(1)

Regulatornim okvirom kojim se uređuje kohezijska politika Unije za razdoblje od 2021. do 2027. u kontekstu sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira doprinosi se ispunjavanju obveza Unije u pogledu provedbe Pariškog sporazuma donesenog u sklopu Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o klimatskim promjenama (5) 1 („Pariški sporazum”), ulažući napore da se porast globalne temperature ograniči na 1,5 °C iznad razine u predindustrijskom razdoblju, i ciljeva održivog razvoja Ujedinjenih naroda, koncentriranjem financijskih sredstava Unije na zelene ciljeve. Ovom bi se Uredbom trebao provesti jedan od prioriteta utvrđenih u Komunikaciji Komisije od 11. prosinca 2019. naslovljenoj „Europski zeleni plan” te je ona dio Plana ulaganja za održivu Europu kojim se osigurava namjensko financiranje u okviru mehanizma za pravednu tranziciju u kontekstu kohezijske politike za ublažavanje socijalnih, ekonomskih i okolišnih troškova tranzicije prema klimatski neutralnom i kružnom gospodarstvu, pri čemu se sve preostale emisije stakleničkih plinova kompenziraju jednakim apsorpcijskim vrijednostima.

(2)

Tranzicija prema klimatski neutralnom i kružnom gospodarstvu jedan je od najvažnijih ciljeva politike za Uniju. Europsko vijeće je 12. prosinca 2019. podržalo cilj postizanja klimatski neutralne Unije do 2050., u skladu s ciljevima Pariškog sporazuma. Borba protiv klimatskih promjena i uništavanja okoliša dugoročno će svima donijeti koristi te u srednjoročnom razdoblju pruža prilike i izazove za sve, no sve regije i države članice ne počinju tranziciju s istog polazišta niti imaju jednake kapacitete za odgovor. Neke su naprednije od drugih te tranzicija podrazumijeva veći socijalni, ekonomski i okolišni učinak na regije koje se u velikoj mjeri oslanjaju na fosilna goriva za korištenje energije - posebno na ugljen, lignit, treset i naftni škriljavac - ili na industrije s visokim emisijama stakleničkih plinova. Takva situacija ne stvara samo rizik od neujednačene brzine tranzicije u Uniji u pogledu djelovanja u području klime, već i rizik od sve većih razlika među regijama, koje su štetne za ciljeve socijalne, ekonomske i teritorijalne kohezije.

(3)

Kako bi tranzicija bila uspješna i socijalno prihvatljiva za sve, mora biti pravedna i uključiva. Stoga Unija, države članice i njihove regije moraju od samog početka uzeti u obzir socijalne, ekonomske i okolišne učinke tranzicije te uvesti sve moguće instrumente kako bi se ublažile negativne posljedice. Proračun Unije ima važnu ulogu u tom pogledu.

(4)

Kako je navedeno u europskom zelenom planu i Planu ulaganja za održivu Europu, mehanizam za pravednu tranziciju trebao bi dopunjavati druga djelovanja u okviru sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2021. do 2027. Njime bi se trebalo doprinijeti ublažavanju socijalnih, ekonomskih i okolišnih posljedica, osobito na radnike pogođene tranzicijom prema klimatski neutralnoj Uniji do 2050., objedinjavanjem proračunske potrošnje Unije za klimatske i socijalne ciljeve na regionalnoj razini i postizanjem viših socijalnih i okolišnih standarda.

(5)

Ovom bi se Uredbom trebao uspostaviti Fond za pravednu tranziciju (FPT), jedan od stupova mehanizma za pravednu tranziciju koji se provodi u okviru kohezijske politike. Ciljevi su FPT-a ublažiti negativne učinke klimatske tranzicije pružanjem potpore najteže pogođenim područjima i radnicima te promicati uravnoteženu socioekonomsku tranziciju. U skladu s jedinstvenim specifičnim ciljem FPT-a, djelovanjima koja se podupiru iz FPT-a trebalo bi se izravno doprinijeti smanjenju učinka tranzicije ublažavanjem negativnih posljedica na zapošljavanje te financiranjem diversifikacije i modernizacije lokalnog gospodarstva. Jedinstven specifični cilj FPT-a uspostavlja se na istoj razini te se navodi zajedno s ciljevima politike utvrđenima u Uredbi (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća (6).

(6)

Uzimajući u obzir europski zeleni plan kao Unijinu strategiju održivog rasta i važnost borbe protiv klimatskih promjena u skladu s obvezama Unije u pogledu provedbe Pariškog sporazuma te obvezom u pogledu ciljeva održivog razvoja Ujedinjenih naroda, FPT-om se namjerava doprinijeti uključivanju djelovanjâ u području klime i okolišne održivosti te ostvarivanju općeg cilja da se s 30 % proračunskih rashoda Unije podupiru klimatski ciljevi i ambicije da se osigura 7,5 % godišnje potrošnje u okviru višegodišnjeg financijskog okvira za ciljeve u području bioraznolikosti u 2024. i 10 % godišnje potrošnje u okviru višegodišnjeg financijskog okvira za ciljeve u području bioraznolikosti u 2026. i 2027., istodobno uzimajući u obzir postojeća preklapanja klimatskih ciljeva i ciljeva u području bioraznolikosti. Sredstva iz vlastite omotnice FPT-a dodatna su u odnosu na ulaganja koja su potrebna za postizanje općeg cilja da 30 % proračunskih rashoda Unije doprinosi klimatskim ciljevima. Tim bi se sredstvima trebalo u potpunosti doprinijeti postizanju tog cilja zajedno sa sredstvima prenesenima na dobrovoljnoj osnovi iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) uspostavljenog Uredbom (EU) 2021/1058 Europskog parlamenta i Vijeća (7) i Europskog socijalnog fonda plus (ESF+) uspostavljenog Uredbom (EU) 2021/1057 Europskog parlamenta i Vijeća (8). U tom kontekstu FPT-om bi se trebale podupirati aktivnosti kojima se poštuju klimatski i okolišni standardi i prioriteti Unije te kojima se ne nanosi znatna šteta okolišnim ciljevima u smislu članka 17. Uredbe (EU) 2020/852 Europskog parlamenta i Vijeća (9) i kojima se osigurava prijelaz prema niskougljičnom gospodarstvu na putu prema postizanju klimatski neutralne Unije do 2050.

(7)

Sredstvima iz FPT-a trebala bi se dopuniti sredstva dostupna u okviru kohezijske politike.

(8)

Tranzicija na klimatski neutralno gospodarstvo izazov je za sve države članice. Bit će posebno zahtjevna za one države članice koje se u velikoj mjeri oslanjaju ili koje su se donedavno oslanjale na fosilna goriva ili industrijske aktivnosti s visokim emisijama stakleničkih plinova koje je potrebno postupno ukinuti ili se trebaju prilagoditi zbog tranzicije prema klimatski neutralnom gospodarstvu, ali im za to nedostaje financijskih sredstava. FPT bi stoga trebao obuhvaćati sve države članice, ali raspodjela njegovih financijskih sredstava trebala bi se usmjeriti na ona područja koja su najpogođenija postupkom klimatske tranzicije i ta bi raspodjela trebala odražavati kapacitet država članica da financiraju potrebna ulaganja kako bi se nosile s tranzicijom prema klimatski neutralnom gospodarstvu.

(9)

Na ovu se Uredbu primjenjuju horizontalna financijska pravila koja su Europski parlament i Vijeće donijeli na temelju članka 322. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Ta su pravila utvrđena u Uredbi (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća (10) („Financijska uredba”) i njima se osobito određuje postupak donošenja i izvršenja proračuna s pomoću bespovratnih sredstava, nagrada, neizravnog izvršenja, financijskih instrumenata, proračunskih jamstava, financijske pomoći i nadoknade troškova vanjskim stručnjacima, te predviđaju provjere odgovornosti financijskih izvršitelja. Pravila donesena na temelju članka 322. UFEU-a uključuju i opći režim uvjetovanosti za zaštitu proračuna Unije.

(10)

Kako bi se osigurala djelotvorna uporaba sredstava FPT-a, pristup FPT-u trebalo bi ograničiti na 50 % nacionalnih dodijeljenih sredstava za one države članice koje se još nisu obvezale provesti cilj, u skladu s ciljevima Pariškog sporazuma, postizanja klimatski neutralne Unije do 2050., dok bi preostalih 50 % trebalo biti dostupno za programiranje po prihvaćanju takve obveze. Kako bi se osigurala pravednost i jednako postupanje prema državama članicama, ako se država članica do 31. prosinca bilo koje godine počevši od 2022. nije obvezala na provedbu cilja postizanja klimatski neutralne Unije do 2050., proračunsku obvezu za prethodnu godinu trebalo bi opozvati u cijelosti sljedeće godine.

(11)

U skladu s Uredbom Vijeća (EU) 2020/2094 (11) 1 i u okviru sredstava koja se njome dodjeljuju, trebalo bi u okviru FPT-a provesti mjere za oporavak i otpornost kako bi se otklonio dosad nezabilježen učinak krize uzrokovane bolešću COVID-19. Takva dodatna sredstva trebala bi se upotrebljavati na način da se osigura usklađenost s rokovima predviđenima u toj Uredbi.

(12)

Ovom bi se Uredbom trebale utvrditi vrste ulaganja za koje bi potpora rashodima iz FPT-a bila dozvoljena. Sve aktivnosti koje se podupiru trebale bi se provoditi uz potpuno poštovanje klimatskih, okolišnih i socijalnih obveza te prioriteta Unije. Popis ulaganja trebao bi uključivati ona koja podupiru lokalna gospodarstva poticanjem njihova unutarnjeg potencijala rasta u skladu s odgovarajućim strategijama pametne specijalizacije, uključujući, prema potrebi, održivi turizam. Ulaganja trebaju biti dugoročno održiva, uzimajući u obzir sve ciljeve europskog zelenog plana. Financirani projekti trebali bi doprinijeti tranziciji na održivo, klimatski neutralno i kružno gospodarstvo, uključujući mjere kojima je cilj povećanje učinkovitosti resursa. Spaljivanje otpada ne bi trebalo primati potporu s obzirom na to da ta aktivnost pripada donjem dijelu hijerarhije otpada u kružnom gospodarstvu. Savjetodavne usluge kojima se doprinosi provedbi mjera koje se podupiru iz FPT-a trebale bi biti prihvatljive. Ponovna naturalizacija lokacija, razvoj zelene infrastrukture i upravljanje vodama trebali bi se moći poduprijeti kao dio projekta obnove zemljišta. Kad je riječ o podupiranju mjera energetske učinkovitosti, FPT-om bi se trebala moći podupirati ulaganja kao što su ona kojima se doprinosi smanjenju energetskog siromaštva, prvenstveno poboljšanjem energetske učinkovitosti stambenog fonda. FPT-om bi se također trebalo moći podupirati razvoj inovativnih tehnologija skladištenja.

(13)

Radi zaštite građana koji su najranjiviji u pogledu klimatske tranzicije, FPT-om bi također trebalo obuhvatiti stjecanje dodatnih vještina i prekvalifikacije, uključujući osposobljavanje, pogođenih radnika, neovisno o tome jesu li još uvijek zaposleni ili su zbog tranzicije izgubili posao. FPT-om bi trebalo nastojati da im se pomogne da se prilagode novim prilikama za zapošljavanje. FPT-om bi također trebalo pružiti sve odgovarajuće oblike potpore tražiteljima zaposlenja, uključujući pomoć pri traženju posla, i njihovo aktivno uključivanje na tržište rada. Svi tražitelji zaposlenja koji su izgubili posao u sektorima pogođenima tranzicijom u regiji obuhvaćenoj teritorijalnim planom za pravednu tranziciju trebali bi biti prihvatljivi za potporu iz FPT-a, čak i ako radnici koji su bili otpušteni nemaju boravište u toj regiji. Potrebno je posvetiti dužnu pažnju građanima kojima prijeti energetsko siromaštvo, posebno pri provedbi mjera energetske učinkovitosti za poboljšanje uvjeta socijalnog stanovanja.

(14)

Potpora za aktivnosti u područjima obrazovanja i socijalne uključenosti trebala bi biti dopuštena, kao i potpora za socijalnu infrastrukturu za potrebe objekata za skrb o djeci i starijim osobama te centara za osposobljavanje, pod uvjetom da su te aktivnosti na odgovarajući način obrazložene u teritorijalnim planovima za pravednu tranziciju. Kad je riječ o skrbi za starije osobe, trebalo bi očuvati načelo promicanja skrbi u zajednici. Socijalne i javne usluge u tim područjima mogle bi upotpuniti kombinaciju ulaganja. Za svu potporu u tim područjima trebalo bi zahtijevati odgovarajuće obrazloženje u teritorijalnim planovima za pravednu tranziciju te bi ona trebala biti u skladu s ciljevima europskog stupa socijalnih prava.

(15)

Kako bi se odgovorilo na specifičnu situaciju i ulogu žena u tranziciji na klimatski neutralno gospodarstvo, trebalo bi promicati rodnu ravnopravnost. Sudjelovanje žena na tržištu rada i žensko poduzetništvo te jednake plaće imaju važnu ulogu u osiguravanju jednakih mogućnosti. U okviru FPT-a također bi posebnu pozornost trebalo posvetiti ranjivim skupinama koje su nerazmjerno pogođene negativnim učincima tranzicije, kao što su radnici s invaliditetom. Potrebno je očuvati identitet rudarskih zajednica te zaštititi kontinuitet prošlih i budućih zajednica. To uključuje posvećivanje posebne pozornosti njihovoj materijalnoj i nematerijalnoj rudarskoj baštini, uključujući njihovu kulturu.

(16)

Kako bi se povećala gospodarska diversifikacija područja na koje utječe tranzicija, FPT-om bi trebalo pružati potporu poduzećima i gospodarskim dionicima, među ostalim putem potpore produktivnim ulaganjima u mikropoduzeća te u mala i srednja poduzeća (12) 1 (MSP-ovi). Produktivna ulaganja treba tumačiti kao ulaganje u fiksni kapital ili nematerijalnu imovinu poduzeća u svrhu proizvodnje robe i usluga čime se doprinosi bruto investicijama i zapošljavanju. Za poduzeća koja nisu MSP-ovi, produktivna ulaganja trebala bi se podupirati samo ako su potrebna za smanjenje broja izgubljenih radnih mjesta zbog tranzicije, stvaranjem ili očuvanjem znatnog broja radnih mjesta te ako to ne dovodi do premještanja niti je rezultat premještanja. Ulaganja u postojeća industrijska postrojenja, uključujući ona obuhvaćena sustavom Unije za trgovanje emisijama, trebala bi biti dopuštena ako doprinose tranziciji prema klimatski neutralnom gospodarstvu Unije do 2050. i vode prema emisijama koje su znatno niže od relevantnih referentnih vrijednosti utvrđenih za dodjelu besplatnih emisijskih jedinica na temelju Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (13) 2 te ako ona rezultiraju očuvanjem znatnog broja radnih mjesta. Svako takvo ulaganje trebalo bi u tom smislu obrazložiti u odgovarajućem teritorijalnom planu za pravednu tranziciju. Kako bi se zaštitio integritet unutarnjeg tržišta i kohezijske politike, potpora poduzećima trebala bi biti u skladu s pravilima Unije o državnim potporama kako su utvrđena u člancima 107. i 108. UFEU-a te, posebno, potpora produktivnim ulaganjima u poduzeća koja nisu MSP-ovi trebala bi biti ograničena na poduzeća koja se nalaze na područjima koja su određena kao potpomognuta područja u smislu članka 107. stavka 3. točaka (a) i (c) UFEU-a.

(17)

Kako bi se osigurala fleksibilnost za programiranje sredstava FPT-a u okviru cilja „Ulaganje za radna mjesta i rast”, trebalo bi biti moguće pripremiti zasebni program FPT-a ili programirati sredstva iz FPT-a u jednom ili više namjenskih prioriteta u okviru programa koji se podupiru iz EFRR-a, fonda ESF+ ili Kohezijskog fonda. U skladu s Uredbom (EU) 2021/1060 sredstva FPT-a mogla bi se povećati na dobrovoljnoj osnovi dopunskim financiranjem iz EFRR-a i fonda ESF+. U tom slučaju odgovarajući iznosi preneseni iz EFRR-a i fonda ESF+ trebali bi biti usklađeni s vrstama operacija utvrđenima u teritorijalnim planovima za pravednu tranziciju.

(18)

Potporu FPT-a trebalo bi uvjetovati djelotvornom provedbom postupka tranzicije na određenom području kako bi se ostvarilo klimatski neutralno gospodarstvo. U tom bi pogledu države članice, u socijalnom dijalogu i u suradnji s relevantnim dionicima, u skladu s relevantnom odredbom o partnerstvu Uredbe (EU) 2021/1060, te uz potporu Komisije, trebale pripremiti teritorijalne planove za pravednu tranziciju u kojima će biti utvrđen postupak tranzicije, u skladu s njihovim integriranim nacionalnim energetskim i klimatskim planovima. U tu bi svrhu Komisija trebala uspostaviti platformu za pravednu tranziciju koja bi se nadovezala na postojeću platformu za rudarske regije u tranziciji kako bi se omogućile bilateralne i multilateralne razmjene iskustava o naučenim lekcijama i najboljih praksi u svim pogođenim sektorima. Države članice trebale bi osigurati da općine i gradovi budu uključeni u provedbu sredstava FPT-a i da se njihove potrebe u tom kontekstu uzmu u obzir.

(19)

U teritorijalnim planovima za pravednu tranziciju trebalo bi utvrditi najteže pogođena područja na koja bi potpora FPT-a trebala biti koncentrirana te bi trebalo opisati posebna djelovanja koja treba poduzeti za ostvarivanje klimatskih i energetskih ciljeva Unije za 2030. i klimatski neutralnog gospodarstva Unije do 2050., posebno u pogledu prenamjene ili zatvaranja postrojenja koja uključuju proizvodnju fosilnih goriva ili druge aktivnosti s visokim emisijama stakleničkih plinova. Ta bi područja trebala biti precizno definirana i trebala bi odgovarati regiji razine 3 zajedničkog razvrstavanja prostornih jedinica za statistiku („regije razine NUTS 3”), kako je utvrđeno u Uredbi (EZ) br. 1059/2003 Europskog parlamenta i Vijeća (14), ili biti njezini dijelovi. U planovima bi trebalo utvrditi izazove i potrebe tih područja, uzimajući u obzir rizike depopulacije, te utvrditi vrste operacija koje su potrebne da bi se doprinijelo otvaranju radnih mjesta na razini korisnikâ plana i na način kojim se osigurava usklađen razvoj gospodarskih aktivnosti otpornih na klimatske promjene koje su u skladu s tranzicijom na klimatski neutralno gospodarstvo i s ciljevima europskog zelenog plana. Kad su takva područja utvrđena, dodatnu pozornost trebalo bi posvetiti posebnostima otoka, otočnih područja i najudaljenijih regija u kojima bi zemljopisne i socioekonomske značajke mogle zahtijevati drugačiji pristup kako bi se podržao postupak tranzicije prema klimatski neutralnom gospodarstvu. Financijska potpora iz FPT-a trebala bi se primati samo za ulaganja u skladu s teritorijalnim planovima za pravednu tranziciju. Teritorijalni planovi za pravednu tranziciju trebali bi biti dio programa koji se podupiru iz, ovisno o slučaju, EFRR-a, fonda ESF+, Kohezijskog fonda ili FPT-a, koje odobrava Komisija.

(20)

Kako bi se poboljšala usmjerenost na rezultate upotrebe sredstava FPT-a, Komisija bi, u skladu s načelom proporcionalnosti, trebala moći primijeniti financijske ispravke u slučaju ozbiljno slabog postizanja ciljnih vrijednosti utvrđenih za specifični cilj FPT-a.

(21)

Kako bi se utvrdio odgovarajući financijski okvir za FPT, Komisiji bi trebalo dodijeliti provedbene ovlasti za utvrđivanje godišnje raščlambe raspoloživih dodijeljenih sredstava po državi članici.

(22)

S obzirom na to da cilj ove Uredbe, odnosno pružanje potpore ljudima, gospodarstvu i okolišu područja koja se suočavaju s gospodarskom i socijalnom preobrazbom, u njihovoj tranziciji na klimatski neutralno gospodarstvo, ne mogu dostatno ostvariti države članice zbog razlike u stupnju razvijenosti među različitim regijama i zaostalost regija u najnepovoljnijem položaju, kao i zbog ograničenih financijskih sredstava država članica i regija, nego se zbog potrebe za dosljednim okvirom provedbe koji obuhvaća nekoliko fondova Unije u okviru podijeljenog upravljanja on na bolji način može ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji. U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Uredba ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.

(23)

S obzirom na donošenje ove Uredbe nakon početka programskog razdoblja i uzimajući u obzir potrebu za koordiniranom i usklađenom provedbom FPT-a te kako bi se omogućila njezina brza provedba, ona bi trebala stupiti na snagu sljedećeg dana od dana objave u Službenom listu Europske unije,