poduzećima iz Unije osigurava usporediv i stvaran pristup tržištima tih trećih zemalja. Ovaj članak ne smije dovesti u pitanje obveze Unije ili njezinih država članica u odnosu na treće zemlje.

Svaka ponuda dostavljena u svrhu sklapanja ugovora o nabavi robe može se odbiti ako je udio proizvoda podrijetlom iz trećih zemalja, kako je određen u skladu s Uredbom (EU) br. 952/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, veći od 50 % ukupne vrijednosti proizvoda koji su obuhvaćeni ponudom. Za potrebe ovog članka, softver koji se koristi u telekomunikacijskoj mrežnoj opremi smatra se proizvodom.

Podložno drugom podstavku ovog stavka, ako su dvije ili više ponuda jednake u svjetlu kriterija za odabir ponude koji su određeni u članku 82., prednost se daje onim ponudama koje se ne mogu odbiti sukladno stavku 2. ovog članka. Cijene tih ponuda smatraju se jednakima u smislu ovog članka ako razlika u cijeni nije veća od 3 %. Međutim, ponuda neće imati prednost pred drugom ponudom sukladno gornjoj točki ako bi njezino prihvaćanje obvezivalo naručitelja da nabavi opremu s tehničkim svojstvima drukčijima od svojstava postojeće opreme, što bi dovelo do neusklađenosti, tehničkih poteškoća u radu i pri održavanju ili nerazmjernih troškova.

Za potrebe ovog članka, one treće zemlje na koje je proširena pogodnost primjene ove Direktive na temelju Odluke Vijeća u skladu sa stavkom 1., ne uzimaju se u obzir za određivanje udjela proizvoda podrijetlom iz trećih zemalja, a koji se spominje u stavku 2.

Člankom 43. Direktive 2014/25/EU nije osiguran pristup tržištu javne nabave EU-a za sve subjekte iz trećih zemalja. Osim toga, predviđen je poseban sustav za ponude koje obuhvaćaju proizvode podrijetlom iz trećih zemalja. To je utvrđeno u članku 85. Direktive 2014/25/EU.

Javni naručitelji koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga mogu odbiti ponude za ugovore o nabavi robe ako je udio proizvoda podrijetlom iz trećih zemalja veći od 50 % ukupne vrijednosti proizvoda koji su obuhvaćeni ponudom.

Taj se sustav primjenjuje samo na proizvode podrijetlom iz trećih zemalja koji nisu obuhvaćeni sporazumom kojim se poduzećima iz EU-a osigurava usporediv i stvaran pristup tržištima tih trećih zemalja.

Ako javni naručitelj umjesto odbijanja omogući sudjelovanje takve ponude u postupku javne nabave, on mora dati prednost jednakim ponudama s manje od 50 % proizvoda podrijetlom iz trećih zemalja (12). Javni naručitelj nije obvezan dati prednost tim ponudama ako bi se time obvezivalo naručitelja da nabavi opremu s tehničkim svojstvima drukčijima od svojstava postojeće opreme, što bi dovelo do neusklađenosti, tehničkih poteškoća u radu i pri održavanju ili nerazmjernih troškova.

Nedavno je javni naručitelj upotrijebio fleksibilnost iz članka 85. Direktive o komunalnim uslugama kako bi od ponuditelja zahtijevao izjave o podrijetlu proizvoda. Budući da je više od 50 % proizvoda bilo podrijetlom iz trećih zemalja kako je propisano odredbom, odbio je ponudu.

1.2.3. Nabave u području obrane i sigurnosti

Uvodna izjava 18. Direktive 2009/81/EZ:

Ugovori koji se odnose na oružje, streljivo i vojni materijal koje sklapaju javni naručitelji/naručitelji koji djeluju u području obrane izuzeti su iz područja primjene Sporazuma o javnoj nabavi (GPA) zaključenog pri Svjetskoj trgovinskoj organizaciji. Ostali ugovori na koje se odnosi ova Direktiva također su izuzeti od primjene GPA-a primjenom članka XXIII. (13) istog ugovora. […]

Ovo izuzeće znači također da u posebnom kontekstu tržišta obrane i sigurnosti, države članice zadržavaju pravo odlučivanja mogu li njihovi javni naručitelji/naručitelji gospodarskim subjektima iz trećih zemalja dopustiti da sudjeluju u postupcima sklapanja ugovora. Oni trebaju donijeti tu odluku na temelju vrijednosti za novac, uzimajući u obzir potrebu za europskom tehnološkom i industrijskom obrambenom bazom koja će biti konkurentna na globalnoj razini te važnost otvorenog i poštenog tržišta i stjecanje uzajamne koristi. Države članice trebaju ustrajati na sve otvorenijem tržištu. Njihovi partneri također moraju iskazati otvorenost na temelju pravila koja su dogovorena na međunarodnoj razini, ponajprije glede otvorene i poštene konkurencije.

Nabava robe i usluga u sektorima obrane i sigurnosti često je osjetljive prirode. Posebni zahtjevi za takve nabave utvrđeni su u Direktivi 2009/81/EZ (14) u kontekstu potrebe država članica za jamčenjem sigurnosti opskrbe i zaštite povjerljivih informacija.

Kad je riječ o nabavama obuhvaćenima direktivom o javnoj nabavi u području obrane i sigurnosti, svaka država članica mora u svojim nacionalnim propisima (15) utvrditi mogu li njezini javni naručitelji dopustiti subjektima iz trećih zemalja da sudjeluju u postupcima sklapanja ugovora (16). Ako javni naručitelji odluče da neće dopustiti gospodarske subjekte ili robu iz trećih zemalja, takvo opće ograničenje mogu navesti već u obavijesti o nadmetanju ili u dokumentaciji za nadmetanje, ili mogu odbiti pojedinačne ponude u odluci o dodjeli. U potonjem slučaju javni naručitelji trebaju u dokumentaciji za nadmetanje navesti da zadržavaju pravo odbiti ponude iz razloga povezanih s obranom i sigurnosti.

Kako bi zaštitili svoje posebne sigurnosne interese, javni naručitelji mogu poduzeti i druge mjere:

—	od ponuditelja zahtijevati da provedu nacionalne sigurnosne provjere i da prihvate samo strane sigurnosne provjere koje se smatraju jednakima na temelju razine obavještajne suradnje između predmetnih zemalja,

—	od stranih ponuditelja zahtijevati potvrde kojima se osigurava da će prijevoz opreme biti dopušten, uključujući dodatnu dostavu u kriznim situacijama,

—	od ponuditelja zahtijevati jamstva u pogledu pristupa klasificiranim informacijama i povjerljivosti,

—

zahtijevati da pružatelji i rješenja ispunjavaju dodatne zahtjeve koji proizlaze iz posebnih sigurnosnih propisa. Primjerice u području kibersigurnosti Direktiva o mrežnoj i informacijskoj sigurnosti (17) sadržava mjere kojima se osigurava visoka zajednička razina sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava širom Unije.

Javni naručitelji mogu zatražiti od ugovaratelja da otvore svoj lanac opskrbe konkurentnom nadmetanju. Na taj se način novi akteri mogu uključiti u lanac opskrbe (18).

U iznimnim slučajevima nabave u području obrane i sigurnosti u pitanju su nacionalni sigurnosni interesi. Neki ugovori mogu biti iznimno zahtjevni u pogledu sigurnosti opskrbe ili toliko povjerljivi i važni za nacionalni suverenitet da posebne odredbe Direktive 2009/81/EZ ne bi bile dovoljne za zaštitu osnovnih sigurnosnih interesa države članice.

U tim je slučajevima člankom 346. UFEU-a predviđeno odstupanje kojim se državama članicama omogućuje dodjela ugovora bez primjene pravila iz Direktive (19). Države članice moraju na pojedinačnoj osnovi procijeniti može li se primijeniti isključenje tako što će utvrditi osnovne sigurnosne interese dovedene u pitanje i procijeniti nužnost konkretne mjere, uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti i potrebu za strogim tumačenjem takvog odstupanja (20).

1.3. U praksi

Međunarodni sporazumi o javnoj nabavi

—	Javni naručitelji trebali bi provjeriti je li ponuditelj iz treće zemlje obuhvaćen GPA-om ili bilateralnim sporazumom. Ako nije, nema osiguran pristup postupcima javne nabave u EU-u.

Javne nabave na temelju međuvladinih sporazuma

—	Javne nabave moraju se provoditi u skladu s načelima transparentnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije iz Ugovora.

—	Tim se sporazumima ne dopušta izravna dodjela ugovora.

Javne nabave u skladu s Direktivom o komunalnim uslugama

—	Javni naručitelji trebaju provjeriti je li više od 50 % proizvoda ponuđenih u ugovoru o nabavi robe podrijetlom iz trećih zemalja.

—	Ako te treće zemlje nisu obuhvaćene GPA-om ili bilateralnim sporazumom, ponuda se može odbiti.

Javne nabave u području obrane i sigurnosti

—	Te javne nabave nisu uključene u GPA niti u važeće bilateralne sporazume.

—	Javni naručitelji nisu obvezni omogućiti pristup subjektima iz trećih zemalja.

2. Izuzetno niske ponude

Članak 69. Direktive 2014/24/EU

Javni naručitelji zahtijevaju od gospodarskih subjekata da objasne cijenu ili trošak predložen u ponudi ako se čini da su ponude izuzetno niske s obzirom na radove, robu ili usluge.

Objašnjenja iz stavka 1. mogu se pogotovo odnositi na:

(a)	ekonomičnost proizvodnog procesa, pružanja usluga ili u načinu gradnje;

(b)	izabrana tehnička rješenja ili bilo koje iznimno povoljne uvjete dostupne ponuditelju za isporuku proizvoda ili usluga ili za izvođenje radova;

(c)	originalnost radova, robe ili usluga koje nudi ponuditelj;

(d)	usklađenost s obvezama iz članka 18. stavka 2.;

(e)	usklađenost s obvezama iz članka 71.;

(f)	mogućnost da ponuditelj dobije državnu potporu.

Javni naručitelj procjenjuje dostavljene podatke kroz savjetovanje s ponuditeljem. On može odbiti ponudu samo ako dostavljeni dokazi zadovoljavajuće ne objašnjavaju nisku predloženu razinu cijene ili troškova, uzimajući u obzir elemente iz stavka 2. Javni naručitelji su dužni odbiti ponudu ako su utvrdili da je ponuda izuzetno niska jer ne udovoljava primjenjivim obvezama iz članka 18. stavka 2.

S pomoću utvrđivanja, provjere i odbijanja izuzetno niskih ponuda javni naručitelji osiguravaju jednake uvjete tržišnog natjecanja.

Pri izradi dokumentacije za nadmetanje javni naručitelji trebali bi obratiti posebnu pozornost na očekivanu cijenu ili troškove robe ili usluga. U svojoj će procjeni javni naručitelj morati uzeti u obzir sve kriterije utvrđene u dokumentaciji za nadmetanje, među ostalim zahtjeve za izvršenje ugovora te kriterije za odabir i dodjelu.

Temeljitim izračunom prije pokretanja postupka javne nabave izbjeći će se poteškoće u kasnijoj fazi. Informacije u dokumentaciji za nadmetanje o opsegu ponude, i u novčanom smislu, koji javni naručitelj očekuje mogu biti dobra naznaka ponuditeljima o razini očekivane kvalitete te se mogu izbjeći neprikladne ponude.

Nakon primitka ponuda javni naručitelj morat će procijeniti jesu li ponude razumno izračunate. Na primjer, cijena ili troškovi navedeni u ponudi mogu odstupati od cijene ili troškova koje su predložili drugi ponuditelji ili od procjene samog javnog naručitelja, a da nisu navedene detaljne informacije, u odnosu na druge ponude, koje jasno opravdavaju razliku. Javni naručitelji mogu imati dvojbe o tome je li ponuda ekonomski održiva te može li se provesti prema natječajnim zahtjevima i primjenjivim pravnim obvezama, ili sumnjati da je ponuda izuzetno niska.

Poznavanje cijene

—	Ključno je poznavati tržište

—	Biti svjestan cijene prethodnih javnih nabava

—	Savjetovati se sa stručnjacima i drugim naručiteljima

2.1. Utvrđivanje izuzetno niskih ponuda

Direktive ne sadržavaju definiciju izuzetno niske ponude ni posebnu metodu izračuna praga nepravilnosti. Neke su države članice uvele dobrovoljne ili obvezne metode. Države članice mogu odrediti nacionalna pravila ili metode za utvrđivanje ponuda za koje se sumnja da su izuzetno niske, pod uvjetom da su pravila objektivna i nediskriminirajuća (21). Mogu primjenjivati aritmetičke metode na temelju procjene odstupanja ponude od prosječne cijene svih ponuda (22) ili od vrijednosti javne nabave koju je procijenio sami javni naručitelj. Još jedna valjana metoda može biti isticanje razlike između najniže i druge najniže ponude. Pravila mogu uključivati posebne postotne pragove za utvrđivanje izuzetno niskih ponuda. Ako metode nisu propisane nacionalnim pravom, javni naručitelji mogu sami odrediti transparentne i nediskriminirajuće metode.

Ponude se mogu doimati izuzetno niskima u odnosu na sve relevantne parametre i kriterije za dodjelu. To može biti slučaj primjerice ako odnos između ponuđene kvalitete i cijene izaziva sumnju.

Ako javni naručitelj dobije ponudu za koju sumnja da je iznimno niska, pravno je obvezan zatražiti objašnjenje ponuđene cijene od predmetnoga gospodarskog subjekta (23). Javni naručitelj ne smije odbiti ponudu a da gospodarskom subjektu nije pružio mogućnost da objasni i opravda cijenu. To se primjenjuje i na aritmetičke metode koje se upotrebljavaju za utvrđivanje sumnjivih ponuda. U tim metodama nije dopušteno neposredno odbijanje ponude bez provjere.

Utvrđivanje izuzetno niskih ponuda

ANALIZA SVIH PARAMETARA PONUDE

—	Čini li se da je ponuda razumno izračunata?

—	Može li ponuditelj učiniti ono što predlaže za cijenu koju predlaže?

—	Postoji li neka nacionalna metoda za pomoć pri utvrđivanju, procjeni i evaluaciji?

Niste uvjereni da je ponuda pouzdana?

2.2. Provjera izuzetno niskih ponuda

Kao opće pravilo, javni naručitelji trebali bi od gospodarskog subjekta zatražiti da dokaže pouzdanost tehničkih, ekonomskih ili pravnih pretpostavki ili praksi na kojima se temelji njegova ponuda. Javni naručitelji trebaju zatražiti sve informacije koje smatraju prikladnima kako bi mogli procijeniti ponuditeljeva objašnjenja (24). Konkretno, prema sudskoj praksi javni naručitelji obvezni su u pisanom obliku zatražiti informacije o elementima ponude za koje se sumnja da sadržavaju nepravilnosti, a koji su u konkretnom predmetu javnom naručitelju izazvali sumnje (25). Treba obratiti posebnu pozornost na sposobnost ponuditelja da ispuni sve zahtjeve iz dokumentacije za nadmetanje, uključujući one koji se odnose na društveno odgovornu i zelenu javnu nabavu, po ponuđenoj cijeni.

U načelu, javni naručitelji mogu zatražiti informacije o svim pitanjima koja smatraju relevantnima za procjenu razine predložene cijene ili troškova. U skladu s Direktivom ta se pitanja mogu odnositi na ekonomičnost proizvodnog procesa, uključujući osnovu ponuđenih troškova tijekom cijelog životnog vijeka, tehnička rješenja ili originalnost ponude (26). Taj popis nije iscrpan.

Potiče se javne naručitelje (27) i da provjere je li ponuda u skladu s primjenjivim obvezama u području prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava koje su utvrđene pravom Unije, nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili odredbama međunarodnog prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava navedenima u Prilogu X. (28) Te se obveze primjenjuju izravno bez obzira na to jesu li uključene u dokumentaciju za nadmetanje.

Objašnjenja koja se traže od ponuditelja mogu se odnositi i na moguće nepoštene trgovinske prakse, poput postojanja stranih subvencija ili dampinga koji narušava unutarnje tržište. Pri istraživanju nepoštenih trgovinskih praksi javni naručitelji trebali bi obratiti posebnu pozornost na ponude za robu ili usluge iz trećih zemalja čije cijene i troškovi mogu biti nepravedni zbog državnog financiranja. Moguća financijska potpora strane države mogla bi biti dio ukupne procjene održivosti ponude.

Ponuditelj će morati dostaviti sve dokaze potrebne za dostatno objašnjenje. To može uključivati detaljne informacije te odgovarajuću dokumentaciju o proizvodnom procesu, objektima, socijalnim uvjetima, potvrdama, standardima u području zaštite okoliša itd. Razlozi koje je ponuditelj pružio za opravdanje održivosti ponude moraju biti u skladu s uvjetima početne ponude (29). U tom pogledu javni naručitelji ne bi se trebali ograničiti na traženje službenih izjava ponuditelja o tome da namjerava ispuniti obveze.

U postupku provjere javni naručitelj može postavljati dodatna pitanja, posebice kako bi ocijenio jesu li pružene informacije vjerodostojne. Može zatražiti i dodatne informacije od ponuditelja o pitanjima i aspektima koje nije utvrdio u početnom upitu, ali koji su postali relevantni tijekom procjene dostavljenih informacija.

Provjera izuzetno niskih ponuda

TRAŽENJE INFORMACIJA OD PONUDITELJA

PRIMJERI:

—	Kako je ponuditelj izračunao ukupnu cijenu i troškove?

—	Kako je ponuditelj odredio cijenu za određenu stavku?

—	Je li s obzirom na cijenu moguće ispuniti sve pravne i ugovorne zahtjeve?

—	Je li s obzirom na cijenu moguće ispuniti sve standarde u području rada i zašite okoliša?

—	Na koji je način ponuda financirana? Je li izračun pouzdan?

—	Slobodno zatražite sve informacije koje smatrate relevantnima.

—	Zatražite konkretne dokaze.

Nije vas uvjerilo objašnjenje ponuditelja?

2.3. Odbijanje izuzetno niskih ponuda

Javni naručitelj može odbiti ponudu bez opravdanja ako, unatoč prikupljenim dokazima, nije uvjeren da će ponuditelj moći izvršiti ugovor po predloženoj cijeni ili troškovima te u skladu s dokumentacijom za nadmetanje i svim primjenjivim zakonskim obvezama.

Odluka se može temeljiti na jednom razlogu ili na kombinaciji čimbenika, na temelju kojih javni naručitelj formira svoje konačno mišljenje, primjerice pridržavanje standarda u području rada i zaštite okoliša te dodjela državne potpore.

U skladu s člankom 69. stavkom 3. Direktive 2014/24/EU javni naručitelji obvezni su odbiti ponudu ako utvrde da su ponuđena cijena ili troškovi izuzetno niski zbog ponuditeljeve neusklađenosti s obvezujućim pravom Unije ili nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili međunarodnim odredbama u području socijalnog i radnog prava te prava o zaštiti okoliša (članak 18. stavak 2. Direktive 2014/24/EU u kombinaciji s Prilogom X. Direktivi – vidjeti odjeljak 2.2).

Odbijanje izuzetno niskih ponuda

MORATE BITI UVJERENI

—	Ponuditelj mora dokazati pouzdanost svoje ponude.

—	Je li ponuditelj to napravio za sva upućena pitanja?

—	Smatrate li da ponuditelj može ispuniti SVE UGOVORNE zahtjeve za ponuđenu cijenu?

—	Ako i dalje imate opravdane sumnje, možete odbiti ponudu.

—	Ako ste utvrdili da je ponuda izuzetno niska jer nije u skladu s pravnim obvezama iz članka 18. stavka 2. Direktive 2014/24, morate je odbiti.

2.4. U praksi

Izuzetno niske ponude

—	Javni naručitelji moraju provjeriti je li ponuda financijski stabilna ili je iznimno niska.

—	Moraju tražiti informacije od ponuditelja. Mogu postavljati sva pitanja koja smatraju relevantnima.

—	Ako nisu uvjereni u financijsku održivost ponude, mogu je odbiti.

3. Standardi kvalitete – strateški pristup javnoj nabavi

Komisija je prepoznala važnost javne nabave kao snažnog mehanizma za potrošnju javnih sredstava na učinkovit, održiv i strateški način. U Komunikaciji „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju” (30) istaknula je da je primjena visokih standarda kvalitete ključna kako bi središnje i lokalne vlasti mogle reagirati na društvene, ekološke i ekonomske izazove. Komisija naglašavajući važnost strateške javne nabave nastoji podići razinu informiranosti o tome u državama članicama, i unutar Unije i u ponudama gospodarskih subjekata iz trećih zemalja.

Strateška javna nabava omogućuje odgovorniju i stratešku potrošnju javnih sredstava, podupire ulaganja u EU-u te može pridonijeti postizanju jednakih uvjeta jer svi ponuditelji moraju poštovati iste standarde, bez obzira na njihovo podrijetlo.

Mogućnosti koje strateška javna nabava nudi trenutačno nisu dovoljno iskorištene. Najniža cijena i dalje se primjenjuje kao jedini kriterij za odabir u više od pola postupaka javne nabave, unatoč direktivama o javnoj nabavi kojima se javnim naručiteljima ostavlja mogućnost da se pri svojem odabiru slobodno odluče za kriterije troškovne učinkovitosti i kvalitete.

Primjenom kriterija kvalitete u javnoj nabavi javni naručitelji mogu nabaviti održivije i inovativnije proizvode i usluge. Kriterijima kvalitete može se jamčiti i usklađenost s visokim okolišnim, socijalnim i radnim standardima, kako za subjekte i robu iz EU-a tako i za one iz trećih zemalja.

Ponuditelji, roba i usluge iz trećih zemalja ne podliježu uvijek jednakim visokim standardima koji vrijede za one iz EU-a. Međutim, postojećim okvirom EU-a za javnu nabavu predviđena su pravila koja se mogu i trebaju primjenjivati kako bi za ponuditelje, robu i usluge iz trećih zemalja vrijedili isti visoki standardi kao za ponuditelje iz EU-a. Strateškim pristupom javnoj nabavi nastaju promjene na tržištu, u ponašanju javnih dionika i društva u cjelini.

Jasnim standardima kvalitete trebalo bi se omogućiti ravnopravno sudjelovanje najširem mogućem rasponu ponuditelja. Za sve bi ponuditelje i robu trebali vrijediti isti standardi, kriteriji i zahtjevi u pogledu kvalitete, bez obzira na mjesto njihova podrijetla. Zahvaljujući jasno definiranim standardima kvalitete javni naručitelji mogu svim ponuditeljima omogućiti prikladne uvjete za otvoreno i ravnopravno tržišno natjecanje.

Društveno odgovorna javna nabava, zelena javna nabava i javna nabava inovativnih rješenja pomažu javnim naručiteljima da u svoje javne natječaje integriraju održivost i inovacije.

Društveno odgovornom javnom nabavom nastoji se ostvariti socijalni utjecaj na zajednice uvođenjem socijalnih kriterija u postupke javne nabave. Društveno odgovorna javna nabava može podupirati održivi razvoj, pridonijeti vladinom radu na ciljevima međunarodne održivosti (31), promicati etička tržišta i lance opskrbe te pozitivne socijalne rezultate na nacionalnoj i lokalnoj razini. Komisija će 2020. objaviti detaljne smjernice o uvođenju socijalnih kriterija u javnu nabavu te distribuirati zbirku dobrih praksi društveno odgovorne javne nabave.

Zelena javna nabava omogućuje javnim naručiteljima da uključe okolišne zahtjeve u sve faze postupka javne nabave. Ona potiče kupnju robe, usluga i radova sa smanjenim utjecajem na okoliš tijekom cijelog životnog vijeka. Time se podupire razvoj zelenih tehnologija i proizvoda. Odlukom za zelenu javnu nabavu javni naručitelji mogu pridonijeti ciljevima politike zaštite okoliša koji se odnose na klimatske promjene, učinkovito korištenje resursima, održivu potrošnju i kružno gospodarstvo. Zelenom javnom nabavom potiče se i uzimanje u obzir troškova tijekom cijelog životnog vijeka ugovora, a ne samo nabavne cijene.

U skladu s Direktivom o čistim vozilima države članice moraju ostvariti minimalne ciljeve za nabavu čistih vozila s ciljem promicanja i poticanja tržišta čistih i energetski učinkovitih vozila. Direktivom se od država članica zahtijeva da osiguraju da pri nabavi određenih vozila za cestovni prijevoz javni naručitelji uzmu u obzir energetske učinke i učinke na okoliš tijekom cijelog radnog vijeka vozila, uključujući potrošnju energije te emisije CO2 i emisije određenih onečišćivača (32).

Komisija trenutačno nudi skupove kriterija za zelenu javnu nabavu za 19 skupina proizvoda (33), koji se mogu izravno uključiti u dokumentaciju za nadmetanje. Komisija je izradila i Priručnik o zelenoj javnoj nabavi (34) te Priručnik za osposobljavanje o zelenoj javnoj nabavi (35) namijenjen javnim naručiteljima te za tečajeve osposobljavanja i radionice. Komisija organizira programe osposobljavanja u području zelene javne nabave za javne naručitelje u EU-u i razvija niz alata za izračun troškova tijekom životnog vijeka za određene sektore te je izradila bazu s primjerima dobre prakse u području zelene javne nabave (36).

Javna nabava inovativnih rješenja može se odnositi na nabavu inovacijskih procesa (nabava istraživanja i razvoja) ili nabavu inovacijskih rezultata (nabava inovativnih rješenja). Osmišljavanjem postupaka javne nabave kojima se potiču inovacije javni naručitelji povećavaju mogućnosti dobivanja suvremenijih, prilagođenijih ili raznovrsnijih rješenja koja su često i povoljnija, ekološki prihvatljivija ili društveno odgovornija. Komisija je 2018. objavila Smjernice za javnu nabavu inovativnih rješenja namijenjene javnim naručiteljima (37).

DRUŠTVENO ODGOVORNA JAVNA NABAVA

Švedska okružna vijeća – Dubinska analiza lanca opskrbe kirurškim instrumentima

Švedska nevladina organizacija SwedWatch prijavila je postojanje dječjeg rada, opasnih radnih okruženja i kršenja međunarodnih radnih obveza u proizvodnji kirurških instrumenata u trećim zemljama. Na temelju toga Švedska okružna vijeća odlučila su uvesti posebne uvjete za izvršenje svojih ugovora. Prema tim uvjetima svaki je dobavljač dužan pristati provesti postupke dubinske analize svojeg lanca opskrbe i postupati u skladu s međunarodnim socijalnim i radnim obvezama. S pomoću upitnika i revizija te izgradnjom bliskih odnosa s dobavljačem okružna vijeća osiguravaju uspješno praćenje uvjeta. Time se pridonosi i uspostavi jednakih uvjeta tržišnog natjecanja za subjekte iz EU-a i za one iz trećih zemalja.

ZELENA JAVNA NABAVA

Grad Hamburg – Kvalitetni reciklirani asfalt

Grad Hamburg, koji nastoji reciklirati 100 % izvornih građevinskih materijala pri obnovi i zamjeni površinskog sloja cesta, dopustio je grupi privatnih društava, koja su razvila tehnologiju recikliranja, da ispitaju svoj proizvod na javnim cestama. Provjere su potvrdile kvalitetu tehnologije pa je Grad započeo s ograničenim postupkom javne nabave. Poduzeća koja su sudjelovala u nadmetanju morala su slijediti određene korake u proizvodnji i nabavi recikliranog asfalta. Hamburg je uštedio 30 % u odnosu na troškove konvencionalne zamjene površinskog sloja ceste, a izvedba je bila brža. „Zeleni asfalt” ima jednaka svojstva i trajnost kao standardni asfalt.

JAVNA NABAVA INOVATIVNIH RJEŠENJA

Strateška suradnja u području javne nabave diljem EU-a za energetski učinkovitije računalstvo

Računalstvo visokih performansi od strateške je važnosti za Europu u brojnim područjima javnog sektora, među ostalim kibersigurnost, energetiku, klimatske promjene i zdravlje. Ono omogućuje razvoj, testiranje i uvođenje posebno složenih aplikacija. Vodeći superračunalni centri iz Njemačke, Francuske, Italije, Ujedinjene Kraljevine i Finske 2014. su udružili snage u predkomercijalnoj javnoj nabavi PRACE3IP radi zajedničke nabave istraživanja i razvoja energetski učinkovitijih superračunala. Na temelju uvjeta o mjestu izvedbe osigurano je da dobavljači sve faze istraživanja i razvoja provode u Europi. Od 2017. superračunalni centri pokrenuli su postupke javne nabave inovativnih rješenja na temelju prethodnog istraživanja.

Radi postizanja visokih socijalnih, okolišnih i suvremenih tehnoloških standarda ključno je odrediti ciljeve kvalitete kojima se maksimalno povećava učinak postupka javne nabave. Strateške odluke koje su javni naručitelji donijeli na početku postupka temelj su za sljedeće korake te moraju odgovarati njihovoj široj strategiji javne nabave.

Javni naručitelji imaju na raspolaganju sve alate za uključivanje socijalnih, inovacijskih i okolišnih kriterija u javne ugovore. Mogu iskoristiti razna rješenja za pronalaženje najbolje kombinacije tehničkih specifikacija, kriterija za odabir, kriterija za dodjelu i odredbi o izvršenju ugovora.

3.1. Planiranje ulaganja

—	Utvrđivanje potreba i mogućih rješenja

—	Otvoren i transparentan angažman na tržištu

—	Analiza troškova i koristi te procjena rizika

—	Izgradnja kapaciteta i resursa

Prije donošenja odluke o javnoj nabavi javni naručitelji trebaju provesti temeljitu analizu troškova i koristi te osigurati potrebne kapacitete i resurse za upravljanje postupkom javne nabave. Rana provjera tržišta ključna je za pronalaženje mogućih rješenja dostupnih na tržištu te za obavješćivanje potencijalnih ponuditelja o strukturi postupka javne nabave i ugovora. Takva provjera može biti prilika da se potrebe javnih naručitelja približe rješenjima koja mogu ponuditi potencijalni dobavljači, uključujući male dobavljače ili socijalna poduzeća. Razgovor s potencijalnim dobavljačima može otkriti inovativne mogućnosti koje su prihvatljive za okoliš ili izravno primjenjive. Osim toga, javni naručitelji mogu lakše provjeriti izvedivost određenih tehničkih i postupovnih rješenja te dostupnost robe, radova i usluga sa željenim obilježjima na tržištu. Javni naručitelji mogu provesti prethodnu provjeru tržišta, pod uvjetom da se njome ne narušava tržišno natjecanje, da je otvorena, transparentna, nediskriminirajuća te da se prema svim zainteresiranim subjektima postupa jednako (38).

Preporučljivo je savjetovati se i s drugim javnim naručiteljima radi informiranja o sličnim projektima i nabavama.

Javni naručitelji trebaju u ranoj fazi postupka utvrditi moguće rizike u lancu opskrbe, među ostalim i etička pitanja povezana s proizvodnim procesom. Rizici mogu znatno varirati ovisno o zemljopisnoj lokaciji dobavljača, posebice u glavnim zemljama izvoznicama. Mogu se odnositi na razne elemente kao na primjer:

—	sektor i kategoriju nabave te posljedično i vrstu predmetnog proizvodnog procesa (npr. građevinski radovi mogu uključivati određene rizike za zdravlje i sigurnost, u proizvodnji tekstila može doći do kršenja propisa o radu, izlaganja radnika opasnim tvarima itd.),

—	zemljopisnu lokaciju na kojoj se odvija proizvodni proces (radni uvjeti mogu se znatno razlikovati u glavnim zemljama izvoznicama na tržištu),

—	složenost lanca opskrbe (što je lanac opskrbe složeniji, zemljopisno rascjepkaniji i manje transparentan, to je veća vjerojatnost zlouporabe i kršenja ljudskih prava),

—	poštovanje privatnosti, zaštitu podataka, povjerljivost, prava intelektualnog vlasništva (uključujući autorsko pravo) i obveze otvorenog pristupa.

Odabir pravog postupka ključan je za uspješnu provedbu javne nabave. Javni naručitelji trebaju pažljivo razmotriti sve postupovne opcije iz pravnog okvira.

Na primjer, inovacijski procesi najčešće se nabavljaju u okviru usluga istraživanja i razvoja. Usluge istraživanja i razvoja mogu se nabavljati odvojeno ili zajedno s komercijalnim količinama konačnog provedenog rješenja.

EU je iz područja primjene direktiva isključio javnu nabavu usluga istraživanja i razvoja u okviru kojih javni naručitelj ne zadržava sve koristi koje iz njih proizlaze samo za vlastitu upotrebu (39). Međunarodne obveze EU-a na bilateralnoj ili multilateralnoj razini u pravilu ne obuhvaćaju te usluge. Ako se usluge istraživanja i razvoja nabavljaju zasebno te su nositelji prava intelektualnog vlasništva koja proizlaze iz tih usluga dobavljači, kao što je slučaj u predkomercijalnoj javnoj nabavi, gospodarski subjekti iz trećih zemalja nemaju osiguran pristup. Na njih se mogu primjenjivati uvjeti o mjestu izvedbe.

Ako se nabavljaju inovacijski rezultati, javni naručitelji moraju osigurati da su njihovi postupci nabave strukturirani tako da se i inovativna i tradicionalna rješenja mogu natjecati pod jednakim uvjetima. To se može postići optimalnom upotrebom funkcionalnih specifikacija i specifikacija utemeljenih na rezultatima i omogućivanjem dobavljačima da podnesu varijantne ponude.

Dobra praksa

—	Informiranje o tržištu i njegova provjera

—	Otvoreno i transparentno sudjelovanje

—	Osiguravanje potpore donositelja političkih odluka

—	Suradnja s drugim javnim naručiteljima

—	Odabir odgovarajućeg postupka javne nabave

3.2. Definiranje kriterija kvalitete u postupku javne nabave

—	Jasno definiranje kriterija kvalitete u dokumentaciji za nadmetanje

—	Određivanje standarda kvalitete s pomoću kriterija za isključenje, odabir i dodjelu

—	Utvrđivanje strogih zahtjeva kako bi se provjerila usklađenost s kriterijima kvalitete (upotrebom standarda i oznaka)

—	Provedba zahtjeva u pogledu kvalitete u odredbama o izvršenju ugovora

Važno je imati na umu da tehničke specifikacije, zahtjevi i kriteriji u fazi odabira i dodjele te odredbe o izvršenju ugovora uvijek moraju biti povezani s predmetom ugovora.

U tehničkim specifikacijama treba jasno definirati predmet ugovora, uzimajući u obzir sve zahtjeve u pogledu kvalitete utvrđene u fazi planiranja. Tehničke specifikacije mogu uključivati poseban postupak proizvodnje ili izvođenja traženih radova, dobave robe ili pružanja usluga u bilo kojoj fazi njihova životnog vijeka (40). Pri izradi naprednih tehničkih specifikacija već se uzimaju u obzir traženi načini dokazivanja.

Javni naručitelji mogu, na primjer, zahtijevati da je kupljena roba napravljena od određenog materijala ili da sadržava određeni postotak recikliranih ili ponovno upotrijebljenih materijala. Mogu se uključiti i zahtjevi u pogledu ograničenja opasnih tvari u proizvodu. U skladu s pravom EU-a javni naručitelji imaju posebnu obvezu uzeti u obzir minimalne zahtjeve pristupačnosti u tehničkim specifikacijama za proizvode, usluge i izgrađeni okoliš koje nabavljaju i koji su namijenjeni za upotrebu od strane fizičkih osoba (41).

Članak 18. Direktive 2014/24/EU

[…] 2. Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere kako bi osigurale da u provođenju javnih ugovora gospodarski subjekti udovoljavaju primjenjivim obvezama u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava određenog pravom Unije, nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili odredbama međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava popisanim u Prilogu X.

Članak 57. Direktive 2014/24/EU

[…] 4. Javni naručitelji mogu isključiti ili mogu zatražiti od država članica da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija: (a) ako javni naručitelj može na odgovarajući način dokazati kršenje primjenjivih obveza iz članka 18. stavka 2.

Zahvaljujući kriterijima za isključenje javni naručitelji mogu odabrati pouzdane subjekte. Osnove za isključenje navedene su u direktivama. Korupcija, prijevara, pranje novca, dječji rad ili trgovina ljudima, kaznena djela ili kaznena djela terorizma ili obvezujuća odluka kojom se potvrđuje neplaćanje poreza ili socijalnih doprinosa osnove su za isključenje iz postupka (42).

U drugim slučajevima javni naručitelji mogu odlučiti isključiti ili njihova država članica može zatražiti da isključe ponuditelja u situaciji u kojoj je njegova pouzdanost ugrožena (43). Neki su od takvih primjera kršenja obveza u području prava okoliša te socijalnog i radnog prava iz članka 18. stavka 2. Direktive 2014/24/EU. U direktivi su navedeni obvezni međunarodni standardi u području rada i zaštite okoliša kojih se treba pridržavati, posebice oni sadržani u „temeljnim” konvencijama MOR-a (44). Člankom 71. stavkom 1. Direktive 2014/24/EU zahtjev se proširuje na podugovaratelje. U nekim državama članicama nacionalnim propisima izričito je propisano obvezno isključivanje ponuditelja koji ne ispunjavaju primjenjive obveze iz prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava.

Ako javni naručitelj sumnja u valjanost ili vjerodostojnost dokumenta koji je potreban za provjeru osnova za isključenje, može zatražiti dodatna objašnjenja. Dokumentacija iz trećih zemalja treba biti prevedena na jedan od službenih jezika Europske unije s ovjerom sudskog tumača. Mogu se zatražiti i drugi načini provjere autentičnosti.

Osiguravanje poštovanja obveza iz prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava

—	Isključenje ponuditelja zbog prethodnog kršenja – dobrovoljno ili obvezno

—	Obveza odbijanja ponuditelja ako je rezultat kršenja izuzetno niska ponuda

—	Obveza osiguravanja usklađenosti pri izvršenju ugovora, i kad je riječ o podugovarateljima

Postavljanje i provedba visokih socijalnih, okolišnih i radnih standarda

—	Definiranje kriterija za odabir

—	Utvrđivanje zahtjeva za izvršavanje ugovora (npr. zabrana uporabe određenih kemikalija)

—	Određivanje prikladnih mehanizama izvješćivanja i praćenja

—	Određivanje kazni ili drugih posljedica u slučaju kršenja

—	Proširenje obveza na podugovaratelje i dobavljače

—	Suradnja u cilju izgradnje održivih i odgovornih lanaca opskrbe i utvrđivanja radnih obveza te njezina temeljita provjera u cijelom lancu opskrbe, među ostalim i na razini podugovaratelja

Ključno je utvrditi odgovarajuće kriterije za odabir kako bi se osiguralo da ponuditelji mogu izvršiti ugovor. Ti se kriteriji upotrebljavaju u ograničenim i pregovaračkim postupcima te u natjecateljskom dijalogu za uži izbor kandidata pozvanih na podnošenje ponuda. Direktive (45) sadržavaju iscrpan popis kategorija kriterija koji se mogu zahtijevati u vezi s financijskom i tehničkom sposobnosti, profesionalnom prikladnosti i iskustvom ponuditelja.

Kriteriji za odabir mogu obuhvaćati posebno osposobljavanje ili vještine tima koji izvršava ugovor (npr. rukovanje opasnim materijalima ili ugradnja složene tehnologije), stručne kvalifikacije ili dostupnost potrebne opreme. Javni naručitelji mogu od ponuditelja zatražiti dokaz o iskustvu u provedbi sličnih ili povezanih projekata. Kriteriji za odabir, koje je potrebno usko i posebno prilagoditi karakteristikama potrebnima za izvršenje ugovora, mogu biti vrlo učinkoviti za zaštitu interesa javnog naručitelja pod uvjetom da su nediskriminirajući.

Najniža cijena i dalje se primjenjuje kao jedini kriterij za odabir u više od pola postupaka javne nabave. Kvalitativni kriteriji i dalje su nedovoljno iskorišteni, iako direktive o javnoj nabavi javnim naručiteljima omogućuju veliku fleksibilnost da nabavu temelje na kriterijima troškovne učinkovitosti i kvalitete. Javni naručitelji mogu pri procjeni ekonomski najpovoljnije ponude uzeti u obzir najbolji omjer cijene i kvalitete te ih se na to i potiče.

Ako javni naručitelji umjesto najniže cijene ili troškova odluče upotrebljavati najbolji omjer cijene i kvalitete, u ocjeni ponude uzimaju se u obzir različiti kriteriji, uključujući socijalne i okolišne kriterije, kvalitetu i cijenu ili troškove.

Na primjer, javni naručitelji mogu dati prednost ponuditeljima koji:

—	nude bolje uvjete rada u izvršenju ugovora,

—	potiču integraciju radnika s invaliditetom i u nepovoljnom položaju,

—	pametno upotrebljavaju inovacije kako bi ponudili veću kvalitetu ili niže troškove i

—	nude robu proizvedenu na održiv način.

To vrijedi neovisno o postojanju pravnih obveza kojima se nude takvi uvjeti rada ili ispunjavaju kriteriji održivosti.

Troškovi životnog vijeka omogućuju i procjenu utjecaja proizvoda na okoliš. Dodjele ugovora koje se temelje na kriteriju „samo cijena” ne omogućuju javnim naručiteljima da uzmu u obzir dugoročne troškove i koristi projekata, što dovodi do smanjene vrijednosti za novac. Izračun troškova nabave tijekom njezina cijelog životnog vijeka osobito je važan za dugoročne infrastrukturne projekte, koji obično imaju visoke troškove kapitala i operativne troškove. U tom smislu Komisija je već 2013 (46). preporučila državama članicama metode ekološkog otiska proizvoda i ekološkog otiska organizacija za mjerenja životnog vijeka. Troškovi životnog vijeka mogu primjerice uključivati vađenje i obradu sirovina, proizvodnju i druge faze sve do faze uporabe i odlaganja.

Javni naručitelji trebaju odabrati kriterije za dodjelu kojima će najbolje osigurati radove, robu i usluge prilagođene njihovim potrebama (47). Pametno postavljenim kriterijima za dodjelu, koji se temelje i na cijeni i kvaliteti, javni naručitelji mogu poticati tržišno natjecanje među ponuditeljima i postići najbolju vrijednost za novac, provodeći strateške ciljeve politike.

Upotreba standarda, oznaka ili certifikacija u javnoj nabavi praktičan je i pouzdan način na koji javni naručitelji mogu provjeriti usklađenost ponuditelja s posebnim sektorskim zahtjevima ili zahtjevima u pogledu kvalitete. Standardi ili oznake koji se upotrebljavaju u postupcima javne nabave obično se odnose na osiguravanje kvalitete, ekološku certifikaciju, znakove za okoliš, sustave upravljanja okolišem i proizvode u okviru pravedne trgovine. Oznake i zahtjevi za oznaku mogu se upotrebljavati za utvrđivanje minimalnih standarda kvalitete u tehničkim specifikacijama ili za nagrađivanje ambicioznijih ponuda s pomoću kriterija za dodjelu. Kandidatima koji ispunjavaju zahtjeve za oznaku, ali je nisu dobili, mora se omogućiti da dokažu usklađenost na druge načine.

Javni naručitelji trebaju upućivati samo na standarde koje su izradila neovisna tijela, po mogućnosti na razini EU-a ili na međunarodnoj razini, kao što su znak za okoliš EU-a (48), sustav upravljanja okolišem i neovisnog ocjenjivanja (EMAS), ekološki otisak proizvoda/ekološki otisak organizacija ili certifikacije na razini EU-a, primjerice oznaka CE, ili Međunarodne organizacije za normizaciju (ISO). Upotrebom europskih standarda, oznaka ili certifikacija osigurava se usklađenost rješenja s europskim zakonodavstvom o sigurnosti, zaštiti javnog zdravlja, zaštiti okoliša itd. Ako javni naručitelji zahtijevaju nacionalnu ili regionalnu certifikaciju, obvezni su prihvatiti jednakovrijedne certifikacije iz drugih država članica EU-a ili druge dokaze kojima se potvrđuje ispunjavanje zahtjeva. Jasni i nedvosmisleni zahtjevi o tome kako dokazati istovjetnost standarda kvalitete, sigurnosti i zaštite javnog zdravlja mogu učinkovito pridonijeti jamčenju visokih standarda u području zaštite okoliša i drugih standarda.

Visoki standardi kvalitete često se učinkovito i primjereno mogu postići uključivanjem odgovarajućih odredbi o izvršenju ugovora. One se mogu odnositi na kvalitativne aspekte izvršenja ugovora, uključujući gospodarske, socijalne, okolišne, radne ili inovativne značajke. Odredbe o izvršenju ugovora moraju biti povezane s predmetom ugovora te se njima ne smije zahtijevati primjena općih politika poduzeća.

Od ugovaratelja se može zatražiti da sva ponuđena roba, bez obzira na podrijetlo, ispunjava visoke standarde kvalitete te socijalne i okolišne standarde, koji moraju biti jasno definirani u dokumentaciji za nadmetanje.

Na primjer, od ugovaratelja se može zahtijevati da:

—	zapošljava radnike u nepovoljnom položaju,

—	osigura osoblju profesionalnu ili sigurnosnu obuku u vezi s konkretnim izvršenjem ugovora,

—	izvješćuje o emisijama ili mjerama za utvrđivanje i sprečavanje kršenja ljudskih prava i

—	donese posebne mjere za zbrinjavanje otpada.

Mogu se uvesti posebne odredbe o izvršenju ugovora kako bi se subjekte obvezalo da postupaju u skladu s kodeksom ponašanja prema kojem su obvezni otkrivati informacije o svojim dobavljačima i o njihovu poštovanju radnih uvjeta, te da utvrde, spriječe i ublaže rizik od kršenja ljudskih prava, u skladu s vodećim načelima Ujedinjenih naroda o poslovanju i ljudskim pravima i Smjernicama OECD-a o postupanju s dužnom pažnjom za odgovorno poslovno ponašanje. Javni naručitelji mogu zahtijevati i da ponuditelji pri izvršenju ugovora poštuju međunarodne temeljne standarde rada, bez obzira na pravne obveze u zemlji ponuditelja ili mjestu proizvodnje. Ako su otkrivene povrede, od ugovaratelja se može zahtijevati da poduzmu mjere izvršenja i kazne dobavljače, čak i suspenzijom isporuke.

Od ugovaratelja se može izričito zahtijevati da poštuju okolišne i socijalne standarde koji nisu pravne obveze propisane pravom EU-a ili nacionalnim pravom. Isto tako, od stranih ugovaratelja može se zahtijevati ispunjavanje pravnih obveza koje imaju gospodarski subjekti u EU-u pri izvršenju ugovora, bez obzira na to podliježu li istim pravnim obvezama. Ti se zahtjevi mogu primjenjivati i na proizvodnju robe obuhvaćene ugovorom.

Ako ti uvjeti nisu ispunjeni, ponuda će biti odbijena. Ti zahtjevi pridonose postizanju jednakih uvjeta tržišnog natjecanja, koji bi mogli biti neusklađeni zbog različitih pravnih zahtjeva u zemljama podrijetla ponuditelja ili usluga ili robe koje predlažu.

Dobra praksa

—	Upotreba cijelog niza alata: isključenje, odabir, dodjela, izvršenje ugovora

—	Prilagodba kriterija svakoj pojedinačnoj javnoj nabavi

—	Obveza da svi ponuditelji i dobavljači ispunjavaju iste zahtjeve

3.3. Praćenje izvršenja ugovora

—	Provedba standarda kvalitete na razini izvršenja ugovora

—	Izvještajni zahtjevi

—	Jasno definirane sankcije

Primjena kriterija kvalitete u javnoj nabavi djelotvorna je samo ako javni naručitelj osigura visoku razinu stručnosti u pripremi ponuda i postupku odabira te ako osigura stalno i učinkovito praćenje izvršenja ugovora i da ugovaratelj pri izvršenju ugovora ispunjava natječajne zahtjeve.

Postoje različiti oblici praćenja ugovora koji mogu zahtijevati različite stupnjeve angažiranosti javnog naručitelja. Sljedeći zahtjevi mogu biti dio uvjeta ugovora:

—	redovito dostavljanje informacija o određenim aspektima izvršenja,

—	ispunjavanje upitnika o poštovanju odredbi ugovora,

—	dostavljanje pisanih dokaza o usklađenosti ili

—	omogućavanje revizija ili inspekcija na terenu.

Primjenjive obveze iz prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava treba uvijek temeljito provjeriti, među ostalim i na razini podugovaratelja te, prema potrebi, u cijelom lancu opskrbe. Primjenom sankcija i sustava za postupnu provedbu uvjeta javni naručitelji mogu utjecati na ugovaratelja tijekom faze izvršenja ugovora kako bi osigurali usklađenost s uvjetima ugovora.

Predviđanjem načina suradnje s ugovarateljem, koji uključuju primjerice traženje objašnjenja, postavljanje rokova za ispravljanje situacije ili izdavanje upozorenja, znatno se povećava pregovaračka moć javnog naručitelja.

Realni ugovorni uvjeti i metode praćenja pridonose pravilnom izvršenju ugovora i osiguravaju da jednaki uvjeti tržišnog natjecanja uspostavljeni u trenutku pokretanja javne nabave vrijede tijekom cijelog izvršenja ugovora.

Dobra praksa

—	Samo se praćenjem osigurava da ugovaratelji poštuju VAŠE zahtjeve

—	Razvijanje učinkovitih i jednostavnih mehanizama praćenja

—	Iskorištavanje cijelog niza suvremenih komunikacijskih alata za praćenje na daljinu

—	Suradnja s nevladinim organizacijama ili specijaliziranim tijelima radi neovisnog praćenja ugovora

3.4. U praksi

Postizanje visokih standarda kvalitete i jednakih uvjeta tržišnog natjecanja

—	Potiče se javne naručitelje na upotrebu javne nabave kao strateškog alata za promicanje društvenih ciljeva kao što su socijalni, zeleni i inovacijski ciljevi.

—	Pri osmišljavanju postupaka javne nabave javni naručitelji trebaju osigurati da se na ponuditelje iz EU-a i iz trećih zemalja primjenjuju jednaki standardi čime se pridonosi postizanju jednakih uvjeta tržišnog natjecanja.

—	Pri definiranju natječajnih zahtjeva trebaju se voditi tehničkim specifikacijama te kriterijima za isključenje, odabir i dodjelu kako bi postavili visoke standarde kvalitete za sve ponuditelje, bez obzira na njihovo podrijetlo.

—	Trebaju primjenjivati odredbe o izvršenju ugovora kako bi osigurali da svi subjekti učinkovito provode standarde kvalitete u izvršenju ugovora, bez obzira na mjesto proizvodnje.

—	Trebaju uvesti i provoditi učinkovite mehanizme praćenja kako bi osigurali poštovanje standarda.

—	Nizom smjernica Komisije pruža se potpora javnim naručiteljima u integraciji zahtjeva u pogledu kvalitete.

4. Praktična pomoć Europske komisije

Europska komisija pruža praktičnu pomoć javnim naručiteljima i državama članicama u raznim oblicima (49). To je dio partnerstva uspostavljenog na temelju Komunikacije Komisije „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju”. Komisija na taj način potiče razmjenu informacija, znanja i iskustva. Ta je Komunikacija osnova za široki politički dijalog te suradnju s nacionalnim i lokalnim tijelima, institucijama EU-a i drugim dionicima pod vodstvom Komisije.

Za pojedinačne velike infrastrukturne projekte Komisija nudi pomoć putem službe za podršku i mehanizma prijavljivanja u okviru „ex ante procjene aspekata javne nabave za velike infrastrukturne projekte” (50). U takvim projektima javni naručitelji izloženi su većoj vjerojatnosti da veliki infrastrukturni projekti ne budu dovršeni na vrijeme ili raspoloživi prema planu, da se troškovi povećaju iz različitih razloga tijekom provedbene faze ili da moraju preuzeti određene rizike. Javna sredstva mogu se potrošiti na način kojim se ne osigurava uvijek najveća moguća dodana vrijednost za građane i društvo. Stoga se javne naručitelje potiče da iskoriste svu dostupnu pomoć.

Pregled različitih mehanizama za pojašnjenje i pomoć dostupan je u nastavku (51).

Pregled praktične pomoći

—	Služba za podršku i postupak prijavljivanja za velike infrastrukturne projekte

—	Mreže dionika, uključujući radionice, posebice o zelenoj i društveno odgovornoj javnoj nabavi, i profesionalizacija

—	Redovite konferencije na visokoj razini o raznim temama, uključujući kriterije za dodjelu, stratešku javnu nabavu, transparentnost, profesionalizaciju i veliku infrastrukturu, poboljšanje pristupa javnoj nabavi, digitalnu transformaciju te nove projekte i izazove

—	Centar za e-kompetencije „alati za potporu javnim naručiteljima”

—	Izdavanje smjernica, među ostalim o javnoj nabavi inovativnih rješenja, zelenoj javnoj nabavi, društveno odgovornoj javnoj nabavi, javnoj nabavi u području obrane te za stručnjake koji rade s europskim fondovima

5. Kratki pregled

Pravni okvir i mogućnosti koje nudi

Postojeći zakonodavni okvir EU-a o javnoj nabavi uključuje direktive kojima se reguliraju javni ugovori, komunalne usluge, koncesije i javna nabava u području obrane i sigurnosti te pristup postupcima pravne zaštite. Pravilima utvrđenima u tim pravnim instrumentima javnim naručiteljima diljem EU-a pruža se velika fleksibilnost pri nabavi robe, usluga i radova:

—	omogućuje im se primjena kriterija kvalitete i dodjela ugovora na temelju najboljeg omjera cijene i kvalitete te troškova životnog vijeka,

—	omogućuje im se odabir najprimjerenijeg i najučinkovitijeg postupka javne nabave,

—	omogućuje im se odabir zahtjeva u pogledu kvalitete koje treba uključiti u dokumentaciju za nadmetanje,

—	pružaju im se mehanizmi kojima se osigurava poštovanje obveza iz prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava,

—	daje im se velika sloboda u pripremi natječajnog postupka sudjelovanjem na tržištu i suradnjom s relevantnim dionicima,

—	pružaju im se instrumenti za obradu izuzetno niskih ponuda,

—	određuje se koji ponuditelji iz trećih zemalja imaju osiguran pristup tržištu javne nabave EU-a.

Općenito, direktivama se javnim naručiteljima nudi dovoljno fleksibilnosti da postupke javne nabave prilagode svojim potrebama.

Pitanja i odgovori

—	Može li javni naručitelj zahtijevati da se poštuju radni, socijalni i okolišni standardi koji nadilaze pravne zahtjeve u mjestu izvršenja ugovora? Da, javni naručitelj može odrediti takve zahtjeve ako su nediskriminirajući, povezani s predmetom ugovora i u skladu s pravom Unije.

—

Nije li nepravedno zahtijevati od ponuditelja da poštuju radne, socijalne i okolišne standarde koji uvelike nadilaze njihove pravne obveze?

Ne, pravne obveze mogu biti vrlo različite ovisno o mjestu poslovnog nastana ponuditelja ili mjestu proizvodnje robe. Zahtijevanjem poštovanja samo lokalnog prava može se narušiti tržišno natjecanje. Prilagođeni zahtjevi koji se primjenjuju na sve ponuditelje i robu pridonose stvaranju jednakih uvjeta tržišnog natjecanja.

—

Kako bi se javni naručitelj trebao pripremiti za nadmetanje u kojem planira primjenjivati kriterije kvalitete?

Javni naručitelji trebali bi započeti s procjenom vlastitih potreba i mogućih rješenja. Mogu se savjetovati s tržišnim subjektima i drugim dionicima. Svaki koristan alat može se upotrebljavati ako javni naručitelj djeluje na transparentan način i prema svim mogućim ponuditeljima postupa jednako.

—

Stvara li se uvođenjem kriterija kvalitete i njihovom primjenom na sve ponuditelje samo administrativno opterećenje?

Postavljanjem zahtjeva kvalitete naručitelj može uložiti u održivije, društveno odgovornije i inovativnije proizvode i usluge te osigurati pošteno tržišno natjecanje u korist građana EU-a. Svaki javni naručitelj odlučuje koji je najučinkovitiji način potrošnje javnih sredstava za postizanje željenog rezultata. Uz tu fleksibilnost postoje i određene obveze, poput odgovarajućeg praćenja.

—

Kako se kriteriji kvalitete i održivosti mogu uključiti u dokumentaciju za nadmetanje?

Javni naručitelji imaju veliku fleksibilnost. Mogu ih uključiti u kriterije za odabir, tehničke specifikacije, kriterije za dodjelu i odredbe o izvršenju ugovora ako su povezani s predmetom ugovora. Moraju biti jasno definirani, objektivni i nediskriminirajući za moguće ponuditelje tako da se osiguraju ravnopravni uvjeti u kojima se ponuditelji mogu natjecati na temelju visokokvalitetnih standarda.

—	Može li se ponuditelja isključiti zbog kršenja obveza iz prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava? Da, javni naručitelji mogu isključiti ponuditelja koji ne poštuje primjenjive obveze iz prava o zaštiti okoliša te socijalnog i radnog prava.

—	Može li javni naručitelj provjeriti usklađenost s pravnim i prilagođenim uvjetima za ponuditelje i robu? Javni naručitelj ima razne mogućnosti za provjeru tih uvjeta. Na primjer, može zatražiti izvješća od ponuditelja ili neovisnih tijela za kontrolu kvalitete ili nevladinih organizacija.

—	Imaju li svi gospodarski subjekti diljem svijeta pravo pristupa tržištima javne nabave EU-a? Ne, samo subjekti obuhvaćeni multilateralnim i bilateralnim trgovinskim sporazumima imaju osiguran pristup tržištima javne nabave EU-a.

—

Što javni naručitelj treba učiniti ako posumnja da je cijena koju nudi ponuditelj iz treće zemlje preniska? Je li moguće zatražiti dodatne informacije?

Da, ne samo da je moguće, već se i preporučuje pribaviti više informacija kako bi javni naručitelj mogao osigurati pouzdanost ponude i jednake uvjete natjecanja za sve sudionike.

—	Koje se informacije smiju zatražiti kako bi se provjerilo je li ponuda izuzetno niska? Sve informacije na temelju kojih javni naručitelj može procijeniti održivost ponude.

—	Kada bi ponudu trebalo odbiti kao izuzetno nisku? Ponudu se može odbiti kada javni naručitelj nije uvjeren u objašnjenje ponuditelja.

Komisijini alati za potporu i smjernice o javnoj nabavi

—	Komunikacija Komisije: Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=COM%3A2017%3A572%3AFIN

—	Internetske stranice Komisije o javnoj nabavi: https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement_hr

—	Centar za e-kompetencije „alati za potporu javnim naručiteljima”: https://ec.europa.eu/info/policies/public-procurement/support-tools-public-buyers_hr

—	Preporuka Komisije o profesionalizaciji javne nabave – Izgradnja strukture za profesionalizaciju javne nabave: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX%3A32017H1805

—	Komunikacija Komisije: Zatvaranje kruga – akcijski plan EU-a za kružno gospodarstvo: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:52015DC0614

—	Javna nabava za kružno gospodarstvo (dobra praksa i smjernice): http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/Public_procurement_circular_economy_brochure.pdf

—	Kupujmo zeleno! Priručnik o zelenoj javnoj nabavi: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/Buying-Green-Handbook-3rd-Edition.pdf

—	Kriteriji EU-a za zelenu javnu nabavu: http://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_criteria_en.htm

—	Dobra praksa u području zelene javne nabave: http://ec.europa.eu/environment/gpp/case_group_en.htm

—	Služba za podršku za zelenu javnu nabavu: http://ec.europa.eu/environment/gpp/helpdesk.htm

—	Priručnik za osposobljavanje o zelenoj javnoj nabavi namijenjen javnim naručiteljima: http://ec.europa.eu/environment/gpp/toolkit_en.htm

—	Programi osposobljavanja o zelenoj javnoj nabavi: http://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm

—	Alati za izračun troškova životnog vijeka za zelenu javnu nabavu: http://ec.europa.eu/environment/gpp/lcc.htm

—	Metoda ekološkog otiska proizvoda/organizacije: http://ec.europa.eu/environment/eussd/smgp/policy_footprint.htm

—	Radionice o nabavi s društvenim učinkom: https://www.aeidl.eu/en/projects/social-development/bsi-buying-for-social-impact.html

—	Kupujmo na društveno osviješten način – priručnik za socijalnu osviještenost u javnoj nabavi: https://publications.europa.eu/hr/publication-detail/-/publication/cb70c481-0e29-4040-9be2-c408cddf081f

—	Smjernice Komisije za javnu nabavu inovativnih rješenja: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&coteId=3&year=2018&number=3051&version=F

—	Priručnik o javnoj nabavi inovativnih rješenja, Europska podrška za javnu nabavu inovativnih rješenja: http://www.eafip.eu/

—	Europska mreža stručnih centara za javnu nabavu inovativnih rješenja: http://www.procure2innovate.eu/

—	Smjernice o javnoj nabavi za praktičare: http://ec.europa.eu/regional_policy/hr/information/publications/guidelines/2015/public-procurement-guidance-for-practitioners

—	Smjernice Komisije o nabavi zasnovanoj na suradnji u području obrane i sigurnosti: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2019.157.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2019:157:TOC

—	Smjernice o sklapanju ugovora između vlada u području obrane i sigurnosti: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX%3A52016XC1202%2801%29

—	Preporuka o pristupu poddobavljača i MSP-ova u sektoru obrane prekograničnim tržištima: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:32018H0624

(1) JOIN (2019)5.

(2) Sastanak Europskog vijeća 21. i 22. ožujka 2019., EUCO 1/19.

(3) Izmijenjeni prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o pristupu robe i usluga iz trećih zemalja unutarnjem tržištu javne nabave Unije i postupcima koji doprinose pregovorima o pristupu robe i usluga iz Unije tržištima javne nabave trećih zemalja, COM(2016) 34 final.

(4) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju”, COM(2017) 572 final.

(5) Pročišćena verzija Ugovora o funkcioniranju Europske unije, SL C 326, 26.10.2012.

(6) https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm

(7) Dokument nije pravno obvezujuć. Iako se u njemu povremeno parafraziraju odredbe zakonodavstva EU-a, njegova namjena nije dodati ili umanjiti prava i obveze utvrđene u tom zakonodavstvu. Kad je riječ o slučajevima u kojima bi se dokument mogao smatrati tumačenjem zakonodavstva EU-a, treba istaknuti da je samo Sud Europske unije nadležan za pravno obvezujuće tumačenje prava EU-a. Nije provjereno jesu li primjeri iz ovog dokumenta u skladu s pravom EU-a.

(8) U skladu s postojećim tekstom GPA-a relevantni prilozi navedeni u članku 25. sada su prilozi 1., 2., 4., 5., 6. i 7.

(9) Vidjeti članak 25. Direktive 2014/24/EU i članak 43. Direktive 2014/25/EU.

(10) Izmijenjeni prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o pristupu robe i usluga iz trećih zemalja unutarnjem tržištu javne nabave Unije i postupcima koji doprinose pregovorima o pristupu robe i usluga iz Unije tržištima javne nabave trećih zemalja, COM(2016) 34 final.

(11) Sastanak Europskog vijeća 21. i 22. ožujka 2019., EUCO 1/19.

(12) Zajedničko tumačenje članka 85. stavka 1. i članka 85. stavka 2. Direktive 2014/25/EU.

(13) U skladu s postojećim tekstom GPA-a relevantne odredbe nisu više uključene u članak XXIII., nego u članak III.

(14) SL L 216, 20.8.2009., str. 76.

(15) Države članice trebaju donijeti tu odluku na temelju vrijednosti za novac, uzimajući u obzir potrebu za europskom tehnološkom i industrijskom obrambenom bazom koja će biti konkurentna na globalnoj razini te važnost otvorenih i poštenih tržišta i cilj stjecanja uzajamne koristi. Ta bi odluka mogla biti i selektivna, tj. dopustiti samo gospodarske subjekte iz svih ili nekih zemalja GPA-a, ali ne i iz ostalih trećih zemalja (zemlje izvan EGP-a koje nisu članice GPA-a i s kojima EU nema bilateralne sporazume o otvaranju tržišta javne nabave).

(16) Vidjeti drugi podstavak uvodne izjave 18. Direktive 2009/81/EZ.

(17) Direktiva (EU) 2016/1148 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. srpnja 2016. o mjerama za visoku zajedničku razinu sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava širom Unije.

(18) Članak 21. Direktive 2009/81/EZ.

(19) Utvrđivanje osnovnih sigurnosnih interesa u isključivoj je odgovornosti država članica kako je navedeno u uvodnoj izjavi 16. Direktive (vidjeti i presudu od 30. rujna 2003. u predmetu T-26/01).

(20) Vidjeti presudu Suda EU-a od 13. prosinca 2007. u predmetu C-337/06 Bayerischer Rundfunk, točka 64.

(21) Vidjeti točku 68. presude u spojenim predmetima C-285/99 i C-286/99, Impresa Lombardini SpA.

(22) Takva „relativna” usporedba (koja uključuje sve podnesene ponude) može biti poželjna u slučajevima u kojima postoji dovoljan broj ponuda jer je vjerojatno da će takva usporedba biti najbolji odraz tržišnih uvjeta.

(23) Sud EU-a, spojeni predmeti C-285/99 i C-286/99, točke 43. i 73.

(24) Sud EU-a, spojeni predmeti C-285/99 i C-286/99, točke 43. i 55.

(25) Sud EU-a, spojeni predmeti C-285/99 i C-286/99, točka 51.

(26) Članak 69. stavak 2. Direktive 2014/24/EU

(27) Članak 69. stavak 2. točka (d) i članak 69. stavak 3.

(28) Članak 18. stavak 2. Direktive 2014/24/EU.

(29) CFI, predmet T-422/11, Computer Resources International, točka 87.

(30) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju”, COM(2017) 572 final.

(31) Na primjer, UN-ovi ciljevi održivog razvoja, a posebice cilj 12.7 (promicanje održivih praksi javne nabave u skladu s nacionalnim politikama i prioritetima). U Rezoluciji Skupštine UN-a za okoliš iz ožujka 2019. poziva se sve države članice da rade na postizanju održive potrošnje i proizvodnje, razviju održive politike javne nabave i ažuriraju svoje pravne okvire javne nabave u skladu s obvezom ostvarivanja cilja održivog razvoja 12.7; vidjeti rezoluciju:

http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/28517/English.pdf?sequence=3&isAllowed=y

(32) Direktiva (EU) 2019/1161 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o izmjeni Direktive 2009/33/EZ o promicanju čistih i energetski učinkovitih vozila u cestovnom prijevozu.

(33) http://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_criteria_en.htm

U međunarodnom kontekstu posebno su relevantne sljedeće skupine proizvoda: računala i zasloni za zelenu javnu nabavu (2016.), cestovni prijevoz (2019.), električna i elektronička oprema koja se upotrebljava u zdravstvenom sektoru (2014.). Za svaki je kriterij u skupu kriterija EU-a za zelenu javnu nabavu navedeno treba li ga upotrebljavati kao kriterij za odabir, tehničku specifikaciju, kriterij za dodjelu ili odredbu o izvršenju ugovora. Kriteriji za zelenu javnu nabavu temelje se na podacima iz baze dokaza, postojećim kriterijima za znakove za okoliš i informacijama dobivenima od dionika u industriji, civilnom društvu i državama članicama. Baza dokaza koristi se dostupnim znanstvenim informacijama i podacima, primjenjuje pristup na temelju životnog vijeka i uključuje dionike koji se sastaju kako bi raspravili otvorena pitanja i postigli konsenzus.

(34) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/Buying-Green-Handbook-3rd-Edition.pdf

(35) http://ec.europa.eu/environment/gpp/toolkit_en.htm

(36) http://ec.europa.eu/environment/gpp/case_group_en.htm

(37) Dodatne informacije: Smjernice za javnu nabavu inovativnih rješenja C(2018) 3051 final, objavljeno 15.5.2018., https://ec.europa.eu/docsroom/documents/29261

(38) Članak 40. Direktive 24/2014/EU i članak 58. Direktive 25/2014/EU uključuju odredbe o prethodnoj provjeri tržišta.

(39) COM(2007) 799 final i povezani radni dokument službi Komisije SEC(2007) 1668 „Predkomercijalna javna nabava: pokretanje inovacije radi osiguravanja održivih visokokvalitetnih javnih usluga u Europi”.

(40) Članak 42. Direktive 2014/24/EU.

(41) Europski parlament donio je 13. ožujka 2019. Europski akt o pristupačnosti (Direktiva 2019/882 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o zahtjevima za pristupačnost proizvoda i usluga). Aktom se utvrđuju obvezni europski zahtjevi za određene proizvode i usluge, među ostalim pri dodjeli javnih ugovora.

(42) Članak 57. stavci 1. i 2. Direktive 2014/24/EU Vidjeti i članak 80. stavak 1. Direktive 2014/25/EU.

(43) Članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24/EU sadržava iscrpan popis kategorija.

(44) Konvencija 87. MOR-a o slobodi udruživanja i zaštiti prava na organiziranje, 98. o pravu na organiziranje i kolektivno pregovaranje, 29. o prisilnom radu, 105. o ukidanju prisilnog rada, 138. o minimalnoj dobi, 111. o diskriminaciji (zapošljavanje i posao), 100. o jednakosti plaća i 182. o najgorim oblicima dječjeg rada.

(45) Članak 58. Direktive 2014/24/EU. Vidjeti i članak 80. stavak 2. Direktive 2014/25/EU.

(46) Preporuka Komisije 2013/179/EU od 9. travnja 2013. o uporabi zajedničkih metoda za mjerenje i priopćavanje rezultata o utjecaju proizvoda i organizacija na okoliš za vrijeme njihova životnog vijeka (SL L 124, 4.5.2013., str. 1.). Vidjeti i razvoje u fazi EU Pilot i prijelaznoj fazi: http://ec.europa.eu/environment/eussd/smgp/index.htm

(47) Vidjeti uvodnu izjavu 92. Direktive 2014/24/EU.

(48) www.ecolabel.eu

(49) https://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement_hr

(50) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija „Poticanje ulaganja dobrovoljnom ex-ante procjenom aspekata javne nabave za velike infrastrukturne projekte” COM(2017) 573.

(51) Sva relevantna upućivanja i poveznice nalaze se u odjeljku „5. Kratki pregled”.