EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 22.7.2015.

COM(2015) 361 final

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

Zajedničkim radom do novih radnih mjesta i rasta: uloga nacionalnih razvojnih banaka (NRB) u podupiranju Plana ulaganja za Europu

Zajedničkim radom do novih radnih mjesta i rasta: uloga nacionalnih razvojnih banaka (NRB) u podupiranju Plana ulaganja za Europu

1. Uvod: ključna uloga nacionalnih razvojnih banaka u provedbi Plana ulaganja za Europu

Dana 26. studenoga 2014. Komisija je pokrenula svoj Plan ulaganja za Europu 1 , koordinirani i sveobuhvatni napor da se u tri godine mobiliziraju dodatna javna i privatna ulaganja u realno gospodarstvo u iznosu od najmanje 315 milijardi EUR. Iako se provedba plana uglavnom temelji na suradnji Komisije i Europske investicijske banke (EIB) kao strateških partnera, za jačanje njegova učinka na ulaganja, rast i zapošljavanje potrebno je učinkovito uključiti nacionalne razvojne banke (NRB) zbog njihova posebnog stručnog znanja i poznavanja lokalnih okolnosti, poduzeća i zajednice ulagača te nacionalnih politika i strategija. Države članice koje još nemaju nacionalnu razvojnu banku mogle bi razmotriti mogućnost njezina osnivanja. Osim toga, platforme za ulaganja mogu odigrati ključnu ulogu u udruživanju resursa EIB-a, NRB-ova i privatnih ulagača. U ovoj se Komunikaciji pružaju smjernice i pojašnjenja o tome kako na najbolji način uspostaviti takve banke i platforme.

Do danas se osam NRB-ova (iz Bugarske, Francuske, Njemačke, Italije, Luksemburga, Poljske, Slovačke i Španjolske) obvezalo da će sufinancirati projekte i platforme za ulaganja u ukupnom iznosu financiranja do 34 milijarde EUR.

NRB-ovi imaju važnu ulogu u ubrzavanju dugoročnog financiranja. Proteklih su godina pojačali svoje aktivnosti kako bi uspostavili protutežu nužnom postupku razduživanja u sektoru komercijalnog bankarstva. Imaju i važnu ulogu u provedbi financijskih instrumenata EU-a izvan okvira Plana ulaganja. Više država članica koje prije nisu imale nacionalnu razvojnu banku odlučile su osnovati takvu banku, dok ostale razmatraju mogućnost osnivanja nove nacionalne razvojne banke.

Tijekom savjetovanja o Zelenoj knjizi o dugoročnom financiranju europskoga gospodarstva 2 zatraženo je bolje iskorištavanje sinergija između proračuna EU-a, Grupe Europske investicijske banke (EIB) i NRB-ova u područjima politike kao što su klimatske promjene, okoliš, inovacije te razvoj društvenog i ljudskog kapitala. S obzirom na hitnu potrebu za poticanjem ulaganja i na ograničen fiskalni prostor koji je prosječno dostupan u Europi, potrebno je više nego ikada prije optimalno iskoristiti javna sredstva. Središnji element Plana ulaganja za Europu jest pametnija upotreba javnih resursa u cilju privlačenja privatnih subjekata. Stoga je ključan uvjet za uspjeh Plana pojačana suradnja između NRB-ova s jedne strane te Komisije i Grupe EIB-a s druge strane. To se jasno odražava i u uredbi o Europskom fondu za strateška ulaganja (EFSU) 3 , kojom je uspostavljena pravna osnova za prvo područje djelovanja Plana ulaganja.

U tom kontekstu, ovom se Komunikacijom na temelju primjera najbolje prakse utvrđuju smjernice za države članice koje namjeravaju osnovati novi NRB. Osim toga, u njoj je utvrđen i niz ključnih načela za suradnju NRB-ova s Grupom EIB-a i s Komisijom, kao i za suradnju među NRB-ovima, u kontekstu Plana ulaganja, a posebno preko platformi za ulaganja. Njome se pojašnjava i na koji bi način trebalo obračunavati doprinose NRB-ova platformama za ulaganja te postupak u pogledu državnih potpora kao sastavnog dijela sufinanciranja.

2. Osnivanje NRB-ova

2.1. Razlozi za osnivanje NRB-ova

Za potrebe ove Komunikacije nacionalna razvojna banka definira se kao pravni subjekt koji profesionalno provodi financijske aktivnosti i kojem su država članica ili subjekt države članice na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, povjerili provedbu aktivnosti razvoja ili promicanja razvoja, kako je utvrđeno u članku 2. stavku 3. Uredbe o EFSU-u. Tom su definicijom obuhvaćeni vrlo različiti oblici NRB-ova jer se ovisno o posebnim potrebama svake države članice pružaju različiti proizvodi za promicanje razvoja. Na svakoj je državi članici da odluči treba li osnovati NRB i u kojem obliku.

Glavna gospodarska opravdanost razvojne banke proizlazi iz činjenice da tržišni nedostaci mogu dovesti do manjka ulaganja i time do slabijeg budućeg rasta u odnosu na onaj koji bi bio gospodarski učinkovit te da je institucija s javnom ovlasti u boljem položaju da prevlada tržišne nedostatke u odnosu na privatne subjekte.

Tržišni nedostaci mogu biti rezultat (i) asimetričnih informacija, (ii) vanjskih čimbenika i (iii) snage tržišta (slabo tržišno natjecanje). Oni utječu i na potražnju za ulaganjima i na njihovu ponudu. Tipični primjeri uključuju (i) smanjenje kreditne aktivnosti i zahtjeve za visok povrat ulaganja zbog visokih transakcijskih troškova banaka pri utvrđivanju održivih projekata ulaganja (primjerice, u sektoru MSP-ova), (ii) nedostatak ulaganja u područjima kao što su istraživanje i razvoj, infrastruktura, obrazovanje i projekti za okoliš, u kojima koristi od ulaganja mogu imati i konkurenti te (iii) deficit financijskih usluga koji proizlazi iz koncentracije tržišta zbog spajanja, izlaska konkurenata s tržišta i drugih prepreka učinkovitom tržišnom natjecanju. Poseban vanjski čimbenik u kontekstu EU-a pojačana je integracija tržišta koju potiču prekogranični projekti.

Neke od tih tržišnih nedostataka mogu riješiti razvojne banke ili drugi intervencijski mehanizmi. Primjerice, razvojna banka može povećati ponudu financijskih sredstava za ulaganja u područjima u kojima postoji tržišni nedostatak. Suprotno tome, strukturne politike primjerenije su za jačanje sfere isplativih projekata (primjerice, poboljšanjem pravne sigurnosti, pojednostavnjenjem administrativnih postupaka, smanjenjem troškova faktora itd.). Zbog toga je plan regulatorne i strukturne reforme sastavni dio Plana ulaganja. Osnivanje NRB-a nije zamjena za nužne reforme.

Niz javnih institucija djeluje na nacionalnoj razini. Među najvećima nalaze se Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Njemačka), Bpifrance (Francuska), Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Francuska), Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Italija), Instituto de Crédito Oficial (ICO, Španjolska) i nedavno osnovane Green Investment Bank te British Business Bank (Ujedinjena Kraljevina), institucije koje ključnim sektorima pružaju financijska sredstva te ulažu u projekte u inovativnim, ekološki osviještenim i društvenim područjima u kojima su utvrđeni tržišni nedostaci. NRB-ove su nedavno osnovali i Portugal, Irska, Grčka i Latvija.

2.2. Vodeća načela za osnivanje NRB-ova

Budući da ispravljaju tržišne nedostatke, NRB-ovi mogu pridonijeti povećanju blagostanja, ali potrebno je uvesti odgovarajuće politike da se izbjegnu moguće negativne nuspojave djelovanja NRB-ova, primjerice sljedeće:

gubitci država jamaca zbog nedovoljno kvalitetnog preuzimanja rizika;

neprimjerena raspodjela ulaganja zbog političkog uplitanja;

održavanje neučinkovitih tržišnih struktura, sektora s viškom kapaciteta ili potpora poduzetnicima u teškoćama;

istiskivanje ulagača iz privatnog sektora, čime se koči razvoj financijskog sektora.

Pravni i regulatorni okvir za NRB-ove te njihove upravljačke strukture od ključne su važnosti za sprečavanje tih rizika i ostvarivanje najveće moguće koristi iz NRB-ova 4 . Stoga bi u nacionalnom, regionalnom i lokalnom zakonodavstvu te u statutima NRB-ova trebalo uzeti u obzir postojeće najbolje prakse.

Statutima NRB-ova obično je jasno utvrđeno da će banka svoje operacije usredotočiti na sektore za koje su karakteristični tržišni nedostaci i koji zbog toga imaju slab pristup uslugama komercijalnih banaka ili drugih privatnih pružatelja financijskih sredstava. Osim toga, trebalo bi na razini društava u koja se ulaže osigurati jednake tržišne uvjete, posebno na tržištima na kojima poduzeća u državnom vlasništvu konkuriraju društvima iz privatnog sektora, kako bi se izbjegla narušavanja tržišta.

Kako bi se izbjegla narušavanja tržišta, trebalo bi opravdati potrebu za intervencijom svakog novoosnovanog NRB-a ili svako novo područje intervencije ili novi financijski instrument, uz pomoć neovisne ex ante procjene tržišnog nedostatka koji NRB treba riješiti, njegove relativne učinkovitosti i djelotvornosti, tržišne interakcije među postojećim kanalima financiranja (privatnim i javnim) te financijskih instrumenata koje donosi NRB. Posebna pozornost može se posvetiti i potrebi za racionalizacijom djelatnosti, izbjegavanjem preklapanja s drugim mogućnostima financiranja i upravljanjem sučeljima s pomoću postojećih mehanizama potpore. S pomoću neovisne ex post evaluacije može se provjeriti ex ante procjena dodane vrijednosti inicijative. Pokazalo se da NRB-ovi, kada djeluju na tržištu na kojem već posluju komercijalne banke, doprinose održavanju ravnopravnih uvjeta na financijskim tržištima ako svoje proizvode neizravno plasiraju putem sektora komercijalnog bankarstva. Takva bliska suradnja s privatnim sektorom može omogućiti NRB-ovima ne samo da usklade svoj raspon proizvoda s postojećim prazninama na tržištu, nego i da pošalju pozitivnu poruku o profitabilnosti projekata koji su izvan tradicionalnih politika ulaganja banaka i time ubrzaju privatno financiranje u svojem području poslovanja, a da pritom ne istiskuju aktivnosti privatnog sektora. Na taj se način može osigurati da posredničke komercijalne banke sve koristi prenesu do krajnjeg korisnika u realnom gospodarstvu.

Pokazalo se da NRB-ovi najbolje djeluju tamo gdje su usmjereni na ekonomski održive projekte i gdje posluju s dovoljnom profitabilnošću (iako ispod troška vlasničkog kapitala privatnih subjekata) koja omogućuje financijsko zdravlje bez kontinuiranih državnih injekcija kapitala (pri čemu se dobit uglavnom zadržava radi jačanja sposobnosti kreditiranja u budućnosti). Visoki standardi transparentnosti i odgovornosti te profesionalna uprava i potreban stupanj neovisnosti važni su za ugled NRB-ova na tržištu. Taj se ugled može dodatno ojačati bonitetnim nadzorom koji neovisno provodi odvojeni subjekt.

Za strateško vodstvo i nadzor nad upravljanjem odborâ NRB-a potrebni su autoritet, kompetencije, integritet, odgovornost i objektivnost. Odvajanjem članstva u odboru i izvršnoj upravi jača se nadzorna funkcija odbora. Iako aktivnosti promicanja razvoja NRB-ova obično mora odobriti nadzorni odbor, čime se omogućuje povezanost s državom koja je zastupljena u odboru, za operativni ili bankarski dio njihovih aktivnosti zadužena je profesionalna uprava te na njih ne utječe politika.

Razumnim upravljanjem rizikom i postupcima unutarnje kontrole sprečava se da odbori NRB-a donose opasne financijske i organizacijske odluke.

Postoji niz načina na koji novi NRB-ovi mogu iskoristiti iskustvo već etabliranih NRB-ova kako bi ispunili prethodno navedene ciljeve. Više nedavno osnovanih NRB-ova, primjerice portugalska razvojna financijska institucija i irski SBCI, oslonili su se na ad hoc bilateralnu suradnju s drugim NRB-ovima.

Osim toga, EIB i NRB-ovi trebali bi biti spremni stručno znanje novog Europskog savjetodavnog centra za ulaganja (EIAH) učiniti dostupnim kako bi podijelili znanje i najbolje prakse u područjima koja su obuhvaćena aktivnostima toga centra. NRB-ovi se mogu poslužiti EIAH-om i kao lokalnom pristupnom točkom za moguće klijente i dionike kako bi ubrzali razvoj projekata. EIB i NRB-ovi trebali bi biti spremni i na privremenu razmjenu osoblja, što može biti još jedan vrijedan alat u stjecanju stručnog znanja u novoosnovanom NRB-u. 5

2.3. Spojivost s pravilima o državnim potporama

NRB-ove u većini slučajeva financira i podupire država, što im daje konkurentsku prednost u odnosu na privatne sudionike. Stoga njihova sredstva čine državna sredstva u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a 6 i njihove se intervencije smatraju državnom potporom ako su ispunjeni svi ostali kriteriji iz članka 107. stavka 1. Kao što je prethodno navedeno, osnovna gospodarska opravdanost NRB-ova trebala bi se temeljiti na njihovoj mogućnosti pružanja financiranja u područjima u kojima je zbog tržišnih nedostataka došlo do deficita privatnih financijskih sredstava ili u kojima uopće ne bi došlo do intervencija privatnog tržišta. Pravila EU-a o državnim potporama temelje se na istom načelu. Njihova je svrha osigurati da su intervencije NRB-ova dobro usmjerene mjere kojima se ispravljaju tržišni nedostaci i tako pridonosi gospodarskom i financijskom razvoju, pri čemu ne dolazi do narušavanja tržišta, istiskivanja privatnih subjekata ili održavanja na životu poduzeća koja bi inače izišla s tržišta.

U pogledu osnivanja, nadležnosti i kapitalizacije novih NRB-ova, nedavnom praksom odlučivanja Komisije utvrđeno je kako Komisija ocjenjuje spojivost s pravilima o državnim potporama. Nedavni slučajevi uključuju Green Investment Bank 7 i British Business Bank 8 iz Ujedinjene Kraljevine, portugalsku razvojnu financijsku instituciju 9 i latvijsku jedinstvenu razvojnu instituciju 10 . U tim je odlukama snažno naglašena potreba da se osigura da predmetni NRB-ovi usredotoče svoje djelovanje na sektore za koje su karakteristični tržišni nedostaci i koji zbog toga imaju slab pristup uslugama komercijalnih pružatelja financijskih sredstava, obično banaka, čime se sprečava da se politikom kreditiranja tih NRB-ova istiskuju privatna ulaganja.

Prema mišljenju Komisije sudjelovanje u centralno upravljanim financijskim instrumentima EU-a obuhvaćeno je okvirom djelovanja NRB-ova. Primjerice, nadležnost institucije British Business Bank uključuje sudjelovanje u centralno upravljanim financijskim instrumentima EU-a ili programima koje provodi Grupa EIB-a. Latvijska jedinstvena razvojna institucija također će djelovati kao financijski posrednik usmjeravanjem sufinanciranih programa i projekata međunarodnih financijskih institucija, kao što su Grupa EIB-a, Europska banka za obnovu i razvoj (EBRD) ili druge nacionalne razvojne banke, primjerice Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), u skladu s pravilima o državnim potporama.

Reformama koje su uvedene nedavnom modernizacijom državnih potpora olakšava se obrada potpora koje su dobro osmišljene, usmjerene na utvrđene tržišne nedostatke i ciljeve od zajedničkog interesa i kojima se u najmanjoj mjeri narušava tržišno natjecanje („dobre potpore”) 11 . Stoga se u nedavnim odlukama Komisije o državnoj potpori za NRB-ove nije smatralo da je potrebna detaljna ex ante ekonomska analiza tržišnih nedostataka za aktivnosti koje su u skladu s uredbama de minimis 12 , koje su obuhvaćene okvirom uredbe o skupnom izuzeću 13 ili koje su mjere državne potpore odobrene na temelju posebnih smjernica o državnim potporama. Za druge je aktivnosti ex ante studijom o tržišnim nedostacima pokazano da je potrebno intervenirati. Naravno, NRB-ovi bi trebali zadovoljiti i pravila o državnim potporama koja se primjenjuju na krajnje korisnike. Primjerice, ne bi trebalo subvencionirati poduzetnike u teškoćama, osim ako je to izričito dopušteno, npr. u skladu sa Smjernicama o sanaciji i restrukturiranju 14 . Komisija je u svojim odlukama pozitivno ocijenila slučajeve u kojima NRB-ovi interveniraju neizravno putem financijskih posrednika kako bi smanjili rizike istiskivanja i diskriminacije privatnih pružatelja financijskih sredstava, pri čemu bi koristi potpore u cijelosti trebale doći do krajnjeg korisnika.

Kako bi izbjegla narušavanja tržišta Komisija je u svojoj nedavnoj praksi odlučivanja obično dopuštala tržišne politike određivanja cijena u skladu s Obavijesti o jamstvima 15 , Komunikacijom o referentnoj stopi 16 i u skladu s načelima ulaganja pari passu. Primjerice, u slučaju institucije British Business Bank, društvo u koje se ulaže trebalo bi tom NRB-u pokazati da nije moglo doći do financijskih sredstava na tržištu. Međutim, poslovne aktivnosti NRB-ova odvojene su od njihovih aktivnosti promicanja razvoja kako bi se izbjeglo unakrsno subvencioniranje.

U nedavnim Komisijinim odlukama o odobrenju predviđa se klauzula o preispitivanju nakon četiri do sedam godina. Ta ponovna procjena tržišnih nedostataka i nadležnosti novoosnovanih NRB-ova nužna je kako bi se uzeli u obzir gospodarski razvoj i razvoj tržišta te, istovremeno, razvoj tržišnih nedostataka. Na zahtjev predmetne države članice preispitivanje se može provesti i ranije; primjerice, početan okvir djelovanja institucije UK Green Investment bank proširen je kako bi se omogućila ulaganja u nove sektore u odnosu na početno odobrenu nadležnost te dodatno financiranje. 17 Slično tomu, odluka o portugalskoj razvojnoj financijskoj instituciji pokazuje da portugalska vlada namjerava proširiti nadležnost te institucije na poslove posrednog kreditiranja koje financiraju multilateralne financijske institucije i drugi NRB-ovi.

U svojoj odluci o instituciji British Business Bank Komisija je također pojasnila da se sâmo regrupiranje postojećih subjekata i/ili tekućih poslova, bez osiguravanja dodatnog kapitala ili javnih sredstava za nastali subjekt, smatra unutarnjim administrativnim preustrojem države članice te da stoga ne podliježe obvezi obavješćivanja.

Države članice koje namjeravaju osnovati novi NRB pozivaju se da u ranoj fazi svojih planova stupe u kontakt s Komisijom kako bi se olakšalo usklađivanje s pravilima o državnim potporama u pogledu klauzule o mirovanju iz članka 108. UFEU-a.

2.4. Statistički tretman poslova NRB-ova u području kreditiranja i zaduživanja unutar ili izvan opće države u okviru Pakta o stabilnosti i rastu

Poslovi NRB-ova u području kreditiranja i zaduživanja koji su usklađeni s vodećim načelima utvrđenima u prethodnim odjeljcima 2.1. do 2.3. uglavnom se obračunavaju izvan statistika sektora opće države jer države ne utječu na donošenje odluka o kreditiranju te su članovi upravljačkih tijela NRB-ova neovisni od države. U tim uvjetima poslovi NRB-ova koji ispunjuju te zahtjeve stoga su izvan područja primjene EU-ova Pakta o stabilnosti i rastu.

Ako je, naprotiv, za odluke o financiranju potrebno državno odobrenje ili su članovi relevantnih upravljačkih tijela (npr. odbora) državni dužnosnici ili na neki drugi način djeluju pod državnim vodstvom, NRB postaje vezana financijska institucija te je se u nacionalnim računima mora uključiti u sektor države. Detaljne smjernice o računovodstvenom tretmanu NRB-ova nalaze se u Eurostatovu Europskom sustavu nacionalnih i regionalnih računa (ESA, 2010) 18 , Priručniku o državnom deficitu i dugu u cilju provedbe sustava ESA 2010 19 te posebnim savjetima državama članicama 20 .

3. Suradnja s NRB-ovima i uloga platformi za ulaganja u okviru Plana ulaganja za Europu

3.1. Suradnja EIB-a i NRB-ova

Zahvaljujući svojoj komplementarnoj ponudi proizvoda i zemljopisnom dosegu NRB-ovi imaju važnu ulogu u provedbi Plana ulaganja za Europu. Iako je u okviru Uredbe o EFSU-u dozvoljeno izravno sudjelovanje NRB-ova u EFSU-u, NRB-ovi su se dosad jasno opredijelili za suradnju na razini platformi za ulaganja i pojedinačnih projekata. Nadalje, Uredbom o EFSU-u predviđa se pravo NRB-ova na jamstveno pokriće EIB-a u okviru EFSU-a na temelju protujamstva jamstva EU-a.

Ta se opredijeljenost odražava u prijedlozima radne skupine o pojačanoj suradnji između Grupe EIB-a i NRB-ova, koja je uspostavljena na zahtjev Vijeća za ekonomske i financijske poslove EU-a (Ecofin) iz rujna 2014. Radna skupina poziva na uspostavu fleksibilnog modela suradnje te prepoznaje komplementarni karakter EIB-a i NRB-ova, pri čemu NRB-ovi imaju posebnu dodanu vrijednost na temelju poznavanja lokalnih okolnosti, poduzeća i zajednice ulagača te nacionalnih politika i strategija. Suradnja je moguća i na bilateralnoj i na multilateralnoj osnovi (npr. u okviru platformi za ulaganja). Ključni je cilj u oba slučaja poticanje uporabe sredstava iz privatnog sektora.

Uz sufinanciranje na razini projekta, mogući financijski proizvodi za suradnju među ostalim uključuju proizvode za podjelu rizika za pokrivanje neosiguranih kredita i drugih rizičnijih vrsta financiranja, platforme za zajedničku sekuritizaciju, fondove rizičnog kapitala te druge fondove i platforme za ulaganja.

Financijsku suradnju trebalo bi dopuniti suradnjom u području savjetodavnih usluga i razmjene osoblja kako bi se u svim institucijama, uključujući nove i manje NRB-ove, proširila najbolja praksa.

Pri sufinanciranju moguće je postići veću sinergiju između EIB-a i NRB-ova u smislu smanjenja administrativnog opterećenja i postizanja većeg stupnja standardizacije. To bi moglo dovesti, primjerice, do uzajamnog priznavanja postupaka dubinske analize.

3.2. Suradnja u okviru platformi za ulaganja

Mogući način poticanja suradnje između NRB-ova i EIB-a jest u okviru platformi za ulaganja. Platforme za ulaganja u osnovi su mehanizmi sufinanciranja strukturirani na način da ubrzavaju ulaganja u skup projekata (za razliku od pojedinačnih projekata). Platforme za ulaganja omogućuju okupljanje projekata ulaganja, smanjenje troškova transakcija i izvješćivanja te učinkovitiju podjelu rizika među različitim ulagačima.

Platforme za ulaganja mogu biti subjekti posebne namjene, upravljani računi, ugovorno sufinanciranje ili aranžmani za podjelu rizika ili aranžmani uspostavljeni na bilo koji drugi način kojim subjekti usmjeravaju financijski doprinos u cilju financiranja niza projekata ulaganja. Područje primjene platformi za ulaganja može uključivati nacionalne i podnacionalne platforme, koje okupljaju više projekata ulaganja na području određene države članice, višedržavne ili regionalne platforme, koje okupljaju partnere iz više država članica ili trećih zemalja zainteresiranih za projekte u određenom zemljopisnom području, ili tematske platforme, koje objedinjuju projekte ulaganja u određenom sektoru.

Dobro osmišljene platforme mogu privući ulaganja privatnih institucionalnih ulagača, kao što su mirovinski fondovi, i time povećati učinak javnih fondova.

Niz multilateralnih platformi, kao što su infrastrukturni fond Marguerite 21 , Europski fond za energetsku učinkovitost (EEEF) 22 i Europski fond za jugoistočnu Europu (EFSE) 23 , već su u upotrebi i moguće ih je dodatno razviti. Svaki od tih fondova ima više ključnih ulagača, uključujući EIB i NRB-ove kao što su CDC, KfW, CDP, ICO i PKO Bank Polski SA. Njih u različitoj mjeri dopunjuju privatni suulagači na razini fonda i na razini pojedinačnih projekata koje podupire platforma. Na platformama se, dakle, objedinjuju uložena sredstva različitih sponzora u cilju ulaganja u raznovrstan portfelj projekata u ciljnom području fonda. Dok navedene platforme imaju pravnu osobnost, platforme za ulaganja mogu se provoditi i na temelju ugovora putem sufinanciranja i sporazuma o podjeli razika među sudionicima.

Uz potporu javnih institucija kao glavnih ulagača te zahvaljujući neovisnoj upravi, platforme za ulaganja mogu u znatnoj mjeri privući ulaganja institucionalnih ulagača i eventualno državnih fondova. Prema potrebi, EFSU može poboljšati kreditnu kvalitetu ublažavanjem posebnih rizika povezanih s projektom ili portfeljem kako bi olakšao ulazak privatnih suulagača.

Tehnička pomoć za osnivanje platformi za ulaganja može se učiniti dostupnom s pomoću Europskog savjetodavnog centra za ulaganja (EIAH). U skladu s postojećom praksom, NRB-ove i EIB potiče se da postignu najveću moguću sinergiju s ciljevima politika EU-a suradnjom sa službama Komisije u ranoj fazi.

3.3. Statistički tretman platformi u okviru Pakta o stabilnosti i rastu

Tretman platformi za ulaganja u okviru Pakta o stabilnosti i rastu u prvom redu ovisi o načinu na koji ih je Eurostat statistički klasificirao. Njihov statistički tretman, neovisno o tome je li uključen u državnu bilancu ili ne, uređen je istim pravilima Eurostata kao što su ona koja se odnose na same NRB-ove (ESA 2010 i popratni dokumenti navedeni u odjeljku 2.4.). Platforme za ulaganja s pravnom osobnošću mogle bi se u tu svrhu smatrati subjektima posebne namjene.

Općenito govoreći, subjekti posebne namjene dio su sektora države ako ih je uspostavila javna uprava ili djeluju unutar jedinice javne uprave. U slučaju platforme za ulaganja s većim brojem dioničara i sponzora, status te platforme ovisi o subjektu ili subjektima koji je kontroliraju u skladu s pravilima o nacionalnim računima.

Ako je NRB uvršten u sektor države ili je njegovo poslovanje preusmjereno preko sektora države, ključno je utvrditi koji je subjekt osnovao subjekt posebne namjene te ga kontrolira.

Stoga će subjekti posebne namjene u situacijama u kojima su ulagači u platforme za ulaganja uglavnom nevezane financijske institucije i privatni ulagači te u kojima subjekt posebne namjene na neki drugi način ne podliježe državnoj kontroli, najvjerojatnije biti klasificirani izvan računa države. Isto tako, ako je država (izravno ili preko vezane financijske institucije koju kontrolira država) manjinski ulagač i na drugi način ne kontrolira subjekt posebne namjene, subjekt posebne namjene obično nije uključen u bilancu te (ili druge) države.

Konačno, ako je subjekt posebne namjene pod zajedničkom kontrolom skupine NRB-ova koji su klasificirani izvan sektora države i ne djeluju po nalogu države (a ne pod kontrolom jedne država) ili privatnog subjekta i/ili EIB-a te ako će subjekt posebne namjene tematski ulagati u različitim zemljama, najvjerojatnije neće biti uvršten u sektor države.

U vrijeme donošenja Uredbe o EFSU-u Komisija je objavila sljedeću izjavu o svojoj procjeni jednokratnih doprinosa u okviru inicijative EFSU-a u cilju provedbe Pakta o stabilnosti i rastu: 24

„[N]e dovodeći u pitanje ovlasti Vijeća u provedbi Pakta o stabilnosti i rastu, jednokratne doprinose država članica, bilo da je riječ o doprinosima država članica ili nacionalnih razvojnih banaka iz sektora opće države ili koje djeluju u ime države članice, u EFSU ili u tematske ili višedržavne platforme za ulaganja uspostavljene provedbom Plana ulaganja, trebalo bi u načelu smatrati jednokratnim mjerama u smislu članka 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97 25[1] i članka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 26[2].”

Stoga bi doprinose država članica multilateralnim platformama za ulaganja trebalo općenito smatrati jednokratnim mjerama u smislu Pakta o stabilnosti i rastu, u skladu s načelima klasifikacije jednokratnih doprinosa. Tim se tumačenjem ne dovode u pitanje odredbe o proračunskom nadzoru u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Time se dopunjuju operativne prednosti platformi za ulaganja, kao što su veća raznovrsnost portfelja i ekonomija razmjera.

3.4. Pravila o državnim potporama

Osim općih načela za uspostavu NRB-ova koja proizlaze iz prakse odlučivanja opisane u odjeljku 2.3., Komisija se u cilju osiguravanja izvršenja svoje zadaće kontrole državnih potpora obvezala da će uvesti ubrzani postupak kojim bi se trebalo omogućiti da se u roku od šest tjedana od primitka potpune obavijesti od relevantne države članice završi procjena spojivosti s pravilima o državnim potporama u pogledu nacionalnog sufinanciranja projekata koji se financiraju sredstvima Europskog fonda za strateška ulaganja.

3.5. Stvaranje sinergije među EIB-om, NRB-ovima i instrumentima EU-a

Pri primjeni proračunskih sredstava EU-a Komisija se sve više koristi financijskim instrumentima, čime dopunjuje tradicionalniji oblik potpore u obliku bespovratnih sredstava, kako bi u najvećoj mogućoj mjeri povećala učinak javnih sredstava u realnom gospodarstvu.

Neki od primjera financijskih instrumenata u kojima se kombiniraju proračunska sredstva EU-a s kreditima razvojnih banaka jesu programi za potporu MSP-ovima, kao što su COSME i InnovFin iz programa Obzor 2020., financijski instrumenti u okviru Instrumenta za povezivanje Europe, Erasmus + i drugi instrumenti. Ti su se instrumenti već pokazali uspješnima u postizanju ciljeva financijske poluge za javna sredstva koja su u njih uložena. U budućnosti bi NRB-ovi mogli imati važniju ulogu u njihovoj široj uporabi.

U okviru višegodišnjeg financijskog okvira EU-a za razdoblje 2014. – 2020. razvojne institucije mogle bi dopunjavati nacionalne i regionalne uprave pri dodjeli sredstava Europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF), uključujući financijske instrumente kao što su instrumenti podjele rizika, (djelomična) kreditna jamstva te vlasničko i mezaninsko financiranje. Upotreba fondova ESIF-a umjesto bespovratnih sredstava za osiguravanje kredita i rizičnog kapitala ima dvije glavne prednosti: prvo, može imati učinak poluge, tj. svakim eurom iz fondova ESIF-a može se stvoriti više eura kredita ili vlasničkog financiranja, te drugo, zahtjevom za financijsku održivost osigurava se da se oskudna sredstva dodijele za učinkovitu namjenu. Komisija je pripremila skup unaprijed utvrđenih i lako dostupnih financijskih instrumenata kako bi omogućila širu i standardiziraniju upotrebu ESIF-ova. Upravljačka tijela potiču se na upotrebu tih instrumenata u operativnim programima, pri čemu se mogu osloniti na sve veću ulogu NRB-ova.

Osim toga, Komisija radi na konkretnim tehničkim rješenjima kojima bi se objedinilo financiranje u okviru EFSU-a sa sredstvima ESIF-a. Prvo, EFSU bi mogao pružiti potporu financijskim instrumentima uspostavljenima na nacionalnoj ili regionalnoj razini, po mogućnosti u vidu dodatne potpore uz onu koju pruža ESIF. Drugo, ESIF bi mogao izravno podržati razvoj i provedbu projekata (u skladu s pravilima relevantnog programa ESIF-a i primjenjivim kriterijima prihvatljivosti) 27 . S druge strane, programima u okviru ESIF-a moglo bi se pridonijeti platformi za ulaganja u smislu zajedničkog upravljanja sredstvima, ali bi tim sredstvima trebale biti obuhvaćene različite komponente u cilju poštovanja pravnih odredbi ESIF-a i Uredbe 1303/2013. U tom bi se slučaju očekivao doprinos EIB-a/EIF-a platformi za ulaganja, uz potporu EFSU-a, dok bi se doprinos programa u okviru ESIF-a ostvario s pomoću financijskog instrumenta.

Konačno, Financijskom uredbom EU-a 28 utvrđena je pravna osnova kojom se NRB-ovima omogućuje da preuzmu ulogu ovlaštenog subjekta (kao EIB ili EIF) za centralno upravljane financijske instrumente EU-a. Međutim, ta se djelatnost može provoditi samo ako za NRB postoji nacionalni regulatorni okvir kojim se omogućuju internacionalizacija i prekogranične aktivnosti. Kako bi ostali usmjereni na rješavanje tržišnih nedostataka, NRB-ove se potiče da posluju u konzorcijima i da se uključe u međunarodne poslove sufinanciranja. Stoga postoji dodatni prostor za proširenje uloge NRB-ova u provedbi centralno upravljanih programa EU-a i ESIF-a.

4. Zaključak

Zajedničkim naporom koji se temelji na komplementarnosti EIB-a, NRB-ova i privatnih ulagača mogao bi se postići cilj Plana ulaganja, a to je mobilizacija dodatnih javnih i privatnih ulaganja u realno gospodarstvo u sljedeće tri godine u iznosu od najmanje 315 milijardi EUR. U ovom dokumentu izneseni su argumenti koji idu u prilog aktivnog sudjelovanja NRB-ova u Planu ulaganja, i to u svim državama članicama. Države članice koje još nemaju NRB mogle bi razmotriti mogućnost njegova osnivanja na temelju prethodno navedenih načela. Osim toga, platforme za ulaganja mogu odigrati ključnu ulogu u udruživanju resursa EIB-a, NRB-ova i privatnih ulagača. NRB-ovi bi mogli nastaviti jačati svoje sposobnosti na temelju tih najboljih praksi i tako povećati svoju sposobnost suradnje. Zajednička radna skupina, na čelu s EIB-om, a u kojoj sudjeluje i Komisija, već je iznijela značajne prijedloge o zajedničkim platformama za ulaganja, razmjeni znanja i savjetodavnim djelatnostima. S vremenom bi se ta produbljena suradnja mogla razviti u integrirani sustav javnih investicijskih banaka u okviru kojeg bi se u svim državama članicama mogli ponuditi dokazano kvalitetni proizvodi i primijeniti najbolje prakse. Evaluacija EFSU-a u 2017./2018. bit će prilika da se prouči razvoj suradnje između NRB-ova i EIB-a te među NRB-ovima.

Okvirni vremenski plan

4. srpnja 2015.: stupanje na snagu Uredbe o EFSU-u.

Do 1. listopada 2015.: proširenje prvih jamstava u okviru EFSU-a na NRB-ove.

1. listopada 2015.: osnivanje prvih platformi za ulaganja.

30. lipnja 2018.: dovršetak programa ulaganja u okviru EFSU-a.

Nakon lipnja 2018.: evaluacija EFSU-a, uključujući ulogu NRB-ova i suradnju među njima.

(1)

 Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci – Plan ulaganja za Europu, COM(2014)903 završna verzija, objavljena 26. studenoga 2014.

(2)

Vidi Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o dugoročnom financiranju europskoga gospodarstva, COM(2014)168 završna verzija, objavljenu 27. ožujka 2014.

(3)

Uredba (EU) 2015/1017 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. lipnja 2015. o Europskom fondu za strateška ulaganja, Europskom savjetodavnom centru za ulaganja i Europskom portalu projekata ulaganja i o izmjeni uredaba (EU) br. 1291/2013 i (EU) br. 1316/2013 – Europski fond za strateška ulaganja (SL L 169, 1.7.2015., str. 1.).

(4)

Vidi OECD „Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises” („Smjernice o korporativnom upravljanju poduzećima u državnom vlasništvu”), 2005.

(5)

Te je mjere odobrila zajednička radna skupina EIB-a i NRB-ova uz sudjelovanje Komisije u pripremi Plana ulaganja za Europu.

(6)

Klasifikacija NRB-ova pod nacionalnim računima (odjeljci 2.4. i 3.3. u nastavku) nije relevantna za članak 107. stavak 1. UFEU-a.

(7)

SA.33984 (2012/N), SL C 370, 30.11.2012., str. 2.

(8)

SA.36061 (2014/N), SL C 460, 19.12.2014., str. 1.

(9)

SA.37824 (2014/N), SL C 5, 9.1.2015., str. 1.

(10)

SA.36904 (2014/N), još nije objavljena.

(11)

Komunikacija Komisije: „Modernizacija državne potpore EU-a (SAM)”, COM/2012/0209 završna verzija, 8.12.2012. Dodatne informacije dostupne na:

http://ec.europa.eu/competition/state_aid/modernisation/index_en.html

(12)

Uredba Komisije (EU) br. 1407/2013 o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na de minimis potpore, SL L 352, 24.12.2013., str. 1.; Uredba Komisije (EU) br. 1408/2013 o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na potpore de minimis u poljoprivrednom sektoru, SL L 352, 24.12.2013., str. 9.; Uredba Komisije (EU) br. 717/2014 o primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na de minimis potpore u sektoru ribarstva i akvakulture, SL L 190, 28.6.2014., str. 45.

(13)

Uredba Komisije (EU) br. 651/2014 оd 17. lipnja 2014. o ocjenjivanju određenih kategorija potpora spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora, SL L 187, 26.6.2014., str. 1.; Uredba Komisije (EU) br. 702/2014 оd 25. lipnja 2014. o proglašenju određenih kategorija potpora u sektoru poljoprivrede i šumarstva te u ruralnim područjima spojivima s unutarnjim tržištem u primjeni članaka 107. i 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, SL L 193, 1.7.2014., str. 1.

(14)

SL C 249, 31.7.2014., str. 1.

(15)

SL C 155, 20.6.2008., str. 10.

(16)

SL C 14, 19.1.2008., str. 6.

(17)

SA.37554, SL C 210, 4.7.2014., str. 1.

(18)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5925693/KS-02-13-269-EN.PDF

(19)

http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5937189/KS-GQ-14-010-EN.PDF/c1466fde-141c-418d-b7f1-eb8d5765aa1d

(20)

http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states

(21)

http://www.marguerite.com/

(22)

  http://www.eeef.lu/

(23)

http://www.efse.lu/

(24)

 Vidi uvodnu izjavu 10. Uredbe o EFSU-u.

(25)

[1] Uredba Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika (SL L 209, 2.8.1997., str. 1.).

(26)

[2] Uredba Vijeća (EZ) br. 1467/97 od 7. srpnja 1997. o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita (SL L 209, 2.8.1997., str. 6.).

(27)

Mogu se razmotriti slični primjeri za dio EFSU-a koji se odnosi na MSP-ove i kojim se podupiru portfelji za financiranje MSP-ova.

(28)

 Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).