14.7.2015   

HR

Službeni list Europske unije

C 230/24

Izvjestitelj:

Carlos TRIAS PINTÓ

Suizvjestitelj:

Petru Sorin DANDEA

1.1.

Sporiji oporavak u Europi u odnosu na ostatak svijeta karakterističan je za razinu poremećaja za koji dublja ekonomska i monetarna unija mora pronaći rješenje. Ovim se mišljenjem podržava postupak produbljivanja EMU-a, posebice u eurozoni, u pogledu uloge oporezivanja. Postizanje napretka u usklađivanju izravnog oporezivanja bilo je i ostat će teško jer je oporezivanje i dalje u nadležnosti država članica i jer je ukorijenjeno u stoljećima starim strukturama koje su pojedinačne države članice odabrale za financiranje državnih rashoda koje smatraju potrebnima. Svaka promjena u oporezivanju mora dovesti do globalno konkurentnijeg i održivijeg poreznog režima.

1.2.

Kako bi se osiguralo ispravno funkcioniranje ekonomske i monetarne unije, novo zakonodavstvo mora postaviti temelje za fiskalnu uniju koja bi bila sposobna nadići silnu raznolikost nacionalnih propisa koji priječe stvarnu integraciju i stvaranje jedinstvenog tržišta te mora postupno dovesti do ostvarenja takve unije s većim zajedničkim proračunom za eurozonu.

1.3.

Uz monetarni stup ESB-a, srednjoročno mora zaista postojati i „zajednički proračunski stup” koji će jamčiti makroekonomsku stabilizaciju unutar EMU-a, posebice u slučaju „asimetričnih šokova”.

1.4.

Ispravljanje nedostataka i nedorečenosti porezne politike iziskuje poduzimanje ambicioznijih koraka u eurozoni u cilju smanjenja broja i ujednačavanja cijelog niza različitih poreza, proširenja poreznih osnovica, većeg usklađivanja poreznih stopa i jačanja mehanizama za suradnju i razmjenu podataka u svrhu suzbijanja prijevara i utaje.

1.5.

Nova zakonodavna vlast mora tijesno surađivati s OECD-om i skupinom G20 na brzom iznalaženju rješenja za globalni problem smanjenja porezne osnovice i prijenosa dobiti. OECD je ostvario značajan napredak u uvođenju globalnog modela za oporezivanje poduzeća, čiji je cilj ubirati porez na mjestu gospodarskih aktivnosti poduzeća. To bi trebao biti temelj za oporezivanje poduzeća u EU-u.

1.6.

Kako bismo se primakli snažnijoj fiskalnoj uniji, ključan je nastavak nadzora proračuna na temelju paketa dviju mjera, kao i hitro uvođenje fonda vlastitih sredstava u eurozoni radi ispravljanja makroekonomskih neravnoteža (1).

1.7.

Odbor u potpunosti podupire nastavak procesa Europskog semestra, koji treba revidirati kako bi se osigurala njegova učinkovitost. Posebne preporuke za svaku pojedinu zemlju mogle bi predstavljati instrument za pronalaženje zajedničke polazišne točke.

1.8.

Skroman zajednički proračun od tek 1 % BDP-a EU-a mora se povećati, posebice u eurozoni. Predsjednik Komisije Juncker u svojim političkim smjernicama pod nazivom „Novi početak za Europu” poziva na daljnje usmjeravanje proračunskih sredstava na zapošljavanje, rast i konkurentnost. EGSO podupire taj pristup i ističe potrebu da se revizija Višegodišnjeg financijskog okvira na kraju 2016. godine iskoristi za postavljanje temelja za povećanje proračuna u cilju ostvarivanja neometanog funkcioniranja monetarne unije.

1.9.

Komisija treba provesti ono što je najavila u Komunikaciji pod nazivom „Ususret snažnoj i istinskoj ekonomskoj i monetarnoj uniji” (2) iz ožujka 2013. godine te uvesti instrument za konvergenciju i konkurentnost usmjeren na ugovorne aranžmane za države članice za provođenje reformi, od kojih će koristi imati i država članica i EU, u svrhu suočavanja s neravnotežama i koje se ne bi mogle provesti bez financijske pomoći. Taj bi fond trebao postići fiskalnu sposobnost i imati vlastita sredstva za pružanje privremene pomoći u suzbijanju regionalnih šokova (3).

1.10.

Proračun eurozone treba pripomoći boljem funkcioniranju monetarne unije, pružiti fiskalnu potporu za ostvarivanje potpune bankovne unije i spriječiti asimetrične šokove. Ti su elementi manjkali kad je izbila gospodarska kriza, što je silno pogoršalo nejednakosti koje su iziskivale fiskalne mjere.

1.11.

EGSO je svjestan složenosti pitanja te predlaže cijeli niz mjera koje treba postepeno usvojiti, u skladu s ciljevima iz europskih ugovora (4).

Kratkoročno (šest do 18 mjeseci):

Srednjoročno (18 mjeseci do pet godina):

2.1.1.

Dvadeset i osam država članica započelo je s integracijom, pri čemu su angažman i obveze čvršći unutar eurozone zahvaljujući monetarnoj uniji koju sad dodatno jačaju bankovna unija u razvoju te Međuvladin ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji.

2.1.2.

Porezna politika trenutačno obuhvaća više od 600 različitih poreza. Oni su zaslužni za glavninu prihoda, koji sveukupno (porezi i socijalna davanja) iznose 39,4 % BDP-a država članica (13), a 40,4 % u eurozoni. Nužno je veće usklađivanje proračunskih politika država članica u eurozoni kao dopuna jedinstvenoj monetarnoj politici ESB-a.

2.1.3.

Napredak u pogledu ostvarenja fiskalne unije u slučaju eurozone značio bi da se taj prostor može osloniti na vlastita sredstva te započeti sa stvarnim podupiranjem važnih strukturnih reformi u gospodarstvima koja se nalaze u teškoćama, kao i da može provesti politike solidarnosti i preraspodjele koje su ključne za sprečavanje asimetričnih šokova.

2.1.4.

U usporedbi s drugim naprednim gospodarstvima, EU, a posebice eurozona imaju niže stope rasta (BDP-a) i zaposlenosti. Većina gospodarskih integracijskih teorija predlaže modele koji uključuju i monetarnu i fiskalnu uniju. Međutim, UFEU nameće donošenje jednoglasnih odluka o poreznim pitanjima, što itekako otežava usvajanje zakonodavstva.

2.1.5.

Manjak makroekonomske učinkovitosti u eurozoni djelomično se može pripisati neusklađenosti fiskalne politike, koja je izrazito decentralizirana i u nadležnosti država članica, i monetarne politike, koja je u eurozoni sve centraliziranija pod ESB-om.

2.1.6.

ESB zbog ograničenih ovlasti ne može proračunske manjke financirati izdavanjem novca. To možda ima pozitivan učinak na stabilnost cijena i vrijednost valute, no ne i na rast, zapošljavanje i druge ciljeve. Od uspostave monetarne unije u EU-u ostvaren je neznatan napredak u pogledu fiskalne unije. Zbog toga je teško osigurati mobilnost radne snage i kapitala te odgovoriti na krize i asimetrične šokove.

2.2.1.

Minimalna koordinacija u pogledu poreznih politika koja je trenutačno na snazi jedva je dostatna za sprečavanje narušavanja tržišnog natjecanja među državama članicama i za ublažavanje posljedica snižavanja standarda koje uglavnom utječe na nominalne i efektivne stope poreza na dobit i poreza na osobni dohodak; to bi moglo imati pozitivan učinak kad bi države članice uskladile svoje djelovanje na tom području. Nažalost, trenutačno je ovdje riječ o utakmici s negativnim ishodom, koja je uspješna iz perspektive dohotka od kapitala i radne snage s visokim stupnjem mobilnosti, dok je velika većina na gubitku.

2.2.2.

Iako fiskalna integracija iziskuje sustav prijenosa i nadležno tijelo, proračun EU-a ograničen je na 1 % BDP-a. Neto transferi čine tek sitan dio tih sredstava, unatoč ciljevima iz strategije Europa 2020. i projekta Europa 2030.

2.2.3.

Plan za ostvarenje potpune ekonomske i monetarne unije, sastavljen 2012. godine (14), srednjoročno predviđa približavanje ekonomskoj, monetarnoj i fiskalnoj uniji pomoću, između ostaloga, konkretnijih inicijativa, dok kratkoročno treba ojačati fiskalno i ekonomsko upravljanje (paket šest mjera, fiskalni pakt i paket dviju mjera), Europski semestar i njegove preporuke te Međuvladin ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u EMU-u koji je, izvan okvira UFEU-a, potpisalo 25 zemalja. Sustav je jednosmjeran, krut i glomazan te ne pruža potrebnu fleksibilnost za hvatanje u koštac s trenutačnim gospodarskim prilikama u slučaju krize kao ni za donošenje skupa politika za eurozonu.

2.2.4.

Zapravo je nevjerojatno da su dosad poduzete mjere samo na području rashoda, dok je prihodovna strana fiskalne unije u potpunosti zanemarena.

2.2.5.

Uz nepostojanje fiskalnog nadzornog tijela, troika je odigrala političku ulogu te je zemljama kojima je trebala pomoć nametnula politike stroge štednje, čime je izazvala kritike Europskog parlamenta (15) i EGSO-a zbog njihove neučinkovitosti i netransparentnosti.

2.2.6.

EGSO podupire političke smjernice predsjednika Komisije g. Junckera pod nazivom „Novi početak za Europu” koje pozivaju EU da troiku zamijeni strukturom koja će biti legitimnija s demokratskog stajališta i odgovornija te proizlaziti iz institucija EU-a, uz jači parlamentarni nadzor kako na razini EU-a tako i na nacionalnoj razini.

2.2.7.

Istodobno, politike fiskalne devalvacije koje su se provodile u nekim najugroženijim zemljama eurozone narušile su europski socijalni model (16), a nisu povećale konkurentnost budući da smanjenje poreznog opterećenja rada kao čimbenika proizvodnje nije imalo gotovo nikakav učinak u pogledu unapređenja rasta, zapošljavanja i dužničkog položaja te je dovelo do nepotrebnog gubitka prihoda od poreza. Međutim, korekcija nekih neravnoteža koja se poduzima u pojedinim državama članicama po svoj prilici već pokazuje prve pozitivne učinke.

3.1.1.

Poteškoće pri ostvarivanju napretka u pogledu integracije na polju oporezivanja očituju se na dvama područjima: financijskih transakcija i transakcija u digitalnom gospodarstvu. Komisija mora dati brz odgovor, u skladu s nalazima Glavne uprave za tržišno natjecanje, preporukama Stručne skupine Komisije za oporezivanje digitalnog gospodarstva (17) te prvobitnim prijedlozima OECD-a (18) o usklađenom međunarodnom pristupu na području suzbijanja utaje poreza među multinacionalnim poduzećima, na temelju projekta OECD-a/skupine G20 „Smanjivanje porezne osnovice i prijenos dobiti” (čiji je cilj uspostaviti jedinstvena međunarodna pravila za iskorjenjivanje smanjenja poreznih osnovica i umjetnog prijenosa dobiti u druge jurisdikcije radi izbjegavanja plaćanja poreza).

3.1.2.

Budući da planirani porez na financijske transakcije koji bi se primjenjivao na cijeli EU nije uznapredovao dalje od Direktive o pojačanoj suradnji iz veljače 2013. godine koja obuhvaća tek 11 zemalja eurozone (19), njegovu primjenu treba proširiti barem na eurozonu (uz prevladavanje manjka napretka koji je trebao biti ostvaren zadnjih mjeseci).

3.1.3.

EGSO pozdravlja prijedlog izmjene Direktive o oporezivanju dohotka od kamate na štednju (20) radi unapređenja kvalitete podataka i osiguravanja učinkovitije prevencije utaje poreza.

3.2.1.

EU svake godine gubi kudikamo više poreznih prihoda nego Sjedinjene Američke Države ili druge zemlje u kojima su sivo gospodarstvo, porezne prijevare ili rad na crno te utaja poreza manje zastupljeni (21). Kako bi se spriječili poremećaji poput poreznih oaza, opsežne i složene porezne strukture treba ujednačiti, pojednostaviti i uskladiti među zemljama. Taj postupak treba započeti u eurozoni u koordinaciji Komisije i Euroskupine uz pomoć europskog tijela za pojednostavljenje ustanovljenog po uzoru na već postojeća slična tijela u nekim zemljama (22).

3.2.2.

EGSO također smatra da bi konvergencija poreznih politika trebala biti prioritet u okviru Europskog semestra (na temelju određenih posebnih preporuka za pojedine zemlje) budući da je riječ o forumu za koordinaciju napora među državama članicama na polju gospodarske politike kako bi, uz pomoć ostalih politika, ostvarile ciljeve strategije Europa 2020.

3.2.3.

EGSO poziva na pravedniji i učinkovitiji sustav, u kojem će porezne reforme i usklađivanje biti usmjereni prema transparentnosti, proširenju porezne osnovice i suzbijanju agresivnog izbjegavanja plaćanja poreza, što će omogućiti snižavanje poreznih stopa i preraspodjelu opterećenja.

3.2.4.

EGSO preporučuje ograničavanje sustava poreznih oslobođenja, ovisno o naravi svakog poreza, putem podrobne analize gospodarskih i socijalnih troškova i dobiti, u skladu s međunarodnim načelom o poreznim izdacima koje je konsolidirano od 1968. godine; pritom treba uzeti u obzir da su, sukladno studijama Komisije (23), tijekom zadnjih pet kriznih godina sustavi poreznih olakšica uspjeli u znatnoj mjeri zaustaviti rast tržišne nejednakosti u većini država članica EU-a.

3.2.5.

EGSO poziva EU da, putem predstavnika eurozone, bude aktivniji u raspravama o koordinaciji usklađivanja i pojednostavljenja s OECD-om (24), MMF-om (25) i skupinom G20 (26), počevši s transfernim cijenama, prijevarama i sivim gospodarstvom te, posebice, problemima u pogledu pravedne raspodjele poreznog opterećenja.

3.2.6.

EGSO smatra da će akcijski plan za BEPS (eng. Base Erosion and Profit Shifting, smanjenje porezne osnovice i prijenos dobiti) (27) biti ključan za suzbijanje utaje poreza i agresivnog poreznog planiranja na globalnoj razini. Stoga potiče skupinu G20, OECD i sve države članice da razviju taj plan kojim će se ustanoviti svojevrsni začetak agencije EU-a u svojstvu klirinške kuće za PDV i tijela za suzbijanje poreznih prijevara, u cilju iskorjenjivanja problema „kružnih prijevara” (28) u transakcijama unutar Zajednice, koji nanosi veću štetu od samog sivog gospodarstva.

3.2.7.

Naposljetku, s obzirom na to da su posljedica poreznih oslobođenja i olakšica efektivne porezne stope koje su kudikamo niže od nominalnih, treba ih uskladiti s europskim ciljevima u pogledu zapošljavanja, ulaganja u proizvodnju, poslovne konkurentnosti i socijalne uključenosti, kao i s politikama Unije za oblikovanje europskog socijalnog modela.

3.3.1.

EGSO poziva na davanje prednosti usklađivanju poreza na dobit u cilju ostvarenja napretka u pogledu dosljedne proračunske i fiskalne unije (29) kako mala i srednja poduzeća ne bi plaćala najviše efektivne porezne stope. Pored toga, EGSO izrazito neprihvatljivom smatra praksu nekih država članica da pojedinim multinacionalnim korporacijama daju posebne porezne olakšice bez informiranja javnosti; Odbor stoga poziva Europsku komisiju da poduzme sve što je u njezinoj moći kako bi se takve prakse iskorijenile. Takvo stanje dovodi do narušavanja tržišnog natjecanja, što nije u skladu sa samom svrhom jedinstvenog tržišta.

3.3.1.1.

Prvo i najvažnije mjesto među sredstvima za ostvarivanje tog cilja zauzima uspostava „zajedničke konsolidirane porezne osnovice”. Taj je stav Odbor službeno iznio 2006. godine (30) i poslije ga potvrdio (31). A još je 1992. godine u Rudingovu izvješću istaknuta potreba utvrđivanja porezne osnovice temeljem zajedničkih pravila počevši od minimalne i maksimalne stope.

3.3.1.2.

U duhu „monetarne zmije” koja je ustanovljena za sprečavanje fluktuacija valute prije uvođenja eura, EGSO predlaže da se nadležne vlasti potiču na suradnju uspostavom gornje i donje granice poreza na dobit. Na usklađen način treba ukinuti i porezna oslobođenja koja pretjerano ne pogoduju rastu zapošljavanja ili produktivnosti.

3.3.2.

EGSO pozdravlja prijedlog direktive o matičnim društvima i društvima kćerima u različitim državama članicama, što je jedna od 34 mjere iz „Akcijskog plana za snažniju borbu protiv poreznih prijevara i utaje poreza” (32) koji je Komisija predstavila krajem 2012. godine. Međutim, EGSO daje prednost provedbi te mjere putem uredbe.

3.3.3.

U pogledu trgovine dobrima i uslugama unutar EU-a, veći je napredak ostvaren na području usklađivanja PDV-a; poboljšano je usklađivanje poreznih osnovica, no i dalje su prisutne velike razlike u poreznim stopama.

3.3.4.

Naposljetku, s obzirom na njihov strateški značaj, EGSO preporučuje davanje prednosti poreznim poticajima za istraživanje i razvoj (33).

3.3.5.

Mora se voditi računa o tome da planirane mjere ne škode konkurentnosti europskih poduzeća.

3.4.1.

Fizičke osobe podložne su kako izravnom tako i neizravnom oporezivanju. Treba imati na umu da su neizravni porezi regresivni, posebice usklađivanje neizravnog oporezivanja „prema gore” te to može imati drastičan učinak na sektore stanovništva s najnižim prihodima ako se ne kompenzira dodacima na dohodak.

3.4.2.

Usklađivanje izravnog oporezivanja fizičkih osoba ograničeno je na konkretne slučajeve te je konvergencija na području poreznog opterećenja obustavljena.

3.4.3.

Potrebno je provesti, barem u eurozoni, reviziju broja razreda u okviru zakona o porezu na osobni dohodak kao i izdataka za socijalna davanja u cilju suzbijanja socijalnog dampinga i ujednačavanja poreznog opterećenja rada, čime bi se olakšala mobilnost radne snage (34). Takvo progresivno oporezivanje treba primijeniti i na dohodak od kapitala kao i na bogatstvo od kojeg taj dohodak potječe, a poreze na imovinu, nasljedstvo i darove ponovno ustanoviti kao kontrolne instrumente. Nadalje, takvi porezi manje guše potražnju nego porezi na rad.

3.4.4.

Zbog potrebe da se ulaganjima prida veća pozornost u odnosu na potrošnju važno je uskladiti i uspostaviti konvergentne zmije za oporezivanje dohotka od štednje (35) i dividendi fizičkih osoba kao i za prekogranična mirovinska primanja.

3.4.5.

EGSO pozdravlja nastojanja Komisije u pogledu iznalaženja načina za prilagođavanje poreznih struktura rastu kao i u pogledu sagledavanja uloge koju oporezivanje može imati u zadovoljavanju potrebe za konsolidacijom u kontekstu proširenja poreznih osnovica, primjerice u okviru poreza na nekretnine. Stoga je Europska komisija u svojim preporukama državama članicama savjetovala da dodatno iskoriste mogućnost periodičnih poreza na imovinu u cilju konsolidacije ili u sklopu poreznog rasterećenja rada (36).

3.4.6.

EGSO također predlaže usvajanje dodatnih mjera za usklađivanje ekoloških poreza na temelju Komisijina Okvira za klimatsku i energetsku politiku do 2030. godine.

3.4.7.

Javnost će pomoći u borbi protiv ozbiljnog problema poreznih prijevara i rada na crno budu li za to postojali poticaji. Potrebno je ojačati instrumente koji, poput vaučera za usluge ili poreznih oslobođenja i olakšica za druge usluge osobne podrške, usklađuju promicanje socijalne skrbi s razotkrivanjem sivog gospodarstva.

3.4.8.

U cilju suzbijanja neformalnog gospodarstva, EGSO predlaže da se pomoću usklađenih poreznih olakšica ili oslobođenja za pojedince i poduzeća koji smanje uporabu gotovine uvedu porezni poticaji za uporabu oblika plaćanja, poput kartica i mobilnih uređaja, koji ostavljaju trag i potiču financijsku i digitalnu uključenost.

3.4.9.

Isto tako, suradnja građana može se unaprijediti davanjem ekonomskih poticaja za otkrivanje mogućih malverzacija, po uzoru na ustaljenu praksu u SAD-u.

3.5.1.

Velika porezna raznolikost potiče prijevare, korupciju i sivo gospodarstvo. EGSO poziva države članice eurozone da preuzmu veće ovlasti na četirima glavnim područjima oporezivanja: izravnom oporezivanju fizičkih i pravnih osoba (uključujući oporezivanje dohotka od kapitala i oporezivanje imovine, kao i druge poreze povezane s bogatstvom) te neizravnom oporezivanju u vidu PDV-a i posebnih poreza.

3.5.2.

Za ostvarenje napretka u pogledu fiskalnog upravljanja neizbježno je da države članice postupno prepuste svoje suverene ovlasti. Na taj bi način ubiranje poreza pretežno ostalo u nadležnosti država, dok bi za provjeru, nadzor i raspodjelu prihoda bile zadužene Unija i države članice zajedno. EGSO u tom smislu predlaže uspostavljanje poreznog tijela EU-a, počevši s eurozonom.

3.5.3.

U skladu s načelom supsidijarnosti, nužno je poštovati lokalne poreze, no EGSO preporučuje pokretanje kampanje za pojednostavljenje putem smanjenja broja, objedinjavanja i standardizacije mnogih postojećih poreza.

3.6.1.

Nadnacionalna fiskalna politika (37) bila bi učinkovit instrument za ostvarivanje ciljeva Ugovora, posebice politika za koheziju i održivost.

3.6.2.

EGSO poziva na uspostavu dodatnog saveznog proračuna, barem u eurozoni, koji bi omogućio ubiranje poreza i postupno preuzimanje onih politika čija zajednička provedba može dati bolje rezultate, poput politika na području osiguranja za nezaposlene, povezanih s aktivnim politikama tržišta rada (38), te politika istraživanja i razvoja, obrane, zajedničkog mehanizma za kompenzaciju dužničkog kamatnog opterećenja (39) itd.

3.6.3.

Naposljetku, EGSO čvrsto podupire inicijative OECD-a i skupine G20 na području međunarodne porezne suradnje i suzbijanja poreznih prijevara te se zalaže za to da automatska razmjena poreznih informacija postane međunarodni standard.