26.10.2018   

HR

Službeni list Europske unije

C 389/1

IZVJEŠĆE O AKTIVNOSTIMA NADZORNOG ODBORA OLAF-A – 2017.

(2018/C 389/01)

Članovi Nadzornog odbora OLAF-a

 

G. Jan MULDER

Predsjednik Nadzornog odbora OLAF-a

Član odbora od 23. siječnja 2017., predsjednik od 1. ožujka 2017.

Bivši član Europskog parlamenta, Nizozemska.

 

Gđa Colette DRINAN

Članica odbora od 13. srpnja 2016. do 15. studenoga 2017.

Predsjednica od 7. rujna 2016. do 1. ožujka 2017.

Direktorica revizije, Ured financijskog kontrolora i glavnog revizora, Irska

Ovlaštena računovotkinja

 

Gđa Maria Helena FAZENDA

Članica odbora od 23. siječnja 2017.

Glavna tajnica za sustav unutarnje sigurnosti, Portugal

Državna odvjetnica

 

G. Petr KLEMENT

Član odbora od 23. siječnja 2017.

Glavni državni odvjetnik, Češka

Državni odvjetnik

 

Gđa Grażyna STRONIKOWSKA

Članica odbora od 13. srpnja 2016.

Državna odvjetnica u Uredu državnog odvjetnika, Varšava, Poljska

Državna odvjetnica

 

G. Rafael MUÑOZ LÓPEZ-CARMONA

Član odbora od 1. prosinca 2017.

Voditelj Odjela za potporu glavnom financijskom kontroloru pri Specijaliziranom uredu za progon korupcije i organiziranog kriminaliteta, Španjolska

Revizor, odvjetnik, ekonomist

PREDGOVOR PREDSJEDNIKA

Sa zadovoljstvom podnosim godišnje izvješće Nadzornog odbora Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) za 2017. godinu.

U ovom izvještajnom razdoblju članovi i Tajništvo Nadzornog odbora imali su pune ruke posla. Godinu je obilježila promjena sastava Odbora. Mandati Catherine Pignon, Johana Denolfa i Dimitriosa Zimianitisa privedeni su kraju, a njihove smo položaje 23. siječnja preuzeli Helena Fazenda, Petr Klement i ja, Jan Mulder. Ovim im putem želim zahvaliti na njihovu radu općenito u Europskoj uniji, a osobito u ovom Odboru i u OLAF-u.

Colette Drinan podnijela je ostavku na položaj predsjednice 1. ožujka 2017. i na tom sam je položaju naslijedio ja. Iste godine, 16. studenoga, gđa Drinan podnijela je ostavku na članstvo u Odboru, a zamijenio ju je Rafael Muñoz López-Carmona. U ime cijelog Odbora želim joj zahvaliti na doprinosu našem radu.

U listopadu 2017. Giovanni Kessler, bivši glavni direktor OLAF-a, odlučio je prihvatiti položaj u Italiji prije isteka svojeg mandata u Bruxellesu. Ubrzo nakon objave te odluke pokrenut je postupak zapošljavanja novog glavnog direktora OLAF-a. Ja sam, kao predsjednik Nadzornog odbora, sudjelovao u postupku zapošljavanja u svojstvu promatrača. Odbor nije imao prigovor na postupak Komisije.

Kako bi se osigurala njegova neovisnost, Tajništvo Odbora premješteno je 2017. iz OLAF-a u ured Europske komisije, odnosno Ured za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu (PMO). No riječ je samo o administrativnom pripajanju. Uz taj administrativni prijenos došlo je i do premještanja ureda tajništva iz prostorija OLAF-a u drugi dio zgrade izvan sigurnosne zone OLAF-a. Uz malo odmaka može se reći da ta promjena nije ispunila očekivanja Odbora.

Velik dio rada Odbora bio je posvećen evaluaciji djelotvornosti Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (1) (Uredba o OLAF-u) u skladu s člankom 19. Uredbe. Ona je morala biti dovršena do 2. listopada 2017.

Glavni zaključci iz propisno podnesenog Mišljenja Vijeća o evaluaciji Uredbe o OLAF-u bili su sljedeći:

i.

u Uredbu treba dodati odredbu o pravu Nadzornog odbora na ishođenje informacija za koje smatra da su mu potrebne za ispunjavanje njegove uloge kako bi se u potpunosti pospješila neovisnost OLAF-a;

ii.

potrebno je dodatno razjasniti postupovna jamstva; i

iii.

potrebno je postrožiti obvezu suradnje država članica u istragama OLAF-a.

Cijelo je izvješće dostupno na međuinstitucijskim stranicama Nadzornog odbora: http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/.

Odbor se usmjerio na upoznavanje novih članova s unutarnjim funkcioniranjem OLAF-a, analizu odbačenih slučajeva, provjeru trajanja istraga, pažljivo ispitivanje osjetljivih slučajeva i provjeru izvršenja rashoda OLAF-a. Članovi Odbora i ja nekoliko smo se puta sastali s istražnim osobljem i upravom OLAF-a radi suradnje i boljeg upravljanja Uredom.

Odbor je zaključio da će sljedeće godine velik dio rada morati usmjeriti na postupovna jamstva, trajanje istraga te na stopu uspješnosti slučajeva i preporuka prenesenih nacionalnim pravosudnim tijelima i institucijama EU-a.

U prethodnim je izvješćima istaknuto da je velik problem to što se Odboru ne dostavlja dovoljno informacija. Novi Odbor odlučio je da mu je jedan od prioriteta pri ispunjavanju dužnosti osigurati odgovarajući pristup potrebnim informacijama. Bivši glavni direktor Giovanni Kessler postigao je ohrabrujuće pomake u tom smjeru, a proces se ubrzao nakon što je vršitelj dužnosti glavnog direktora postao Nicholas Ilett. On je poboljšao dijalog i neometanu suradnju OLAF-a i nadzornika te je uvijek bio dostupan za pružanje informacija i razmjenu mišljenja i ideja o upravljačkoj strukturi s Odborom. Odbor osobito cijeni taj otvoreni dijalog.

Odbor je glavnom direktoru, višem rukovodstvu i članovima uprave OLAF-a uputio otvorenu pozivnicu za sudjelovanje na njegovim plenarnim sjednicama. Ta je inicijativa svakako poboljšala protok informacija. Članovi odbora prihvatili su konstruktivan i suradnički pristup u okviru kojeg OLAF i Odbor međusobno jačaju svoju ulogu upravljačkih tijela Ureda. No stanje u izvještajnom razdoblju za 2017. nije još bilo optimalno, kao što ćemo izložiti na sljedećim stranicama. Potrebno je više vremena da bi se sav potencijal tog pristupa razvio u korist Europske unije.

Tema koja se provlačila na svakom sastanku bile su promjene povezane s uspostavom Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO). Budući da će EPPO utjecati na budućnost OLAF-a, Odbor se pobrinuo da bude dobro upoznat s pripremama za donošenje službenog akta o tom uredu, njegovim financijskim učincima i budućim funkcioniranjem. I OLAF i EPPO imat će svoju ulogu u EU-u, a njihove će sinergije poboljšati zaštitu poreznih obveznika, država članica i interesa EU-a. OLAF je redovito obavještavao Odbor i o koracima koje su OLAF i Komisija poduzeli u provedbi Uredbe o EPPO-u.

Kao što sam već spomenuo, prošlu su godinu obilježile promjene. Situaciji izazvanoj promjenama u sastavu Odbora i administrativnoj lokaciji Tajništva nije se uvijek svima bilo lako prilagoditi, osobito Tajništvu. Želim zahvaliti svima koji su omogućili nastavak našeg rada u skladu s Uredbom o OLAF-u.

Jan MULDER

Predsjednik Nadzornog odbora OLAF-a

SADRŽAJ

OPIS ZADAĆE 5
ZAKONODAVNI OKVIR 6
NADZOR NAD SREDSTVIMA OLAF-a 7
PRISTUP INFORMACIJAMA ZA NADZORNE FUNKCIJE 9
POSPJEŠIVANJE NEOVISNOSTI OLAF-a 10
POSTUPAK ODABIRA NOVOG GLAVNOG DIREKTORA OLAF-a 11
NADZOR NAD NAPRETKOM U PRIMJENI POSTUPOVNIH JAMSTAVA U OLAF-ovim ISTRAGAMA 11
Provjera zakonitosti i preispitivanje 11
Postupak za pritužbe na OLAF-ove istrage 12
Temeljna prava i postupovna jamstva 12
NADZOR NAD TRAJANJEM OLAF-ovih ISTRAGA 14
Opće napomene 14
Analiza 417 izvješća o istragama koje su trajale dulje od 12 mjeseci koju je proveo Odbor 15
Zaključci 16
OCJENA PRIORITETA ISTRAŽNE POLITIKE I ISTRAŽNIH SMJERNICA OLAF-a 17
NADZOR NAD SLUČAJEVIMA U KOJIMA SE NISU SLIJEDILE OLAF-ove PREPORUKE 18
EUROPSKI URED ZA BORBU PROTIV PRIJEVARA I URED EUROPSKOG JAVNOG TUŽITELJA 20
Provedba administrativnih istraga na zahtjev EPPO-a 21
Informacije, forenzička analiza, stručno znanje i operativna potpora za EPPO 21
UPRAVLJAČKA STRUKTURA NADZORNOG ODBORA 22
Sastanci s institucijama, tijelima i drugim agencijama EU-a 22
Radne metode i transparentnost 22
Tajništvo Nadzornog odbora OLAF-a 22
Proračunska pitanja 23

OPIS ZADAĆE

Članak 15. stavak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Nadzorni odbor redovito nadzire Ured u provedbi njegove istražne uloge kako bi pospješio neovisnost Ureda u propisnom izvršavanju nadležnosti koje su mu dodijeljene ovom Uredbom.

Nadzorni odbor posebno nadzire napredak u vezi s primjenom postupovnih jamstava i trajanjem istraga u svjetlu informacija koje mu dostavlja glavni direktor u skladu s člankom 7. stavkom 8.”

1.

 Zadaća je Nadzornog odbora OLAF-a pospješiti neovisnost OLAF-a u propisnom izvršavanju nadležnosti koje su mu dodijeljene. (2) Za ostvarenje te zadaće zakonodavac EU-a povjerio je Nadzornom odboru trostruku ulogu: redoviti nadzor nad istražnom ulogom OLAF-a, pružanje pomoći glavnom direktoru u obavljanju njegovih dužnosti i izvještavanje institucija EU-a.

2.

 Odbor i glavni direktor OLAF-a dio su upravljačke strukture koju je zakonodavac uspostavio Uredbom (EZ) br. 1073/1999 i potvrdio Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013. Nadzorni odbor nadzorno je tijelo OLAF-a i čuvar njegove neovisnosti. Redovito nadzire OLAF u izvršavanju njegove istražne uloge i njegov administrativni rad. Posebno prati zbivanja koja se odnose na primjenu postupovnih jamstava i trajanje istraga.

Glavni direktor OLAF-a odgovoran je ne samo za upravljanje Uredom nego i za preispitivanje postupaka, rješavanje pritužbi, obavljanje svojih dužnosti i vođenje istraga. To je velika odgovornost koja nije dodijeljena ni jednom drugom glavnom direktoru u Europskoj komisiji. Ni jedan drugi glavni direktor ne može istraživati osoblje i članove europskih institucija. Glavnog direktora OLAF-a imenuje Komisija nakon podrobnog savjetovanja s Europskim parlamentom i Vijećem i tek nakon što Nadzorni odbor da pozitivno mišljenje o postupku imenovanja. Stoga je glavni direktor OLAF-a primus inter pares, odnosno stručna osoba koja jamči primjenu visokih standarda etike i integriteta u institucijama EU-a.

3.

 Za glavnog direktora OLAF-a Nadzorni odbor ima savjetodavnu ulogu te mu pomaže u obavljanju njegovih dužnosti upravo zbog osobitosti uloge koju mu je dodijelio zakonodavac EU-a. Odbor to čini tako što:

—

dostavlja glavnom direktoru rezultate nadzora koji Nadzorni odbor obavlja nad:

—

izvršenjem istražne uloge OLAF-a,

—

primjenom postupovnih jamstava i trajanjem istraga, i

—

prema potrebi, daje odgovarajuće preporuke,

—

upućuje mišljenja glavnom direktoru, a prema potrebi i preporuke o sredstvima potrebnima za obavljanje istražne uloge OLAF-a, istražnim prioritetima i trajanju istraga,

—

podnosi očitovanje (prema potrebi i preporuke) o smjernicama o istražnim postupcima (i svim njihovim izmjenama) koje glavni direktor donosi u skladu s člankom 17. stavkom 8. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013,

—

nadzire kvalitetu istraga koje provodi OLAF i preporuka koje daje.

4.

 Odbor je dijaloški partner institucija EU-a. Institucijama podnosi izvješća o svojim aktivnostima, može davati mišljenja na njihov zahtjev, priprema izvješća o istražnim pitanjima te razmjenjuje mišljenja o njima na političkoj razini. To znači da je za institucije EU-a Odbor izvor stručnog znanja koje se temelji na njegovu iskustvu u nadzoru. Osim toga, jamči da OLAF djeluje na zakonit i pravilan način te da se pri provedbi istraga pridržava temeljnih vrijednosti EU-a.

ZAKONODAVNI OKVIR

Članak 19. Evaluacijsko izvješće

„Komisija do 2. listopada 2017. podnosi Europskom parlamentu i Vijeću evaluacijsko izvješće o primjeni ove Uredbe. Tom se izvješću prilaže mišljenje nadzornog odbora te se u njemu navodi je li potrebno izmijeniti ovu Uredbu ili ne.”

5.

 U različitim dijelovima ovog izvješća upućuje se na zaključke iz Mišljenja br. 2/2017 „uz izvješće Komisije o evaluaciji primjene Uredbe (EU) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća” (3). To je najvažnije mišljenje koje je Odbor dao 2017. U tom je mišljenju Nadzorni odbor procijenio: i. pravno okruženje OLAF-a, ii. životni ciklus OLAF-ovih istraga, iii. poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava tijekom istraga pod vodstvom OLAF-a, iv. ulogu i funkcioniranje Nadzornog odbora, i v. zakonodavni prijedlog o osnivanju EPPO-a.

6.

 Nadzorni odbor u svom je mišljenju zaključio da bi se izmjenama Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 trebali objediniti svi razlozi za OLAF-ove istrage kako bi se izbjegla fragmentacija i poteškoće s tumačenjem te povećala jasnoća zakonodavstva i postupovnih jamstava. Jedinstveni pravni okvir trebao bi sadržavati i iscrpna pravila za OLAF-ove ovlasti. U Uredbi će se posebna pozornost morati posvetiti razjašnjenju OLAF-ovih ovlasti u odnosu na institucije EU-a te podjeli nadležnosti između OLAF-a i budućeg EPPO-a.

Odbor smatra da važeća interna pravila o provedbi ne omogućuju transparentnost pri provedbi istraga koju je predvidio zakonodavac. Nadalje, količina uputa mogla bi OLAF-ovo osoblje, osobito istražitelje, navesti na pogrešne zaključke. To bi se moglo spriječiti ako se u Uredbi utvrde sveobuhvatni istražni postupci. Oni bi uključivali strože kriterije za otvaranje istraga kako se pravna sigurnost i pravedno postupanje OLAF-a s primljenim informacijama ne bi doveli u pitanje. Sveobuhvatnim istražnim postupcima uveli bi se i mehanizmi za protutežu mogućoj zlouporabi diskrecijskih ovlasti ili nepotrebnom vanjskom pritisku na glavnog direktora OLAF-a. Uvođenjem obveze glavnog direktora da redovito obavještava Nadzorni odbor o razlozima za sve odluke o neotvaranju istrage stvorila bi se protuteža i za opsežne diskrecijske ovlasti koje su glavnom direktoru dodijeljene važećom Uredbom.

7.

 Nadzorni odbor smatrao je da bi se glavna područja OLAF-ovih istraga (koja uključuju strukturne fondove, poljoprivredu, vlastita sredstva, carinu, vanjsku pomoć i korupciju) trebala bolje razraditi u Uredbi o OLAF-u kako bi se razjasnila OLAF-ova istražna pravila i ovlasti u tim sektorima. Time bi se potakla neovisnost u propisnom izvršavanju ovlasti Ureda i osigurao čvrst temelj za suradnju OLAF-a i EPPO-a.

8.

 Kad je riječ o trajanju istraga, Nadzorni odbor smatrao je da bi Uredbu trebalo izmijeniti dodavanjem obveze glavnog direktora OLAF-a da uzme u obzir zastaru u državama članicama obuhvaćenima istragom. OLAF treba najmanje 18 mjeseci prije isteka roka zastare tijelima država članica poslati privremeno izvješće. Privremeno bi izvješće po obliku i sadržaju bilo jednako završnom izvješću, ali ne bi sadržavalo preporuke. Odbor je podržao i uspostavljanje skupina za daljnje mjere koje bi mogle davati preporuke o daljnjim sudskim mjerama i koordinaciji aktivnosti OLAF-a i svih tijela uključenih u istrage, uključujući budućeg EPPO-a.

9.

 Nadzorni odbor smatrao je da bi u pogledu zatvaranja istraga zakonodavac trebao razmotriti oblikovanje izričitih pravila o informacijama koje OLAF mora slati Odboru. Kako bi bio u mogućnosti pomoći glavnom direktoru u obavljanju njegovih dužnosti u tom području, Odbor bi od OLAF-a trebao primiti barem izvješće o istrazi poslano pravosudnom tijelu države članice te odgovor koji je to tijelo poslalo OLAF-u.

S obzirom na ovlaštenje koje su mu dodijelile sve tri institucije, Nadzorni odbor dao je na znanje da bi htio imati mjerodavnu ulogu u uspostavljanju veza između OLAF-a i njegovih partnera, osobito EPPO-a.

NADZOR NAD SREDSTVIMA OLAF-a

Članak 6. stavak 2. Odluke Komisije 1999/352/EZ od 28. travnja 1999. o osnivanju Europskog ureda za borbu protiv prijevara, kako je izmijenjena Odlukom 2013/478/EU od 27. rujna 2013.:

„2.   Nakon savjetovanja s Odborom za nadzor, glavni direktor šalje glavnom direktoru Opće uprave za proračun prednacrt proračuna prikazan u prilogu koji se odnosi na Ured u dijelu za Komisiju općeg proračuna Europske unije.”

Članak 15. stavak 1. treći podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Nadzorni odbor glavnom direktoru upućuje mišljenja, uključujući po potrebi preporuke, među ostalim, o sredstvima potrebnim za izvršavanje istražne funkcije Ureda […].”

10.

 Nadzorni odbor preispitao je OLAF-ov prednacrt proračuna za 2018., a posebno se usmjerio na dvije stavke: i. OLAF-ov sustav za upravljanje sadržajem („OCM”), tj. OLAF-ovu bazu podataka s informacijama o slučajevima koja je uspostavljena kako bi zamijenila CMS, stari sustav za upravljanje slučajevima, i ii. OLAF-ove ljudske resurse. Odbor puno očekuje od strategije za ljudske resurse (HR) za razdoblje 2017.–2019. koju je OLAF trebao donijeti tijekom 2018. uzimajući u obzir preporuke Odbora glavnom direktoru OLAF-a iz njegova Mišljenja br. 1/2017 „Prednacrt proračuna OLAF-a za 2018.”.

11.

 U svom Mišljenju br. 1/2017 Nadzorni odbor podržao je prednacrt proračuna OLAF-a za 2018., osobito OLAF-ov zahtjev za raspoređivanje dodatnih pet administratora u istražni odjel OLAF-a radi jačanja ključne misije OLAF-a.

12.

 Odbor je posebno važnim smatrao sustav baze podataka OCM zbog proračunskih sredstava predviđenih za njegovu provedbu i zbog učinka tog sustava na OLAF-ovu istražnu ulogu. Stoga je Odbor preporučio da glavni direktor OLAF-a zatraži od Službe za unutarnju reviziju (IAS) Europske komisije da „provede evaluaciju OCM-a nakon njegove provedbe kojom će, osim drugih elemenata, obuhvatiti i iskustva korisnika”. OLAF je u listopadu 2017. odgovorio da će „pažljivo razmotriti potrebu za podnošenjem zahtjeva IAS-u za tu evaluaciju nakon provedbe”. OLAF je potom u veljači 2018. naveo da će se što prije provesti revizija OLAF-ova upravljanja IT-projektima (uključujući OCM).

13.

 Kad je riječ o OLAF-ovoj strategiji za ljudske resurse za razdoblje 2017.–2019., u svom Mišljenju br. 1/2017 Odbor je glavnom direktoru OLAF-a dao pet preporuka za poboljšanje upravljanja ljudskim resursima OLAF-a, osobito smanjivanjem fluktuacije i zadržavanjem osoblja te zapošljavanjem i osposobljavanjem istražitelja. OLAF je djelomično odgovorio na neke od tih preporuka.

14.

 Odbor je preporučio OLAF-u da posveti posebnu pozornost „podrobnom planiranju radne snage u okviru kojeg će procijeniti broj članova osoblja koji će se zapošljavati svake godine tijekom trajanja strategije za ljudske resurse za razdoblje 2017.–2019”. OLAF je 6. listopada 2017. odgovorio da će pri sastavljanju svoje strategije za ljudske resurse za razdoblje 2017.–2019. posebnu pozornost posvetiti temama istaknutima u preporukama Odbora. No Odbor još uvijek nije dobio na uvid strategiju za ljudske resurse za razdoblje 2017.–2019. OLAF smatra da nema roka za tu preporuku te je u veljači 2018. dodao da će dokument biti spreman u prvoj polovini 2018.

15.

 U svom Mišljenju br. 1/2017 Odbor je preporučio OLAF-u da posebnu pozornost posveti sljedećim stavkama: i. mjerama koje bi mogao poduzeti da skrati prosječno trajanje postupka zapošljavanja, ii. utvrđivanju mogućih mjera za zadržavanje osoblja na temelju informacija prikupljenih u intervjuima pri raskidanju radnog odnosa, iii. podrobnoj procjeni potreba za osposobljavanjem, i iv. izračunu i usporedbi ključnih statističkih podataka o osposobljavanju. OLAF je 6. listopada 2017. odgovorio da će temama istaknutima u preporukama Odbora posvetiti posebnu pozornost pri oblikovanju svoje strategije za ljudske resurse za razdoblje 2017.–2019. te je u veljači 2018. (4) podnio izvješće o prethodno navedenim preporukama.

16.

 OLAF je izvijestio Odbor o nizu pitanja povezanih s ljudskim resursima. Prvo, OLAF će krajem 2018. pripremiti izvješće u kojem će utvrditi koja područja treba poboljšati kako bi se skratilo trajanje postupka zapošljavanja. Smatra da provedba preporuke Odbora nema roka. Drugo, OLAF je istaknuo da je Glavna uprava za ljudske resurse i sigurnost (GU HR) odgovorna za upravljanje tečajevima osposobljavanja cijele Komisije. Stoga troškovi osposobljavanja nisu dostupni na uvid pojedinačnim glavnim upravama. Treće, OLAF je izvijestio o postojanju planova osposobljavanja za novoimenovane istražitelje i više istražitelje te je dostavio informacije o postojanju internog i općeg osposobljavanja za osoblje Komisije.

17.

 Odbor smatra da bi se OLAF-ovi resursi trebali usmjeriti na njegovu temeljnu djelatnost, odnosno istrage nezakonitih aktivnosti, ozbiljnih nepravilnosti, prijevara, povreda profesionalnih dužnosti i drugih radnji koje štete interesima EU-a. Odbor smatra da je pružanje potpore u istragama dio temeljne djelatnosti OLAF-a i da vlastiti ljudski resursi i financijska sredstva koja ne ovise o Komisiji pridonose neovisnosti OLAF-a. To je osobito važno za zapošljavanje, osposobljavanje i sposobnost reagiranja na nove i složene vrste prijevara.

18.

 U svom Mišljenju br. 1/2017 Odbor je smatrao da bi trebalo pomno razmotriti prijenos radnih mjesta iz OLAF-a u EPPO i njime upravljati tako da se zaštiti OLAF-ova sposobnost daljnjeg izvršavanja dodijeljenih ovlasti, osobito njegova istražna sposobnost. Ako će se još radnih mjesta prebacivati u EPPO, možda će biti potrebno smanjiti OLAF-ove političke kapacitete kako bi se očuvala sposobnost uprava za istrage.

19.

 Odbor je nadalje ukazao na to da bi, nakon što se donese konačni prijedlog o osnivanju EPPO-a, mogao razmotriti pripremu izvješća o učinku osnivanja EPPO-a na istražnu sposobnost OLAF-a, kako je predviđeno člankom 15. stavkom 9. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013.

20.

 Uz Mišljenje br. 1/2017 o Prednacrtu proračuna OLAF-a za 2018. Odbor je analizirao informacije koje mu je OLAF dostavio o izvršenju proračuna za 2017. Odbor smatra da mjere štednje ne bi trebale negativno utjecati na sposobnost Ureda da provodi učinkovite istrage.

21.

 Odbor je primijetio i da OLAF ima nisku stopu izvršenja proračuna te da i dalje bilježi visoku stopu fluktuacije, odnosno da nije uspio zaposliti dovoljno osoblja da popuni sva slobodna radna mjesta. Odbor je primijetio da se u proračunu za osnovnu zadaću ne razlikuju rashodi za istrage od rashoda za druge svrhe. Odbor smatra da bi možda trebalo povećati proračun za osnovu zadaću kako bi se osigurala učinkovitost istraga, koje uključuju forenzičku, pravnu i logističku podršku. Odbor će analizirati to pitanje u suradnji s OLAF-om kako bi prikupio više dokaza i osigurao da se svi potrebni resursi stave na raspolaganje istražiteljima.

22.

 Odbor smatra da su diskrecijske ovlasti glavnog direktora OLAF-a učinkovit alat za prenamjenu proračunskih sredstava iz slabo korištenih proračunskih linija za područja za koja je potrebno više sredstava. No te bi se ovlasti trebale u prvom redu upotrebljavati za jačanje ključnih zadaća Ureda, osobito onih uprava za istrage.

23.

 Odbor ponavlja svoju preporuku iz Mišljenja br. 1/2017 da bi Služba za unutarnju reviziju (IAS) trebala provesti reviziju problema na koje se naišlo u provedbi sustava baze podataka OCM, uključujući troškove. Izvjestitelj Odbora koji je odgovoran za nadzor nad sredstvima OLAF-a zatražio je 24. siječnja 2018. cjelovito izvješće s raščlambom troškova za projekt OCM od njegova početka. Te informacije OLAF još uvijek nije dostavio Odboru.

PRISTUP INFORMACIJAMA ZA NADZORNE FUNKCIJE

Članak 15. stavak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Nadzorni odbor redovito nadzire Ured u provedbi njegove istražne uloge […].”

Članak 4. Odluke Komisije od o osnivanju Europskog ureda za borbu protiv prijevara: 28. travnja 1999.

„[…] [Nadzorni] odbor odgovoran je za redovno praćenje izvršavanja istražne uloge Ureda.”

Zajedničko mišljenje pravnih službi Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije od 5. rujna 2016.

U Zajedničkom mišljenju ističe se da se Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 daje ovlast Nadzornom odboru da prima informacije od glavnog direktora OLAF-a:

—

o slučajevima u kojima su informacije prenesene nacionalnim pravosudnim tijelima iako OLAF nije vodio istragu,

—

o dodatnim informacijama povezanima sa slučajevima koje se odnose na sve slučajeve, dakle ne samo informacije o zatvorenim slučajevima nego i o istragama koje su u tijeku.

—

Kad je riječ o obvezama izvješćivanja generalnog direktora OLAF-a, Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 predviđa se OLAF-ova aktivna dužnost izvješćivanja. U tom smislu omogućivanje isključivo pasivnog elektroničkog pristupa bazama podataka OLAF-a ne bi bilo dovoljno za ispunjavanje obveza glavnog direktora OLAF-a utvrđenih u Uredbi (EU, Euratom) br. 883/2013.

24.

 U svojim prethodnim godišnjim izvješćima Odbor je istaknuo da je ograničeni pristup OLAF-ovim informacijama o slučajevima goruće pitanje. Stanje se počelo poboljšavati pod vodstvom bivšeg glavnog direktora, a taj se proces ubrzao u drugoj polovici 2017. nakon imenovanja novog vršitelja dužnosti glavnog direktora.

U tom je kontekstu Odbor naišao na probleme s pristupom informacijama o istragama i OLAF-ovoj bazi podataka slučajeva OCM u prvih devet mjeseci izvještajnog razdoblja. Stanje se nakon toga poboljšalo.

25.

 Na temelju svojeg iskustva s bazom podataka OCM tijekom analize slučajeva uz pristup sustavu u svojstvu promatrača Nadzorni odbor zaključio je da podaci u OLAF-ovoj bazi podataka u njezinom trenutačnom stanju nisu prilagođeni potrebama nadzora. Štoviše, čini se da baza podataka OCM nije prilagođena čak ni istražnim potrebama samog OLAF-a.

Odbor je obaviješten o raspravama koje se vode u OLAF-u o tome kako bi se sustav OCM mogao prilagoditi potrebama OLAF-a te pomno prati razvoj situacije. Odbor je ozbiljno zabrinut zbog tog pitanja i blisko će surađivati s OLAF-om na pronalasku rješenja.

26.

 Odbor je iznenadila činjenica da je OCM, veliki IKT-projekt za istražnu ulogu OLAF-a proveden, a da se pritom nisu uzele u obzir potrebe nadzornog tijela OLAF-a. Ukinute su i značajke koje su Odboru bile dostupne u staroj bazi podataka CMS. U takvim okolnostima Odbor radi s podacima koje mu OLAF dostavi ili stavi na raspolaganje u OCM-u. Odbor ne može sam izvući statističke ni izvještajne informacije sve dok se ne ugradi dodatak, modul ili značajka koji bi mu omogućili da upotrebljava operativne podatke za potrebe nadzora.

27.

 Baza podataka OCM ne sadržava značajku koja je prilagođena potrebama Odbora za nadzor nad slučajevima i sustavnim obrascima u operativnim podacima OLAF-a. Odbor je zabrinut jer se u trenutačnom sustavu spisi slučajeva ne mogu na zadovoljavajući način migrirati iz stare baze podataka, CMS-a, u OCM. Taj se problem vrlo negativno odrazio na nadzor Odbora nad izvršenjem istražne uloge OLAF-a, uključujući poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava.

28.

 Odboru je odobren pristup 64 datoteke OLAF-a, uključujući: i. 60 slučajeva u kojima je glavni direktor odlučio da se istraga neće otvarati i stoga odbacio slučaj, i ii. četiri slučaja u kojima su istrage provedene i završene objavom završnog izvješća o slučaju. Odbor je analizirao te slučajeve te će uskoro objaviti svoje zaključke. Određeni rezultati analize iskorišteni su i u Mišljenju br. 2/2017 uz izvješće Komisije o evaluaciji primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 i u drugim nadzornim aktivnostima.

29.

 Odbor je primijetio da sadržaj i kvaliteta izvješća koje je 2017. OLAF podnio o slučajevima koji su trajali dulje od 12 mjeseci nisu bili prikladni za djelotvoran nadzor nad trajanjem istraga. Točnije, unatoč sve duljim istragama (od 12 do 18, 24, 30 mjeseci ili više) većina izvješća nije sadržavala konkretne informacije o razlozima za takvo trajanje istraga niti o korektivnim mjerama koje su poduzete za njihovo ubrzanje. Ta je tema podrobnije obrađena u poglavlju ovog izvješća o nadzoru nad trajanjem OLAF-ovih istraga.

POSPJEŠIVANJE NEOVISNOSTI OLAF-a

Članak 15. stavak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Nadzorni odbor redovito nadzire Ured u provedbi njegove istražne uloge kako bi pospješio neovisnost Ureda u propisnom izvršavanju nadležnosti koje su mu dodijeljene ovom Uredbom.”

Članak 15. stavak 9. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Nadzorni odbor svake godine priprema barem jedno izvješće o svojim aktivnostima, koje posebno obuhvaća ocjenu neovisnosti Ureda, primjenu postupovnih jamstava i trajanje istraga. Ta se izvješća šalju Europskom parlamentu, Vijeću, Komisiji i Revizorskom sudu.”

Članak 17. stavak 3. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Glavni direktor pri obavljanju svojih dužnosti u vezi s pokretanjem i provođenjem vanjskih i unutarnjih istraga ne smije tražiti niti primati upute bilo koje vlade ili institucije, tijela, ureda ili agencije. Ako glavni direktor smatra da mjera koju je poduzela Komisija dovodi u pitanje njegovu neovisnost, o tome odmah obavještava nadzorni odbor i odlučuje hoće li Sudu podnijeti tužbu protiv Komisije ili ne.”

Članak 17. stavak 9. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Prije donošenja bilo kakvih stegovnih sankcija protiv glavnog direktora, Komisija se savjetuje s nadzornim odborom.”

30.

 U godišnjem izvješću za 2016. Nadzorni odbor utvrdio je da je 2. ožujka 2016. Komisija na zahtjev belgijskih pravosudnih tijela djelomično ukinula imunitet glavnog direktora OLAF-a u pogledu sudskih postupaka. U pismenom priopćenju od 14. ožujka 2016. glavni direktor OLAF-a, na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013, obavijestio je Nadzorni odbor da Odluku Komisije od 2. ožujka smatra mjerom koja dovodi u pitanje njegovu neovisnost.

31.

 Unatoč upućivanju zahtjeva i Komisiji i glavnom direktoru OLAF-a Odboru nisu dostavljene konkretne informacije o odluci Komisije i postupku koji je slijedila, a ni primjerak prethodno navedenoga. Nadalje, Opći sud i dalje razmatra glavni predmet u postupku koji je glavni direktor OLAF-a pokrenuo pred tim sudom radi poništenja odluke Komisije. Stoga Odbor još nije u poziciji da donese konačan zaključak. Nacionalni kazneni predmet i dalje je u tijeku u Belgiji, no Odbor ne može dati daljnje komentare jer nije primio informacije o tom predmetu.

32.

 Giovanni Kessler, glavni direktor OLAF-a, podnio je ostavku u listopadu 2017., prije isteka sedmogodišnjeg mandata kako bi preuzeo mjesto glavnog direktora Agencije za carine i monopole u Italiji, na koje ga je uputila Europska komisija. Stoga je pokrenut postupak imenovanja novog glavnog direktora OLAF-a. Odbor je ukazao Komisiji na to da bi trebalo poduzeti mjere koje će osigurati da ne dođe do sukoba interesa koji bi mogao narušiti neovisnost OLAF-a u provedbi istraga.

POSTUPAK ODABIRA NOVOG GLAVNOG DIREKTORA OLAF-a

Članak 17. stavak 2. Uredbe o OLAF-u:

„Nakon što nadzorni odbor da povoljno mišljenje o postupku odabira koji primjenjuje Komisija, Komisija sastavlja listu odgovarajuće kvalificiranih kandidata.”

33.

 Europska komisija poslala je 25. travnja 2017. nacrt obavijesti o slobodnom radnom mjestu za postupak odabira novog glavnog direktora OLAF-a na savjetovanje Vijeću, Europskom parlamentu i Nadzornom odboru. Europska komisija pozvala je i Nadzorni odbor da imenuje predstavnika koji će kao promatrač sudjelovati na razgovorima u različitim fazama postupka odabira.

34.

 U dopisu od 12. svibnja 2017. Nadzorni odbor pozdravio je odluku Komisije da glavnog direktora OLAF-a zaposli kao člana privremenog osoblja s mandatom od sedam godina, a ne kao stalnog službenika Komisije. Odbor je naglasio da bi trebalo istaknuti političku neutralnost glavnog direktora OLAF-a tako da se navede da je mandat na tom radnom mjestu nespojiv s bilo kakvim političkim aktivnostima. Kad je riječ o uvjetima zaposlenja, Odbor je smatrao da se ocjena „devetomjesečnog probnog rada” glavnog direktora OLAF-a izravno odnosi na pitanje njegove neovisnosti, zbog čega je doprinos Odbora radu glavnog direktora OLAF-a u izvršenju istražne uloge neophodan.

35.

 Obavijest o slobodnom radnom mjestu glavnog direktora OLAF-a COM/2017/10373 objavljena je 28. lipnja 2017. u Službenom listu Europske unije (SL C 204). Rok za podnošenje prijava bio je 27. srpnja 2017., no naknadno je produljen do 15. rujna 2017. U obavijesti je navedeno da se popunjava radno mjesto glavnog direktora kao člana privremenog osoblja.

36.

 Nadzorni odbor imenovao je g. Muldera kao svojeg predstavnika u postupku odabira koji je vodila Komisija. On je pozorno pratio napredak postupka i sudjelovao u radu odbora za predodabir i Savjetodavnog odbora za imenovanja kao promatrač. Redovito je s Nadzornim odborom raspravljao o tom napretku i iznosio sve prikupljene dokaze kako bi članovi Odbora mogli postupno stvoriti mišljenje o zakonitosti i pravilnosti primijenjenog postupka.

37.

 Nakon nekoliko dopisa razmijenjenih s glavnim tajnikom Komisije i povjerenikom Güntherom Oettingerom Odbor je 5. ožujka 2018. povjerenika obavijestio da nema prigovora na postupak koji je Komisija slijedila. Nadzorni odbor mogao bi naknadno razmotriti mogućnost pripreme izvješća o poboljšanju budućih postupaka.

NADZOR NAD NAPRETKOM U PRIMJENI POSTUPOVNIH JAMSTAVA U OLAF-ovim ISTRAGAMA

Članak 15. stavak 1. drugi podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Nadzorni odbor posebno nadzire napredak u vezi s primjenom postupovnih jamstava […].”

Članak 17. stavak 7. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Glavni direktor uspostavlja unutarnji mehanizam za savjetovanje i kontrolu, uključujući provjeru zakonitosti, između ostalog u vezi s poštovanjem postupovnih jamstava i temeljnih prava umiješanih osoba […].”

Provjera zakonitosti i preispitivanje

38.

 U svojem Mišljenju br. 2/2017 Nadzorni odbor analizirao je provjeru zakonitosti i preispitivanje koji su provedeni tijekom OLAF-ovih istražnih aktivnosti, pri čemu se usredotočio na poštovanje postupovnih jamstava i temeljnih prava. U prethodnim mišljenjima (5) Odbor je OLAF-u preporučio da poboljša ustaljenu praksu analitičara pri provjeri usklađenosti s postupovnim jamstvima i proporcionalnosti trajanja istraga. Odbor je preporučio i da glavni direktor OLAF-a donese plan s konkretnim mjerama kako bi se djelotvorno ojačao unutarnji mehanizam za kontrolu i savjetovanje predviđen Uredbom. Odbor namjerava otvoriti dijalog radi stvaranja stalne strukture u OLAF-u u tu svrhu.

Postupak za pritužbe na OLAF-ove istrage

39.

 Prethodni sastavi Odbora već su se opsežno izjasnili o ovom pitanju u prethodnim mišljenjima. Odbor je preporučio glavnom direktoru OLAF-a da uspostavi učinkovit interni postupak za rješavanje pojedinačnih pritužbi. Odbor je od glavnog direktora zatražio i da ga redovito izvještava o pojedinačnim pritužbama koje je zaprimio OLAF i njihovoj daljnjoj obradi (6). Ključno je da se istrage vode na ispravan način. Postupak za pritužbe objavljen je na stranicama OLAF-a, no Odbor do danas nije primio službenu odluku glavnog direktora OLAF-a o donošenju postupka.

40.

 Glavni direktor OLAF-a poduzeo je mjere kako bi osigurao da se izvješća o pojedinačnim pritužbama pošalju Odboru. No Odbor se ne obavještava automatski o svim pritužbama koje OLAF zabilježi ili pritužbama koje su podnesene drugim tijelima protiv OLAF-a. Spisi o slučajevima zbog kojih su podnesene pritužbe nisu mu dane na raspolaganje, a obrazloženja u izvješću općenita su. OLAF ne stavlja na raspolaganje Odboru izvorne pritužbe ni svoje odgovore podnositeljima pritužbe. Stoga Odbor ne može jamčiti da su temeljna prava osoba na koje utječu istrage zaštićena i da se primjenjuju postupovna jamstva.

Odbor namjerava u okviru stalnog dijaloga s OLAF-om razviti sustav u kojem je učinkovitiji nadzor standard.

Temeljna prava i postupovna jamstva

Uredba o OLAF-u

Članak 15. stavak 1. drugi podstavak

„[…] Nadzorni odbor posebno nadzire napredak u vezi s primjenom postupovnih jamstava i trajanjem istraga u svjetlu informacija koje mu dostavlja glavni direktor u skladu s člankom 7. stavkom 8.”

Članak 7. stavak 8.

„8.   Ako se istraga ne može zatvoriti u roku od 12 mjeseci od njezina otvaranja, glavni direktor po isteku tih 12 mjeseci i svakih šest mjeseci nakon toga izvještava nadzorni odbor, pri čemu navodi razloge i predviđene korektivne mjere kojima se ubrzava istraga.”

Članak 9. Postupovna jamstva (nije preneseno zbog opsežnosti)

41.

 Odbor je posebnu pozornost posvetio ovom području s obzirom na nadzornu ulogu iz članka 15. stavka 1., članka 7. stavka 8. i članka 9. Uredbe o OLAF-u. Pravila kojima se uređuju prava i obveze osoba pod istragom OLAF-a poboljšana su i razjašnjena u novoj Uredbi o OLAF-u. No OLAF nije uspostavio učinkovite mehanizme za kontrolu i savjetovanje, na što je upućeno u Mišljenju Nadzornog odbora br. 2/2017 (7). Odbor smatra da su mehanizmi za kontrolu i savjetovanje iznimno važni i pozorno će ih pratiti.

42.

 Odbor se usmjerio na: i. temeljna prava i načela koja bi mogla utjecati na neovisnu i nepristranu provedbu istraga, i ii. temeljna prava i načela za koje postoji utvrđena sudska praksa povezana s OLAF-om i odluke Ombudsmana. Ta prava uključuju pravo na obranu, pravo na pristup dokumentima, povjerljivost istraga, pravo predmetne osobe na informiranje o istrazi, pravo zainteresirane strane na očitovanje o svim činjenicama koje se odnose na nju, pravo pristupa istražnim spisima i/ili završnom izvješću i pravo na zaštitu osobnih podataka.

43.

 Odbor je preispitao to pitanje oslanjajući se na nekoliko izvora informacija: i. pojedinačne pritužbe koje je OLAF zaprimio u pogledu mogućih povreda temeljnih prava, ii. informacije koje je OLAF poslao Odboru u okviru završnih izvješća o slučajevima za zatvorene OLAF-ove istrage, iii. informacije koje je OLAF poslao na temelju članka 7. stavka 8. Uredbe o OLAF-u, i iv. informacije iz analize odbačenih slučajeva.

i.   Pojedinačne pritužbe koje je OLAF zaprimio u pogledu mogućih povreda temeljnih prava

44.

 OLAF je Odboru stavio na raspolaganje kratka pismena priopćenja u kojima su bile popisane navodne povrede prava tijekom OLAF-ovih istraga, zajedno s kratkim odgovorom OLAF-a o neosnovanosti pritužbe (8). U nekim je slučajevima OLAF ukazao i na to da su u tijeku postupci pred Sudom Europske unije povezani s tim navodnim povredama temeljnih prava. Pritužbe i OLAF-ovi odgovori podnositeljima pritužbi nisu bili dostupni Odboru. Ni dokumenti na temelju kojih je OLAF u postupku za pritužbe donio odluku nisu stavljeni na raspolaganje Odboru iako bi to bilo ključno da bi Odbor mogao izvršiti svoje dužnosti.

45.

 Navodne OLAF-ove povrede temeljnih prava i postupovnih jamstava iskazane u pritužbama obuhvaćale su niz različitih prava. Odbor je upoznat i s javno dostupnim odlukama Ombudsmana o ovom pitanju, u kojima su informacije o navodnim povredama temeljnih prava i postupovnih jamstava podrobnije nego u prethodno navedenim pismenim priopćenjima OLAF-a.

46.

 Informacije koje je OLAF dostavio Odboru nisu bile dovoljne za analizu načina na koji Ured izvršava svoju istražnu ulogu ni za temeljito ispitivanje kretanja u području temeljnih prava. Za to bi Odboru trebao barem cjeloviti tekst pritužbe i cjeloviti odgovor OLAF-a. Odbor namjerava preporučiti OLAF-u da razvije strukturu u okviru koje bi se Odboru na raspolaganje stavila redovita izvješća o svim postojećim pritužbama s kojima je OLAF upoznat, što bi Odboru dalo bolji uvid u situaciju.

ii.   Informacije koje je OLAF poslao Odboru na temelju članka 7. stavka 8. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013

47.

 Odbor je analizirao OLAF-ovo poštovanje temeljnog prava na dobru upravu u kontekstu istraga koje se nisu mogle zatvoriti u roku od 12 mjeseci od otvaranja. Pravo osoba na dobru upravu (tj. razumno trajanje istraga), koje bi moglo spriječiti probleme sa zastarom, jamči se člankom 41. Povelje o temeljnim pravima EU-a. Odbor je svjestan da trajanje istrage koje je nerazmjerno okolnostima i složenosti slučaja može imati ozbiljne negativne posljedice za pravo na obranu uključenih osoba i za nastavak istrage.

48.

 Odbor je preispitao 417 izvješća o istragama koje su trajale više od 12, 18, 24 i 30 i do 66 mjeseci. Izvješća je glavni direktor poslao do prosinca 2017. No ona nisu sadržavala relevantne informacije koje bi Odboru omogućile da ispuni svoje dužnosti. Sadržaj OLAF-ovih izvješća Odboru potrebno je drastično promijeniti, o čemu će se opet voditi dijalog između Odbora i OLAF-a s obzirom na nalaze Odbora iz Mišljenja br. 2/2014. Daljnja analiza te teme iznesena je u nastavku ovog izvješća, u poglavlju o nadzoru nad trajanjem istraga.

iii.   Informacije koje je OLAF stavio na raspolaganje Odboru u okviru završnih izvješća o slučajevima za zatvorene OLAF-ove istrage

49.

 OLAF-ova završna izvješća o slučajevima sadržavala su relevantne informacije o poštovanju temeljnih prava i postupovnih jamstava s obzirom na to da su u njima sažete istražne aktivnosti i glavni dokumenti iz preliminarne istrage na kojima će se temeljiti financijske, administrativne, disciplinske ili sudske mjere.

U izvještajnom razdoblju Odbor je iz tog izvora primio ograničenu količinu informacija (9). Razlog tome je što je mogao pregledati samo završna izvješća o slučajevima za četiri zatvorene istrage koje je vodio OLAF, proslijeđena nacionalnim pravosudnim tijelima.

iv.   Informacije iz analize odbačenih slučajeva

50.

 To se odnosi na slučajeve u kojima je OLAF nakon ocjene primljenih informacija odlučio da neće voditi istragu. Nije riječ o istragama, nego o odbačenim informacijama u slučaju kojih je ocjenu ili prima facie ocjenu obavilo neistražno osoblje.

51.

 Odbor je tijekom izvještajnog razdoblja preispitao 60 „mišljenja o odluci o pokretanju postupka” koje je pripremio Odjela za odabir i preispitivanje istraga (ISRU) i u kojima je glavni direktor OLAF-a donio odluku o neotvaranju istrage. Nadzor nad tim informacijama izuzetno je važan za pospješivanje neovisnosti OLAF-a u ključnom trenutku pokretanja istraga. Uskoro će biti objavljeno mišljenje o tom pitanju (10).

NADZOR NAD TRAJANJEM OLAF-ovih ISTRAGA

Članak 15. stavak 1. drugi podstavak Uredbe o OLAF-u

„[…] Nadzorni odbor posebno nadzire napredak u vezi s primjenom postupovnih jamstava i trajanjem istraga u svjetlu informacija koje mu dostavlja glavni direktor u skladu s člankom 7. stavkom 8.”

Članak 7. stavak 5.

„Istrage se provode neprekinuto, a njihovo trajanje mora biti razmjerno okolnostima i složenosti slučaja.”

Članak 7. stavak 8.

„Ako se istraga ne može zatvoriti u roku od 12 mjeseci od njezina otvaranja, glavni direktor po isteku tih 12 mjeseci i svakih šest mjeseci nakon toga izvještava nadzorni odbor, pri čemu navodi razloge i predviđene korektivne mjere kojima se ubrzava istraga.”

Opće napomene

52.

 Trajanje OLAF-ovih istraga važan je pokazatelj u ocjeni djelotvornosti istraga i nadzoru nad poštovanjem postupovnih jamstava. Trajanje OLAF-ovih istraga služi i za ocjenu: i. problema sa zastarom, ii. mjera poduzetih na temelju OLAF-ovih istraga, i iii. stvarne neovisnosti Ureda u provedbi istraga, uključujući učinkovito korištenje ljudskih resursa i financijskih sredstava OLAF-a (11). Objektivni razlozi za trajanje istraga mogu utjecati i na prioritete OLAF-ove istražne politike.

53.

 Iako je u OLAF-ovom godišnjem planu upravljanja postavljen samo općenit cilj za prosječno trajanje istraga (npr. 2017. nisu smjele trajati dulje od 20 mjeseci (12)), on može poslužiti kao statistički alat. Odbor primjećuje da u OLAF-ovom istražnom postupku ne postoji sustav obveznog službenog produljenja istrage nakon njezina otvaranja. Zbog toga je svaka istraga otvorena na neodređeni rok. Jedini mehanizam sličan kontrolnom sustavu obveza je glavnog direktora OLAF-a da izvještava Nadzorni odbor po isteku 12 mjeseci i svakih šest mjeseci nakon toga (13).

54.

 Odbor smatra da se koncept „trajanja istrage” ne može odnositi isključivo na statističko trajanje istrage, tj. samo na broj mjeseci tijekom kojih ona traje. Unatoč tome, taj statistički pristup i dalje prevladava u postojećem OLAF-ovu sustavu izvješćivanja Odboru. Prema Uredbi o OLAF-u istrage se provode „neprekinuto, a njihovo trajanje mora biti razmjerno okolnostima i složenosti slučaja”. Kako bi se osiguralo da je trajanje razmjerno složenosti slučaja i da se istraga provodi neprekinuto, istražitelji i njihova uprava trebali bi životni ciklus istrage imati pod stalnom kontrolom od njezina otvaranja. Kvaliteta izvješća OLAF-a u različitim fazama istrage (uključujući „izvješće nakon 12 mjeseci”, „izvješće nakon 18 mjeseci”, „izvješće nakon 24 mjeseca” i naknadno izvješćivanje) ključna je da bi Odbor mogao redovito nadzirati napredak istraga.

55.

 Odbor smatra da bi se OLAF-ovo upravljanje slučajevima znatno olakšalo da se u „Smjernice o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a” doda obveza izrade i redovitog ažuriranja plana istrage za svaku otvorenu istragu. OLAF-ovim upravljanjem slučajevima moglo bi se ne samo bolje kontrolirati trajanje istrage, već i poboljšati učinkovitost ljudskih resursa i financijskih sredstava dodijeljenih istragama. U tom bi kontekstu obvezni planovi istrage bili snažan alat za upravljanje istragama u tijeku i njihovu kontrolu.

Analiza 417 izvješća o istragama koje su trajale dulje od 12 mjeseci koju je proveo Odbor

56.

 Odbor je analizirao 417 izvješća (14) o OLAF-ovim istragama koje su trajale dulje od 12 mjeseci (dalje u tekstu „izvješća nakon 12 mjeseci”), uključujući: „izvješća nakon 12 mjeseci”, „izvješća nakon 18 mjeseci”, „izvješća nakon 24 mjeseca” i izvješća o istragama koje su u tijeku još dulje. Odbor je htio preispitati sadržaj izvješća u odnosu na pravne zahtjeve iz članka 7. stavka 8. Uredbe o OLAF-u (15) i na temelju svojih prošlih opažanja, osobito onih iz Mišljenja Odbora br. 4/2014 „Kontrola trajanja istraga koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara”.

57.

 Odbor se u svojoj analizi usmjerio na ocjenjivanje:

a.

broja slučajeva u kojima se u OLAF-ovim „izvješćima nakon 12 mjeseci” navode razlozi zbog kojih istrage nisu završene;

b.

broja slučajeva u kojima se u OLAF-ovim „izvješćima nakon 12 mjeseci” navode korektivne mjere za ubrzanje istraga;

c.

broja slučajeva u kojima je došlo do napretka u skladu s preporukama iz Mišljenja Odbora br. 4/2014;

d.

broja slučajeva u kojima korektivne mjere koje je naveo OLAF nisu bile usklađene s navedenim razlozima zbog kojih istraga nije završena.

58.

 Odbor je utvrdio da u gotovo 25 % primljenih izvješća OLAF nije naveo bitne razloge zbog kojih istraga nije završena u roku od 12 mjeseci. U otprilike 75 % izvješća nisu navedene nikakve korektivne mjere. U 75 % izvješća Odbor je utvrdio da korektivne mjere za ubrzanje istraga nisu bile usklađene s OLAF-ovim razlozima zbog kojih istrage nisu završene (16). U 70 % analiziranih izvješća nije zabilježen nikakav napredak ili je, od donošenja Mišljenja Odbora br. 4/2014, poboljšanje tek neznatno, a OLAF je nastavio dostavljati Odboru nedostatne informacije o istragama koje traju dulje od 12 mjeseci.

59.

 S obzirom na situaciju opisanu u prethodnom stavku Odbor smatra da sadržaj tih izvješća ne omogućuje provjeru i preispitivanje razloga zbog kojih istrage nisu završene ni korektivnih mjera predviđenih za njihovo ubrzanje (17).

60.

 Nadzorni odbor analizirao je 417 izvješća o istragama koje traju dulje od 12 mjeseci. Usto je preispitao i naknadna izvješća OLAF-a o nekoliko istraga koje su trajale znatno dulje od godine dana. Odbor je usporedio izvorna „izvješća nakon 12 mjeseci” s naknadnim izvješćima o tim pojedinačnim slučajevima o kojima je glavni direktor OLAF-a izvještavao Odbor svakih šest mjeseci nakon toga (slučajevi koji traju dulje od 12, 18, 24, 30, 36 ili 42 mjeseca i slučajevi koji traju do 66 mjeseci). Odbor je zaključio da se kvaliteta informacija koje je o tim slučajevima OLAF dostavio na temelju članka 7. stavka 8. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 s vremenom nije poboljšala i da se u nekim slučajevima one nisu promijenile unatoč sve duljem trajanju OLAF-ovih istraga. Predugo trajanje istraga zabrinjavajuće je jer dovodi u pitanje temeljna prava osoba na koje utječu istrage, a zakonski rokovi (npr. rizik od zastare) smanjuju mogućnosti pravosudnih, upravnih, stegovnih i/ili financijskih tijela da poduzmu daljnje mjere.

61.

 Odbor zaključno potvrđuje opažanje iz svojeg izvješća o aktivnostima za 2016. da nema nikakvog napretka u OLAF-ovoj praksi izvršenja pravnih obveza glavnog direktora OLAF-a utvrđenih u članku 7. stavku 8. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013. Stoga Odbor ne može pružiti jamstvo da se istrage provode neprekinuto i bez nepotrebnih odgoda s obzirom na okolnosti i složenost slučajeva.

62.

 Odbor nije upoznat s postojanjem bilo kakvog internog sustava pismenog izvješćivanja u kojem istražitelj izvještava o napretku u slučaju, njegovim smjerovima i aktivnostima koje su poduzete i koje se namjeravaju poduzeti, tj. koji se odnosi na bit istraga, uključujući dosljedan pristup i metodologiju na temelju kojih nastaje obveza izrade i naknadnog ažuriranja početnog plana istrage (18). No OLAF tvrdi da sustavno provjerava trajanje istraga u okviru sustava statističkih izvješća koja se generiraju iz OLAF-ovih elektroničkih baza podataka (bivši sustav za upravljanje slučajevima, CMS, i trenutačni OLAF-ov sustav za upravljanje sadržajem, OCM) i u kojima se vidjeti trajanje istraga i raspodjela radnog opterećenja.

63.

 Direktori OLAF-ovih Uprava A i B, koji su potpisali izvješća o istragama koje traju dulje od 12 mjeseci, obavijestili su izvjestitelja Nadzornog odbora da u suradnji s OLAF-ovim istražiteljima redovito provode detaljno preispitivanje napretka u predmetnom slučaju i razloga zbog kojih nije završen. Odbor ističe da bi se izvješća o istragama koje traju dulje od 12 mjeseci trebala, koliko je moguće, temeljiti na mjerama uprave OLAF-a i biti dio sveobuhvatnog postupka unutarnjeg nadzora. No trenutačno se ta izvješća pripremaju isključivo za Odbor (19) i njihov je sadržaj vrlo štur, što znači da nisu dostatna za nadzorne potrebe Odbora ni korisne za OLAF-ovo upravljanje trajanjem istraga.

Zaključci

64.

 Odbor smatra da su prikladna izvješća o istragama koje traju dulje od 12 mjeseci koristan i učinkovit alat koji i Odboru i upravi OLAF-a omogućuje nadzor nad trajanjem istrage. Kvalitetu OLAF-ovih istraga mogla bi poboljšati i obvezna izrada plana istrage i njegovo naknadno ažuriranje. Odbor smatra da bi predložena rješenja mogla pridonijeti skraćivanju trajanja istraga.

65.

 Odbor poziva OLAF da poveća djelotvornost i kvalitetu izvješća o istragama koje traju dulje od 12 mjeseci. Već je u svom Mišljenju br. 4/2014 Odbor u tu svrhu predložio obrazac koji se temelji na pravnom okviru OLAF-a (20). Obrazac je razrađen u suradnji s OLAF-om, no OLAF ga je prestao primjenjivati. Informacije u obrascu obuhvaćale su sljedeće, osobito važne stavke: i. podrobne podatke o slučaju, uključujući procijenjeni financijski učinak, ii. podroban opis slučaja, uključujući datum zaprimanja početnih informacija, iii. zakonodavstvo koje je navodno prekršeno, iv. razmatranja o mogućim sankcijama i zastari, v. dosad poduzete operativne mjere i njihove rezultate, vi. operativne mjere koje se tek trebaju poduzeti, i vii. razloge zbog kojih slučaj nije završen, uključujući dodjelu resursa, količinu operativnog rada, probleme sa suradnjom i druga pitanja. Odbor je spreman surađivati s glavnim direktorom OLAF-a i nadležnim višim rukovodstvom na razvoju sustava izvješćivanja koji će zadovoljiti obje strane.

OCJENA PRIORITETA ISTRAŽNE POLITIKE I ISTRAŽNIH SMJERNICA OLAF-a

Članak 17. stavak 5. prvi podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 glasi:

„Glavni direktor određuje svake godine u okviru godišnjeg plana upravljanja Uredom prioritete istražne politike Ureda i prosljeđuje ih prije objavljivanja nadzornom odboru.”

Članak 5. stavak 1.:

„U odluci o pokretanju istrage glavni direktor uzima u obzir prioritete istražne politike i godišnji plan upravljanja.”

Članak 16. stavak 2. Razmjena mišljenja s institucijama

„2.   Razmjena mišljenja može se odnositi na:

(a)

strateške prioritete istražnih politika Ureda”

66.

 U posljednjih nekoliko godina Nadzorni odbor u brojnim se prilikama, osobito u svojim mišljenjima br. 1/2014 i br. 3/2015, s velikom zadrškom osvrtao na način na koji se utvrđuju i primjenjuju prioriteti istražne politike (PIP-ovi) OLAF-a. Većina zaključaka i preporuka Odbora i dalje je valjana i čeka se da ih OLAF provede.

67.

 Odbor je nadalje izrazio svoje mišljenje o PIP-ovima OLAF-a i njihovoj provedbi tijekom razmjene mišljenja s institucijama 23. studenoga 2017. Odbor je naglasio da su PIP-ovi OLAF-a uglavnom usmjereni na sektore u nadležnosti OLAF-ove Uprave B (Istrage II), uključujući carine, rashode povezane sa strukturnim fondovima EU-a, poljoprivrednu politiku i fondove za ruralni razvoj, na štetu drugih rashodovnih i prihodovnih sektora.

68.

 U nacrtu PIP-ova OLAF-a za 2018. primjenjuje se pristup sličan onome koji se primjenjivao prethodnih godina. Nacrt PIP-ova bit će usmjeren na sljedeća područja:

1.

slučajeve koji se odnose na projekte prometne i infrastrukturne mreže, osobito postupke javne nabave;

2.

slučajeve koji se odnose na: i. projekte koji se (su)financiraju iz Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda, Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj i pretpristupnih fondova i u kojima države članice ili kandidatkinje možda nisu poduzele dostatne mjere; ili ii. projekte s prekograničnim elementima;

3.

slučajeve koji ukazuju na moguće kršenje pravila o podrijetlu ili carinske tarife u povlaštenim i nepovlaštenim trgovinskim režimima i na prijevare povezane s vrednovanjem radi izbjegavanja plaćanja uobičajenih carina, uključujući tarifne mjere koje su dio EU-ove politike trgovinske zaštite;

4.

slučajeve krijumčarenja duhana, alkohola i krivotvorenih lijekova u EU te slučajeve nezakonite proizvodnje duhana;

5.

slučajeve koji se odnose na humanitarnu i razvojnu pomoć i druge potpore za migrante i izbjeglice.

69.

 Odbor je već izrazio zabrinutost zbog toga što je samo 30 % slučajeva koje je proveo OLAF bilo u skladu s prethodno navedenim PIP-ovima unatoč tome što Uprava B ima najviše istražitelja i najviše otvorenih slučajeva.

70.

 Odbor je obaviješten da je niski postotak usklađenosti otvorenih slučajeva s PIP-ovima (30 %) posljedica kvalitete informacija koje prima OLAF, što je ograničilo mjeru u kojoj se mogla utvrditi utemeljena sumnja. Na plenarnoj sjednici Odbora održanom 14. veljače 2018. OLAF je potvrdio te brojke i istaknuo da su se PIP-ovi uzimali u obzir pri otvaranju slučajeva tek nakon što su ispunjeni ostali zahtjevi iz članka 5. Uredbe o OLAF-u.

71.

 Osim toga, čini se da su PIP-ovi OLAF-a utvrđeni na temelju doprinosa dionika, uključujući doprinose Komisijine mreže za sprečavanje i otkrivanje prijevara, izvješća Europskog revizorskog suda, rezolucije Europskog parlamenta i izvješća Komisije o zaštiti financijskih interesa.

72.

 No Odbor bi htio istaknuti primjedbe predstavnika Komisijine mreže za sprečavanje i otkrivanje prijevara koji dovode u pitanje OLAF-ov pristup. Čini se da je OLAF odluke o otvaranju istraga uglavnom donosio na temelju potražnje, od slučaja do slučaja.

73.

 Zbog toga 70 % OLAF-ovih istraga nije usklađeno s PIP-ovima. Odbor je od OLAF-a zatražio da dostavi više informacija o istragama koje su ulazile u tih 70 % i o razlozima zbog kojih su donijeli te odluke.

74.

 Odbor je zaključio da su potrebne temeljitije promjene u OLAF-ovom pristupu PIP-ovima kako bi se osiguralo njihovo pravilno utvrđivanje i primjena. Glavni je problem primjena kriterija za utvrđivanje PIP-ova koji odražavaju stvarne ovlasti i resurse OLAF-a.

75.

 Osim toga, OLAF ima povlaštene uvjete i sposobnosti da bude proaktivan u tom području, što proizlazi prvenstveno iz dva aspekta:

i.

činjenice da je glavni direktor ovlašten pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu (članak 5. stavci 1. i 2. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013); i

ii.

lako dostupne podrške institucija EU-a i službi Komisije, osobito glavnih uprava, u utvrđivanju glavnih rizičnih područja i prioriteta u potrošnji, uključujući višegodišnji financijski okvir.

76.

 Da bi doista mogao proaktivno djelovati, OLAF-u je potrebno više od boljeg pregleda nad podrijetlom prijevara, korupcije i nepravilnosti koje utječu na financijske interese EU-a. Osobito bi imao koristi od internog tijela specijaliziranog za utvrđivanje i analizu najrizičnijih područja i područja s ozbiljnim učinkom na sredstva EU-a.

77.

 Proračun i ljudski resursi OLAF-a ključni su čimbenici u ispravnoj primjeni PIP-ova. Stoga bi u tom području bile korisne i informacije od uprava za istrage (Uprava A i Uprava B).

78.

 Odbor želi poboljšati dijalog s OLAF-om o tim strateškim i praktičnim pitanjima. U tu su se svrhu Odbor i OLAF dogovorili da će direktori odgovorni za istrage (tj. direktor Uprave A i direktor Uprave B) prisustvovati plenarnim sjednicama Odbora i iznijeti svoju analizu tih pitanja. Broj provedenih istraga, kao što je već navedeno u godišnjim izvješćima o aktivnostima OLAF-a za 2015., 2016. i 2017., može poslužiti kao referentna točka.

NADZOR NAD SLUČAJEVIMA U KOJIMA SE NISU SLIJEDILE OLAF-ove PREPORUKE

Članak 17. stavak 5. treći podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013:

„Glavni direktor redovito obavještava nadzorni odbor o:

(a)

slučajevima u kojima se nisu slijedile njegove preporuke;

(b)

slučajevima u kojima su informacije poslane sudskim tijelima država članica;”

79.

 Nakon zatvaranja OLAF-ove istrage konačno izvješće u kojem se utvrđuju činjenice (uz pomoćne dokaze i potpuni popis elemenata registriranih u spisu slučaja) i sve preporuke glavnog direktora OLAF-a trebalo bi poslati nadležnim tijelima država članica ili institucijama i tijelima EU-a odgovornima za poduzimanje daljnjih mjera.

80.

 Nakon zatvaranja istrage glavni direktor OLAF-a izdaje četiri vrste preporuka: i. upravne (prilagodba ugovora, sporazuma o bespovratnim sredstvima, zakonodavstva i upravnih praksi tako da se onemoguće prijevare), ii. financijske (povrat nepropisno potrošenih iznosa), iii. pravosudne (kazneni postupci nacionalnih tijela), i iv. stegovne (stegovni postupci institucija, agencija i tijela EU-a).

81.

 U skladu s člankom 17. stavkom 5. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 glavni direktor redovito obavještava Odbor o slučajevima u kojima se nisu slijedile njegove preporuke. Glavni direktor ispunio je svoju obvezu obavještavanja Odbora o slučajevima u kojima se nisu slijedile njegove preporuke. To je učinio slanjem pismenog priopćenja predsjedniku Odbora 4. rujna 2017. Prilog tom pismenom priopćenju uključivao je odgovore na preporuke upućene od 1. listopada 2013. koje je OLAF primao od predmetnih tijela u periodu od 1. ožujka 2016. do 28. veljače 2017. To je razdoblje uslijedilo odmah nakon prethodnog izvještajnog razdoblja (od 1. ožujka 2015. do 29. veljače 2016.).

82.

 Informacije o OLAF-ovoj provedbi preporuka dostavljene su u obliku preglednog grafikona koji je sadržavao: i. broj OLAF-ova slučaja, ii. datum davanja preporuke, iii. primatelja, iv. kratki opis preporuke, v. datum odgovora o neprimjeni, vi. razloge koje je predmetno tijelo iznijelo, i vii. (u određenim slučajevima) OLAF-ove napomene s dodatnim razjašnjenjima.

83.

 S obzirom na količinu primljenih informacija Odbor nije mogao temeljito analizirati razloge nacionalnih tijela zbog kojih se nisu slijedile OLAF-ove preporuke. No iz navedenih je dokumenata vidljivo da predmetna tijela u tom razdoblju nisu slijedila ukupno 22 OLAF-ove preporuke.

Na temelju informacija o ta 22 slučaja Odbor je utvrdio nalaze i donio zaključke iznesene u sljedećim stavcima:

84.

 Glavni razlog zbog kojeg se nisu slijedile OLAF-ove preporuke bilo je postojanje drugačijih nalaza utvrđenih u kasnijim postupcima nacionalnih tijela. No bilo je i slučajeva u kojima su predmetna tijela bila tijela EU-a.

85.

 U određenim slučajevima izričito su navedeni razlozi „nedostatka dokaza” ili „nedostatnosti dokaza” (većina OLAF-ovih preporuka bila je upućena nacionalnim tužiteljstvima, a u jednom slučaju tijelu EU-a).

U više je slučajeva predmetno nacionalno tijelo zaključivalo da „u slučaju nije dokazana izravna ƒ‚krivnja’ korisnika”. U najmanje dva slučaja nacionalna tijela (iste države članice) nisu mogla utvrditi osobu koja bi bila osobno odgovorna za kršenja. Neki od tih razloga otvaraju nova pitanja o kvaliteti nacionalne primjene pravnih odredbi EU-a o zaštiti financijskih interesa EU-a (21). OLAF i Odbor trebat će dodatno analizirati te nalaze.

86.

 OLAF je izvijestio izvjestitelja Odbora da su postojale situacije u kojima su tijela država članica odbacila slučajeve zbog nedostatka dokaza do kojeg je došlo gubitkom ili uništavanjem dokumenata čije je postojanje OLAF prvotno utvrdio, no koji nisu bili osigurani ni kasnije pronađeni, npr. tijekom pretrage kuće koju su obavila nacionalna tijela. To ukazuje i na nedostatke u primjeni nacionalnih postupovnih pravila u vezi s Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013, kojom se zahtjeva da se dokazi osiguraju u najranijim fazama postupka i da se njihova dopustivost osigura u daljnjim fazama ili kasnijim postupcima, među ostalim u kaznenom postupku. Odbor zaključuje da samo rana i bliska suradnja s nacionalnim tijelom može spriječiti gubitak dokaza uslijed njihova stvarnog uništenja ili njihove nedopustivosti iz formalnih postupovnih razloga.

87.

 Drugi razlozi koje su predmetna tijela navela uključivali su „nepostojanje teritorijalne nadležnosti” i „štetu ispod praga za kazneno djelo”. Samo u jednom slučaju nisu navedeni razlozi zbog kojih se nisu slijedile OLAF-ove preporuke.

88.

 Odbor je zatražio dodatne informacije o slučajevima povezanima s projektima provedenima izvan EU-a u kojima je OLAF dao preporuku tijelu EU-a da traži povrat sredstava EU-a i/ili izrekne novčanu kaznu. U određenim je slučajevima predmetno tijelo EU-a opravdalo neprimjenu OLAF-ovih preporuka nepostojanjem pravne osnove za izricanje upravnih kazni. To je otvorilo pitanja o mjeri u kojoj je OLAF bio prikladno informiran o mjerodavnom zakonodavstvu EU-a i nacionalnom zakonodavstvu. Nakon analize dokumenata za sve predmetne slučajeve Odbor utvrđuje da je, s obzirom na i. složenost odnosa s drugim međunarodnim partnerima, i ii. posebno okruženje područjâ s visokim rizikom od zlouporabe sredstava, važno da OLAF provede pravnu analizu i provjeri postoji li u pravu mogućnost izricanja kazni i dobivanja povrata sredstava prije nego što da preporuke, osobito u slučajevima povezanima s instrumentima za financiranje vanjskog djelovanja.

89.

 Nakon preispitivanja svih razloga koje su iznijela predmetna tijela Odbor zaključuje da je suradnja i s predmetnim nacionalnim tijelima i s predmetnim tijelima EU-a ključna i mora se odvijati od samog početka OLAF-ovih istraga. Suradnja i koordinacija OLAF-a i predmetnih tijela najbolji su način za osiguranje dokaza i njihove dopustivosti te izbjegavanje različitih tumačenja nacionalnog prava i prava EU-a. Stoga Odbor podržava sve zakonodavne izmjene nacionalnog prava i prava EU-a (prvenstveno Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013) kojima bi se utvrdila obveza suradnje i koordinacije nacionalnih tijela, OLAF-a i potencijalno drugih tijela EU-a uključenih u istrage prijevara i nepravilnosti.

90.

 Odbor zaključuje da je ocjena učinka OLAF-ovih istraga kroz analizu preporuka koje Ured daje predmetnim tijelima i njihovih odgovora osobito važna u uspostavljanju djelotvornih postupaka unutar i izvan Ureda. Odbor je više puta izrazio svoje nezadovoljstvo zbog brisanja ex ante kontrolnog mehanizma iz Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 i ostaje pri mišljenju da se Odboru treba na raspolaganje staviti više informacija kako bi on mogao izvršiti svoje dužnosti. U najmanju bi se ruku izvješća o istragama koja se šalju predmetnim tijelima i odgovore tih tijela trebalo automatski poslati Odboru tako da može kontinuirano provoditi analize i tražiti objašnjenja i od predmetnih tijela i od OLAF-a. Na taj će način moći pridonijeti poboljšanju učinka OLAF-ovih istraga i u osiguranju dopustivosti dokaza.

EUROPSKI URED ZA BORBU PROTIV PRIJEVARA I URED EUROPSKOG JAVNOG TUŽITELJA

91.

 Trenutačni sastav Nadzornog odbora OLAF-a preuzeo je dužnost u siječnju 2017. Od trenutka imenovanja posvetio je posebnu pozornost postupku osnivanja Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO), kako je predviđeno Uredbom (EU) 2017/1939 Vijeća donesenom 12. listopada 2017. nakon dobivanja suglasnosti Europskog parlamenta.

92.

 U svom Mišljenju br. 2/2017 od 28. rujna 2017. uz izvješće Komisije o evaluaciji primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Odbor je posvetio cijelo poglavlje (poglavlje VI.) učinku koji bi osnivanje EPPO-a imalo na mandat OLAF-a, uključujući posljedice za proračun. Odbor je zatim 23. studenoga 2017. sudjelovao na godišnjoj razmjeni mišljenja s institucijama (22), na kojoj je razmatrao dvije glavne teme budućeg odnosa između OLAF-a i EPPO-a: i. prijenos informacija iz OLAF-a u EPPO, i ii. potporu koju će OLAF morati pružiti EPPO-u na njegov zahtjev i komplementarnost njihovih mandata (članci 24. i 101. Uredbe o EPPO-u).

93.

 Odbor je već podijelio svoje mišljenje s Komisijom i drugim institucijama s obzirom na to da primjena Uredbe o EPPO-u možda neće imati učinak samo na upravljanje OLAF-om, već i na izvršenje njegove istražne uloge i na nadzornu ulogu Nadzornog odbora.

94.

 U svom Mišljenju br. 2/2017 uz izvješće Komisije o evaluaciji primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Odbor je utvrdio neke od glavnih izazova s kojima će se OLAF suočiti kao upravno tijelo koje dopunjuje i podupire rad EPPO-a, osobito u sljedećim područjima:

„Izvješćivanje EPPO-a bez nepotrebne odgode o svakom kažnjivom postupanju u pogledu kojeg bi EPPO mogao izvršavati svoju nadležnost u skladu s člankom 22. i člankom 25. stavcima 2. i 3. Uredbe o EPPO-u  (23).”

95.

 Budući da OLAF ne smije pokretati usporedne administrativne istrage istih činjenica nad kojima EPPO već vodi kaznenu istragu, za OLAF će biti izuzetno važno da sadržaj te obveze uskladi sa svojim pravilima i politikom o pokretanju/odbacivanju i prijenosu slučajeva.

U tom se kontekstu javlja potreba za odredbama o razmjeni informacija između OLAF-a i EPPO-a prije pokretanja i tijekom provedbe istrage koja bi kasnije mogla biti u nadležnosti drugog od ta dva ureda. U tom bi slučaju bila potrebna i posebna pravila za učinkovit sustav komunikacije između OLAF-a i EPPO-a kako bi se izbjeglo udvostručivanje rada i ispunio mandat utvrđen člankom 101. stavkom 2. Uredbe o EPPO-u. Odredbe o vrsti informacija koje OLAF treba slati Nadzornom odboru trebale bi se po potrebi prilagoditi.

96.

 U budućoj reformi Uredbe o OLAF-u potrebno je razjasniti pravila o pokretanju, obustavi i prekidu administrativnih istraga. U tim bi se pravilima trebalo voditi računa o OLAF-ovom prijenosu informacija Nadzornom odboru s obzirom na posebnu ulogu koju taj odbor ima u pospješivanju neovisnosti OLAF-a u propisnom izvršavanju njegovih nadležnosti.

Nadzorni odbor smatra da bi njegov doprinos mogao pomoći u rješavanju poteškoća koje bi mogle nastati tijekom izgradnje odnosa između OLAF-a i novoosnovanog EPPO-a.

Provedba administrativnih istraga na zahtjev EPPO-a

97.

 Odbor je primijetio da se u više od 50 % slučajeva nisu poduzele mjere u skladu sa završnim izvješćima i preporukama koje je OLAF poslao pravosudnim tijelima države članice. Iz svog nadzornog iskustva Odbor procjenjuje da su razlozi za to raznoliki, a uključuju sljedeće: i. navodno počinjena radnja ne smatra se kaznenim djelom, ii. nema dokaza ili ih nema dovoljno, i iii. nastupila je zastara.

98.

 Zbog svega navedenoga još je potrebnije da se u reformu Uredbe o OLAF-u uključe odredbe o uspostavljanju timova stručnjaka za nacionalne provjere prikupljanja dokaza i daljnje sudske mjere. OLAF će morati pružiti EPPO-u visokokvalitetnu pomoć u skladu s nacionalnim pravilima o dopustivosti dokaza, uključujući poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava.

99.

 Odbor je povjereniku Güntheru Oettingeru iskazao svoju spremnost da prema potrebi sudjeluje na pripremnim sastancima za razvoj budućeg odnosa između OLAF-a i EPPO-a.

Informacije, forenzička analiza, stručno znanje i operativna potpora za EPPO

100.

 Odbor je ukazao na to da će izmjena Uredbe o OLAF-u biti prilika za modernizaciju istražnih ovlasti OLAF-a kako bi on bio potpuno funkcionalan s obzirom na potrebe EPPO-a. To bi osobito bilo važno za istražne mjere koje bi OLAF imao pravo poduzeti, a da pritom poštuje iste postupovne zaštite koje se primjenjuju na EPPO kako bi se izbjegao neuspjeh budućih kaznenih postupaka pred nacionalnim sudovima. Dodatna pitanja koja bi trebalo uzeti u obzir u okviru reforme Uredbe o OLAF-u uključuju pristup informacijama o novčanim prijenosima u skladu s nacionalnim pravom te poticanje bliske suradnje s financijsko-obavještajnim jedinicama.

UPRAVLJAČKA STRUKTURA NADZORNOG ODBORA

Sastanci s institucijama, tijelima i drugim agencijama EU-a

101.

 Odbor je aktivno pridonio razmjeni mišljenja s institucijama kako je utvrđeno člankom 16. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013. Odbor je redovito održavao sastanke sa sljedećim subjektima i pružao im stručnu pomoć: i. povjerenikom odgovornim za OLAF, ii. Odborom za proračunski nadzor Europskog parlamenta, iii. Skupinom Vijeća za borbu protiv prijevara, iv. Europskim revizorskim sudom.

Radne metode i transparentnost

102.

 Odbor je 2017. održao 10 plenarnih sjednica. I predsjednik, izvjestitelji i članovi Tajništva Nadzornog odbora redovito su se sastajali kako bi radili na konkretnim pitanjima. Za svako od glavnih pitanja o kojima se raspravljalo Odbor je imenovao izvjestitelja. Izvjestitelji su s Tajništvom pripremali nacrte izvješća, mišljenja ili dokumente za raspravu na plenarnim sjednicama. Sastali su se i s upravom i osobljem OLAF-a u okviru pripreme mišljenja i izvješća Odbora. O mišljenjima Odbora uvijek se opsežno raspravljalo s OLAF-om prije njihove finalizacije.

103.

 Kako bi osigurao što veću transparentnost svojeg rada, Odbor objavljuje dokumente od javnog interesa koji nisu povjerljivi na svojim međuinstitucijskim stranicama: http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/.

Tajništvo Nadzornog odbora OLAF-a

104.

 U Tajništvu Nadzornog odbora rade odvjetnici i asistenti koji osiguravaju svakodnevni nadzor nad istražnim aktivnostima OLAF-a i pomažu članovima Odbora u izvršavanju njihovih zadataka.

105.

 Uloga Tajništva jest pridonijeti učinkovitom izvršavanju zadataka dodijeljenih Nadzornom odboru u cilju pospješivanja neovisnosti OLAF-a, osobito u pogledu nadzorne uloge Odbora. Tajništvo je odgovorno i za pripremu pravnih savjeta za članove Odbora. U Tajništvu je 2017. bilo ukupno osam radnih mjesta, pet za administratore (odvjetnike), dva za asistente i jedno za ugovornog službenika. No tri radna mjesta nisu bila popunjena (dva asistenta i jedan odvjetnik), što je narušilo sposobnost Tajništva da pruža potporu.

106.

 Nakon izmjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 (24) Tajništvo Odbora sada izravno osigurava Europska komisija u bliskoj suradnji s Nadzornim odborom. Tajništvo radi neovisno o OLAF-u, prema uputama Odbora. U tu je svrhu Tajništvo administrativno pripojeno Uredu Europske komisije za upravljanje individualnim materijalnim pravima i njihovu isplatu (PMO). Nakon što je prošlo godinu dana od premještanja u PMO, može se reći da ta promjena nije ispunila očekivanja Odbora. Odbor je upozorio Europsku komisiju na to da se mora pronaći prikladnije mjesto za Tajništvo Odbora. Ta će promjena Europskoj komisiji i Odboru omogućiti da razmotre sve raspoložive opcije za buduću lokaciju Tajništva, među ostalim da ponovno razmotre početni prijedlog ponovnog pripajanja Tajništva OLAF-u, no pod drugačijim uvjetima.

107.

 Prema Poslovniku Nadzornog odbora (25) i Uredbi (EU, Euratom) br. 883/2013 o OLAF-u osoblje Tajništva može primati upute isključivo od Odbora (26). Komisija je institucija EU-a koja je odgovorna za osiguranje proračuna i drugih resursa koji su Odboru i Tajništvu potrebni za izvršavanje njihova mandata.

Proračunska pitanja

108.

 Proračun Odbora za godinu obuhvaćenu ovim izvješćem iznosio je 200 000 EUR, a stopa izvršenja proračuna iznosila je 99,63 %. Dužnosnik za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja ovlasti koji je odgovoran za rashode jest PMO.

(1)  Uredba (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL L 248, 18.9.2013., str. 1.).

(2)  Članak 15. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013.

(3)  Vidjeti stranice Nadzornog odbora OLAF-a: http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf

(4)  Pismeno priopćenje OLAF-a „Izvješće OLAF-a za 2017. o provedbi preporuka Nadzornog odbora” – Ares(2018)781022.

(5)  Mišljenje br. 2/2015 Nadzornog odbora „Provjera zakonitosti i preispitivanje u OLAF-u”.

(6)  Mišljenje Nadzornog odbora br. 2/2013 „Uspostavljanje internog postupka za obradu pritužbi u OLAF-u” i izvješća o aktivnostima Nadzornog odbora od 2014. do 2016.

(7)  Vidjeti Mišljenje Nadzornog odbora br. 2/2017, poglavlje II., osobito točke 11. i 24.

(8)  Pismena priopćenja koja je glavni direktor OLAF-a poslao Nadzornom odboru o pritužbama OLAF-u povezanima s postupovnim jamstvima podnesenima u okviru OLAF-ova postupka za pritužbe u razdoblju od 2014. do 2017.

(9)  Ukupno četiri OLAF-ova završna izvješća o slučajevima.

(10)  Vidjeti „Smjernice o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a” (poglavlje I., članci od 1. do 7.), koje je glavni direktor OLAF-a donio na temelju članka 17. stavka 8. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 o OLAF-u.

(11)  Vidjeti mišljenja Nadzornog odbora br. 4/2014 „Kontrola trajanja istraga koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara”, str. 3., i br. 2/2009 „OLAF-ova izvješća o istragama koje su se vodile dulje od devet mjeseci”.

(12)  Na petoj stranici Plana upravljanja za 2017. Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) postavljen je cilj da 2017. bude manje od 30 % istraga u tijeku koje traju dulje od 20 mjeseci.

(13)  Taj nadzorni mehanizam pospješuje neovisnost OLAF-a u propisnom izvršavanju njegovih nadležnosti i razlikuje se od postupaka unutarnje kontrole koji su predviđeni člankom 17. stavkom 8. Uredbe o OLAF-u te je dio smjernica o istražnim postupcima namijenjenih osoblju OLAF-a koje je donio glavni direktor (uključujući završno preispitivanje koje provodi Odjel za odabir i preispitivanje istraga, članak 21.).

(14)  Koja je OLAF poslao Nadzornom odboru 2017.

(15)  Članak 7. stavak 8. Uredbe o OLAF-u glasi: „Ako se istraga ne može zatvoriti u roku od 12 mjeseci od njezina otvaranja, glavni direktor po isteku tih 12 mjeseci i svakih šest mjeseci nakon toga izvještava nadzorni odbor, pri čemu navodi razloge i predviđene korektivne mjere kojima se ubrzava istraga”.

(16)  Umjesto da se navedu korektivne mjere poduzete radi ubrzanja istrage tijekom njezina životnog ciklusa, u određenim „izvješćima nakon 12 mjeseci” bilo je navedeno samo trenutačno stanje slučaja, tj. da je završno izvješće podneseno upravi na odobravanje, da je završno izvješće pripremljeno ili da se istraga nastavlja uobičajenim tijekom. Odbor je utvrdio i niz slučajeva u kojima je OLAF naveo da nema potrebe za donošenjem korektivnih mjera ili će se donijeti završno izvješće o slučaju te onih u čijem su izvješću bili navedeni samo zadaci koji se moraju provesti u pogledu spisa slučaja (uključujući prijevod, dokumentiranje, angažiranje istražitelja, pristupanje izvorima informacija).

(17)  Među 417 „izvješća nakon 12 mjeseci” koje je OLAF poslao Nadzornom odboru Odbor može izdvojiti sedam izvješća nakon 12 mjeseci (o slučajevima koji traju dulje od 24 mjeseca) za koja smatra da su primjer osobito loše prakse i pet izvješća za koja smatra da su u ovom kontekstu primjer bolje prakse iako nisu dostatni da bi Odbor mogao ocijeniti je li trajanje slučaja bilo razmjerno okolnostima i složenosti slučaja.

(18)  Od četiri zatvorena slučaja kojima je Odboru 2017. omogućen pristup samo su spisi dvaju slučajeva sadržavali početni dokument s planom koji bi se mogao smatrati „planom istrage” u smislu članka 9. stavka 1. „Smjernica o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a” (tj. preliminarno preispitivanje informacija prikupljenih u postupku odabira). Za treći slučaj dostavljeno je pismeno priopćenje o stanju u informativne svrhe ili u svrhu predaje slučaja. Za četvrti slučaj nije postojao ni jedan takav dokument.

(19)  Objašnjenja koja su članu Odbora iznijeli direktori OLAF-ovih Uprava A i B na radnom sastanku održanom 14. prosinca 2017. i koje je Odboru iznio vršitelj dužnosti glavnog direktora OLAF-a na sastanku održanom 23. siječnja 2018.

(20)  Vidjeti Prilog 2. Mišljenju Odbora br. 4/2014 „Kontrola trajanja istraga koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara”. Predložak obrasca može se lako prilagoditi sadržaju članka 7. stavka 8. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 o OLAF-u.

(21)  Ponajviše Konvencija o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica i njezini dodatni protokoli.

(22)  Članak 16. „Razmjena mišljenja s institucijama” Uredbe o OLAF-u.

(23)  Članak 24. stavak 1. Uredbe Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”) (SL L 283, 31.10.2017., str. 1.).

(24)  Uredba (EU, Euratom) br. 2016/2030 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 u pogledu tajništva nadzornog odbora Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) (SL L 317, 23.11.2016., str. 1.). Uredba je stupila na snagu 1. siječnja 2017.

(25)  Vidjeti članak 11. Poslovnika Nadzornog odbora objavljenog u SL L 308, 24.11.2011., str. 114.

(26)  Članak 15. stavak 8. Uredbe o OLAF-u glasi: „Njegovo tajništvo [nadzornog odbora] osigurava Komisija, neovisno od Ureda i u bliskoj suradnji s nadzornim odborom. Prije imenovanja osoblja tajništva savjetuje se s nadzornim odborom i njegovo se stajalište uzima u obzir. Tajništvo djeluje u skladu s uputama nadzornog odbora, neovisno o Komisiji. Ne dovodeći u pitanje njen nadzor nad proračunom nadzornog odbora i njegova tajništva, Komisija se ne upliće u izvršenje nadzorne uloge nadzornog odbora.”