Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o nepoštenim trgovačkim praksama u odnosima među poduzećima u lancu opskrbe hranom”

(COM(2018) 173 final)

(2018/C 440/28)

Izvjestitelj:

Peter SCHMIDT

Zahtjev za savjetovanje:	Vijeće Europske unije, 30.4.2018. Europski parlament, 2.5.2018.
Pravni temelj:	članak 43. stavak 2. i članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Odluka Predsjedništva:	22.5.2018.
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i okoliš
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	5.9.2018.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	19.9.2018.
Plenarno zasjedanje br.:	537
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	172/1/3

1. Zaključci i preporuke

1.1

Nepoštene trgovačke prakse u lancu opskrbe hranom proizlaze iz neravnoteže moći među subjektima na svim razinama lanca i vode do negativnih gospodarskih, socijalnih i okolišnih učinaka. EGSO pozdravlja prijedlog Komisije za smanjenje učestalosti nepoštenih trgovačkih praksi kao prvi korak koji je potreban za zaštitu slabijih subjekata, posebice poljoprivrednika, radnika i određenih gospodarskih subjekata, te za poboljšanje upravljanja u lancu opskrbe hranom. Pomoću regulatornog pristupa i zakonodavnog okvira s djelotvornim i otpornim provedbenim mehanizmima može se pristupiti djelotvornom rješavanju problema nepoštenih trgovačkih praksi na razini EU-a.

1.2

Međutim, EGSO izražava žaljenje zbog toga što je Komisija zabranom samo određenog broja nepoštenih trgovačkih praksi uvela tek minimalni zajednički standard zaštite u EU-u. Nužna je zabrana svih oblika zlouporabe.

1.3

U pogledu ograničavanja zaštite od nepoštenih trgovačkih praksi samo na male i srednje dobavljače kad je u pitanju njihova prodaja kupcima koji nisu MSP-ovi, EGSO smatra da to nije dovoljno za djelotvorno rješavanje problema neravnoteže moći te da neće imati značajan učinak. Zaštita bi se trebala odnositi na sve subjekte, velike i male, u EU-u i izvan njega. Čak i kad su veliki subjekti žrtve nepoštenih trgovačkih praksi, gospodarski se učinak često prenosi na najslabije dionike u lancu.

1.4

Kad je riječ o provedbi, EGSO pozdravlja prijedlog Komisije za izradu usklađenog okvira provedbenih tijela na razini EU-a. Međutim, ujedno bi trebalo ojačati provedbene mehanizme, primjerice uspostavom posebnog postupka pred pučkim pravobraniteljem, uvođenjem kolektivne tužbe i provedbom zakona koju izvršavaju nadležna tijela, radi zaštite anonimnosti podnositelja pritužbe. Uz takve mehanizme trebala bi postojati i mogućnost uvođenja sankcija. Kako bi se olakšao postupak podnošenja pritužbe, pisani ugovori trebali bi biti obvezni te bi se njima omogućili pošteniji pregovori.

1.5

Uz rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi, EGSO preporučuje Komisiji da potiče i podupire poslovne modele kojima se nastoji ostvariti održivost lanca opskrbe (npr. njegovim skraćivanjem, povećanjem transparentnosti itd.) i ponovno uspostaviti ravnoteža u njemu te unaprijediti učinkovitost kako bi se poboljšala ravnoteža u odnosu snaga.

1.6

Naposljetku, EGSO ponovno naglašava da bi promicanje poštenijih trgovačkih praksi trebalo biti dio sveobuhvatne prehrambene politike EU-a kojom se jamči da je lanac opskrbe hranom ekonomski, socijalno i okolišno održiviji, u svrhu provedbe ciljeva UN-a za održivi razvoj.

2. Uvod

2.1

Nepoštene trgovačke prakse definirane su kao „prakse među poduzećima koje odstupaju od dobrog poslovnog ponašanja, koje su oprečne dobroj vjeri i poštenoj trgovini te koje je jedan trgovinski partner jednostrano nametnuo drugome” (1). Lanac opskrbe hranom posebice je podložan nepoštenim trgovačkim praksama zbog velikih neravnoteža između malih i velikih subjekata. Do nepoštenih trgovačkih praksi može doći na svim razinama lanca opskrbe, a nepoštene trgovačke prakse do kojih dolazi na određenoj razini lanca mogu utjecati na druge dijelove lanca, ovisno o tržišnoj moći uključenih dionika (2).

2.2

Kako je detaljno opisano u mišljenju EGSO-a „Pravedniji lanac opskrbe poljoprivredno-prehrambenim proizvodima” donesenom u listopadu 2016 (3)., koncentracija pregovaračke moći dovela je do zloupotrebe dominantnog položaja, zbog čega su slabiji dobavljači postali podložniji nepoštenim trgovačkim praksama. Time se gospodarski rizik prebacuje s tržišta na više razine lanca opskrbe, što ima osobito negativan učinak na potrošače i neke subjekte, npr. poljoprivrednike, radnike i MSP-ove. Svi dionici lanca opskrbe hranom priznaju problem nepoštenih trgovačkih praksi, a većina subjekata navodi da je iskusila nepoštene trgovačke prakse (4).

2.3

Posebice bi trebalo naglasiti učinak na potrošače. Cjenovni pritisci tjeraju prerađivače hrane da proizvode po što nižim cijenama, što može utjecati na kvalitetu hrane dostupne potrošačima i na njezinu sigurnost. Radi smanjenja troškova poduzeća ponekad upotrebljavaju jeftinije sirovine, koje utječu na kvalitetu i vrijednost hrane – na primjer, u mnogim se proizvodima koriste transmasne kiseline kao zamjena za zdravija ulja i masti iz Europe (5).

2.4

Raste pritisak na najslabije subjekte u lancu opskrbe hranom. Prema nedavnim podacima Eurostata, udio trgovaca na malo u bruto dodanoj vrijednosti i dalje raste. To je posljedica veće koncentracije maloprodajnog i prerađivačkog sektora u lancu opskrbe hranom zbog pogrešnog tumačenja protukartelnog prava. Iz tog razloga potrebno je poboljšati funkcioniranje lanca opskrbe hranom kako bi se zajamčila poštena podjela prihoda na svim razinama lanca opskrbe. Međutim, imajući na umu njihovu ulogu u opskrbljivanju svakodnevnim potrepštinama, vrijednost trgovaca na malo ne smije se podcijeniti.

2.5

Rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi jedna je od ključnih sastavnica za jamčenje boljeg funkcioniranja lanca opskrbe hranom, uz smanjenje volatilnosti cijena na tržištima i ojačavanje uloge organizacija proizvođača. U lipnju 2016. Europski je parlament u svojoj rezoluciji (6) pozvao Komisiju da predloži zakonodavni okvir za nepoštene trgovačke prakse, u listopadu 2016. EGSO je ponovio taj poziv, a u studenome 2016. ponovila ga je i radna skupina za poljoprivredna tržišta.

2.6

Razne zakonodavne inicijative za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi već postoje u 20 država članica. To je, uz postojeću Inicijativu za lanac opskrbe, podignulo svijest o neravnoteži moći u lancu opskrbe hranom. Međutim, tek je u nekim postojećim nacionalnim ili dobrovoljnim pristupima već pronađeno rješenje za problem nepoštenih trgovačkih praksi. Komisija je u travnju 2018. odlučila iznijeti poseban zakonodavni prijedlog u kojemu se prepoznaje da neujednačenost pravila o nepoštenim trgovačkim praksama u državama članicama ili njihov izostanak mogu ugroziti cilj osiguravanja primjerenog životnog standarda poljoprivrednog stanovništva utvrđen u Ugovoru (7).

3. Prijedlog Komisije

3.1

Predložena direktiva Komisije usmjerena je na smanjenje učestalosti nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom uvođenjem minimalnog zajedničkog standarda za zaštitu diljem EU-a koji se sastoji od popisa specifičnih zabranjenih nepoštenih trgovačkih praksi, a to su: zakašnjela plaćanja za pokvarljive prehrambene proizvode, kasna otkazivanja narudžbi, jednostrane ili naknadne izmjene ugovora i primoravanje dobavljača da plate propale proizvode. Druge će prakse biti dopuštene samo ako budu dio jasnog i nedvosmislenog prethodno sklopljenog ugovora među stranama: kupac vraća neprodane prehrambene proizvode dobavljaču; kupac dobavljaču naplaćuje naknadu za osiguravanje ili održavanje ugovora o opskrbi prehrambenim proizvodima; dobavljač plaća za promidžbu ili stavljanje prehrambenih proizvoda na tržište od strane kupca.

3.2

Zaštita od nepoštenih trgovačkih praksi primjenjuje se samo na prodaju prehrambenih proizvoda od strane dobavljača koji je malo i srednje poduzeće kupcu koji nije malo i srednje poduzeće (8).

3.3

Pored toga, u skladu s prijedlogom Komisije države članice dužne su imenovati javno tijelo za provedbu novih pravila. U slučaju dokazanih povreda odgovorno tijelo bit će nadležno za izricanje proporcionalnih i odvraćajućih sankcija. To provedbeno tijelo moći će pokrenuti istragu na vlastitu inicijativu ili na temelju pritužbe. U potonjem će slučaju podnositelj pritužbe moći zatražiti povjerljivost i anonimnost kako bi zaštitio svoj položaj u odnosu na svog trgovinskog partnera. Među provedbenim tijelima Komisija će ujedno uspostaviti i podupirati mehanizam za koordinaciju radi omogućivanja razmjene najboljih praksi.

4. Opće napomene

4.1

EGSO pozdravlja prijedlog Komisije kao ključan prvi korak u započinjanju zakonodavnog postupka kojim će se regulirati nepoštene trgovačke prakse diljem EU-a, u skladu sa snažnom preporukom iznesenom u mišljenju iz 2016. godine. Takav razvoj događaja nužan je za zaštitu slabijih subjekata u lancu opskrbe hranom, odnosno poljoprivrednika i radnika, kao i za smanjenje volatilnosti i povećanje stabilnosti njihovih prihoda. Prijedlog posebice doprinosi rješavanju problema njihova manjka pregovaračke snage, čime se poboljšava upravljanje lancem opskrbe hranom.

4.2

Komisija u svojemu dokumentu priznaje da je malo vjerojatno da će se europska Inicijativa za lanac opskrbe razviti u sveobuhvatan okvir za upravljanje zbog kojeg bi zakonodavne mjere, uključujući osiguranje provedbe, postale suvišne (9). U tom kontekstu EGSO ponovno naglašava da Inicijativa za lanac opskrbe i drugi nacionalni dobrovoljni programi mogu biti korisni samo u svojstvu dodatka djelotvornim i otpornim zakonskim provedbenim mehanizmima na razini država članica, a ne kao zamjena za njih (10).

4.3

EGSO ujedno pozdravlja promicanje mreže provedbenih tijela usklađene na razini EU-a, u skladu s preporukama iznesenima u prethodnom mišljenju. Jamčenje djelotvorne suradnje među provedbenim tijelima ključno je za rješavanje problema transnacionalnih nepoštenih trgovačkih praksi koje bi se inače mogle neometano provoditi.

4.4

Međutim, EGSO izražava žaljenje zbog toga što je Komisija usvojila pristup minimalnog usklađivanja, koji nije dostatan za rješavanje svih oblika zlouporabe do kojih dolazi na svim razinama lanca opskrbe hranom. Odbor posebice izražava veliko žaljenje zbog toga što se nepoštene prakse isključivo pripisuju kupcima i što je u predmetnom okviru zabranjen samo ograničen broj nepoštenih trgovačkih praksi, kao što je dalje objašnjeno u poglavlju 5.

4.5

EGSO ujedno smatra dvojbenim prijedlog Komisije da se zaštita od nepoštenih trgovačkih praksi ograniči samo na dobavljače MSP-ove kad je u pitanju njihova prodaja kupcima koji nisu MSP-ovi. Kako bi bila djelotvorna i uspješna, zaštita od nepoštenih trgovačkih praksi trebala bi biti primjenjiva na sve aktere u lancu opskrbe, neovisno o njihovoj veličini, radi ostvarivanja učinka na sve trgovinske odnose. Međutim, EGSO uviđa ranjivost MSP-ova. U prijedlogu se ne rješavaju ni problemi nejednake pregovaračke snage i gospodarske ovisnosti, koji se nužno ne podudaraju s gospodarskom dimenzijom subjekata.

4.6

Područje primjene prijedloga nije dovoljno široko te bi njime ujedno trebalo obuhvatiti neprehrambene poljoprivredne proizvode, poput hortikulturnih proizvoda, i hranu za životinje.

4.7

Rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi ključna je sastavnica (zajedno sa smanjenjem volatilnosti tržišta i ojačavanjem uloge organizacija proizvođača) u promjeni lanca opskrbe hranom kako bi postao gospodarski, socijalno i okolišno održiviji. EGSO ponovno naglašava da bi promicanje poštenijih trgovačkih praksi trebalo biti dio sveobuhvatne prehrambene politike EU-a u svrhu provedbe ciljeva UN-a za održivi razvoj. Takvom sveobuhvatnom politikom posebice bi se trebale zajamčiti poštene cijene za proizvođače kako bi poljoprivreda i dalje bila održiva (11).

4.8

Iako to nadilazi područje primjene prijedloga Komisije, EGSO iznova naglašava da je potrebno poticati društvo u cjelini da više cijeni hranu, te bi podržao pokretanje europske kampanje za informiranje i podizanje razine svijesti o „vrijednosti hrane” (12) i o smanjenju rasipanja hrane u suradnji s dotičnim organizacijama.

5. Posebne napomene

Popis zabranjenih nepoštenih trgovačkih praksi

5.1

Nepoštene trgovačke prakse mogu se općenito definirati kao prakse koje uvelike odstupaju od dobroga poslovnog ponašanja i oprečne su dobroj vjeri i poštenoj trgovini (13). Obuhvaćene su i sve prakse u okviru kojih dolazi do neopravdanog ili nesrazmjernog prijenosa rizika na ugovornu stranu.

5.2

Komisija je zabranila samo određen broj nepoštenih trgovačkih praksi. EGSO ponovno naglašava da je nužna zabrana svih nepoštenih praksi, primjerice (ali ne isključivo) sljedećih, u skladu s preporukama iznesenim u prethodnom mišljenju:

—	nepošten prijenos komercijalnog rizika;

—	nejasni ili neutvrđeni ugovorni uvjeti;

—	jednostrane i naknadne izmjene ugovorâ, uključujući cijene;

—	lošija kvaliteta proizvoda ili informiranje potrošača bez obavješćivanja kupaca, savjetovanja s njima ili njihove suglasnosti;

—	doprinosi promidžbenim troškovima ili troškovima plasiranja na tržište;

—	kašnjenja u plaćanju;

—	naknade za uvrštavanje među dobavljače ili za vjernost;

—	naknade za stavljanja na povoljno mjesto na polici;

—	potraživanja za propale ili neprodane proizvode;

—	uporaba specifikacija koje se odnose na izgled radi odbijanja pošiljaka hrane ili snižavanja plaćene cijene;

—	pritisak da se smanji cijena;

—	troškovi fiktivnih usluga;

—	kasna otkazivanja narudžbi i smanjivanje predviđenih količina;

—	prijetnje uklanjanjem s popisa dobavljača;

—	paušalni troškovi koje poduzeća nameću dobavljačima kao uvjet za uvrštavanje na popis dobavljača („plaćanje za ostanak”).

Države članice trebale bi imati mogućnost proširenja popisa u skladu sa specifičnom situacijom u zemlji.

5.3

EGSO poziva na djelotvornu zabranu prodaje prehrambenih proizvoda na malo po cijeni nižoj od troškova (14). EGSO posebice preporučuje da se dobavljačima, kao što su poljoprivrednici, plati poštena i pravedna cijena kojom im se omogućuje ostvarivanje prihoda primjerenih za ulaganja, inovacije i održivu proizvodnju.

5.4

Sve nepoštene trgovačke prakse koje su prijedlogom Komisije izrijekom zabranjene odnose se na situacije u kojima već postoji ugovor. Međutim, pritisak na gospodarske subjekte mnogo se češće vrši prije sklapanja ugovora. Iz tog bi razloga trebalo proširiti primjere kako bi se obuhvatio slučaj u kojemu poduzeće (koje ima tržišnu moć) od drugog poduzeća traži da mu dâ prednost bez ikakvog objektivno opravdanog razloga (vidi i članak 19. stavak 2. točku 5. njemačkog zakona o ograničavanju tržišnog natjecanja (njem. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB)). Ta odredba njemačkog protumonopolnog zakonodavstva pokazala se kao odgovarajuće sredstvo u borbi protiv zloupotrebe kupovne moći. Odluka njemačkog Saveznog suda (njem. Bundesgerichtshof, BGH) u predmetu „Popusti za vjenčanje” (njem. Hochzeitsrabatte) impresivan je primjer toga u kontekstu odnosa između moćnog njemačkog trgovca hranom na malo i njegovih dobavljača (15).

Definicija MSP-ova

5.5

Ograničenje zaštite od nepoštenih trgovačkih praksi samo na dobavljače MSP-ove nije dostatno za djelotvorno rješavanje problema neravnoteža na svim razinama lanca opskrbe hranom. EGSO naglašava „domino-efekt” do kojeg može doći kada su veliki subjekti žrtve nepoštenih trgovačkih praksi. Nepoštene trgovačke prakse imaju očit negativan učinak neovisno o tome tko stoji iza njih. Gospodarski se učinak neizbježno prenosi na najslabije dionike u lancu, odnosno poljoprivrednike, radnike, određene gospodarske subjekte te potrošače.

5.6

Još jedan argument za širenje zaštite jest to što osobito veliki subjekti mogu diskriminirati MSP-ove i isključiti ih iz lanca opskrbe zbog rizika od primanja pritužbi. S tim u vezi EGSO ponovno uvažava ranjivost MSP-ova.

Provedba

5.7

U cilju djelotvorne provedbe zakona mora se odrediti razlika između privatnopravne provedbe (još nije utvrđeno prijedlogom Komisije) i provedbe zakona koju izvršavaju nadležna tijela. Od samog početka potrebno je naglasiti da bi se pravo predmetne strane na anonimnost trebalo u dovoljnoj mjeri uzeti u obzir jer bi mnoga poduzeća mogla oklijevati s pokretanjem postupka zbog zloupotrebe iz straha od osvete, kao što je uklanjanje s popisa dobavljača („faktor straha”).

5.7.1

Privatnopravna provedba

Kad je riječ o privatnopravnoj provedbi, dotična strana trebala bi imati pristup zahtjevima za prestanak i otklanjanje povrede te zahtjevima za naknadu štete. No, zbog „faktora straha”, takvi pravni lijekovi nemaju veliku važnost. Nadalje, sva dotična udruženja trebala bi moći podnositi zahtjeve za prestanak i otklanjanje povrede. Time bi se zajamčila posebna zaštita predmetne strane u pogledu anonimnosti u slučaju da je nepoštena trgovačka praksa usmjerena na nekoliko poduzeća (npr. subjekt u poslovanju hranom od svih svojih dobavljača/kupaca traži da doprinesu dodatnim troškovima).

Dotična strana ili udruženje trebali bi imati mogućnost da pokrenu postupak pred sudom ili pučkim pravobraniteljem. Postupak pred pučkim pravobraniteljem imao bi prednost u tome što se ne bi morao voditi javno. Trebalo bi uspostaviti poseban postupak pred pučkim pravobraniteljem. Pučkom pravobranitelju ujedno bi trebalo dati posebne ovlasti za donošenje odluka. Dobrovoljni postupci u mnogim slučajevima ne bi bili djelotvorni ili ne bi predstavljali istinski pravni lijek.

Uz to, EGSO gospodarske subjekte potiče na razvoj inicijativa usmjerenih na promicanje promjene kulture i povećanje pravednosti u lancu opskrbe.

5.7.2

Provedba zakona koju vrše nadležna tijela

Zbog „faktora straha” provedba koju vrše nadležna tijela ima posebno važnu ulogu u ovom području, pa je iz tog razloga potrebno reguliranje. Tijelima kao što su Komisija i nacionalna tijela za tržišno natjecanje iz tog bi razloga trebalo dati široke ovlasti za istraživanje i provedbu. Pravila o tržišnom natjecanju propisana u Uredbi Vijeća (EZ) br. 1/2003 o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. (sada 101.) i 82. (sada 102.) Ugovora u ovom slučaju mogu služiti kao primjer (članak 6. prijedloga direktive u usporedbi s time mnogo je slabiji). Člankom 17. Uredbe posebice su propisana istraživanja gospodarskih sektora i kategorija sporazuma. Daljnji odvraćajući učinak postigao bi se kada bi nadležna tijela imala ovlast za oporezivanje dobiti.

Alternativni lanci opskrbe hranom

5.8

EGSO ponovno naglašava da bi trebalo poticati i podržavati alternativne poslovne modele koji doprinose skraćivanju lanca opskrbe između proizvođača hrane i krajnjeg potrošača, uključujući digitalne platforme, a kako bi se odnos snaga ponovno doveo u ravnotežu, potrebno je ojačati ulogu i položaj zadruga i organizacija proizvođača (16). To bi trebao biti predmet budućeg mišljenja EGSO-a.

Bruxelles, 19. rujna 2018.

Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora

Luca JAHIER

(1) Europska komisija, 2014.

(2) Izvješće radne skupine za poljoprivredna tržišta, studeni 2016.: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/agri-markets-task-force/improving-markets-outcomes_en.pdf

(3) SL C 34, 2.2.2017., str. 130.

(4) Komunikacija Europske komisije, 15. srpnja 2014., Rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi među poduzećima u lancu opskrbe hranom.

(5) SL C 34, 2.2.2017., str. 130.

(6) Rezolucija Europskog parlamenta od 7. lipnja 2016. o nepoštenim trgovačkim praksama u lancu opskrbe hranom (2015/2065 (INI)).

(7) COM(2018) 173 final.

(8) Definicija MSP-ova u skladu s Uredbom (EU) br. 1308/2013.

(9) COM(2018) 173 final.

(10) SL C 34, 2.2.2017., str. 130.

(11) SL C 129, 11.4.2018., str. 18.

(12) SL C 34, 2.2.2017., str. 130.

(13) COM(2014) 472 final.

(14) SL C 34, 2.2.2017., str. 130.

(15) Vidi: Bundesgerichtshof (BGH), 23.1.2018., KVR 3/17, Wirtschaft und Wettbewerb (WuW) 2018, 209 – Hochzeitsrabatte.

(16) SL C 34, 2.2.2017., str. 130.