RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o reviziji konkretnih ciljeva iz direktiva 2008/98/EZ o otpadu, 94/62/EZ o ambalaži i ambalažnom otpadu i 1999/31/EZ o odlagalištima otpada, o izmjeni direktiva 2000/53/EZ o otpadnim vozilima, 2006/66/EZ o baterijama i akumulatorima i o otpadnim baterijama i akumulatorima te 2012/19/EU o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi te o stavljanju izvan snage određenih odluka /* SWD/2014/0208 final */
1.
Definicija problema
Iako se gospodarenje otpadom u EU-u nastavlja
poboljšavati, gospodarstvo EU-a trenutačno gubi znatnu količinu
mogućih sekundarnih sirovina. Ukupna proizvodnja otpada u EU-u 2010.
iznosila je 2 520 milijuna tona. Recikliran je ograničeni udjel
te količine (36 %), a ostatak je odložen na odlagališta ili spaljen,
od čega se 600 milijuna tona moglo reciklirati ili ponovno
upotrijebiti. EU stoga propušta znatnu priliku za poboljšanje
učinkovitosti resursa te stvaranje više kružnog gospodarstva, gospodarskog
rasta i radnih mjesta, provođenje isplativih mjera za smanjenje emisija
stakleničkih plinova i za smanjenje vlastite ovisnosti o uvoznim
sirovinama. Bez novih inicijativa za poboljšanje gospodarenja
otpadom u EU-u, znatne količine vrijednih resursa i dalje će se
gubiti sljedećih godina. Bez jasne srednjoročne perspektive,
uključujući postavljanjem konkretnih ciljeva, za EU postoji rizik od
povećanja ulaganja u nefleksibilne projekte širokih razmjera usmjerene na
obradu „preostalog” otpada, što bi moglo biti prepreka dugoročnijim
ambicijama za poboljšanje djelotvornosti resursa. Širenje najbolje prakse među državama
članicama ostat će ograničeno, a zbog gospodarskih uvjeta
neće se dovoljno poticati sprečavanje nastanka otpada, ponovna uporaba
ili recikliranje što će dovesti do dugotrajnih velikih razlika u smislu
uspješnosti u gospodarenju otpadom među državama članicama. Osim
toga, kvaliteta potrebnih alata za praćenje kao što su statistički
podaci o stvaranju otpada i gospodarenju otpadom ostat će niža od
optimalne te će niz obveza izvješćivanja i dalje biti složene, a bez
znatne dodane vrijednosti.
2.
Analiza supsidijarnosti
Prijedlogom se izravno pridonosi strategiji EU-a
2020., posebno glavnoj inicijativi za„Europu koja učinkovito gospodari
resursima”, te je usko povezan s EU-ovim Planom za učinkovitu uporabu
resursa i Inicijativom za sirovine. Njime se izravno odgovara i na
zajedničke ambicije EU-a u pogledu okoliša i otpada kako je utvrđeno
u okviru sedmog Akcijskog plana za okoliš. Nadležnost unije za poduzimanje mjera u pogledu
gospodarenja otpada proizlazi iz članka 191. Ugovora o funkcioniranju
Europske unije koji se odnosi na zaštitu okoliša, prema kojem „politika Unije u
području okoliša doprinosi, među ostalim, zaštiti i poboljšanju
kvalitete okoliša, zaštiti ljudskog zdravlja, osiguranju razboritog i
racionalnog korištenja prirodnih bogatstava i borbi protiv klimatskih
promjena”. Točnije, prijedlog je odgovor na posebne
klauzule o preispitivanju iz triju dokumenata iz zakonodavstva EU-a o otpadu
(Okvirna direktiva o otpadu, Direktiva o odlagalištima otpada i Direktiva o
ambalaži i ambalažnom otpadu) na temelju kojih se od Komisije zahtijeva da
preispita postojeće konkretne ciljeve gospodarenja otpadom. Prethodno
iskustvo pokazalo je da su konkretni ciljevi za gospodarenje otpadom na razini
cijelog EU-a do sad bili ključni pokretač za bolje gospodarenje
resursima i otpadom u velikoj većini država članica. Zajedničkim
općenitim i konkretnim ciljevima pomaže se i poboljšati funkcioniranje
tržišta otpada u EU-u, npr. pružanjem smjernica za odluke o ulaganjima te
osiguranjem suradnje među državama članicama i usklađenosti
među nacionalnim programima za odgovornost proizvođača.
Konkretni ciljevi na razini cijelog EU-a potrebni su i za stvaranje najmanjeg
mjerila za ulaganje industrije EU-a u nove tehnike recikliranja. Prijedlogom se nastoje riješiti problemi okoliša s
međunarodnim utjecajem uključujući utjecaj neprimjerenog
gospodarenja otpadom na emisije stakleničkih plinova, zagađenje zraka
i odbacivanje otpada u okoliš, posebno u morskom okolišu.
3.
Ciljevi
Glavni je općeniti cilj prijedloga osigurati da
se vrijedni materijal sadržan u otpadu učinkovito ponovno upotrijebi,
reciklira i ponovno uključi u europsko gospodarstvo, tj. da se pomogne
napretku u smjeru kružnog gospodarstva u okviru kojeg se otpad postupno rabi
kao resurs i stvaraju nove gospodarske prilike i radna mjesta. Posebni su ciljevi prijedloga: ·
pojednostavniti zakonodavstvo EU-a o otpadu pojašnjavanjem i pojednostavnjenjem metoda mjerenja koje se odnose na
konkretne ciljeve, prilagođavanjem i pojašnjavanjem ključnih
definicija, povećanjem dosljednosti u postavljanju konkretnih ciljeva,
ukidanjem zastarjelih zahtjeva i pojednostavnjenjem obveza izvješćivanja. ·
poboljšati praćenje povećanjem kvalitete statističkih podataka o otpadu, posebno
u pogledu konkretnih ciljeva, i predviđanjem mogućih poteškoća s
provedbom s pomoću postupka „ranog upozoravanja”. ·
osigurati optimalno gospodarenje otpadom u svim
državama članicama promicanjem širenja najbolje
prakse i ključnih instrumenata kao što su gospodarski instrumenti te
osiguranjem najmanje razine usklađenosti programa proširene odgovornosti
proizvođača (EPR). ·
odrediti konkretne srednjoročne ciljeve
povezane s otpadom u skladu s ambicijama EU-a u pogledu
djelotvornosti resursa i pristupa sirovinama. U predloženim se operativnim ciljevima odražavaju
ambicije iz nedavno donesenog Sedmog programa djelovanja EU-a za okoliš (EAP):
potrebno
je smanjiti stvaranje otpada i odvojiti ga od razvoja BDP-a;
ponovna
uporaba i recikliranje trebali bi biti na najvišoj izvedivoj razini;
spaljivanje
bi trebalo ograničiti na otpad koji se ne može reciklirati;
odlaganje
oporabivog otpada na odlagališta trebalo bi ukinuti;
odbacivanje
otpada u morski okoliš trebalo bi znatno smanjiti. Ciljevi za pojednostavnjenje zakonodavstva i
smanjenje regulatornog opterećenja (uključujući za MSP-ove) te
za osiguravanje svrsishodnosti konkretnih ciljeva potpuno su u skladu s
naporima Komisije za osiguravanje prikladnosti propisa. Osim toga, u okviru
prijedloga detaljno se vodi računa o „provjeri prikladnosti” (ex-post
evaluacija) pet direktiva EU-a o tokovima otpada (uključujući
Direktivu o ambalaži i ambalažnom otpadu) koja je provedena usporedno s
preispitivanjem konkretnih ciljeva EU-a povezanih s otpadom.
4.
Opcije politike
Na
temelju temeljite analize učinkovitosti i neučinkovitosti ranije
primjenjivanih postupaka i nakon opsežnog savjetovanja s dionikom, za
detaljniju analizu odabrane su sljedeće tri opcije (i niz podopcija i
posebnih mjera): Opcija 1.
– Osiguravanje potpune provedbe: • bez dodatnih
mjera EU-a osim promicanja usklađenosti Opcija 2.
– Pojednostavnjenje, poboljšano praćenja, širenje najbolje prakse: •
usklađivanje definicija ključnih pojmova
(npr. „recikliranje” i „ponovna uporaba”) i ukidanje zastarjelih zahtjeva •
pojednostavnjivanje metoda mjerenja (samo jedna
metoda za mjerenje „kućanskog i sličnog otpada”) i obveza
izvješćivanja •
uspostava nacionalnih registara o prikupljanju
otpada i gospodarenju otpadom te zahtijevanje provjere ključnih podataka i
statističkih podataka koju izvršava treća strana •
uvođenje postupka ranog upozorenja za
praćenje uspješnosti država članica i zahtijevanje pravovremenih
popravnih mjera kada su one potrebne •
određivanje minimalnih uvjeta za odvijanje
programa EPR Opcija 3.
– Ažuriranje konkretnih ciljeva EU-a: Trenutačna
uspješnost najnaprednijih država članica i vrijeme koje je bilo potrebno
za ispunjavanje tih ciljeva uzeti su u obzir kako bi se predložili ostvarivi
konkretni ciljevi i rokovi za sve države članice, a da se pritom ispune
glavni ciljevi Sedmog programa djelovanja za okoliš (EAP). Opcija 3.1. – Povećanje konkretnog
cilja povezanog s recikliranjem / ponovnom uporabom komunalnog
otpada: Niska razina: 60 % konkretnog cilja povezanog s
recikliranjem / ponovnom uporabom do 2030., 50 % do 2025. Visoka razina: 70 % konkretnog cilja povezanog s
recikliranjem / ponovnom uporabom do 2030., 60% do 2025. Opcija 3.2. – Povećanje konkretnih
ciljeva povezanih s recikliranjem / ponovnom uporabom ambalažnog
otpada: Povećanje konkretnih ciljeva koji se temelje na materijalu
između 2020. i 2030. (80 % ukupne ponovne uporabe / ukupnog
recikliranja) varijanta: poseban i zaseban konkretan cilj za neobojene metale („podjela
po metalima”) Opcija 3.3. – Ukidanje odlaganja
oporabivog komunalnog otpada na odlagalištima
zabrana za plastiku/papir/staklo/metale do 2025.
(najviše 25 % odlaganja na odlagalištima), općenita zabrana do 2030.
(najviše 5 %) Opcija 3.4. – Kombinacija opcija 3.1., 3.2.
i 3.3. Opcija 3.5. – Jednaka opciji 3.4. s
različitim rokovima za različite skupine zemalja Opcija 3.6. – Jednaka opciji 3.4. s
kraćim rokom za sve države članice, uz mogućnost vremenskog
odstupanja za neke od njih Opcija 3.7. – Jednaka opciji 3.4. s
proširenjem zabrane odlaganja otpada na odlagalištima za sav otpad sličan
komunalnom otpadu
5.
Ocjena učinaka
Utjecaji
utvrđenih opcija politike odnose se na sljedeće glavne aspekte:
Troškovi
i uštede
od poboljšanja prikupljanja i obrade otpada (npr. češća ponovna
uporaba i recikliranje). Radi smanjenja stopa recikliranja sustavi za
prikupljanje otpada morat će se razviti s vremenom, npr. od donošenja
otpada na ciljno mjesto do prikupljanja od vrata do vrata. Dodatni
troškovi ulaganja koje to uključuje postupno će se ublažiti time
što se očekuje da će se troškovi za prikupljanje i obradu
mješovitog preostalog otpada smanjiti, a prihodi od recikliranih
materijala povećati.
Koristi
povezane
s većom dostupnosti (sekundarnih) sirovina, čime se
ublažava rizik od budućih porasta cijena primarnih sirovina s kojima
će se proizvodna industrija EU-a vjerojatno suočiti.
Koristi
od
poboljšanih mogućnosti za oporabu i recikliranje otpada na
unutarnjem tržištu EU-a (bolje korištenje postojeće i razvoj nove,
inovativne infrastrukture za obradu otpada, čime se pogoduje sektoru
EU-a za gospodarenje otpadom)
Troškovi
i koristi koji
se odnose na poboljšanje praćenja, smanjenje administrativnih
opterećenja i pojednostavnjenje.
Stvaranje
radnih mjesta, zahvaljujući
tome što se zna da su gornji slojevi hijerarhije otpada
(uključujući odvojeno prikupljanje, ponovnu uporabu i
recikliranje) radno intenzivniji nego zbrinjavanje i spaljivanje otpada.
Koristi
u smislu društvenog prihvaćanja. Infrastruktura potrebna za
ponovnu uporabu i recikliranje otpada općenito je bolje društveno
prihvaćena nego zbrinjavanje otpada i postrojenja za spaljivanje.
Pozitivni
utjecaji na okoliš, izravni
(bolje gospodarenje otpadom, smanjene stope odbacivanja otpada u okoliš
uključujući morski okoliš) i posredni (smanjene razine emisija
stakleničkih plinova i zagađenja zraka zahvaljujući
izbjegavanju korištenja prethodno nekorištenih sirovina i energije). Kao
rezultat toga, učinci na zdravlje ljudi bit će jednako tako
pozitivni.
Iako
se niz tih utjecaja (posebno onih koji se odnose na poboljšanje prikupljanja
otpada, koristi za okoliš i stvaranje radnih mjesta) mogu kvantificirati i
izraziti u novčanoj vrijednosti, drugi se aspekti mogu opisati samo u
kvalitativnom smislu (npr. smanjena ovisnost o uvoznim sirovinama). Budući
da su utjecaji koji proizlaze iz opcije 1. („potpuna provedba”) ocijenjeni
u usporedbi s uobičajenim poslovnim scenarijem, utjecaji opcija 2. i
3. utvrđeni su u odnosu na „potpunu provedbu” kao početnu točku. Opcija 1.
– Potpuna provedba postojećeg zakonodavstva Godišnji
neto troškovi (veći troškovi prikupljanja/obrade umanjeni za koristi za
okoliš) ove opcije procjenjuju se na 1 500 milijuna EUR do 2020.
uz postupno smanjivanje na manje od 600 milijuna EUR do 2035. diljem
28 država članica EU-a. Procijenjeno povećanje izravne zaposlenosti
iznosi 36 761 ekvivalenata punog radnog vremena. Opcija 2.
– Pojednostavnjenje, poboljšanje praćenja, širenje najbolje prakse Za
poboljšanje statističkih podataka npr. uz pomoć nacionalnih registara
bit će potrebni dodatni napori nekih država članica, ali će se
time istovremeno pomoći smanjenju troškova izvješćivanja. Za
predloženi „sustav ranog upozoravanja” bit će potrebni napori i Komisije i
država članica, ali njime bi se mogla smanjiti potreba za postupke zbog
kršenja propisa u kasnijoj fazi te spriječiti loša ulaganja. Znatno
pojednostavnjenje zahtjeva za izvješćivanje s kojima su suočene
države članice za posljedicu će imati uštedu troškova. Ta se sredstva
mogu upotrijebiti za pokrivanje svih neto troškova proizišlih iz mjera za
poboljšanje praćenja. Konačno, utvrđivanje minimalnih uvjeta za
rad programa proširene odgovornosti proizvođača povećat će,
među ostalim, njihovu isplativost. Opcija 3.
– Ažuriranje konkretnih ciljeva EU-a: Za
godine od 2014. do 2030. ključni utjecaji raznih podopcija opcije 3.
iz prethodnog stavka 4. sažeti su u tablici u nastavku teksta. Kako je
vidljivo iz tablice, kombinacijom podopcija 3.1., 3.2. i 3.3. (tj. podopcijama
od 3.4 do 3.7.) pruža se najveći omjer troškova i koristi, stvara više
radnih mjesta i smanjuje veći postotak emisija stakleničkih plinova: Opcija || Financijski troškovi (neto sadašnja vrijednost 2014. – 2030.), 1 mlrd. EUR || Financijski troškovi (neto sadašnja vrijednost 2014. – 2030.), 2 mlrd. EUR || Neto socijalni troškovi (1+2) || Radna mjesta (ERV-ovi 2030.) || Staklenički plinovi, milijuna tona CO2eq (2030.) || Staklenički plinovi, milijuna tona CO2eq (2014. – 2030.) Opcija 3.1. – niska razina || – 3,73 || – 3,96 || – 7,69 || 78 519 || – 23 || – 107 Opcija 3.1. – visoka razina || – 8,41 || -8,49 || – 16,91 || 137.585 || – 39 || – 214 Opcija 3.2. || – 11,2 || – 8,45 || – 19,66 || 107.725 || – 20 || – 183 Opcija 3.2. – podjela po metalima || – 13,48 || – 10,05 || – 23,53 || 107.643 || – 24 || – 250 Opcija 3.3. || 5,64 || – 0,65 || 4,99 || 46.165 || – 13 || – 49 Opcija 3.4. || – 12,65 || – 13 || – 25,65 || 177 637 || – 44 || – 308 (1) Opcije 3.5. i 3.6. || – 13,62 || – 13,58 || – 27,2 || 177 628 || – 44 || – 320 (2) Opcija 3.7. || – 10,7 || – 18,3 || – 29 || || – 62 || – 443 Napomena, negativni troškovi znače
korist Opcijama od 3.4. do 3.7. daje se stabilna
perspektiva gospodarenja otpadom u EU-u na temelju dosadašnjih iskustava
najnaprednijih država članica: postupno se uvode ograničenja
odlaganja otpada na odlagalištima usporedno s postupnim povećanjem
konkretnih ciljeva za recikliranje. Zahvaljujući tome sve je lakše
izbjegavati nastanak prekomjernog kapaciteta za postrojenja za obradu
preostalog otpada kao što su spalionice ili ostala postrojenja koja postižu
slabe rezultate. U usporedbi s „potpunom provedbom” opcijama od 3.4.
do 3.7. postići će se i dodatno smanjenje odbacivanja otpada u morski
okoliš za 7 % do 2020. i za 23 % do 2030. Dodatne uštede od smanjenja
tijekova otpada odbačenog u morski okoliš procjenjuju se na
136 milijuna EUR do 2030., uglavnom kao rezultat smanjenja
čišćenja plaža i izbjegnute štete za ribarska plovila i opremu.
6.
Usporedba opcija
U
tablici u nastavku sažeti su relativni doprinosi svake opcije glavnim ciljevima
kako je opisano u odjeljku 3. Na temelju toga može se zaključiti
sljedeće:
Opcija 2.
bila bi korisna kao potpora provedbi postojećih konkretnih ciljeva,
ali se čini neophodnom ako se primijene predloženi novi konkretni
ciljevi. Mjerama predloženima u okviru opcije 2. pridonosi se
većini utvrđenih ciljeva te bi se one trebale smatrati „popratnim
mjerama” za pomoć poboljšanju usklađenosti sa zakonodavstvom i
postizanju konkretnih ciljeva.
Opcijama
3.1., 3.2. i 3.3., razmatra li ih se zasebno, neće se postići
najbolji rezultati u smislu usklađenosti između predloženih
konkretnih ciljeva i omjera troškova i koristi. Opcija 3.4. s proširenom
zabranom odlaganja otpada na odlagalištima (tj. opcija 3.7.)
čini se najprivlačnijom.
Ne
postoji jasna prednost između opcije 3.4. i opcija 3.5. i 3.6.:
utvrđivanje različitih konkretnih ciljeva za države članice
dovodi do povećanja neto sadašnje vrijednosti s obzirom na to da neke
države članice brže ostvaruju korist od poboljšanog gospodarenja
otpadom, ali time zakonodavstvo postaje složenije.
|| Cilj 1. – Pojednostavnjenje || Cilj 2. – Poboljšanje praćenja || Cilj 3. – Širenje najbolje prakse || Cilj 4. – Djelotvornost resursa Opcija 1. || 0 || 0 || 0 || 0 Opcija 2. || + + + || + + + || + + || + Opcija 3. Opcija 3.1. – niska razina Opcija 3.1. – visoka razina Opcija 3.2. Opcija 3.3. Opcija 3.4. Opcija 3.5. Opcija 3.6. Opcija 3.7. || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Stoga se predlaže kombinacija
opcija 2. i 3.7.
U usporedbi s potpunom provedbom (opcija 1.), tom će se kombinacijom
pružiti nekoliko koristi u smislu:
smanjenja administrativnog opterećenja,
posebno za MSP-ove, pojednostavnjenja i bolje provedbe,
uključujući održavanje konkretnih ciljeva svrsishodnima;
stvaranja radnih mjesta: do 2030. moglo bi se
izravno stvoriti preko 180 000 radnih mjesta, a većinu njih ne
bi se moglo premjestiti izvan EU-a;
smanjenja emisija stakleničkih plinova:
moglo bi se izbjeći emisije oko 443 milijuna tona između
2014. i 2030.;
sekundarne sirovine ponovno će se
uključiti u gospodarstvo, čime će se i više nego
udvostručiti reciklirane količine komunalnog i ambalažnog otpada
iz 2011. predložene mjere služit će kao poticaj za osiguranje
provedbe svih konkretnih ciljeva EU-a kojom će se pridonijeti
zadovoljenju ukupne potražnje EU-a za sirovinama u rasponu između 10 %
i 40 % (ovisno o materijalu).
pozitivni učinci na konkurentnost
gospodarenja otpadom i reciklažnih sektora u EU-u te na proizvodni sektor
EU-a (bolja proširena odgovornost proizvođača, smanjenje rizika
u smislu pristupa sirovinama i cijena sirovina).
razine odbacivanja opada u morski okoliš
7 % niže do 2020. i do 24 % niže do 2030.
Predloženim konkretnim srednjoročnim ciljevima
pružit će se jasan znak koji je potreban državama članicama i
subjektima za gospodarenje otpadom kako bi se nove strategije i ulaganja
prilagodili na vrijeme i s potrebnom sigurnošću. Prethodno iskustvo
pokazalo je da će poboljšanje gospodarenja komunalnim i ambalažnim otpadom
uz zabranu odlaganja otpada na odlagalištima djelovati kao poticaj za
gospodarenje svim ostalim vrstama otpada.
7.
Praćenje i procjena
Države
članice već su prikupile većinu statističkih podataka koji
se odnose na stvaranje i obradu otpada (recikliranje, oporaba, odlaganje na
odlagalištima) i poslale ih Komisiji (Eurostat/GU ENV). Ne predlažu se novi
konkretni ciljevi, postojeći konkretni ciljevi ažurirali bi se i
pojasnili, a za neke od njih ukinuli bi se zastarjeli konkretni ciljevi. Uz potporu Europske agencije za okoliš u
trogodišnjim intervalima uspostavit će se „udaljenost od konkretnog cilja”
kako se odražava u najnovijim dostupnim statističkim podacima i
predviđenim podacima, posebno u kontekstu predloženog postupka „ranog
upozoravanja”. Europska agencija za okoliš namjerava i redovito ažurirati svoju
ex-ante (po modelu) i ex-post procjenu uspješnosti država članica u
gospodarenju komunalnim otpadom. U budućnosti se mogu osmisliti i druge
vrste pokazatelja kao što su moguća masa u tonama izgubljenog otpada za
gospodarstvo EU-a svake godine ili korištenje sekundarnih sirovina u proizvodima
i na tržištu..