Preporuka za

PREPORUKU VIJEĆA

o Nacionalnom programu reformi Francuske za 2016.

i dostavljanju mišljenja Vijeća o Programu stabilnosti Francuske za 2016.

VIJEĆE EUROPSKE UNIJE,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 121. stavak 2. i članak 148. stavak 4.,

uzimajući u obzir Uredbu Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika 1 , a posebno njezin članak 5. stavak 2.,

uzimajući u obzir Uredbu (EU) Europskog parlamenta i Vijeća br. 1176/2011 od 16. studenoga 2011. o sprečavanju i ispravljanju makroekonomskih neravnoteža 2 , a posebno njezin članak 6. stavak 1.,

uzimajući u obzir preporuku Europske komisije 3 ,

uzimajući u obzir rezolucije Europskog parlamenta 4 ,

uzimajući u obzir zaključke Europskog vijeća,

uzimajući u obzir mišljenje Odbora za zapošljavanje,

uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora,

uzimajući u obzir mišljenje Odbora za socijalnu zaštitu,

uzimajući u obzir mišljenje Odbora za ekonomsku politiku,

budući da:

(1)Komisija je 26. studenoga 2015. donijela Godišnji pregled rasta 5 , čime je označen početak Europskog semestra koordinacije ekonomske politike za 2016. Prioritete godišnjeg pregleda rasta odobrilo je Europsko vijeće 17. i 18. ožujka 2016. Komisija je 26. studenoga 2015. na temelju Uredbe (EU) br. 1176/2011 donijela Izvješće o mehanizmu upozoravanja 6 , u kojem Francusku smatra jednom od država članica za koje je potrebno provesti detaljno preispitivanje. Istog je dana Komisija donijela i preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja 7 . Tu je preporuku Europsko vijeće odobrilo 18. i 19. veljače 2016., a Vijeće donijelo 8. ožujka 2016. Kao zemlja čija je valuta euro te s obzirom na visoku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Francuska bi trebala osigurati punu i pravovremenu provedbu tih preporuka.

(2)Izvješće za Francusku za 2016. 8 objavljeno je 26. veljače 2016. Njime je ocijenjen napredak Francuske u odnosu na preporuke za Francusku koje je Vijeće donijelo 14. srpnja 2015. te napredak te zemlje u pogledu ostvarivanja nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020. Izvješće je sadržavalo i rezultate detaljnog preispitivanja u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011. Komisija je 8. ožujka 2016. predstavila rezultate detaljnog preispitivanja 9 . U svojoj analizi Komisija zaključuje da u Francuskoj postoje prekomjerne makroekonomske neravnoteže. Osobito, uz nizak rast i nisku inflaciju Francuska ima visok javni dug koji i dalje raste te smanjenu konkurentnost. Izuzetno je važan rizik od štetnih učinaka na francusko gospodarstvo, a s obzirom na njezinu veličinu, od negativnih prelijevanja na ekonomsku i monetarnu uniju.

(3)Francuska je 29. travnja 2016. dostavila svoj nacionalni program reformi za 2016. i svoj program stabilizacije za 2016. Kako bi se u obzir uzela njihova povezanost, oba su programa istodobno ocijenjena.

(4)Pri planiranju europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014. – 2020. u obzir su uzete relevantne preporuke po državama članicama. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013, ako je potrebna potpora pri provedbi relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i predloži izmjene svojeg sporazuma o partnerstvu i povezanih programa. Komisija je dostavila dodatne pojedinosti o tome kako bi iskoristila tu odredbu u smjernicama o primjeni mjera kojima se povezuju učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova i dobro ekonomsko upravljanje 10 .

(5)Na Francusku se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu. Vlada u svojem programu stabilnosti za 2016. namjerava smanjiti prekomjerni deficit do 2017. u skladu s preporukom Vijeća od 10. ožujka 2015. Planira se daljnje smanjivanje ukupnog deficita do 1,2 % BDP-a u 2019. Planira se ostvarivanje srednjoročnog proračunskog cilja – strukturnog deficita od 0,4 % BDP-a – do 2018. Prema programu stabilnosti očekuje se da će udio državnog duga u BDP-u dosegnuti vrhunac od 96,5 % BDP-a u 2017. te će se nakon toga smanjiti na 93,3 % BDP-a u 2019. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije uglavnom je uvjerljiv. Međutim, nisu dovoljno precizirane mjere potrebne za potporu planiranim ciljevima u pogledu deficita od 2017. nadalje. Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2016. predviđa se da će ukupni deficit dosegnuti 3,4 % BDP-a u 2016., u skladu s deficitom koji je preporučilo Vijeće. Ne bude li promjene u politikama, predviđa se da će ukupni deficit dosegnuti 3,2 % BDP-a u 2017., što dovodi u pitanje usklađenost s rokom za smanjivanje prekomjernog deficita. Predviđa se da se preporučeni fiskalni napor u 2016. i 2017. neće provesti jer se francuska strategija konsolidacije uglavnom oslanja na poboljšanje cikličkih uvjeta i produživanje uvjeta niskih kamatnih stopa, što je izvan kontrole nadležnih tijela i stoga podrazumijeva rizike u pogledu usklađenosti. Vijeće na temelju ocjene programa stabilnosti i uzimajući u obzir Komisijinu proljetnu prognozu 2016. smatra da postoji rizik da Francuska neće ispuniti odredbe Pakta o stabilnosti i rastu. Stoga će za osiguravanje trajnog smanjenja prekomjernog deficita do 2017. biti potrebne dodatne mjere.

(6)Razina javnog duga u Francuskoj jedna je od najvećih u EU-u, a od 2010. stalno se povećava. Francuska je najavila plan smanjivanja javne potrošnje za 50 milijardi EUR od 2015. do 2017. na svim razinama opće države, no to bi moglo biti nedovoljno za postizanje znatnog smanjenja javnih rashoda. Detaljno utvrđivanje mjera na kojima se temelji smanjenje potrošnje, uz osiguravanje da se mjerama štednje uzima u obzir gotovo nulta inflacija, pomoglo bi povećanju učinkovitosti tog plana.

(7)I dalje postoje izazovi u području planiranog daljnjeg smanjenja udjela rashoda jer postupak utvrđivanja velikih područja u kojima bi se moglo uštedjeti nije bio djelotvoran, a pregledi potrošnje dosad su donijeli skromne rezultate. U stambenom sektoru Francuska troši gotovo dvostruko više od svojih europskih kolega, no nema vidljivih boljih rezultata na tržištu nekretnina. Kombinirani učinak provedbe planiranog smanjenja bespovratnih sredstava koja lokalna nadležna tijela primaju od opće države i strože kontrole rashoda tijela lokalnih vlasti, osobito ograničavanjem povećanja administrativnih troškova lokalnih nadležnih tijela, mogao bi očuvati njihov kapacitet ulaganja. Pregled potrošnje mogao bi biti primjeren alat za utvrđivanje tih ušteda. Štoviše, nedavna reforma lokalne uprave ima mogućnost srednjoročnog i dugoročnog povećavanja učinkovitosti sustava.

(8)Velike kratkoročne uštede ne mogu se postići, a da se znatno ne ograniči rast potrošnje za socijalno osiguranje, što čini više od polovine rashoda opće države. U kratkom do srednjem roku mirovinski bi sustav mogao biti suočen s deficitima, osobito u nepovoljnim makroekonomskim uvjetima. Štoviše, očekuje se da će prethodne mirovinske reforme nakon 2025. samo smanjiti trenutačnu visoku razinu udjela javnih rashoda za mirovine. Francuska je postavila ambiciozne ciljeve za ograničavanje rasta rashoda za zdravstvo u 2016. i 2017. Ti ciljevi mogli bi se nadopuniti daljnjim naporima za utvrđivanje veće učinkovitosti srednjoročno i dugoročno.

(9)Provedene su mjere politike u cilju smanjenja troškova rada i poboljšanja profitne marže poduzećâ s pomoću poreznih odbitaka u iznosu od 20 milijardi EUR za konkurentnost i zapošljavanje te 10 milijardi EUR dodatnih smanjenja socijalnih doprinosa poslodavaca u iznosu od 10 milijardi EUR planiranih u okviru pakta o odgovornosti i solidarnosti. Koncept tih mjera koje čine 1,5 % BDP-a te pridonose smanjenju razlike između Francuske i prosjeka europodručja u odnosu na troškove rada mogao bi onemogućiti njihovu učinkovitost. Rezultati planiranog ocjenjivanja tih mjera smanjenja troškova pomoći će pri odlučivanju o budućem konceptu tih programa kako bi se osiguralo učinkovito ostvarivanje ciljeva tih mjera. Za to je ocjenjivanje osobito zanimljiv učinak na određivanje plaća i zapošljavanje.

(10)U trenutačnom kontekstu visoke nezaposlenosti postoji rizik da trošak rada minimalne plaće koči zapošljavanje niskokvalificiranih radnika. U odnosu na medijalnu plaću minimalna je plaća visoka, a trošak rada minimalne plaće smanjen je s pomoću izuzeća za socijalna davanja. Povećavanjem minimalne plaće potiče se povećavanje plaća u svim kategorijama radnika i stvaranje uzlazne kompresije plaća. Zbog mehanizma indeksacije minimalne plaće dolazi do povratne sprege između povećanja minimalne plaće i promjena minimalne plaće, što dovodi do kašnjenja potrebne prilagodbe plaća kao odgovor na loše gospodarsko stanje.

(11)Nedavnim reformama poslodavcima je ostavljena samo ograničena fleksibilnost za odstupanje od sporazumâ na razini sektora. To se odnosi na sve aspekte uvjeta zapošljavanja, uključujući plaće, radno vrijeme te uvjete rada i zapošljavanja, time se ograničavaju mogućnosti da poduzeća radnu snagu prilagode svojim potrebama. Trenutačno sektori mogu spriječiti poduzeća da u pojedinačnim slučajevima i nakon pregovara sa socijalnim partnerima odrede uvjete pod kojima bi se radno vrijeme moglo razlikovati od sporazumâ na razini sektora. U suradnji sa socijalnim partnerima i s pomoću sporazumâ na razini poduzeća moglo bi se olakšati rašireno odstupanje od sporazumâ na razini sektora i općih zakonskih odredaba o uvjetima zapošljavanja.

(12)Stopa nezaposlenosti u 2015. povećala se na 10,4 %. Nezaposlenost je viša među mladima, državljanima trećih zemalja i manje kvalificiranim radnicima. Struktura tržišta rada sve se više polarizira; na jednoj se strani nalaze visokoobrazovani radnici zaposleni na neodređeno vrijeme, a na drugoj konstantan broj niskokvalificiranih radnika čiji je položaj sve nesigurniji. Udio ugovora na određeno vrijeme u trajanju kraćem od mjesec dana u ukupnom zapošljavanju povećao se u 2015. do gotovo 70 %. Pravni okvir ugovora o radu, osobito u pogledu zakonodavstva o otpuštanju za ugovore na neodređeno vrijeme, može pridonositi velikoj segmentaciji tržišta rada. Dugogodišnje slabljenje tržišta rada stvara pritisak na održivost sustava naknada za nezaposlenost. U veljači 2016. predviđen je deficit od 4,5 milijardi EUR u 2015., 4,2 milijarde EUR u 2016. i 3,5 milijardi EUR u 2017. Time će se dodatno povećati dug sustava sa 25,8 milijardi EUR u 2015. na 30,0 milijardi EUR u 2016. i 33,6 milijardi EUR u 2017. Izračun naknada daje prednost uzastopnim ugovorima na određeno vrijeme u punom radnom vremenu, a ne ugovorima na neodređeno vrijeme u nepunom radnom vremenu te poslodavcima daje poticaje za zapošljavanje na određeno vrijeme uz povlastice uz zaposlenje. Štoviše, struktura sustava naknada za nezaposlenost, osobito u pogledu uvjeta prihvatljivosti i postupnog smanjivanja naknada, može slabiti poticaje za povratak na posao.

(13)Prijelaz iz škole na posao i dalje je izazov, a najmanje kvalificirani mladi najviše su pogođeni. U kontekstu različitih regionalnih strategija i ograničene mogućnosti sustava da se prilagodi novim gospodarskim potrebama kategorije niskokvalificiranih radnika sve se manje odlučuju za osposobljavanje. Ponuda izobrazbe za nezaposlene, manje kvalificirane radnike i zaposlenike u MSP-ovima i dalje je nedovoljna, unatoč aktualnim reformama strukovnog obrazovanja, među ostalim u području upravljanja, poticaja i savjetovanja, te novog plana izobrazbe usmjerenog na nezaposlene. Zbog nedovoljne suradnje različitih subjekata uključenih u kontinuirano strukovno obrazovanje dolazi do neučinkovite dodjele sredstava. Predstojeći račun osobne aktivnosti može pomoći uravnoteženju pristupa.

(14)Kada je riječ o poslovnom okruženju, Francuska je i dalje na sredini ljestvice, osobito u pogledu opterećenja državnim reguliranjem za koje je na međunarodnoj razini loše ocijenjena. Program pojednostavnjenja provodi se kako je planirano, no njegova je provedba nejednaka, osobito u pogledu mjera usmjerenih na poduzeća, a u nizu područja i dalje postoje problemi.

(15)U Francuskoj je udio manjih poduzeća nesrazmjerno velik u odnosu na druge države članice, što ograničava njihovu razinu produktivnosti. Ne očekuje se da će nedavne inicijative radi ublažavanja učinka zahtjeva u pogledu veličine znatno utjecati na rast poduzećâ s obzirom na to da im je područje primjene odnosno trajanje ograničeno. Zbog toga će učinak praga i dalje ograničavati rast francuskih poduzeća.

(16)U određenim sektorima poboljšalo se tržišno natjecanje u području usluga, no u ostalim sektorima prepreke i dalje postoje, osobito u području poslovnih usluga jer znatan udio tih usluga nije bio pogođen nedavnim reformama, te u području mrežnih industrija. Nizom prepreka za ulazak na tržište, propisa i tarifa u reguliranim profesijama ograničava se gospodarska aktivnost te se utječe na produktivnost drugih sektora koji upotrebljavaju te usluge. Daljnji problemi proizlaze iz restriktivne primjene zahtjeva za izdavanje odobrenja.

(17)Francuska i dalje zaostaje za predvodnicima u području inovacija u EU-u, unatoč velikodušnoj javnoj potpori u tom području. U posljednjih je 15 godina došlo do velikog broja javnih programa za potporu inovacijama, ali i njihove nestabilnosti, što dovodi u pitanje cjelokupnu koordinaciju, usklađenost i učinkovitost tih programa. To osobito utječe na MSP-ove.

(18)U 2014. udio poreza u BDP-u iznosio je 45,9 % i jedan je od najviših u EU-u. Cjelokupno porezno opterećenje i dalje raste, a njegov sastav ne potiče gospodarski rast jer znatno utječe na čimbenike proizvodnje, a relativno malo na potrošnju. Porez na dobit skromno se započeo smanjivati u 2014. i Francuska je započela premošćivati razlike u odnosu na prosjek EU-a u smislu oporezivanja povezanog s okolišem, no prihodi od PDV-a, kao udio u BDP-u i kao postotak cjelolokupnog oporezivanja, i dalje su niski zbog niskih stopa, široko rasprostranjene uporabe smanjenih stopa i velikog broja izuzeća. Osim aktualnog postupnog ukidanja solidarne naknade poduzeća, i dalje nije došlo do konkretnih koraka za ostvarivanje najavljenog cilja da se u 2020. zakonom propisana stopa poreza na dobit smanji na 28 %.

(19)Porezni sustav vrlo je složen. I dalje postoji velik broj neučinkovitih poreza koji donose niske ili nikakve prihode, a oporezivanje osobnog dohotka osobito je složeno, što za sobom povlači znatne administrativne troškove. Unatoč tome što je u zakon o programiranju javnih financija za 2014. – 2019. uveden zahtjev za redovitu procjenu i praćenje poreznih rashoda, nakon nekoliko godina rasta predviđeno smanjenje poreznih rashoda za 2016. jest skromno.

(20)U cjelini, prepreke privatnom ulaganju umjerene su, a među njima su najvažnije veliko regulatorno opterećenje i visoke stope poreza na dobit. Jačanjem poslovnog okruženja, smanjenjem poreza na proizvodnju i pojednostavnjivanjem poreznog sustava moglo bi se poboljšati ulagačko okruženje. Sve mjere poduzete radi poboljšavanja troškovne i netroškovne konkurentnosti imaju potencijal povećavanja razine ulaganja i poticanja poduzećâ da ulažu u fizički i ljudski kapital u cilju poboljšanja produktivnosti. Dugoročni potencijal rasta ograničen je i smanjenim ulaganjem u inovacijske aktivnosti.

(21)Komisija je u okviru europskog semestra provela sveobuhvatnu analizu francuske ekonomske politike te ju je objavila u izvješću za tu zemlju za 2016. Ocijenila je i program stabilnosti, nacionalni program reformi te mjere poduzete kao odgovor na preporuke upućene Francuskoj prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Francuskoj nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama EU-a s obzirom na potrebu doprinosa na razini EU-a budućim nacionalnim odlukama, a time i jačanja sveopćeg ekonomskog upravljanja EU-om. Preporuke Komisije u okviru europskog semestra navedene su u preporukama 1. do 5. u nastavku.

(22)Uzimajući u obzir tu ocjenu Vijeće je preispitalo program stabilnosti, a njegovo je mišljenje 11 posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.