EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 2.12.2015.
SWD(2015) 265 final
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE
SAŽETAK PROCJENE UČINKA
Priložen dokumentu
prijedlogu Direktive
Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona, propisa i administrativnih odredaba država članica u pogledu zahtjeva za pristupačnost proizvoda i usluga
{COM(2015) 615 final}
{SWD(2015) 264 final}
{SWD(2015) 266 final}
RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE
SAŽETAK PROCJENE UČINKA
Priložen dokumentu
prijedlogu Direktive
Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona, propisa i administrativnih odredaba država članica u pogledu zahtjeva za pristupačnost proizvoda i usluga
1.Definiranje problema
Važeći nacionalni zahtjevi za pristupačnost u pogledu posebnih proizvoda i usluga razlikuju se među državama članicama, a u nekim slučajevima i unutar iste države članice (ako postoje zahtjevi za pristupačnost na regionalnoj ili lokalnoj razini). Time se uzrokuje rascjepkanost tržišta kojom se povećava opterećenje za industriju u pogledu omogućivanja pristupačnih proizvoda i usluga potrošačima. Nacionalni zahtjevi za pristupačnost razlikuju se u pogledu pokrivenosti (na što i koga se primjenjuju), razine detaljnosti i samih tehničkih detalja. Ta razlika u pokrivenosti znači i to da su u pojedinim državama članicama možda propisana detaljna pravila za neke proizvode i usluge, dok u drugim državama članicama ne postoje nikakva pravila.
Postojeće razlike u nacionalnim zakonodavstvima vjerojatno će se povećavati jer su se države članice obvezale primijeniti opće odredbe Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom, čiji je potpisnik i EU. Te se odredbe u državama članicama na nacionalnoj razini primjenjuju na različite načine. Trenutačno se na razini EU-a ne koordiniraju nacionalni zakoni u pogledu zahtjeva za pristupačnost proizvoda i usluga. Nije utvrđena ni zajednička definicija načina ostvarivanja pristupačnosti proizvoda i usluga. Odredbama nekih propisa EU-a kojima je utvrđena obveza pristupačnosti za određene proizvode i usluge podrazumijeva se da će države članice razviti zahtjeve za pristupačnost te tako ispuniti tu obvezu, no zbog nepostojanja koordiniranog djelovanja pristupi i zahtjevi mogu se razlikovati.
Gospodarski subjekti koji svoj proizvod ili uslugu namjeravaju prodavati u ostalim državama članicama mogu biti izloženi dodatnim troškovima tumačenja različitih primjenjivih pravila, a posebno troškovima prilagođavanja proizvoda ili usluge radi ispunjavanja zahtjeva pojedinačnog nacionalnog ili čak i regionalnog tržišta. Time su spriječeni u maksimalnom iskorištavanju ekonomije razmjera što znači da ne mogu u potpunosti iskoristiti pogodnosti veličine jedinstvenog tržišta. Proizvodi i usluge namijenjeni ograničenom broju potrošača skuplji su jer gospodarski subjekti ne mogu iskoristiti pogodnosti većih tržišta s pomoću kojih bi pokrili fiksne troškove koji se odnose na svojstva pristupačnosti. Trošak prilagođavanja proizvoda i usluga različitim nacionalnim zahtjevima posebno je opterećenje za mala i srednja poduzeća (MSP).
Najveći broj prijavljenih poteškoća tiče se izgrađenog okruženja, prijevoza te informacijske i komunikacijske tehnologije, uključujući internet. Ta su područja ključne sastavnice pristupačnosti usluga. Na temelju analitičkog pregleda kojim se odražavaju nadležnosti EU-a i s pomoću metodologije detaljno opisane u procjeni učinka, sastavljen je popis prioriteta. Popisom su utvrđeni proizvodi i usluge za koje su zahtjevi za pristupačnost najpotrebniji, u područjima u kojima su razlike u zakonodavstvu i rascjepkanost tržišta najveće ili u kojima postoji velika vjerojatnost njihova nastajanja, s mogućim poteškoćama za djelovanje jedinstvenog tržišta:
računala i operativni sustavi,
digitalne televizijske usluge i oprema,
telefonske usluge i povezana oprema terminala,
e-knjige,
samoposlužni terminali uključujući bankomate, uređaje za naplatu karata i prijavne uređaje,
e-trgovina,
bankarske usluge,
usluge putničkog prijevoza, uključujući zrakoplovne, autobusne, željezničke te usluge putničkog prijevoza vodnim putovima,
ugostiteljske djelatnosti.
Poteškoće nastaju i zbog manjka koordinacije na razini EU-a u pogledu ispunjavanja obveza pristupačnosti u područjima poput javne nabave ili europskih strukturnih i investicijskih fondova. Postojećom situacijom obeshrabruje se prekogranično sudjelovanje u javnoj nabavi. Posljednjim istraživanjima utvrđeno je da je razina prekogranične javne nabave veoma niska te da se razlikama među nacionalnim pravnim zahtjevima i praksom ugovornih tijela, među ostalim u pogledu pristupačnosti, stvaraju prepreke prekograničnoj javnoj nabavi. Tom se situacijom može uzrokovati nesigurnost za europsku industriju u pogledu stvarnih zahtjeva ugovornih tijela i načina nadmetanja s ostalim industrijama koje pružaju slične proizvode i usluge.
Očekuje se povećavanje razlika u zakonodavstvu kojim se uređuje pristupačnost i s time povezanih pitanja jedinstvenog tržišta u područjima poput javne nabave i europskih strukturnih fondova. Iako su zahtjevi za pristupačnost postali obvezni u novim europskim okvirima, relevantnim zakonodavstvom EU-a nisu definirani značenje ni opseg pristupačnosti, nego je to prepušteno uređenju nacionalnim pravilima ili pravilima za sektor. Važno je napomenuti da se financiranja iz EU-ovih programa poput europskih strukturnih i investicijskih fondova ili instrumenta za povezivanje Europe često dodjeljuju u javnoj nabavi 1 .
Očekuje se da će nedostatak prekograničnog natjecanja zbog postojanja i daljnjeg uvođenja različitih standarda za pristupačnost u postupcima javne nabave imati negativan učinak na proračun javnih sektora jer će se cijene vjerojatno povećati.
2.Analiza supsidijarnosti
Na temelju članka 114. UFEU-a, Europska unija ovlaštena je djelovati u cilju poboljšavanja uvjeta za uspostavljanje i funkcioniranje jedinstvenog tržišta za pristupačne proizvode i usluge. Tim se člankom dopušta usklađivanje zahtjeva za pristupačnost na razini EU-a i rješavanje poteškoća zbog kojih gospodarski subjekti ne mogu potpuno iskoristiti prednosti jedinstvenog tržišta. Postojeće zakonodavne razlike u pogledu pristupačnosti proizvoda i usluga uzrokuju pravnu nesigurnost i više transakcijske troškove te mogu odvratiti poduzeća od ulaganja u nove i inovativnije pristupačne proizvode i usluge.
Ovom se inicijativom u potpunosti poštuje načelo supsidijarnosti jer su obuhvaćeni samo oni proizvodi i usluge za koje dokazano postoje poteškoće u pogledu funkcioniranja jedinstvenog tržišta te ih je time potrebno rješavati na razini EU-a, bilo zbog različitih nacionalnih zahtjeva kojima se uzrokuju prepreke trgovini ili zato što su već obuhvaćeni EU-ovim zakonima. S obzirom na to da države članice ne mogu same riješiti ovaj problem, potrebno je uvesti dosljedan pravni okvir kojim će se omogućiti slobodno kretanje pristupačnih proizvoda i usluga na jedinstvenom tržištu. Reguliranje zahtjeva za pristupačnost proizvoda i usluga za koje nisu dokazane poteškoće u pogledu jedinstvenog tržišta i dalje je u nadležnosti država članica.
Osim toga, ovom se mjerom poštuje načelo proporcionalnosti jer se državama članicama dopušta prilagodba u pogledu načina ispunjavanja ciljeva na razini EU-a, kao i postupna primjena. Tim se načelom u obzir uzimaju i gospodarski subjekti jer sadržava određene zaštitne mehanizme kojima se štiti proporcionalnost obveza.
Ova inicijativa dosljedna je s ostalim politikama EU-a i međunarodnim politikama te će imati pozitivan učinak na niz prava navedenih u Povelji Europske unije o temeljnim pravima.
3.Ciljevi inicijative EU-a
U cilju rješavanja postojeće i potencijalne rascjepkanosti jedinstvenog tržišta, opći ciljevi ove inicijative su poboljšavanje funkcioniranja jedinstvenog tržišta za specifične pristupačne proizvode i usluge, istovremeno ispunjavajući potrebe industrije i potrošača te doprinošenje provedbi strategije Europa 2020., Europske strategije za osobe s invaliditetom za razdoblje 2010. – 2020. i Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom. Specifični ciljevi su smanjivanje prepreka prekograničnoj trgovini i povećanje tržišnog natjecanja za odabrane pristupačne proizvode i usluge, kao i u javnoj nabavi. Operativni ciljevi su uvođenje zahtjeva za pristupačnost odabranih proizvoda i usluge na razini EU-a, koji bi se primjenjivali i za opće obveze pristupačnosti utvrđene zakonodavstvom EU-a, poput EU-ovih pravila o javnoj nabavi, kao i za poboljšanje primjene zahtjeva za pristupačnost.
4.Opcije politike
Pet opcija politike odbačeno je u ranoj fazi postupka procjene učinka jer su nerealne, ne ispunjavaju ciljeve ili nerazmjerne. Riječ je o sljedećim prijedlozima:
horizontalni okvir primjenjiv na sve relevantne proizvode i usluge,
uvođenje zahtjeva za pristupačnost za sve internetske stranice privatnog sektora,
samoregulacija industrijskog sektora,
dobrovoljna europska normizacija i
Uredba kojom bi se uveli zajednički zahtjevi za pristupačnost u svim državama članicama.
Iz preliminarnog analitičkog pregleda vidi se da je EU-ovom inicijativom potrebno obuhvatiti samo odabrana prioritetna područja u kojima su prepreke funkcioniranju jedinstvenog tržišta jasno vidljive i vjerojatno će se povećati te područja u kojima bi djelovanje na europskoj razini donijelo dodanu vrijednost. Regulatorna intervencija kojom se državama članicama dopušta mogućnost prilagođavanja primjene čini se najučinkovitijim oblikom intervencije EU-a za rješavanje postojećih i očekivanih poteškoća u funkcioniranju jedinstvenog tržišta. Donošenje Direktive bilo bi dosljedno pristupu primijenjenom u prethodnim komunikacijama i instrumentima Komisije i osiguralo bi neometano kretanje pristupačnih proizvoda i usluga, bez nepotrebnog prekoračenja opsega reguliranja.
Sljedeće četiri opcije razmotrene su u daljnjoj analizi učinka:
Opcija 1.: Bez daljnjeg djelovanja na razini EU-a (osnovni scenarij).
Opcija 2.: Preporuka EU-a kojom se definiraju zajednički zahtjevi za pristupačnost odabranih proizvoda i usluga, što uključuje i područje javne nabave. Ovom se opcijom rješava problem s osnovnim scenarijem uključivanjem zahtjeva za pristupačnost koji se mogu primijeniti na utvrđeni popis proizvoda i usluga te na područje javne nabave.
Opcija 3.: Direktiva EU-a kojom se definiraju zajednički zahtjevi za pristupačnost odabranih proizvoda i usluga, što uključuje i područje javne nabave, koja se primjenjuje kada države članice zakonski uređuju pristupačnost. U okviru ove opcije države članice nisu obvezne donijeti propise o zahtjevima za pristupačnost do zadanog datuma, ali ako to namjeravaju ili su to već učinile, moraju se pridržavati EU-ovih pravila u cilju osiguravanja dosljednosti na cijelom jedinstvenom tržištu. Sve države članice morat će osigurati slobodno kretanje pristupačnih proizvoda i usluga, čak i ako ne reguliraju pristupačnost, te primjenjivati zajedničke zahtjeve za pristupačnost u postupcima javne nabave.
Opcija 4.: Direktiva EU-a primjenjiva bez odlaganja na sve države članice kojom se definiraju zajednički zahtjevi za pristupačnost odabranih proizvoda i usluga, što uključuje i područje javne nabave. Ovom se opcijom sve države članice, uključujući one koje još nisu donijele propise o pristupačnosti, obvezuje na donošenje novog zakonodavstva o pristupačnosti u skladu s predloženim EU-ovim pravilima. Time se u potpunosti usklađuju pravila za pristupačnost u svim državama članicama.
5.Procjena učinka
Provedene su odvojene procjene učinka na pojedine proizvode i usluge te bi se za svaki mogle upotrijebiti različite opcije politike.
Svaka od četiri opcije politike procijenjena je u pogledu njezina društvenoga, gospodarskog i ekološkog učinka te u pogledu mjere u kojoj se njezinom primjenom ispunjavaju ciljevi politike i širi ciljevi EU-a. U okviru kriterija procjenjivanja za „svrsishodnost” i „učinkovitost” razmotren je način na koji bi se opcijom poboljšala prekogranična trgovina odabranim proizvodima i uslugama, što uključuje i područje javne nabave, kao i osnažilo tržišno natjecanje u industriji za odabrane proizvode i usluge te u javnoj nabavi.
Gospodarski učinak procijenjen je u pogledu troškova poduzeća za ispunjavanje različitih nacionalnih zahtjeva za pristupačnost proizvoda i usluga u okviru osnovnog scenarija te potencijalnog smanjenja tih troškova u okviru svake od opcija politike, koje bi nastalo usklađivanjem zahtjeva na razini EU-a. Tijekom razmatranja mogućeg učinka na različite društvene skupine, posebna pozornost usmjerena je na korisnike starije dobi i korisnike s invaliditetom. Razmatranje učinka svake od opcija na temeljna prava bio je integralni dio analitičkog pregleda te su ti mogući učinci ocjenjivani tijekom cijelog postupka.
Osim toga, provedeno je posebno procjenjivanje učinaka zakonodavstva na mala i srednja poduzeća te mikropoduzeća, uključujući i panel-diskusije s predstavnicima malih i srednjih poduzeća. Zbog njihove veličine i ograničenih resursa, razlike među nacionalnim zahtjevima za pristupačnost uzrokuju nerazmjerno veće poteškoće malim i srednjim poduzećima. Stoga se očekuje da će uklanjanje razlika zahtjeva za pristupačnost posebno koristiti malim i srednjim poduzećima. Tijekom procjene učinka nije zabilježena potreba za posebnim mjerama u pogledu malih i srednjih poduzeća.
5.1. Procjena opcije 1.
Ako izostane daljnje djelovanje, očekuje se povećavanje navedenih poteškoća jer sve više država članica uvodi neusklađene zahtjeve za pristupačnost kojima ispunjavaju svoje obveze u okviru Konvencije UN-a o pravima osoba s invaliditetom. Na temelju skupa osnovnih pretpostavki, uključujući veličinu tržišta, omjer prekogranične trgovine i omjer troškova razvoja, u novčanim je iznosima izračunana očekivana situacija na tržištu u 2020. Ukupni godišnji trošak osnovnog scenarija procijenjen je na otprilike 20 milijardi EUR u 2020.
Uzimajući u obzir da status quo ne zahtijeva specifične promjene ulaganja ili administrativnog opterećenja, procjenjuju se da u okviru te opcije ne bi bilo troškova te vrste.
5.2. Procjena opcije 2.
Zbog njezine neobvezujuće prirode, očekuje se da bi ovu opciju primijenio ograničen broj država članica, ovisno o predmetnim proizvodima i uslugama. Na temelju izračuna za svako relevantno tržište iz kojih se vidi da u nekim slučajevima dodatni troškovi pristupačnosti čine neznatan dio tih početnih troškova, za ovu opciju procjenjuje se ukupni godišnji trošak od 16 milijardi EUR, što predstavlja uštedu od 20 % u usporedbi s osnovnim scenarijem.
Obveza poduzeća o pružanju informacija o pristupačnosti njihovih proizvoda uzrokovala bi administrativni trošak od otprilike 20 milijuna EUR.
5.3. Procjena opcije 3.
Opcijom 3. ispunili bi se ciljevi politike. Uklonila bi se postojeća i spriječila potencijalna rascjepkanost jer bi opcija bila primjenjiva na države članice u postupcima donošenja zakonodavstva o pristupačnosti. Ukupni godišnji trošak ove opcije procjenjuje se na 10 milijardi EUR čime bi se ostvarila najveća ušteda među razmatranim opcijama, a 50 % u odnosu na osnovni scenarij.
Ukupno godišnje administrativno opterećenje u okviru ove opcije (za poduzeća koja izvješćuju o pristupačnosti) iznosilo bi otprilike 107 milijuna EUR.
5.4. Procjena opcije 4.
Kao i prethodnom opcijom, opcijom 4. ispunili bi se ciljevi inicijative. Rascjepkanost uzrokovana različitim nacionalnim zahtjevima za pristupačnost uklonila bi se istovremenim uvođenjem jednoobraznih zahtjeva za pristupačnost u svim državama članicama za svaki od odabranih proizvoda i usluga na cijelom jedinstvenom tržištu. Nastali bi i određeni dodatni troškovi za poduzeća čime bi ušteda bila manja nego pri primjeni opcije 3. Unatoč tome, smanjenje troškova procjenjuje se na 45 % u odnosu na osnovni scenarij. Ukupni trošak u okviru opcije iznosio bi 11 milijardi EUR.
Administrativno opterećenje za poduzeća iznosilo bi otprilike 126 milijuna EUR jer bi se opcijom 4. proširili zahtjevi za pružanje informacija na sva poduzeća koja stavljaju proizvode na tržište EU-a.
6.Usporedba opcija politike
Primjena opcije 2. nedovoljna je za potpuno ispunjavanje ciljeva, posebno u pogledu uklanjanja rascjepkanosti jedinstvenog tržišta.
Opcije 3. i 4. opcije su politike kojima bi se na optimalan način riješile uočene poteškoće i unaprijedilo funkcioniranje jedinstvenog tržišta za pristupačne proizvode i usluge. Usporedbom učinaka tih dviju politika zabilježene su razlike, ponajprije u njihovoj učinkovitosti, smanjivanju troškova i proporcionalnosti.
Iako bi se primjenom opcije 3. ili 4. postigao pozitivan učinak na temeljna prava, najkorisniji učinci usklađivanja jedinstvenog tržišta koji će stvoriti najveće pozitivne društvene učinke dobili bi se primjenom opcije 4.
No čini se da bi primjena opcije 3. rezultirala nižim troškovima za poduzeća i imala bolji učinak u pogledu supsidijarnosti i proporcionalnosti jer se njome državama članicama ne propisuju strogi okviri reguliranja pristupačnosti. Očekuje se da bi primjenom opcije 4. nastalo veće administrativno opterećenje jer se njezinom primjenom odmah obuhvaćaju sve države članice i uvodi više obveza za industriju.
Zaključak je da bi primjena opcije 3. na početnoj razini bila korisnija s gospodarskog stajališta, ali manje učinkovita u uklanjanju i sprečavanju nastanka novih prepreka neometanom funkcioniranju jedinstvenog tržišta. Opcija 4. može biti korisnija u pogledu učinkovitosti i društvenog učinka jer se njezinom primjenom odmah stvara veće tržište, čime bi se pokrili njome nastali početni troškovi.
7.Načini praćenja i evaluacije mjera
Komisija je čuvarica Ugovora i njezina je dužnost redovito provjeravati način na koji su države članice primijenile i osigurale sukladnost relevantnih proizvoda i usluga sa zahtjevima za pristupačnost.
Učinak ovog prijedloga pratit će se s pomoću pokazatelja poput broja sudskih predmeta povezanih s poteškoćama u pogledu pristupačnosti relevantnih proizvoda i usluga ili broja javnih poziva na podnošenje ponuda koji se upućuju na pristupačnost i zahtjeve za pristupačnost na razini EU-a. Potrebni podaci prikupljat će se iz niza izvora. Pet godina nakon početka primjene ove inicijative, Komisija će evaluirati njezin učinak. Pritom će se ocijeniti učinci koji su uistinu ostvareni, prikupiti iskustva iz iz kojih treba izvući pouke te razmotriti moguća poboljšanja, među ostalim kad je riječ o području primjene prijedloga.