EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 17.11.2015.
COM(2015) 568 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o primjeni Direktive o poštanskim uslugama (Direktiva 97/67/EZ kako je izmijenjena Direktivama 2002/39/EZ i 2008/6/EZ)
{SWD(2015) 207 final}
EUROPSKA KOMISIJA
Bruxelles, 17.11.2015.
COM(2015) 568 final
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o primjeni Direktive o poštanskim uslugama (Direktiva 97/67/EZ kako je izmijenjena Direktivama 2002/39/EZ i 2008/6/EZ)
{SWD(2015) 207 final}
IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
o primjeni Direktive o poštanskim uslugama
(Direktiva 97/67/EZ kako je izmijenjena Direktivama 2002/39/EZ i 2008/6/EZ)
1.U ovom izvješću o primjeni iznose se način provedbe Direktive o poštanskim uslugama i razvoj poštanskog tržišta
U veljači 2008. Europski parlament i Vijeće donijeli su Direktivu 2008/6/EZ (u nastavku „Treća direktiva o poštanskim uslugama”) 1 kojom je uveden pravni temelj za postizanje unutarnjeg tržišta poštanskih usluga poduzimanjem posljednjeg zakonodavnog koraka u procesu postupnog otvaranja tržišta. Direktivom je određen 31. prosinca 2010. kao rok za potpuno otvaranje tržišta u 16 država članica 2 i 31. prosinca 2012. u preostalih (tada) 11 država članica 3 . Trećom direktivom o poštanskim uslugama ojačane su i zadaće te ovlasti nacionalnih regulatornih tijela, promijenjen je način osiguravanja i financiranja univerzalne poštanske usluge, osigurano je pravo pristupa određenim elementima poštanske infrastrukture te su proširene odredbe o zaštiti potrošača, a Komisiji je propisana obveza pružanja pomoći državama članicama u njezinoj provedbi, uključujući i izračun neto troškova univerzalne usluge.
Osim toga, člankom 23. Direktive 2008/6/EZ zahtijeva se da Komisija svake četiri godine Europskom parlamentu i Vijeću podnosi izvješće o primjeni Direktive koje sadržava odgovarajuće informacije o promjenama u sektoru. Iako se tom odredbom utvrđuje da se izvješće podnosi do prosinca 2013., izvješće je odgođeno kako bi proteklo dovoljno vremena za ispitivanje prvih učinaka potpunog otvaranja tržišta u svim državama članicama.
U izvješću o primjeni sažeto se iznosi kako je Direktiva o poštanskim uslugama (Direktiva 97/67/EZ kako je izmijenjena Direktivama 2002/39/EZ i 2008/6/EZ) provedena u cijeloj Europskoj uniji te glavne promjene na poštanskom tržištu od prosinca 2008. 4 U skladu s člankom 23. Direktive 2008/6/EZ u izvješću su podaci o gospodarskim, društvenim uzorcima zapošljavanja i o tehnološkim aspektima kao i kvaliteti usluge. Izvješću o primjeni priložen je radni dokument službi u kojem su izneseni detaljniji podaci i koji uključuje prilog o izračunu neto troškova obveze univerzalne usluge.
Izvješće je sastavljeno s pomoću raznih izvora, uključujući studije Main Developments in the Postal Sector (2008-2010), 5 Pricing behaviour of postal operators, 6 Main Developments in the Postal Sector (2010-2013) 7 , veći broj izvješća Europske skupine regulatora poštanskih usluga (ERGP) 8 , priloge u kontekstu Odbora za direktivu o poštanskim uslugama (PDC) i Foruma korisnika poštanskih usluga 9 , Eurostatove podatke zaključno s 2012. 10 i vlastite poštanske statistike Komisije za razdoblje nakon 2012. nakon odluke Eurostata o prekidu odvojenog prikupljanja podataka o poštanskom sektoru, kao i podatke Svjetske poštanske unije 11 . S obzirom na razdoblje proteklo od prikupljanja do objavljivanja statističkih podataka u brojnim slučajevima najnoviji statistički podaci dostupni su za 2013., ali su, ako je bilo moguće, upotrijebljeni i noviji podaci kako bi se vidjelo u kojem smjeru idu najnovije promjene.
2.Pristupačne i pouzdane poštanske usluge i usluge dostave paketa i dalje su ključne za jedinstveno tržište
Poštanske usluge i dalje imaju ključnu ulogu u Europskoj uniji, iako se priroda te uloge mijenja jer se uvođenjem novih tehnologija potiče prijelaz na internetske usluge i povećava obujam internetske kupovine. Mogućnost slanja pisama i paketa koji će stići u određenom vremenu po određenoj cijeni na odredišta u svim dijelovima Europske unije ostaje ključni doprinos socijalnoj, gospodarskoj i teritorijalnoj koheziji i razvoju jedinstvenog tržišta. Velik potencijal internetske trgovine znači da je pomoć u ostvarenju potencijala jedinstvenog digitalnog tržišta 12 pružena pristupačnim i pouzdanim uslugama dostave paketa važnija nego ikada.
3.Poboljšan je neovisni regulatorni nadzor, iako je potreban poboljšani nadzor tržišta usluga dostave paketa kako bi se pratile promjene na tom tržištu
Nacionalna regulatorna tijela i dalje ispunjavaju ključnu ulogu u potpori i nadzoru primjene Direktive o poštanskim uslugama u državama članicama te u osiguravanju usklađenosti s njom. Njih se sve češće spaja s regulatornim tijelima za druge komunikacijske usluge (primjerice, elektroničke komunikacijske usluge i emitiranje). Europska skupina regulatora poštanskih usluga, osnovana 2010. godine, poboljšala je savjetovanje, koordinaciju i suradnju nacionalnih regulatornih tijela na europskoj razini 13 .
U središtu pozornosti nacionalnih regulatornih tijela u prošlosti najčešće su bila pisma. S obzirom na sve manju količinu pisama te sve veću količinu paketa zbog internetske trgovine, potrebni su jači regulatorni nadzor i više sveobuhvatnih podataka o tržištu dostave paketa kako bi se stvorila potpuna i točna slika cjelokupnih tržišta poštanskih usluga i tržišta dostave paketa i razvio puni potencijal jedinstvenog digitalnog tržišta.
4.Pruža se pristupačna i pouzdana univerzalna poštanska usluga za pisma
Države članice moraju osigurati prikupljanje i dostavu pisama i paketa najmanje pet radnih dana tjedno s određenom kvalitetom u svim dijelovima svog državnog područja 14 . Broj država članica u kojima je taj zahtjev učestalosti premašen (tj. isporuke tijekom šest dana) sve je manji 15 . Postoji opći trend smanjenja vrste pošiljaka koje se svrstavaju pod obvezu univerzalne usluge, iako mnoge države članice uključuju u područje primjene obveze univerzalne usluge i pošiljke koje nisu jednodijelna pisma 16 , primjerice masovno slanje pisama ili paketa, oglasnu poštu ili novinska izdanja. Sve države članice, osim Njemačke, službeno su kao „davatelja univerzalne usluge” odredile postojećeg nacionalnog poštanskog operatera. U Njemačkoj povijesni nacionalni poštanski operater djeluje kao davatelj univerzalne usluge.
Velika većina pisama u unutarnjem prometu isporučuje se sljedećeg radnog dana (ako su poslana koristeći se uslugom sutrašnjeg uručenja, a ne namjerno sporijom i povoljnijom uslugom), a kvaliteta dostave unutar EU-a i dalje je bolja od norme određene Direktivom 17 . Većina država članica odredila je gornju granicu cijena osnovnih poštanskih usluga kako bi se osigurala njihova pristupačnost. U mnogim državama članicama cijene poštanskih maraka porasle su tijekom proteklih godina, općenito u skladu sa stopama inflacije i kako bi se nadoknadio pad broja poslanih pisama 18 . Od 2012. do 2013. tarife za pismo težine 20 grama povišene su prosječno za otprilike 5,6 % 19 , međutim time se nije utjecalo na pristupačnost cijena usluga za građane EU-a, koje i dalje ostaju pristupačne, posebno u usporedbi s izdacima kućanstava za korištenje drugim sredstvima komunikacije (npr. mobilnim telekomunikacijama).
Sve države članice osiguravaju da svi davatelji poštanskih usluga primjenjuju transparentan, jednostavan i jeftin postupak za rješavanje prigovora korisnika te da većina davatelja univerzalne usluge ima sustav za nadoknadu štete.
5.Nužni su točni i usporedivi podaci o neto troškovima univerzalne usluge
U slučaju da pružanje univerzalne usluge u državi članici uzrokuje neto troškove kojima se nepravedno opterećuje davatelja univerzalne usluge, Direktivom o poštanskim uslugama utvrđeni su načini nadoknade takozvanih „neto troškova” obveze univerzalne usluge koji predstavljaju nepravedan financijski teret za određenog davatelja (ili davatelje) univerzalne usluge. Međutim, kako bi se osiguralo financiranje i osigurala sukladnost financiranja s pravilima o državnim potporama, ti se troškovi moraju izračunati na usporediv način. U Prilogu radnom dokumentu službi koji je priložen ovom izvješću iznose se različiti načini izračunavanja neto troškova obveze pružanja univerzalne poštanske usluge za koje je utvrđeno da su u skladu s Prilogom I. Direktivi o poštanskim uslugama.
6.Tržišno natjecanje u području slanja pisama sporo se razvija, a neki operateri narušavaju tržišno natjecanje
Unatoč potpunom otvaranju tržišta u cijelom EU-u do 2013., tržišno natjecanje na tržištima slanja pisama sporo se razvija u većini država članica, a davatelji univerzalnih usluga zadržali su većinske tržišne udjele u državama članicama. Od petnaest država članica koje su potpuno otvorile svoja tržišta prije 2011. udio novih tržišnih natjecatelja na tržištu dostave pisama (količinski) bio je veći od 5 % u njih osam. Među onim državama članicama koje su svoja tržišta otvorile nakon 2011. u njih pet novi tržišni natjecatelji ostvarili su tržišni udio veći od 5 % do sredine 2013. 20 U slučajevima u kojima se razvilo tržišno natjecanje u području slanja pisama operateri češće pružaju cijelu uslugu od predaje do uručenja i stvaraju svoje distribucijske mreže kako bi sami uručili pošiljke primateljima. Tržišno natjecanje u području pristupa, pri kojem drugi operateri nakon predrazvrstavanja predaju pisma davatelju univerzalne usluge koji ih uručuje, razvilo se u Sloveniji i Ujedinjenoj Kraljevini, kao i u Njemačkoj. U nekoliko država članica nacionalna tijela za tržišno natjecanje donijela su odluke kojima se osuđuje praksa davatelja univerzalne usluge zbog protutržišnog postupanja u obliku zlouporabe vladajućeg položaja. Primjeri takvog postupanja nezakoniti su popusti poslovnim korisnicima, istiskivanje marže i predatorske cijene. Takvim postupcima onemogućuje se tržišno natjecanje. Ulazak na tržište i razvoj tržišnog natjecanja može se ograničavati i nekim regulatornim postupcima, kao što je uvođenje uvjeta za izdavanje dozvola novim sudionicima kojima se izlazi iz okvira područja primjene dopuštenog Direktivom.
7.Broj poslanih pisama smanjen je zbog sve češćeg prijelaza na internetske usluge
Broj pisama poslanih preko davatelja univerzalne usluge u EU-u smanjio se s otprilike 107,6 milijardi 2008. na 85,5 milijardi 2013. 21 Prosječna godišnja stopa smanjenja od 2007. do 2010. bila je 4,3 % u pogledu količine i 5,2 % u pogledu prihoda 22 . Od 2010. do 2011. smanjenje se usporilo na 3,3 % odnosno 1,4 %, ali je došlo do rasta na 4,85 % u pogledu količine od 2012. do 2013. u okviru EU-28 23 . Općenito, utjecaj na izravnu poštu (oglasni materijal) i publikacije manji je od onog na pisma, iako je pad najveći u državama članicama sa zrelijim tržištima dostave pisama, a očekuje se i nastavak tog trenda. Primjerice, u Danskoj su se količine pošte smanjile za više od 60 % od 2000. do 2014., te dodatno za 15 % u prvom tromjesečju 2015. 24 Smanjenje u Nizozemskoj bilo je 13 % u prvom tromjesečju 2015., a predviđa se da će se količine smanjiti između 32 % i 49 % od 2010. do 2020. 25
Budući da se količine pisama u državama članicama razlikuju, a uzimajući u obzir stope smanjenja, u nekim državama članicama količine vjerojatno nikada neće dosegnuti one koje su prethodno postojale u državama članicama sa zrelim poštanskim tržištima. Stoga, čak i ako je smanjenje količine pisama na manje razvijenim poštanskim tržištima relativno manje, ipak je vjerojatno da će imati znatan učinak s obzirom na to da su ekonomije razmjera manje izražene nego na zrelijim tržištima.
8.Tržište dostave paketa raste, ali se potrošači i internetski trgovci žale na kvalitetu i troškove usluga prekogranične dostave
Ne postoji jasan konsenzus o veličini europskog tržišta dostave paketa 26 . Primjerice, u procjenama veličine europskog tržišta dostave paketa navodi se iznos od 60 milijardi EUR za cjelokupno europsko tržište kurirske i brze dostave te dostave paketa 2010. 27 , iznos od 47 milijardi EUR 2011. (uključujući pošiljke težine do 2 500 kg) 28 , iznos od 37 milijardi EUR za tržište brze dostave i dostave paketa 2011. 29 i 53,5 milijardi EUR 2014. 30 Čak i ako se uzmu u obzir samo paketi koje su otpremili davatelji univerzalne usluge, tržište dostave paketa u EU-u naraslo je s procijenjenih 1,65 milijardi običnih paketa 2008. na 1,96 milijardi 2013. 31 Postoje velike razlike u broju poslanih paketa po stanovniku u državama članicama. U procjenama za cjelokupno tržište dostave paketa navodi se raspon u broju poslanih paketa po stanovniku 2011. od gotovo 30 (u Njemačkoj i Ujedinjenoj Kraljevini) do otprilike dva (u Poljskoj, Rumunjskoj, Hrvatskoj i Latviji) 32 .
Budući da usluga dostave paketa nikad nije bila dio prethodno rezerviranog područja 33 , čini se da se tržišno natjecanje više razvilo na tržištu dostave paketa nego na tržištu dostave pisama. „Brzi” operateri kao što su UPS, DHL, TNT i FedEx kao i kurirska poduzeća koji su se tradicionalno usredotočivali na usluge s dodanom vrijednošću od poduzeća do poduzeća (B2B) sve više razvijaju svoje usluge od poduzeća prema potrošaču (B2C) kako bi se iskoristio rast internetske trgovine i ulazak novih poduzeća na tržište. Istodobno davatelji univerzalne usluge razvijaju usavršenije usluge dostave paketa, primjerice s jamstvom roka isporuke, kako bi se iskoristila internetska kupovina. Stoga nastaje određena konvergencija među proizvodima i uslugama koje nude različite vrste dostavnih operatera te granice među njima postupno postaju nejasne.
Međutim, postoje dvojbe o pristupačnosti, dostupnosti i raspoloživosti prekogranične usluge dostave paketa: izostanak značajki dostave (primjerice, traženje i praćenje pošiljke), nedostatna transparentnost cijena i visoke cijene učestalo su među glavnim pritužbama i potrošača i internetskih trgovaca 34 . Uz donošenje Strategije jedinstvenog digitalnog tržišta 35 6. svibnja 2015., Komisija je pokrenula javno savjetovanje kako bi se pronašla rješenja kojima bi se poboljšala prekogranična dostava paketa i omogućilo bolje razumijevanje funkcioniranja tržišta. Komisija će u prvoj polovini 2016. pokrenuti mjere kojima bi se poboljšali transparentnost cijena i regulatorni nadzor prekogranične dostave paketa. To se poduzima uz mjere koje već provode Komisija i razni dionici nakon što je Komisija 2013. donijela Plan za ostvarenje jedinstvenog tržišta za dostavu paketa 36 .
9.Manje zaposlenih u davateljima univerzalne usluge, uglavnom zbog prijelaza na internetske usluge, a radni su uvjeti raznolikiji
Približno 1,2 milijuna ljudi bilo je zaposleno u davateljima univerzalne usluge u EU-u 2013., a u nekim državama članicama davatelji univerzalne usluge imali su znatan udio u zaposlenosti unutar države 37 . Zaposlenošću u drugim poštanskim operaterima povećava se taj ukupni broj te je procijenjeno da je 272 000 osoba bilo izravno zaposleno u industriji brze dostave 2010. 38
Smanjenjem broja pisama, uz modernizaciju i sve izraženiju automatizaciju, utječe se na razine zaposlenosti. Na temelju podataka Svjetske poštanske unije navodi se smanjenje ukupnog broja zaposlenog osoblja za 250 000 od 2008. do 2013. 39 Zaposlenost u davateljima univerzalne usluge u 28 država članica smanjila se po prosječnoj stopi od 4,4 % od 2012. do 2013. 40 U davateljima univerzalne usluge obično aktivno djeluju sindikati te su plaće i radni uvjeti uređeni granskim i/ili općim kolektivnim ugovorima o pravima zaposlenih. U mnogim je slučajevima modernizacija provedena na društveno odgovoran način u suradnji sa sindikatima te su prijevremena umirovljenja i dobrovoljni odlasci upotrijebljeni kako bi se smanjilo broj uručivanja otkaza. Unatoč smanjenju radne snage, velik dio osoblja i dalje je uključen u pružanje usluga dostave. Međutim, sve je izraženije povećanje udjela osoba zaposlenih u nepunom radnom vremenu u nekim državama članicama te općenito postoji trend prema fleksibilnijim oblicima ugovora o radu.
10.Potrebno je pomno praćenje jer se tržište nastavlja razvijati
Općenito, dva temeljna cilja europske poštanske politike, odnosno osiguravanje minimalnog broja usluga određene kvalitete po pristupačnim cijenama za sve korisnike te otvaranje tržišta s pravednim uvjetima tržišnog natjecanja, uglavnom su postignuta, iako i dalje postoji zabrinutost u pogledu tržišta prekogranične dostave paketa. Poštansko tržište ipak se nastavlja brzo razvijati te je zbog toga potrebno neprestano pomno pratiti i analizirati ukupno poštansko tržište i učinke regulatornog okvira. To je posebno važno s obzirom na učinke odredbe o davanju univerzalnih usluga, pad broja pisama i povećanje broja paketa i kako bi se moglo odgovoriti, ako je potrebno, na promjene u tehničkom, gospodarskom i društvenom okruženju te potrebe korisnika u svrhu osiguravanja održivosti sektora. Komisija će objavljivati statističke podatke svake godine nakon 2016. kako bi se redovito iznosile novosti o promjenama na tržištima dostave pisama i paketa u Europskoj uniji.
Copenhagen Economics. Main Developments in the Postal Sector (2008-2010).Copenhagen, Denmark, 2010. (Glavni trendovi u poštanskom sektoru (2008. – 2010.)).
Copenhagen Economics. Pricing behaviour of postal operators. Copenhagen, Denmark, 2012. (Cjenovna politika poštanskih operatera na poštanskom tržištu).
WIK-Consult. Main Developments in the Postal Sector (2010-2013). Bad Honnef, Germany 2012. (Glavni trendovi u poštanskom sektoru (2010. – 2013.)).
Dodatne informacije o ERGP-u, uključujući i njegova izvješća, dostupne su na http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_en.htm
Tu skupinu za dijalog osnovao je 2011. Michel Barnier, bivši povjerenik za unutarnje tržište i usluge. Skupina okuplja korisnike poštanskih usluga (krajnje potrošače, mala i srednja poduzeća, poduzeća i internetske trgovce), poštanske operatere i sindikate kako bi se analizirali učinci liberalizacije poštanskih usluga i potražili konstruktivni načini za pružanje boljih poštanskih usluga korisnicima. Forum, koji se sastaje u Bruxellesu jednom godišnje, zamišljen je kao sredstvo kojim će se od korisnika prikupiti izravne povratne informacije o učincima europske reforme poštanskih usluga, o uvjetima za održivost u poštanskom sektoru te o izravnoj povezanosti s internetskom trgovinom.
Vidjeti primjerice studiju Civic Consultinga za Izvršnu agenciju za zdravlje i potrošače: Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods, 2011., FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery, 2011., Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce, 2013., Special Eurobarometer 398 Internal Market Report, 2013., Flash Eurobarometer 413: Companies Engaged in Online Activities, 2015. i Europska komisija, Consumer survey identifying the main cross-border obstacles to the DSM and where they matter most, 2015.
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en.htm