EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 29.6.2018.
COM(2018) 508 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
o privremenoj evaluaciji provedbe Programa o pravima, jednakosti i građanstvu
2014.–2020.
{SWD(2018) 358 final}
{SWD(2018) 359 final}
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA
o privremenoj evaluaciji provedbe Programa o pravima, jednakosti i građanstvu
2014.–2020.
Program o pravima, jednakosti i građanstvu 1 pokrenut je u posebno teškom razdoblju za EU, u vrijeme kad su učinci gospodarske krize doveli do općeg smanjenja resursa i financijskih sredstava dostupnih na nacionalnoj razini za socijalna pitanja i pitanja ljudskih prava. Od 2014. cilj je Programa daljnje razvijanje Europe prava i jednakosti u skladu sa strategijom Europa 2020. 2
U ovom se izvješću navode rezultati Programa postignuti do sredine programskog razdoblja te se raspravlja o kvalitativnim i kvantitativnim aspektima njegove provedbe, kako se zahtijeva na temelju članka 13. stavka 2. točke (b) Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi programa o pravima, jednakosti i građanstvu za razdoblje 2014.–2020. 3
Kao referentno razdoblje za privremenu evaluaciju uzima se prva polovina razdoblja provedbe Programa, od 2014. do sredine 2017. Evaluacijom su obuhvaćeni godišnji programi rada za 2014., 2015. i 2016. Uglavnom se analiziralo kako je program rada za 2017. zamišljen i strukturiran, ali ne i njegovo izvršenje.
Ovo se izvješće temelji na nalazima evaluacije 4 koju je priredila Europska komisija uz potporu vanjske evaluacije 5 .
1.Uvod i kontekst
Program o pravima, jednakosti i građanstvu 2014.–2020. zamijenio je programe na snazi u programskom razdoblju 2007.–2013., i to program „Daphne III”, program „Temeljna prava i građanstvo” te program „Progress” 6 .
Sadašnji je program uspostavljen Uredbom Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 1381/2013.
Opći je cilj Programa utvrđen u Uredbi sljedeći:
·doprinijeti daljnjem razvoju područja gdje se jednakost i prava osoba, kako su sadržani u UEU-u, UFEU-u, Povelji i u međunarodnim konvencijama o ljudskim pravima kojima je Unija pristupila, promiču, štite i učinkovito provode.
Posebni su mu ciljevi:
·promicati učinkovitu provedbu načela nediskriminacije na temelju spola, rasnog ili etničkog podrijetla, religije ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije te poštovati načelo nediskriminacije na osnovama predviđenima u članku 21. Povelje;
·sprječavati i suzbijati rasizam, ksenofobiju, homofobiju i druge oblike netolerancije;
·promicati i štititi prava osoba s invaliditetom;
·promicati ravnopravnost žena i muškaraca te poticati rodno osviještenu politiku;
·sprječavati i suzbijati nasilje nad djecom, mladima i ženama te ostalim ugroženim skupinama;
·promicati i štititi prava djece;
·doprinositi osiguravanju najviše razine zaštite privatnosti i osobnih podataka;
·promicati i jačati ostvarivanje prava koja proizlaze iz građanstva EU-a;
·omogućiti pojedincima da u svojstvu potrošača ili poduzetnika na unutarnjem tržištu ostvare svoja prava koja proizlaze iz prava Unije, a odnose se na projekte financirane u okviru Programa za potrošače.
Europska komisija provodi Program u okviru izravnog centraliziranog upravljanja.
Geografski gledano, sve države članice EU-a ispunjavaju uvjete za sudjelovanje u Programu. Zemlje članice Europskog udruženja za slobodnu trgovinu, zemlje kandidatkinje i potencijalni kandidati mogu sudjelovati u Programu ako su ispunjeni određeni uvjeti. Island se pridružio za sve posebne ciljeve Programa, a Lihtenštajn sudjeluje samo u onima koji se odnose na nediskriminaciju, rasizam, ksenofobiju, prava osoba s invaliditetom te ravnopravnost žena i muškaraca.
2.Ključni elementi i provedba programa
U skladu s člankom 5. Uredbe Programom se podupiru raznolike aktivnosti kao što su analitičke aktivnosti, uzajamno učenje, suradnja, aktivnosti podizanja svijesti i širenja, aktivnosti osposobljavanja te aktivnosti za potporu glavnim čimbenicima čije aktivnosti doprinose provedbi posebnih ciljeva Programa. Programom se podupiru i organizacije aktivne u području socijalnih i ljudskih prava diljem Europe, npr.: europske mreže; javne ili privatne organizacije, u pravilu neprofitne; nacionalna, regionalna i lokalna tijela u državama članicama EU-a; nevladine udruge; sveučilišta i istraživačke institucije te međunarodne organizacije.
Kad je riječ o ciljnim skupinama koje mogu imati koristi, izravno kao sudionici u aktivnostima Programa ili neizravno od njegove provedbe, mogu se spomenuti javna tijela, nevladine udruge i drugi istraživački subjekti koji rade na ostvarivanju ciljeva Programa. Ciljne su skupine i građani s obzirom na to da su ciljevi i inicijative Programa usmjereni na promicanje, zaštitu i učinkovito ostvarivanje jednakosti i prava osoba, osobito onih koji su žrtve diskriminacije, netolerancije ili nasilja, uključujući migrante i manjine.
Kako je predviđeno u Uredbi, kao glavni mehanizmi financiranja projekata povezanih s ciljevima Programa upotrebljavaju se bespovratna sredstva za djelovanje, bespovratna sredstva za poslovanje i mjere javne nabave. Uzimajući u obzir da bespovratna sredstva za djelovanje obično vrijede dvije godine, Programom se kroz godišnja bespovratna sredstva za poslovanje financiraju europske mreže aktivne u sljedećim područjima: nediskriminacija; suzbijanje rasizma, ksenofobije, homofobije i drugih oblika netolerancije; invaliditet; ravnopravnost žena i muškaraca; sprječavanje i suzbijanje svih oblika nasilja i promicanje prava djeteta.
2.1.Posebni ciljevi Programa
·Posebni cilj br. 1: promicanje nediskriminacije
U okviru Programa podupiru se projekti čija je svrha sprječavanje i suzbijanje diskriminacije na temelju spola, rasnog ili etničkog podrijetla, religije ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije. Promicanje integracije Roma ključna je sastavnica ovog posebnog cilja. U tom pogledu, u okviru Programa o pravima, jednakosti i građanstvu pruža se potpora nacionalnim platformama za uključivanje Roma, surađuje s državama članicama EU-a i njihovim nacionalnim kontaktnim točkama za Rome te s organizacijama civilnog društva koje djeluju u području nediskriminacije i integracije Roma. U okviru Programa financiraju se i aktivnosti Europske mreže tijela za ravnopravnost. Glavne su zadaće te mreže jačanje suradnje i razmjena informacija među nacionalnim tijelima za ravnopravnost koja su države članice imenovale za pitanja povezana s nediskriminacijom.
·Posebni cilj br. 2: sprječavanje i suzbijanje rasizma, ksenofobije, homofobije i drugih oblika netolerancije
Projekti financirani u ovom području doprinose boljoj provedbi postojećeg zakonodavstva EU-a u državama članicama i pružanju pomoći žrtvama zločina iz mržnje i govora mržnje. U okviru financiranih aktivnosti osobito se pruža potpora zaštiti izbjeglica i migranata od porasta populizma, ekstremizma i netolerancije.
·Posebni cilj br. 3: promicanje prava osoba s invaliditetom
U okviru ovog posebnog cilja nastoji se unaprijediti osviještenost i ostvarivanje prava osoba s invaliditetom kako bi se smanjile prepreke njihovu punom sudjelovanju u društvu i ostvarivanju prava. To se uglavnom provodi dodjeljivanjem bespovratnih sredstava za poslovanje mrežama na europskoj razini koje zagovaraju prava osoba s invaliditetom i putem aktivnosti javne nabave usmjerenih na prikupljanje podataka, osposobljavanje i aktivnosti jačanja osviještenosti. U okviru godišnjeg programa rada za 2014. uvedena je iskaznica EU-a za osobe s invaliditetom 7 kako bi se tim osobama olakšalo putovanje preko granica.
·Posebni cilj br. 4: promicanje ravnopravnosti žena i muškaraca
U okviru Programa promiču se projekti za podršku državama članicama i relevantnim dionicima u povećanju rodne ravnoteže u svim područjima života, osobito u donošenju ekonomskih odluka, te se promiče jednaka ekonomska neovisnost žena i muškaraca. U okviru ovog cilja financiraju se i projekti za smanjivanje rodno uzrokovanih razlika u plaćama, primanjima i mirovinama.
·Posebni cilj br. 5: sprječavanje i suzbijanje nasilja nad djecom, mladima i ženama te ostalim ugroženim skupinama
U okviru Programa financiraju se prvenstveno projekti koji doprinose zaštiti i potpori najugroženijih žrtava nasilja kao što su žene i djeca te aktivnosti za podizanje osviještenosti i sprječavanje nasilja u suradnji s nevladinim udrugama koje rade na terenu. Podupire se i odgovarajuće liječenje počinitelja nasilja. Jačanje sustava za zaštitu djece jedan je od prioriteta Komisije, a Program podržava prava djece migranata financiranjem međunarodnih organizacija koje rade izravno s tom djecom i za njih.
·Posebni cilj br. 6: promicanje prava djece
Prava djece promiču se projektima usmjerenima na pravosuđe prilagođeno djeci i zaštitu ugrožene djece (to su primjerice djeca koja napuštaju sustav udomiteljske skrbi i djeca u sukobu sa zakonom), financiranjem aktivnosti osposobljavanja državnih službenika, nevladinih udruga i odvjetnika koji se bave tim pitanjima.
·Posebni cilj br. 7: zaštita privatnosti i osobnih podataka
U pogledu zaštite podataka Program je glavni izvor financiranja na razini EU-a. Aktivnosti koje se provode u okviru ovog posebnog cilja blisko su povezane s reformom zaštite podataka 8 donesene 2016. U okviru tog cilja Programom se nastoje financirati projekti kojima se podupiru prijenos i provedba novog zakonodavstva o zaštiti podataka u državama članicama te osposobljavanje tijela i službenika za zaštitu podataka.
·Posebni cilj br. 8: građanstvo EU-a
Programom se financiraju projekti, uglavnom aktivnosti podizanja svijesti, čiji je cilj poticanje uključivanja građana EU-a u građanski i politički život EU-a. Pruža se potpora projektima kojima se građani mogu bolje osvijestiti o svojim pravima koja proizlaze iz njihova građanskog statusa. Informativne kampanje o pravima građana EU-a financiraju se u okviru tog posebnog cilja, a poseban je naglasak na njihovim biračkim pravima u kontekstu europskih izbora 2019.
·Posebni cilj br. 9: prava potrošača i prava poduzetnika
Programom se financiraju i projekti kojima se pojedincima u svojstvu potrošača ili poduzetnika na unutarnjem tržištu pruža potpora kako bi ostvarili svoja prava koja proizlaze iz prava EU-a. Sredstva EU-a u tom području upotrebljavaju se kako bi se povećali znanje i svijest o pravima potrošača, posebno na digitalnom tržištu.
2.2.Proračun
Ukupni proračun Programa za razdoblje 2014.–2020. iznosi 439 473 000 EUR. Najviše je obveza (94,91 %) preuzeto 2016. (vidjeti Tablicu 1.). U skladu s dostupnim izvorima, iz Programa o pravima, jednakosti i građanstvu dodjeljuje se oko 23 % dostupnih resursa za mjere javne nabave, iako ti resursi nisu ravnomjerno raspodijeljeni među njegovim posebnim ciljevima 9 .
Tablica 1: Godišnja odobrena sredstva Programa o pravima, jednakosti i građanstvu za razdoblje 2014.–2016.
|
Godina |
Odobreni iznos (EUR) |
|
2014. |
49 719 588,56 |
|
2015. |
48 621 670,69 |
|
2016. |
55 854 156,79 |
|
Ukupno 2014.–2016. |
154 195 416,04 |
Izvori: Godišnja izvješća o praćenju (izvješća o provedbi godišnjih programa rada i baza podataka o projektima za 2016.)
Općenito, preuzete su obveze za većinu sredstava namijenjenih za bespovratnu dodjelu (uz stopu obveze od oko 90 %).
Posebnom cilju sprječavanja nasilja nad djecom dodijeljen je najveći planirani iznos, a slijedi posebni cilj nediskriminacije. Na ta dva cilja zajedno otpada više od 20 % dodijeljenog proračuna (26 %). S druge strane, posebni ciljevi s najmanjim planiranim iznosom odnose se na prava djeteta, građanstvo EU-a, zaštitu potrošača i zaštitu podataka.
Konkretno, proračun odobren za dodjelu bespovratnih sredstava podijeljen je na posebne ciljeve Programa kako je prikazano na Slici 1. u nastavku.
Slika 1.: Proračun dodijeljen po vrstama intervencije po posebnim ciljevima
Izvor: Godišnja izvješća o provedbi godišnjih programa rada za 2014. i 2015., izvaci iz projekta za 2016. AG (bespovratna sredstva za djelovanje), OG (bespovratna sredstva za poslovanje), PROC (mjere javne nabave), RCHI (promicanje prava djeteta), RCIT (promicanje prava koja proizlaze iz građanstva Unije), RCON (ostvarivanje prava potrošača), RDAP (sprječavanje nasilja nad djecom, mladima, ženama i drugim ugroženim skupinama), RDAT (osiguravanje najveće razine zaštite podataka), RDIS (promicanje nediskriminacije), RDIB (promicanje prava osoba s invaliditetom), RGEN (promicanje ravnopravnosti žena i muškaraca i rodno osviještena politika), RRAC (borba protiv rasizma, ksenofobije, homofobije i drugih oblika netolerancije)
Iako se posebni cilj nediskriminacije ostvaruje s pomoću uravnotežene kombinacije bespovratnih sredstava za djelovanje, bespovratnih sredstava za poslovanje i aktivnosti nabave, poseban cilj borbe protiv nasilja provodi se uglavnom bespovratnim sredstvima za aktivnosti.
2.3.Primljeni zahtjevi i odabrani projekti
Podaci za 2014. i 2015. koji se odnose na bespovratna sredstva za djelovanje i bespovratna sredstva za poslovanje pokazuju da su najveći broj zahtjeva privukli posebni ciljevi koji se odnose na promicanje nediskriminacije i sprječavanje nasilja (vidjeti Sliku 2. u nastavku).
Slika 2.: Broj dodjela bespovratnih sredstava za djelovanje i bespovratnih sredstava za poslovanje te broj zahtjeva po posebnim ciljevima i godinama (2014.–2015.)
Izvor: Godišnja izvješća o provedbi godišnjih programa rada za 2014. i 2015. RCHI (promicanje prava djeteta), RCIT (promicanje prava koja proizlaze iz statusa građana Unije), RDAP (sprječavanje nasilja nad djecom, mladima, ženama i drugim ugroženim skupinama), RDIS (promicanje nediskriminacije), RDIB (promicanje prava osoba s invaliditetom), RGEN (promicanje ravnopravnosti žena i muškaraca i rodno osviještena politika), RRAC (borba protiv rasizma, ksenofobije, homofobije i drugih oblika netolerancije)
U razdoblju obuhvaćenom godišnjim programima rada za razdoblje 2014.–2016. financirano je 352 projekata. U prosjeku, udio projekata kojima su dodijeljena sredstva nakon prijave na poziv na podnošenje prijedloga u 2014. i 2015. 10 kreće se od 7 % do 27 % za gotovo sve posebne ciljeve, što je prilično nizak postotak. Samo su u okviru cilja promicanja prava osoba s invaliditetom gotovo svim podnesenim zahtjevima dodijeljena bespovratna sredstva. Druga najviša stopa dodjele (gotovo 58 %) tijekom 2014. odnosi se na posebni cilj rodne ravnopravnosti.
Smanjenje broja zaprimljenih zahtjeva zabilježeno je 2016., što se podudara s uvođenjem portala za sudionike 11 . Međutim, broj odobrenih projekata nije se zbog toga znatno smanjio.
2.4.Glavna postignuća Programa
Uvođenje sustava pokazatelja za sadašnji Program o pravima, jednakosti i građanstvu pokazalo se prikladnim za mjerenje njegovih postignuća.
Za opći cilj Programa (a to je „doprinijeti daljnjem razvoju područja u kojem se jednakost i prava osoba, kako su sadržani u UEU-u, UFEU-u, Povelji i u međunarodnim konvencijama o ljudskim pravima kojima je Unija pristupila, promiču, štite i učinkovito provode”) postavljeni su ciljevi na temelju pet pokazatelja 12 .
S obzirom na to da je napredak u rezultatima Programa do sada bio dobar, razumno je očekivati da se ostvaruje dobar napredak i prema ostvarenju općeg cilja Programa. Međutim, ključna je analitička poteškoća praćenje promjena u globalnim pokazateljima i pripisivanje tih promjena konkretnim intervencijama Programa.
Konkretno, može se očekivati da će se ostvariti dva od pet ciljeva koji se odnose na opći cilj Programa: riječ je o onima koji se odnose na razlike u plaćama između spolova i svijest o pravima koja proizlaze iz građanstva EU-a. Budući da je Program usredotočen na mjere podizanja svijesti usmjerene na omogućivanje promjene, njime se izravno i znatno utječe na ostvarivanje rezultata u pogledu svijesti o pravima koja proizlaze iz građanstva EU-a.
S druge strane, doprinos Programa vjerojatno će biti manje izravan u ostvarivanju ciljeva u vezi sa stopama zaposlenosti žena, zastupljenosti žena na višoj razini odlučivanja i stope zaposlenosti osoba s invaliditetom s obzirom na to da je za promjene u tim područjima potrebna veća strukturna promjena na tržištima rada i u gospodarskim strukturama koje su izvan izravnog područja utjecaja Programa. Međutim, u skladu s provedenom evaluacijom, Program o pravima, jednakosti i građanstvu igra važnu ulogu u potpori takvim strukturnim promjenama.
Program izravno doprinosi napretku u ostvarivanju devet posebnih ciljeva, a ciljevi će se vjerojatno ostvariti u području borbe protiv diskriminacije, osviještenosti o pravima koja proizlaze iz građanstva EU-a i pravima potrošača.
Program neizravnije doprinosi ostvarivanju drugih posebnih ciljeva. To je slučaj s posebnim ciljem promicanja rodne ravnopravnosti u kojem se većina ciljeva vjerojatno neće postići jer su potrebne strukturne promjene na tržištu rada i u gospodarskim strukturama, što je izvan izravne sfere utjecaja Programa.
Iz rezultata evaluacije općenito se može zaključiti da aktivnosti u okviru Programa doprinose postizanju njegovih posebnih ciljeva, ali je učinak skroman zbog ograničenog iznosa programskih resursa (primjerice u području rodne ravnopravnosti i prava koja proizlaze iz građanstva EU-a), ali i zbog činjenice da na promjene utječu mnogi drugi čimbenici i politike.
2.5.Sudionici i partnerstva
Transnacionalna partnerstva, zahvaljujući njihovu umrežavanju i međusobnoj povezanosti, ključna su za učinkovitost Programa. Većina je sudionika izjavila da su zahvaljujući partnerstvima razvijenima u okviru Programa poboljšali svoje organizacijske strukture u pogledu provedbe projekta, održivosti rezultata i ukupnih kapaciteta. Manji je broj korisnika izvijestio da su partnerstva imala pozitivan učinak na njihove kapacitete za prikupljanje sredstava.
Ocjena uspostavljenih partnerstava pokazala je odgovarajuću zastupljenost korisnika po vrsti organizacije (39 % ukupnih korisnika su neprofitne organizacije, a samo 5 % privatni profitni subjekti), ali su organizacije sudionice bile geografski neravnomjerno raspoređene (što je bio slučaj i kod prethodnih programa).
Italija (u najvećoj mjeri) i Španjolska (u manjoj mjeri) zemlje su s najvećim brojem organizacija koje se prijavljuju (kao koordinatori ili partneri), a slijede ih Grčka, Ujedinjena Kraljevina, Rumunjska i Bugarska. Organizacijama iz tih šest zemalja dodijeljeno je ukupno 50 % financiranih bespovratnih sredstava za djelovanje.
3.Što se postiglo Programom o pravima, jednakosti i građanstvu?
Kao što je vidljivo iz evaluacije, Program je u sredini provedbenog razdoblja uglavnom uspješan s obzirom na posebne ciljeve u smislu djelotvornosti, učinkovitosti, relevantnosti, dosljednosti/komplementarnosti/sinergije i dodane vrijednosti EU-a. Potrebna su poboljšanja u pogledu pravične raspodjele.
3.1.Djelotvornost 13
Programom se ostvaruje dobar napredak prema postizanju općih i posebnih ciljeva. Međutim, ponekad je teško pratiti promjene u globalnim pokazateljima i pripisati ih intervencijama u samom Programu jer na neke promjene utječu mnogi drugi čimbenici. Pokazatelji praćenja odabrani za mjerenje postignuća Programa općenito su primjereni, ali bi se mogla provesti određena poboljšanja.
Kao ključni rezultat postignut u svim posebnim ciljevima ističu se poboljšane vještine i kompetencije stručnjaka. Drugo je važno postignuće Programa to da se rezultatima projekta ostvaruje promjena na svim razinama sustava, uključujući bolje alate, postupke, usluge i politike razvijene u svim posebnim ciljevima.
Većina je korisnika iznijela mišljenje da su komunikacijske aktivnosti Komisije za promicanje Programa bile većinom uspješne te se stoga popularnost Programa povećala u usporedbi s prethodnim programima. Međutim, potrebno je i dalje raditi na tome da se dopre do svih potencijalnih podnositelja zahtjeva u svim državama članicama.
Korist od Programa bila je velika u usporedbi s prethodnim programima i u pogledu zaprimljenih zahtjeva i dodijeljenih nagrada.
Visoka razina financijske provedbe Programa dodatan je pozitivan trend jer su podnositelji zahtjeva tražili i dobili nešto više financijskih sredstava u odnosu na svaki posebni cilj u razdoblju 2014.–2015. no u prethodnim programima.
Nadalje, na temelju nekoliko pokazatelja te izjava dionika u anketama i razgovorima vidi se napredak u poboljšanju razine poznavanja prava EU-a i politika EU-a te prava i vrijednosti. Osim toga, partnerstva nastala tijekom aktivnosti Programa pozitivno su utjecala na vještine i kapacitete korisnika i sudionika Programa.
Kad je riječ o održivosti aktivnosti Programa nakon završetka financiranja, većina ispitanih dionika smatra da će se djelovanje vrlo vjerojatno nastaviti u smislu stjecanja novih vještina i znanja, jačanja svijesti te stvaranja alata i postupaka koji će trajati dulje od projekta. Očekivanja su bila nešto niža u pogledu aktivnosti osposobljavanja nakon završetka projekta. Međutim, samo trećina ispitanika očekuje da će se partnerstva financirana tijekom projekta nastaviti i nakon razdoblja financiranja. Slično tomu, mali je udio dionika izjavio da su partnerstva nastala tijekom projekata financiranih Programom povećala njihove kapacitete za prikupljanje sredstava. Općenito, vrlo je malo dokaza o održivosti rezultata projekta nakon završetka financiranja.
Naposljetku, više od 80 % ispitanika u anketi navodi da je Program (osobito) visoko djelotvoran u ispunjavanju potreba relevantnih ciljnih skupina. Više od 70 % korisnika Programa anketiranih radi evaluacije smatra da je Program bio vrlo djelotvoran u pogledu odabranih područja politika i najvažnijih ciljnih skupina.
I
3.2.Učinkovitost 14
Analiza učinkovitosti temelji se na kvalitativnoj ocjeni percepcije korisnika o isplativosti mjere jer ograničeni podaci dostupni u pogledu troškova i koristi intervencije Programa ne omogućuju primjenu standardnih kvantitativnih metodologija u procjeni troškova i koristi. Prema mišljenju većine korisnika i predstavnika država članica, troškovi Programa razmjerni su koristima ili ih premašuju. Uspješnost projekata u pogledu aktivnosti osposobljavanja premašila je očekivanja za nekoliko posebnih ciljeva. To vrijedi za posebni cilj sprječavanja nasilja nad djecom, mladima i ženama, što je posebno zanimljivo u kontekstu smanjenih nastalih rashoda (oko 60 % procijenjenog iznosa).
U usporedbi s prethodnim programima, ključno je postignuće Programa manje vremensko i financijsko opterećenje korisnika.
Nadalje, dionici su ustvrdili da su promjene u koncepciji Programa, u odnosu na razdoblje 2007.–2013., najvažniji čimbenik učinkovitosti projekata u postizanju rezultata.
Korisnici smatraju postojeće instrumente financiranja prikladnim za Program. Međutim, smatraju da može biti prostora za primjenu alternativnih mjera, kao što su mikrokrediti i mali zajmovi.
Konačno, nekoliko je korisnika ukazalo na pitanje relativno dugog razdoblja između prijave i početka projektnih aktivnosti kao čimbenika koji smanjuje učinkovitost jer se u tom dugom razdoblju mogu promijeniti kontekstualni čimbenici, što zahtijeva dodatni napor u prilagodbi projekta novom kontekstu.
3.3. Relevantnost 15
Program je vrlo relevantan za potrebe svojih dionika i korisnika, npr. u smislu razvoja znanja, osposobljavanja, jačanja svijesti i strukturne potpore. Doista, dionici anketirani tijekom evaluacije vrlo su se pozitivno izrazili o relevantnosti mjera Programa za ispunjavanje njihovih potreba. Međutim, u evaluaciji su utvrđeni i određeni nedostaci u pogledu potreba nekih dionika i građana kojima bi se mogla pokloniti veća pozornost u okviru Programa, primjerice potrebama žena koje podliježu višestrukoj diskriminaciji (npr. migranti, osobe s invaliditetom i starije žene).
Potrebe utvrđene u vrijeme donošenja Programa i dalje su relevantne. Kako je pokazala evaluacija, vjerojatno je da nekoliko ciljeva povezanih osobito s rodnom ravnopravnosti ili pravima osoba s invaliditetom neće biti ostvareno jer je napredak spor.
Program je također dovoljno fleksibilan kako bi se mogle uključiti nove potrebe.
Kao dodatni pokazatelj relevantnosti Programa za trenutačne potrebe može se istaknuti povećanje potražnje za bespovratnim sredstvima u usporedbi s prethodnim programima, posebno u pogledu posebnih ciljeva koji se odnose na suzbijanje nasilja protiv djece, nediskriminaciju i borbu protiv rasizma.
3.4. Dosljednost, komplementarnost, sinergije 16
Korisnici su iznijeli mišljenje da Program ima visoku razinu unutarnje dosljednosti (između posebnih ciljeva i intervencija) te visoku razinu vanjske dosljednosti i komplementarnosti s drugim instrumentima, programima i djelovanjima EU-a.
U evaluaciji nisu utvrđena značajna preklapanja s drugim programima koje financira EU. Čini se da se time potvrđuje da su posebni ciljevi jednostavniji i jasnije definirani u odnosu na prethodne programe.
Nadalje, program je u velikoj mjeri dosljedan s međunarodno dogovorenim načelima, primjerice onima u Programu održivog razvoja do 2030.
Osim toga, gotovo 90 % korisnika smatra da je Program o pravima, jednakosti i građanstvu po svojim ciljevima i vrstama mjera općenito u skladu s nacionalnim politikama u istom području.
3.5. Dodana vrijednost EU-a 17
Svojstvena „europska” i transnacionalna dimenzija temelj je dodane vrijednosti EU-a koja se ostvaruje u okviru Programa. Da nije bilo aktivnosti u okviru Programa, prema mišljenju većine korisnika slični projekti ne bi bili provedeni ili mogući uz istu pokrivenost u pogledu korisnika i ciljnih skupina zbog nedostatka raspoloživih resursa na razini država članica. To je posebno važno za aktivnosti izobrazbe u području sprječavanja svih oblika nasilja i u području zaštite podataka. Slično tomu, bitno je da organizacije na razini EU-a financira EU s obzirom na to da bi bilo još teže doći do nacionalnih sredstava za transnacionalnu mrežu. Nadalje, prema mišljenju anketiranih dionika projekti koji se financiraju u okviru Programa kvalitetniji su i inovativniji od onih koji se financiraju na nacionalnoj razini. Budući da se u tim projektima može eksperimentirati s inovativnim pristupima, oni mogu poslužiti i kao sredstvo kojim se nacionalnim vladama demonstriraju koristi od poduzetih aktivnosti. Primjerice, kad je riječ o programima u školama za sprječavanje vršnjačkog nasilja, ne bi se primjenjivale inovativne metode poput onih koje uključuju i počinitelje i žrtve, a drugi su primjer projekti kojima se testira upotreba iskaznice EU-a za osobe s invaliditetom. Ti su projekti financirani u okviru posebnog cilja o pravima osoba s invaliditetom, a cilj je bio osnovati posebne nacionalne organizacije zadužene za iskaznice EU-a za osobe s invaliditetom (vladini ili nevladini subjekti) i uspostaviti odgovarajuće nacionalne pakete pogodnosti koje bi države članice uzajamno prihvatile.
Naposljetku, potražnja za financiranjem u okviru Programa i dalje je visoka tijekom cijelog trajanja provedbe Programa. Na temelju svih tih nalaza može se zaključiti da postoji stalna potražnja za djelovanjem na razini EU-a u područjima koja su obuhvaćena Programom.
3.6. Pravična raspodjela 18
U okviru Programa posebno se podupire promicanje međusektorskih prioriteta kao što su rodna ravnopravnost, prava djece i prava osoba s invaliditetom.
Pitanje rodno osviještene politike promiče se u okviru posebnog cilja. Nadalje, posebne aktivnosti usmjerene na rodnu ravnopravnost financiraju se i u okviru drugih posebnih ciljeva. To znači da su značajni financijski resursi izravno namijenjeni promicanju rodne ravnopravnosti i rodno osviještene politike. Načela i mehanizmi rodno osviještene politike odražavaju se u svim fazama planiranja, provedbe i praćenja Programa, no i dalje ima prostora za jačanje zaštite žena u višestruko nepovoljnom položaju te za jače uključivanje tijela za ravnopravnost pri određivanju prioriteta Programa.
U pogledu zaštite prava djeteta Program ima dva posebna cilja izravno usmjerena na promicanje prava djeteta. Aktivnosti potencijalno relevantne za djecu mogu se financirati i u okviru drugih posebnih ciljeva. Nadalje, organizacije koje podnose zahtjev za financiranje, a izravno će raditi s djecom tijekom provedbe projekta, moraju Komisiji dostaviti opis svoje politike za zaštitu djece, što pridonosi većem poštovanju prava djeteta. Međutim, uključivanje dječjih prava u sve faze Programa moglo bi se dodatno poboljšati, posebno ako se u utvrđivanje prioriteta Programa uključe tijela koja zastupaju interese djece.
Programom je predviđen poseban cilj za promicanje prava osoba s invaliditetom te cilj za promicanje učinkovite provedbe načela nediskriminacije, uključujući sprječavanje diskriminacije na temelju invaliditeta. Za sve zahtjeve podnesene u okviru ovog posebnog cilja dodijeljena su sredstva. Potrebno je u većoj mjeri uključiti prava osoba s invaliditetom u sve faze Programa, posebno izravnim povezivanjem sa Strategijom EU-a za osobe s invaliditetom 2010.–2020. te uključivanjem tijela koja zastupaju interese osoba s invaliditetom u utvrđivanje prioriteta Programa.
U pogledu pravične raspodjele čini se da Program ne uspijeva obuhvatiti potrebe osoba u višestruko nepovoljnom položaju jer se posebnim ciljevima ne podupiru sinergije i djelovanja za skupine koje bi se mogle uvrstiti pod dva cilja ili više njih.
Osim toga, čini se da je sufinanciranje prepreka malim nevladinim organizacijama koje žele sudjelovati u Programu.
Naposljetku, u budućnosti bi se trebalo pokušati uravnoteženije raspodijeliti sredstva Programa po različitim ciljnim skupinama korisnika i država članica.
Kako bi se bolje razumjelo kako Program promiče pravičnu raspodjelu kroz financirane aktivnosti, trebaju se prikupljati podaci o sudionicima prema spolu, invalidskom statusu i dobi, kako je propisano Uredbom. Međutim, to još nije učinjeno.
3.7. Prostor za pojednostavnjenje 19
Kako pokazuje evaluacija, izravno upravljanje koje se trenutačno primjenjuje prikladno je s obzirom na veličinu i ciljeve Programa. Međutim, prema mišljenju većine korisnika ima prostora za daljnje pojednostavnjenje provedbe, upravljanja i koncepcije Programa. Korisnici su posebno naveli da je financijsko izvješćivanje previše detaljno, posebno u usporedbi s izvještavanjem u okviru drugih programa EU-a (npr. Obzor 2020. i Erasmus+) te su naglasili mogućnost smanjenja trenutačnog administrativnog opterećenja kad je riječ o izradi prijedloga i zahtjevima u pogledu praćenja i izvješćivanja.
Još jedan ključni prijedlog korisnika odnosi se na bespovratna sredstva za poslovanje čije bi se trajanje po njihovu mišljenju moglo produljiti na najmanje dvije godine (umjesto jedne) kako bi se smanjilo administrativno opterećenje kad je riječ o prijavi projekata i postupcima upravljanja. Međutim, dodjeljivanjem bespovratnih sredstava za poslovanje na godišnjoj razini Komisija može nadzirati aktivnosti financiranih organizacija, a stvara se i veća fleksibilnost u prilagodbi rada korisnika novim potrebama u području njihovih stručnih područja.
Nadalje, izostanak standardnih troškova ponekad podrazumijeva dugotrajne pregovore partnera u projektu o troškovima različitih aktivnosti.
S pozitivne strane, korisnici i službenici Komisije složili su se da bi nedavno uveden sustav prijava (portal za sudionike) mogao pojednostavniti postupak prijave te poboljšati prikupljanje i agregiranje podataka o praćenju. Međutim, postupak bi se mogao dodatno pojednostavniti, posebno u odnosu na administrativnu dokumentaciju koju treba dostaviti.
Korisnici su istaknuli još jedan ključni problem, a to je činjenica da je financiranje putem Programa relativno nedostupno malim nevladinim organizacijama civilnog društva zbog iznosa vlastitih sredstava koje moraju osigurati da bi primili unaprijed utvrđeni iznos bespovratnih sredstava.
Naposljetku, kako su isticali svi korisnici, i predugo razdoblje od prijave do početka projektnih aktivnosti može se smatrati administrativnim opterećenjem.
4. Zaključci i daljnji koraci
Ključna uloga Programa o pravima, jednakosti i građanstvu u razvoju europskog područja jednakosti i prava bila je posebno važna na njegovu početku, u vrijeme kad su se u mnogim državama članicama još uvijek osjećale posljedice gospodarske krize i s tim povezanih političkih i društvenih kretanja u Europi.
U ovom se izvješću o privremenoj evaluaciji Programa o pravima, jednakosti i građanstvu 2014.–2020. potvrđuje njegova važnost u doprinosu promicanju relevantnih vrijednosti EU-a, kao što su poštovanje ljudskog dostojanstva, temeljna prava, nediskriminacija, tolerancija, solidarnost i rodna ravnopravnost te u potpori razvoju snažnijeg građanstva EU-a. Čini se da je trenutačna struktura Programa primjerena i dovoljno fleksibilna za postizanje njegovih općih i posebnih ciljeva. U okviru posebnih ciljeva Programa nastoji se međusektorski raditi na pitanjima utvrđenima u prethodnim programima. Tako je nastao racionalniji program u kojem su ravnomjerno zastupljene jednakost i prava osoba, pa je lakše uočiti doprinos aktivnosti postizanju posebnih ciljeva.
U tim se godinama visoka dodana vrijednost EU-a ostvarena Programom o pravima, jednakosti i građanstvu očitovala u pozitivnom utjecaju na sudionike i ciljne skupine te u ulozi Programa kao dopune ostalim instrumentima za financiranje i političkim inicijativama EU-a.
U okviru pripreme budućeg proračuna EU-a i programa financiranja, Komisija će na temelju zaključaka privremene evaluacije poraditi na svim aspektima koje treba poboljšati, a posebno će se nastojati snažnije usredotočiti na nove potrebe, revidirati pokazatelje praćenja i postići bolju geografsku ravnotežu među korisnicima.
Uredba (EU) br. 1381/2013 od 17. prosinca 2013. o uspostavi programa o pravima, jednakosti i građanstvu za razdoblje 2014.–2020. (SL L 354, 28.12.2013.).
Za više informacija o strategiji Europa 2020. vidjeti https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/europe-2020-strategy_hr .
Uredba (EU) br. 1381/2013 od 17. prosinca 2013. o uspostavi programa o pravima, jednakosti i građanstvu za razdoblje 2014.–2020. (SL L 354, 28.12.2013.).
Radni dokument službi Komisije priložen izvješću o privremenoj evaluaciji provedbe Programa o pravima, jednakosti i građanstvu 2014.–2020.
Privremena evaluacija Programa o pravima, jednakosti i građanstvu 2014.–2020., Ernst & Young Financial-Business Advisors, Final Report, travanj 2018., objavljeno.
Europska komisija (2015.), Ex-post evaluation of five programmes implemented under the 2007–2013 financial perspective – Final Report (Ex-post evaluacija pet programa provedenih tijekom financijske perspektive za razdoblje 2007.–2013.) Posebna evaluacija programa: Program Daphne, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/daphne_programme_evaluation__final_report.pdf ; Posebna evaluacija programa: Temeljna prava i građanstvo, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/frc_programme_evaluation_final_report.pdf ; Ex-post evaluacija Programa za zapošljavanje i socijalnu solidarnost – PROGRESS 2007.–2013. i preporuke za programe koji slijede PROGRESS 2014.–2020. http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=12610&langId=en .
Za više informacija o iskaznici EU-a za osobe s invaliditetom vidjeti http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1139&langId=hr .
Za više informacija o reformi zaštite podataka vidjeti https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection_hr .
Mjere javne nabave predstavljaju ukupnu planiranu potrošnju za posebni cilj „prava potrošača”, 65 % potrošnje za posebni cilj „građanstvo” i manje od 5 % ukupnog planiranog proračuna za posebni cilj „sprječavanje rasizma”. U svim ostalim posebnim ciljevima za mjere javne nabave dodijeljeno je od 11 % do 55 % planiranog proračuna.
Stopa dodjele ne može se izračunati za 2016. na temelju dostupnih podataka.
Portal za sudionike elektronička je platforma za upravljanje prijavama zaprimljenima na temelju poziva objavljenih u okviru Programa o pravima, jednakosti i građanstvu. Prema rezultatima evaluacije novi bi se portal mogao dodatno pojednostavniti, posebno u pogledu administrativne dokumentacije koju treba dostaviti, kako bi se potaknulo sudjelovanje manjih ili manje iskusnih organizacija.
Pokazatelji rezultata 1: stopa zaposlenosti žena u dobi od 20 do 64 godine: Cilj: 75 % (za žene i muškarce): Glavni cilj strategije Europa 2020.: 71 % za žene. Pokazatelji rezultata 2: stopa zaposlenosti osoba s invaliditetom: Cilj: 55 %. Pokazatelji rezultata 3: razlika u plaćama među spolovima: Cilj: 14 % Pokazatelji rezultata 4: postotak žena među neizvršnim direktorima u upravama poduzeća uvrštenih na burzu: Cilj: 40 % Pokazatelji rezultata 5: postotak Europljana koji se smatraju „dobro” ili „vrlo dobro” informiranima o pravima koja imaju kao građani Unije: Cilj: 51 %.
Djelotvornost: jesu li se i u kojoj mjeri ostvarili opći cilj Programa o pravima, jednakosti i građanstvu te njegovih devet posebnih ciljeva, i koji su čimbenici doprinijeli tim postignućima.
Učinkovitost: jesu li i u kojoj mjeri troškovi Programa razmjerni ostvarenim koristima i koji su parametri/čimbenici doprinijeli tim rezultatima.
Relevantnost: je li i u kojoj mjeri Program o pravima, jednakosti i građanstvu usmjeren na potrebe i probleme ciljnih skupina utvrđenih u Procjeni učinka iz 2011. i pravnoj osnovi Programa, sva nova pitanja te jesu li ciljevi Programa i dalje relevantni za potrebe i probleme korisnika.
Dosljednost/komplementarnost/sinergije: je li i u kojoj mjeri Program dosljedan s drugim intervencijama na razini EU-a i na međunarodnoj razini, primjerice prethodnim programima EU-a u tom području, s aktivnostima koje se podupiru drugim instrumentima Unije i općenito s europskim prioritetima u područjima obuhvaćenima Programom.
Dodana vrijednost za EU: u kojoj mjeri učinci djelovanja EU-a donose dodanu vrijednost uz onu koja bi proizašla iz djelovanja samo na nacionalnoj razini.
Pravična raspodjela: da li se i u kojoj mjeri raspoloživa sredstva pravedno raspodjeljuju među korisnicima u različitim državama članicama, uzimaju u obzir potrebe ciljnih skupina, promiče rodno osviještena politika, prava djeteta i prava osoba s invaliditetom.
Prostor za pojednostavnjenje: može li se i u kojoj mjeri dodatno pojednostavniti upravljanje Programom o pravima, jednakosti i građanstvu.