4.9.2015   

HR

Službeni list Europske unije

C 291/29

Samostalni izvjestitelj:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

Samoregulacija i koregulacija spontani su ili izazvani mehanizmi za regulaciju gospodarskih i socijalnih interesa odnosno poslovnih odnosa i poslovne prakse različitih gospodarskih dionika (stakeholders).

1.2.

Treba ih smatrati važnim dopunskim i dodatnim instrumentima, a nipošto zamjenom za vanjsku regulaciju (hard law), osim ako u „temeljnim odredbama” ne postoji odgovarajuća osnova koja to omogućava.

1.3.

Takva osnova ne postoji ni u ugovorima EU-a kao ni u ustavima država članica.

1.4.

Kako bi bile regulatorni instrument koji je važeći i priznat u svakom pravnom poretku, njihova struktura i područje primjene moraju biti određeni jasnim i nedvosmislenim obvezujućim pravilima koja su pravno primjenjiva kako na nacionalnoj tako i na razini Zajednice. Istodobno se mora poštovati priroda tih instrumenata, posebice dobrovoljni dogovor sudionika.

1.5.

Tim se propisima moraju jasno odrediti parametri za priznavanje tih instrumenata, načela koja moraju uvažavati te njihova ograničenja u svojstvu pomoćnih regulatornih instrumenata u predmetnom pravnom poretku.

1.6.

Među tim općim načelima primjenjivim i na samoregulaciju i na koregulaciju, bez obzira na to u kojem se sektoru primjenjuju te ne dovodeći u pitanje uspostavu posebnih zahtjeva u određenim slučajevima, treba posebno istaknuti:

1.7.

Međuinstitucijski sporazum (IIA) predstavlja važan korak u utvrđivanju područja primjene samoregulacije i koregulacije na razini Zajednice.

1.8.

U okviru njegove revizije treba provesti sljedeće mjere:

1.9.

EGSO nadalje smatra da će se taj sporazum unaprijediti dopuni li se preporukom upućenom državama članicama da na nacionalnoj razini usvoje ista načela i parametre.

1.10.

EGSO poziva Komisiju, EP, Vijeće i države članice da daju prednost reviziji IIA-a u skladu s prijedlozima iz ovog mišljenja te da od Odbora zatraže mišljenje o toj reviziji.

2.1.

Na mnogim područjima te u raznim nacionalnim i međunarodnim tijelima samoregulacija i koregulacija već se dugo vremena smatraju dopunskim i dodatnim instrumentima vanjske regulacije koji su neophodni za osiguravanje odgovarajuće regulative za razne gospodarske i društvene djelatnosti.

2.2.

Na razini EU-a najveću je pozornost utvrđivanju i isticanju uloge samoregulacije i koregulacije pridavao EGSO, prvenstveno putem svoje Promatračke skupine za jedinstveno tržište. EGSO se o tom pitanju očitovao u brojnim mišljenjima, posebice onima koja je izradila stručna skupina INT (1). Važno je spomenuti da je kao potporu tom djelovanju početkom ožujka 2008. g. u okviru navedene promatračke skupine uspostavljena baza podataka o samoregulaciji i koregulaciji koju EGSO neprestano ažurira različitim nacionalnim i europskim iskustvima na tom području.

2.3.

Tim su se pitanjem u međuvremenu podrobno bavili istaknuti akademski profesori, uglavnom s područja ugovornog prava, poslovnog upravljanja, društvene odgovornosti, interneta, e-trgovine, sigurnosti proizvoda, profesionalnih usluga, okoliša, oglašavanja i audiovizualnog sektora na unutarnjem tržištu.

2.4.

Međutim, očito je da nedostaje političko-zakonodavno promišljanje kako bi se na dosljedan, suvisao i usklađen način jasno odredio europski pravni okvir za te instrumente, utvrdila njihova pravna narav, ustanovili uvjeti za njihovu valjanost, odredila područja primjene, razjasnili odnosi s vanjskom regulacijom te utvrdile njihove granice.

3.1.

Vanjska regulacija (ili straight regulation) općenito se shvaća kao korpus propisa koje su stvorile države i vlade. Proizvod je tradicionalnih demokratskih sustava država-nacija i odgovarajućih sustava nadnacionalnih institucija utemeljenih na demokratskom izboru, poput zakona američkog Kongresa te uredbi i direktiva Europske unije. Tako se obično naziva skup zakona u širem smislu koje propisuje zakonodavna vlast ili, ako je za to ovlaštena, izvršna vlast putem prijenosa ovlasti. Njihove odredbe obično prate sredstva prisile čiji je cilj osigurati njihovu provedbu, po potrebi silom, te građanskopravne ili kaznenopravne mjere za kažnjavanje njihova kršenja (hard law).

3.2.

Pojam samoregulacije potječe iz psihologije ponašanja. Primijenjen na području gospodarstva, općenito označava pojavu kad sami gospodarski subjekti usvoje određena pravila ponašanja među sobom ili u odnosu na treće strane na tržištu i u društvu. O provedbi tih pravila međusobno se dogovaraju te ne postoje vanjski mehanizmi prisile.

3.3.

U okviru tog nauka razvio se cijeli niz vrsta samoregulacije podijeljenih prema različitim, više ili manje znanstvenim, kriterijima. Ističu se:

3.4.

Naposljetku, koregulacija općenito označava oblik regulacije dionika (stakeholders) koju promiče, usmjerava, vodi ili nadzire treća strana – službeno tijelo ili nezavisno regulatorno tijelo koje obično ima ovlasti za reviziju i nadzor, a u određenim slučajevima i za izricanje kazni.

3.5.

Iako se često smatraju sinonimima, etički kodeks i kodeks dobre prakse izražavaju dva odvojena koncepta koje treba razlikovati.

3.6.

Oba pojma odnose se na skup propisa ili pravila proizašlih iz postupaka samoregulacije ili koregulacije te se njima na pomno razrađen način izražava dogovor između dionika u vezi s tim propisima. Cilj im je osigurati transparentnost tog skupa propisa i načina njihove primjene, kao i njihovu dostupnost svim dionicima.

3.7.

Međutim, etički kodeks tiče se deontoloških standarda u obavljanju određenih profesija čiji članovi zadržavaju zakonsko pravo na samoregulaciju u skladu s nacionalnim zakonima ili međunarodnim propisima koji uređuju obavljanje djelatnosti slobodnih zanimanja (liječnici, odvjetnici, novinari itd.).

3.8.

Kodeks dobre prakse prvenstveno se odnosi na skup propisa u okviru samoregulacije ili koregulacije u smislu u kojem se ti pojmovi rabe u ovom mišljenju.

4.1.

Na razini EU-a tek je nakon sastanka Europskog vijeća u Lisabonu održanog u ožujku 2002. godine Europska komisija pokrenula inicijativu poznatu pod općim nazivom Better Regulation i utemeljenu na akcijskom planu za bolju izradu zakonodavstva na europskoj razini iz lipnja 2002. godine (2), nakon čega je uslijedio važan međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije o boljoj izradi zakonodavstva (3).

4.2.

Bolja izrada zakonodavstva i, ako je moguće, manji broj propisa oduvijek je bio jedan od ciljeva politike jedinstvenoga tržišta (4) koji je EGSO podržao u brojnim mišljenjima (5) u svrhu iznalaženja najboljih načina kako bi zakonodavno okruženje postalo povoljnije i razumljivije poduzećima, radnicima, potrošačima i organizacijama civilnog društva.

4.3.

EGSO je imao priliku iscrpno i precizno se očitovati o tim pitanjima, ne samo u obliku odgovora na prijedloge Komisije, već i u obliku vlastitih i inovativnih inicijativa, npr. u mišljenju „Proaktivan pristup pravu: korak prema boljoj izradi zakonodavstva na razini EU-a” (6).

4.4.

Izuzme li se spomenuti „Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva”, nužno je priznati da je pitanje samoregulacije i koregulacije relativno zanemareno u gore navedenim inicijativama i temama kojima se Komisija bavi (7).

4.5.

Treba istaknuti nekoliko važnih točaka iz tog teksta, posebice:

4.6.

Međutim, po svojoj prirodi taj „sporazum” predstavlja tek međuinstitucijski „angažman” te ne uključuje nikakvu pravnu obvezu u pogledu trećih strana (11). S druge strane, posebice u pogledu samoregulacije, Komisija smatra da se institucije Zajednice ne smiju uplitati u takve dobrovoljne inicijative (12) te da svoje djelovanje moraju ograničiti na provjeru jesu li prakse koje se njima predviđaju u skladu s odredbama Ugovora.

4.7.

U pogledu koregulacije, kojoj se u IIA-u očito daje prednost, institucije namjeravaju promicati sporazume između dionika, uz utvrđivanje njihovih okvira putem zakonodavnih akata, provjeru njihove usklađenosti s temeljnim zakonodavnim tekstovima i propisima koji omogućuju njihovu izradu te uz nadzor njihove primjene. Međutim, ta se dobra namjera nije ostvarila ni u desetak slučajeva (13).

4.8.

Međutim, IIA u svakom slučaju ne utvrđuje istinski pravni okvir za uporabu tih mehanizama na razini EU-a, osim u pogledu sljedećih aspekata:

4.9.

U Europskom parlamentu to je pitanje istaknuto u nekoliko rezolucija, uz gore navedeno izvješće Odbora za ustavna pitanja o sklapanju Međuinstitucijskog sporazuma o boljoj izradi zakonodavstva između Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (14).

4.10.

EGSO je u brojnim mišljenjima ustrajao na prednostima, ali i ograničenjima te preciznim i jasno definiranim ciljevima uporabe samoregulacije i koregulacije (15). Stavovi Odbora mogu se sažeti kako slijedi:

5.1.

Europska unija definira se u osnivačkom tekstu kao zajednica prava, po uzoru na dobro poznati pojam vladavine prava. U zajednici prava valjanost svakog propisa ovisi o propisu koji ga omogućuje i koji mora postojati prvo u temeljnom tekstu, a zatim i u raznim zakonodavnim aktima koji čine piramidu propisa.

5.2.

Osnivački tekst EU-a danas čine ugovori UEU i UFEU, koji imaju jednaku pravnu vrijednost (članak 1. stavak 3. UEU-a), te Povelja Europske unije o temeljnim pravima, koja je sada sastavni dio ugovora te također ima jednaku vrijednost (članak 6. UEU-a). Svaki propis iz pravnog korpusa EU-a mora imati temelj ili pravnu osnovu u određenoj odredbi tog osnivačkog teksta, bilo da je riječ o dodjeljivanju izravne zakonodavne nadležnosti, bilo da je riječ o prijenosu te ovlasti (delegirani i provedbeni akti u skladu s člancima 290. i 291. UFEU-a).

5.3.

Nadležnosti EU-a priznate u Ugovoru isključivo su one koje su države članice dodijelile Uniji u skladu s načelom dodjeljivanja (članak 4. stavak 1. i članak 5. stavak 2. UEU-a) te u skladu s isključivom ili podijeljenom naravi tih nadležnosti (članak 2. stavci 1. i 2. UFEU-a), a nadalje su u tumačenju i primjeni ograničene načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti (članak 5. stavci 3. i 4. UEU-a).

5.4.

Unija izvršavanje svojih zakonodavnih ovlasti može delegirati samo ako je izričito ovlaštena za to te može delegirati samo one ovlasti koje su joj dodijeljene (članak 13. stavak 2. UEU-a).

5.5.

Budući da se priznanje institucija EU-a (Vijeća, EP-a i Komisije) da postoji „alternativno” područje u odnosu na njihovu zakonodavnu nadležnost može tumačiti samo kao „delegiranje” dodijeljenih ovlasti, za njegovu je valjanost u okviru „zakonodavstva Zajednice” ključno da ta mogućnost delegiranja bude jasno predviđena osnivačkim tekstovima, iako se oblik provedbe, načini primjene i zahtjevi mogu urediti sekundarnim zakonodavstvom.

5.6.

Međutim, ni na jednom se mjestu u osnivačkim tekstovima, uključujući Povelju Europske unije o temeljnim pravima, na izričit ili barem implicitan način ne spominje takva pravna osnova, čak ni uz vrlo široko tumačenje članka 11. UEU-a.

5.7.

Naposljetku, IIA sam po sebi ne predstavlja pravni izvor Zajednice niti dopušta, s obvezujućim učinkom za treće strane, bilo kakav oblik delegiranja ovlasti, kako se uvijek tumači definicija sadržana u sporazumu o „uporabi alternativnih regulatornih mehanizama ako se Ugovorom izričito ne iziskuje uporaba pravnog instrumenta” (točka 16.).

5.8.

Bez obzira na „legitimnost” koja se nastoji iznaći u različitim pravnim instrumentima sekundarnog zakonodavstva te bez obzira na više ili manje iscrpnu definiciju načela i uvjeta koje takvi mehanizmi moraju zadovoljavati kako bi ih na razini EU-a priznale institucije sa zakonodavnim ovlastima, nedostaje propis koji bi te institucije ovlastio da se odreknu svojih zakonodavnih ovlasti te ih prenesu na te mehanizme, kao legitimnu alternativu regulatornim instrumentima Zajednice iz Ugovora.

5.9.

Sasvim je drugo pitanje da se takvi mehanizmi, umjesto da se smatraju alternativom zakonodavnim ovlastima EU-a, pretvore u dopunski ili dodatni oblik tog zakonodavstva u sklopu unaprijed utvrđenog i potpuno transparentnog pravnog okvira.

5.10.

Stoga smatramo da taj okvir treba utvrditi kao opće pravilo na osnovi Ugovora i Povelje o temeljnim pravima, a ne ga prepuštati diskrecijskom pravu od slučaja do slučaja, ovisno o svakom sekundarnom ili deriviranom zakonodavnom aktu.

5.11.

Ta definicija mora biti sadržana u posebnom međuinstitucijskom sporazumu obvezujuće prirode u skladu s člankom 295. UFEU-a, čija primjena može biti podložna nadzoru Suda.

5.12.

Nadalje te s obzirom na to da nadležnosti EU-a obuhvaćaju „savjetovanje” država članica da u vezi s nacionalnim, regionalnim ili lokalnim oblicima samoregulacije i koregulacije u svojim nacionalnim pravnim porecima slijede model koji treba ustanoviti na europskoj razini, smatramo da bi odgovarajući instrument bila preporuka koja bi odražavala načela i zahtjeve iz novog IIA-a te kojom bi se državama članicama savjetovalo da ta načela i zahtjeve usvoje i provedu na spomenutim razinama u okviru njihova unutarnjeg pravnog poretka.

5.13.

Naposljetku, EGSO smatra da se od njega kao predstavničkog tijela organiziranog civilnog društva mora zatražiti mišljenje o uvjetima novog sporazuma (članak 304. UFEU-a).

5.14.

Pojam te vrste i načini provedbe samoregulacije i koregulacije moraju se novim međuinstitucijskim sporazumom definirati na način da budu više u skladu sa stvarnošću.

5.15.

Koncepti koregulacije i samoregulacije iz važećeg IIA-a zapravo ne odgovaraju nijednom poznatom naučnom pojmu niti pravilno razlikuju ta dva modaliteta s obzirom na razlike među pravnim sustavima kojima podliježu.

5.16.

S druge strane, dvije vrste definirane u IIA-u nisu jedine koje postoje, s obzirom na to da se ne razmatraju, primjerice, okolnosti u kojima su određeni sustavi posljedica spoja „mekog zakonodavstva” (npr. preporuka) ili privatnih sporazuma (npr. round tables), kao što je slučaj i s prekograničnim privatnim regulatornim sporazumima.

5.17.

Naposljetku, u IIA-u se zanemaruje uloga regulatornih tijela Zajednice u svojstvu nezavisne „treće strane” koja ne sudjeluje u oblikovanju i pregovorima o sporazumima o koregulaciji, kao što je slučaj i s raznim nacionalnim regulatornim tijelima u raznim sektorima.

5.18.

Najvažniji aspekt budućeg IIA-a bit će jasna i precizna definicija – koja će imati opću primjenu – temeljnih načela i osnovnih zahtjeva koje moraju ispunjavati mehanizmi samoregulacije i koregulacije kako bi ih Unija priznala i/ili preporučila.

5.19.

Treba istaknuti da se oblici samoregulacije na europskoj razini mogu uspostaviti izvan okvira IIA-a na temelju slobode ugovaranja i udruživanja. Ti su oblici u potpunosti legitimni ako su u skladu s općim načelima prava EU-a, ali se u okviru IIA-a mogu priznati samo ako ispunjavaju zahtjeve utvrđene tim sporazumom.

5.20.

Aktualnim IIA-om utvrđeni su neki od tih zahtjeva, navedeni u prvom dijelu mišljenja, koje je potrebno zadržati, iako ih možda treba bolje odrediti, posebice u slučaju neprimjene kad su u pitanju temeljna prava te u slučaju važnih političkih opcija ili u situacijama kad se pravila moraju na jedinstven način primjenjivati u svim državama članicama.

5.21.

Ali zahvaljujući znanosti i iskustvu raznih gospodarskih subjekata utvrđen je cijeli niz drugih načela i zahtjeva, koji se ukratko iznose u nastavku:

5.22.

Komisija treba odlučiti i o tome je li, u svjetlu razmatranih pitanja pravne sigurnosti i fleksibilnosti, prikladnije uključiti navedene strukturne elemente predmetnih mehanizama u sam tekst IIA-a ili u njegov prilog koji bi imao jednaku pravnu vrijednost, ali bi se eventualno mogao jednostavnije obnavljati, pri čemu se ne bi dovodilo u pitanje zajamčeno savjetovanje sa svim zainteresiranim stranama.

5.23.

Ta općeprimjenjiva definicija ne smije dovoditi u pitanje mogućnost – koja mora biti izričito navedena u IIA-u – da se za svaki zakonodavni instrument kojim se predviđa uporaba tih mehanizama ustanove posebni uvjeti i zahtjevi prilagođeni predmetnom sektoru, kao što je to već slučaj u brojnim uredbama i direktivama u kojima se na njih poziva.

5.24.

Smatramo da u načelu ne postoje sektorska područja koja treba u cijelosti izuzeti.

5.25.

Međutim, potvrđujemo da postoje sektori u kojima, zbog postojećih okolnosti, uporabi samoregulacije i koregulacije treba pristupiti s većom zadrškom ili treba preciznije utvrditi uvjete njihove uporabe. To se posebice odnosi na financijske usluge, javne usluge ili usluge od općeg interesa te određena područja koja, iako se izravno ne tiču definicije sadržaja temeljnih prava, podrazumijevaju način na koji se ta prava ostvaruju, primjerice prava potrošača, što je EGSO naveo u brojnim mišljenjima.

5.26.

Prednost se posebno daje područjima u vezi s upravljanjem i društvenom odgovornošću poduzeća te u vezi s gospodarskim odnosima.

5.27.

Treba stoga pozdraviti određene inicijative koje je Komisija nedavno pokrenula, poput platforme CoP (Pilot zajednica prakse za bolju samoregulaciju i koregulaciju), zasnovane na Komunikaciji Komisije o društvenoj odgovornosti poduzeća (22), ili potpore Sporazumu između najvažnijih internetskih poduzeća za sigurniji internet, ali i, primjerice, inicijative proizašle iz Direktive o e-trgovini (23) te one na koje upućuju razni instrumenti Zajednice.

5.28.

EGSO je prednosti uporabe mehanizama samoregulacije i koregulacije utvrdio u prethodnim mišljenjima. Evo kratkog pregleda najvažnijih, u skladu s prethodnim mišljenjima EGSO-a: uklanjanje prepreka jedinstvenom tržištu, pojednostavljenje propisa, fleksibilnost i brzina primjene, rasterećenje zakonodavnih kanala i suodgovornost dionika.

5.29.

No ponovno se skreće pozornost i na njihova ograničenja – izložena u tim mišljenjima – „koja prvenstveno ovise o učinkovitom praćenju i kaznama, kao i o potpunoj usklađenosti sa svim postojećim propisima te o zahtjevima za odgovarajućim zakonodavnim okvirom na području zdravlja, sigurnosti i usluga od općeg interesa” (24).

5.30.

Nakon dugog i turbulentnog razdoblja sazrijevanja, mehanizmi za izvansudsko rješavanje sporova danas su uređeni na razini Zajednice u okviru Uredbe o rješavanju sporova putem interneta (ODR) i Direktive o alternativnom rješavanju sporova (ADR) (25), čija se provedba u brojnim državama članicama tek očekuje.

5.31.

Iako to s čisto teoretskog stajališta nije neophodno, EGSO preporučuje da se u pogledu uspostave mehanizama za samoregulaciju i koregulaciju u budućem IIA-u jasno utvrdi – u svojstvu zahtjeva o sukladnosti tih mehanizama – da oni uvijek moraju uključivati mogućnost pribjegavanja alternativnim izvansudskim sustavima za rješavanje sporova u skladu s navedenim instrumentima Zajednice.

5.32.

U provedbi tih instrumenata sve strane koje sudjeluju u zakonodavnom postupku imaju određene odgovornosti koje moraju preuzeti.

5.33.

Komisija prije svega mora preuzeti inicijativu za pokretanje pregovora s EP-om i Vijećem u cilju revizije aktualnog međuinstitucijskog sporazuma u skladu s parametrima navedenima u ovom mišljenju.

5.34.

S civilnim društvom, a posebice s EGSO-om potrebno je savjetovati se o uvjetima tih pregovora, a prije njegova formalnog usvajanja moraju o konačnom tekstu sporazuma zatražiti mišljenje od EGSO-a.

5.35.

Moraju se očitovati i države članice, putem svojih parlamenata te iskorištavajući ovlasti koje su im dodijeljene ugovorima u pogledu praćenja primjene načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, a njihove se vlade moraju obvezati na primjenu tih načela u nacionalnim pravnim porecima.

5.36.

Naposljetku, Sudu Europske unije i nacionalnim sudovima moraju se dodijeliti nužne ovlasti i sredstva za provjeru zakonitosti usvojenih mjera.

(a)

Rezoluciju Vijeća i predstavnika vlada država članica donesenu na sastanku Vijeća od 1. prosinca 1997. o Kodeksu ponašanja za oporezivanje poduzeća.

(b)

Uredbu (EZ) br. 80/2009 o Kodeksu poslovanja računalnih sustava rezervacija, SL L 35 od 4.2.2009., str. 47. Vidjeti druge primjere: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32859

—

SL C 14, 16.1.2001., str. 1., o „Jednostavnijem zakonodavstvu za zajedničko tržište”,

—

SL C 48, 21.2.2002., str. 130., o „Pojednostavljenju” (dodatak mišljenju),

—

SL C 112, 30.4.2004., str. 4.,

—

SL C 255, 14.10.2005., str. 22., o „Prioritetima za jedinstveno tržište za razdoblje 2005.–2010.”,

—

SL C 24, 31.1.2006., str. 52., o „Boljoj provedbi i primjeni zakonodavstva Zajednice”,

—

standardi osposobljavanja, u obliku priručnika, u okviru primjene kodeksa strukovnih pravila za europske konzervatore/restauratore,

—

priručnik za uporabu za pružatelje internetskih usluga koji je 2001. izradila Trgovačka komora Milana u cilju promicanja dobrih praksi na tom području.