(1)

Ugovorom o Europskoj uniji (UEU) odlučeno je da se olakša slobodno kretanje osoba, a da se pritom osigura zaštita i sigurnost naroda Europe, uspostavljanjem područja slobode, sigurnosti i pravde, u skladu s odredbama UEU-a i Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

(2)

Građanstvo Unije svakom građaninu daje pravo na slobodno kretanje, podložno određenim ograničenjima i uvjetima. To se pravo provodi na temelju Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (3). Člankom 45. Povelje Europske unije o temeljnim pravima („Povelja”) također se predviđa sloboda kretanja i boravka. Sloboda kretanja podrazumijeva pravo napuštanja država članica i ulaska u njih uz važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu.

(3)

Na temelju Direktive 2004/38/EZ države članice svojim državljanima izdaju i produljuju osobne iskaznice ili putovnice u skladu sa svojim nacionalnim pravom. Nadalje, tom direktivom predviđeno je da države članice od građana Unije i članova njihovih obitelji mogu zahtijevati da se prijave kod nadležnih tijela. Države članice dužne su građanima Unije izdati potvrdu o prijavi u skladu s uvjetima iz te direktive. U skladu s tom direktivom države članice dužne su izdati i boravišne iskaznice članovima obitelji koji nisu državljani države članice te na zahtjev izdati isprave kojima se potvrđuje stalni boravak i izdati iskaznice stalnog boravka.

(4)

Direktivom 2004/38/EZ predviđeno je da države članice mogu donijeti potrebne mjere radi odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz te direktive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare. Krivotvorenje isprava ili pogrešno predstavljanje materijalnih činjenica o uvjetima povezanima s pravom na boravak prepoznati su kao tipični slučajevi prijevare u okviru te direktive.

(5)

Postoje velike razlike u razinama sigurnosti nacionalnih osobnih iskaznica koje izdaju države članice i boravišnih dozvola za građane Unije koji borave u drugoj državi članici i članove njihovih obitelji. Te razlike povećavaju rizik od falsificiranja i krivotvorenja isprava te dovode i do praktičnih poteškoća za građane kada žele ostvariti svoje pravo na slobodno kretanje. Statistički podaci europske mreže za analizu rizika od krivotvorenja isprava pokazuju da se broj slučajeva krivotvorenih osobnih iskaznica s vremenom povećao.

(6)

U svojoj komunikaciji od 14. rujna 2016. naslovljenoj „Povećanje sigurnosti u svijetu mobilnosti: bolja razmjena informacija u borbi protiv terorizma i jače vanjske granice” Komisija je istaknula da su sigurne putne i osobne isprave ključne za nedvojbeno utvrđivanje identiteta osobe te je najavila da će predstaviti akcijski plan za rješavanje problema krivotvorenja putnih isprava. U skladu s tom komunikacijom, poboljšani pristup temelji se na čvrstim sustavima za sprečavanje zlouporaba i prijetnji unutarnjoj sigurnosti koje proizlaze iz nedovoljne sigurnosti isprava, osobito u vezi s terorizmom i prekograničnim kriminalitetom.

(7)

U skladu s akcijskim planom Komisije od 8. prosinca 2016. za jačanje europskog odgovora na krivotvorenje putnih isprava („akcijski plan iz 2016.”), najmanje tri četvrtine krivotvorenih isprava otkrivenih na vanjskim granicama, ali i na području bez kontrola na unutarnjim granicama, imitiraju isprave izdane u državama članicama i zemljama pridruženima Schengenu. Manje sigurne nacionalne osobne iskaznice koje izdaju države članice dokumenti su koji se najčešće otkriju kao lažni dokumenti koji se koriste za putovanja unutar schengenskog prostora.

(8)

Kako bi se spriječile prijevare povezane s identitetom, države članice trebale bi osigurati da se falsificiranje i krivotvorenje identifikacijskih isprava te uporaba falsificiranih ili krivotvorenih isprava primjereno sankcioniraju u okviru nacionalnog prava.

(9)

Akcijski plan iz 2016. obradio je rizik od krivotvorenih osobnih iskaznica i boravišnih isprava. Komisija je akcijskim planom iz 2016. i svojim Izvješćem o građanstvu EU-a za 2017. preuzela obvezu analiziranja opcija politike za poboljšanje sigurnosti osobnih iskaznica i boravišnih isprava.

(10)

Prema akcijskom planu iz 2016., za izdavanje vjerodostojnih i sigurnih osobnih iskaznica potreban je pouzdan postupak registracije identiteta te sigurne „temeljne” isprave kao potpora postupku podnošenja zahtjeva. Komisija, države članice i relevantne agencije Unije trebale bi nastaviti zajedno raditi na tome da temeljne isprave budu manje podložne prijevarama s obzirom na povećanu upotrebu lažnih temeljnih isprava.

(11)

Ovom Uredbom ne zahtijeva se od država članica da uvedu osobne iskaznice ili boravišne isprave ako one nisu predviđene njihovim nacionalnim pravom niti se utječe na nadležnost država članica da na temelju nacionalnog prava izdaju druge boravišne isprave koje su izvan područja primjene prava Unije, na primjer boravišne iskaznice koje se izdaju svim osobama koje borave na državnom području neovisno o njihovu državljanstvu.

(12)

Ovom se Uredbom države članice ne sprečava da za potrebe identifikacije na nediskriminirajući način prihvaćaju druge isprave osim putnih isprava, kao što su vozačke dozvole.

(13)

Za identifikacijske isprave izdane građanima čija su prava na slobodno kretanje bila ograničena u skladu s pravom Unije ili nacionalnim pravom i na kojima se izričito navodi da se ne mogu koristiti kao putne isprave ne bi trebalo smatrati da su obuhvaćene područjem primjene ove Uredbe.

(14)

Za putne isprave koje su u skladu s dijelom 5. dokumenta 9303 Međunarodne organizacije civilnog zrakoplovstva (ICAO) o strojno čitljivim putnim ispravama (sedmo izdanje, 2015.), a koje ne služe za identifikaciju u državama članicama izdavateljicama, kao što je putna iskaznica koju izdaje Irska, ne bi trebalo smatrati da su obuhvaćene područjem primjene ove Uredbe.

(15)

Ova Uredba ne utječe na to kako će države članice u ostale svrhe upotrebljavati osobne iskaznice i boravišne isprave s funkcijom elektroničke identifikacije i ne utječe na pravila utvrđena Uredbom (EU) br. 910/2014 Europskog parlamenta i Vijeća (4), kojom se predviđa uzajamno priznavanje elektroničke identifikacije pri pristupanju javnim uslugama u cijeloj Uniji te pomaže građanima koji se sele u drugu državu članicu tako što se njome zahtijeva uzajamno priznavanje sredstava elektroničke identifikacije pod određenim uvjetima. Poboljšane osobne iskaznice trebale bi osigurati lakšu identifikaciju i doprinijeti boljem pristupu uslugama.

(16)

Zbog pravilne provjere osobnih iskaznica i boravišnih isprava države članice dužne su za svaku vrstu isprave obuhvaćenu ovom Uredbom upotrijebiti pravilan naziv. Kako bi se olakšala provjera isprava obuhvaćenih ovom Uredbom u drugim državama članicama, na njoj bi se trebao nalaziti naziv isprave na barem još jednom službenom jeziku institucija Unije. Ako države članice za osobne iskaznice već koriste uvriježene nazive osim naziva „osobna iskaznica”, trebale bi moći to i dalje činiti na svojem službenom jeziku ili jezicima. Međutim, u budućnosti ne bi trebalo uvoditi nove nazive.

(17)

Sigurnosna obilježja potrebna su kako bi se provjerila autentičnost isprave i utvrdio identitet osobe. Uspostava minimalnih sigurnosnih standarda i uključenje biometrijskih podataka u osobne iskaznice i boravišne iskaznice članova obitelji koji nisu državljani države članice važni su koraci zbog kojih će njihova upotreba u Uniji postati sigurnija. Uključenje takvih biometrijskih identifikatora trebalo bi omogućiti građanima Unije da u potpunosti koriste svoja prava na slobodno kretanje.

(18)

Pohranjivanje prikaza lica i otisaka dva prsta („biometrijski podaci”) na osobnim i boravišnim iskaznicama, kao što je već slučaj kod biometrijskih putovnica i boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja, odgovarajuća je kombinacija pouzdane identifikacije i utvrđivanja vjerodostojnosti sa smanjenim rizikom od prijevare, u svrhu jačanja sigurnosti osobnih i boravišnih iskaznica.

(19)

U pravilu, države članice trebale bi radi provjere vjerodostojnosti isprave i identiteta nositelja ponajprije provjeriti prikaz lica, a ako je to potrebno da se nedvojbeno potvrdi vjerodostojnost isprave i identitet nositelja, trebale bi provjeriti i otiske prstiju.

(20)

Države članice trebale bi osigurati da u slučajevima u kojima se provjerom biometrijskih podataka ne potvrdi vjerodostojnost isprave ili identitet njezina nositelja kvalificirano osoblje provede obveznu ručnu provjeru.

(21)

Ova Uredba ne predstavlja pravnu osnovu za uspostavu ili održavanje baza podataka na nacionalnoj razini za pohranu biometrijskih podataka u državama članicama, što je pitanje nacionalnog prava koje treba biti u skladu s pravom Unije o zaštiti podataka. Nadalje, ova Uredba ne predstavlja pravnu osnovu za uspostavu ili održavanje centralizirane baze podataka na razini Unije.

(22)

Biometrijski identifikatori trebali bi se prikupljati i pohranjivati na nosaču podataka osobnih iskaznica i boravišnih isprava za potrebe provjere vjerodostojnosti isprave i identiteta nositelja. Takvu provjeru trebalo bi provoditi samo propisno ovlašteno osoblje i samo kada je davanje isprave na uvid propisano zakonom. Nadalje, biometrijski podaci pohranjeni u svrhu personalizacije osobnih iskaznica ili boravišnih isprava trebali bi se čuvati na visoko siguran način i samo do datuma preuzimanja isprave, a u svakom slučaju najdulje 90 dana od datuma izdavanja isprave. Nakon isteka tog razdoblja biometrijski podaci trebali bi se odmah izbrisati ili uništiti. Time se ne bi smjela dovoditi u pitanje nikakva druga obrada podataka u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom o zaštiti podataka.

(23)

Za potrebe ove Uredbe trebalo bi uzeti u obzir specifikacije iz dokumenta 9303 ICAO-a kojima se osigurava globalna interoperabilnost, među ostalim u odnosu na strojnu čitljivost i upotrebu vizualnog pregleda.

(24)

Države članice trebale bi moći odlučiti hoće li na ispravi obuhvaćenoj ovom Uredbom navoditi rod nositelja. Ako država članica na takvoj ispravi navodi rod nositelja, trebalo bi primjenjivati specifikacije iz dokumenta 9303 ICAO-a, odnosno „F”, „M” ili „X”, ili odgovarajuće početno slovo koje se upotrebljava u jeziku ili jezicima te države članice, ovisno o slučaju.

(25)

Komisiji bi trebalo dodijeliti provedbene ovlasti kako bi se osiguralo da se budući sigurnosni standardi i tehničke specifikacije doneseni u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 1030/2002 (5) prema potrebi propisno uzimaju u obzir za osobne iskaznice i boravišne iskaznice. Te bi ovlasti trebalo izvršavati u skladu s Uredbom (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (6). U tu svrhu Komisiji bi trebao pomagati odbor osnovan na temelju članka 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1683/95 (7). Prema potrebi, doneseni provedbeni akti trebali bi moći ostati tajni kako bi se spriječio rizik od krivotvorenja i falsificiranja.

(26)

Države članice trebale bi osigurati da su uspostavljeni odgovarajući i djelotvorni postupci za prikupljanje biometrijskih identifikatora te da su ti postupci u skladu s pravima i načelima utvrđenima u Povelji, Konvenciji Vijeća Europe za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te Konvenciji Ujedinjenih naroda o pravima djeteta. Države članice trebale bi osigurati da primarna briga tijekom postupka prikupljanja bude najbolji interes djeteta. U tu bi svrhu kvalificirano osoblje trebalo pohađati odgovarajuće osposobljavanje o praksama prikupljanja biometrijskih identifikatora prilagođenima djeci.

(27)

U slučaju poteškoća pri prikupljanju biometrijskih identifikatora države članice trebale bi osigurati da su uspostavljeni odgovarajući postupci kojima se poštuje dostojanstvo osobe čiji se biometrijski identifikatori prikupljaju. Stoga bi trebalo u obzir uzeti posebne potrebe povezane s rodnom perspektivom, kao i posebne potrebe djece i ranjivih osoba.

(28)

Uvođenje minimalnih sigurnosnih standarda i standarda za obrasce osobnih iskaznica trebalo bi državama članicama omogućiti da se pouzdaju u autentičnost tih isprava kada građani Unije ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje. Uvođenje pojačanih sigurnosnih standarda trebalo bi javnim tijelima i privatnim subjektima osigurati dostatna jamstva da se mogu osloniti na autentičnost osobnih iskaznica kada ih građani Unije upotrebljavaju za potrebe identifikacije.

(29)

Razlikovna oznaka u obliku dvoslovne oznake države članice koja izdaje ispravu, otisnuta u negativu u plavom pravokutniku i okružena s 12 žutih zvjezdica, olakšava vizualni pregled isprave, posebno kada nositelj ostvaruje pravo na slobodno kretanje.

(30)

Iako je zadržana mogućnost propisivanja dodatnih nacionalnih obilježja, države članice trebale bi osigurati da ta obilježja ne umanje učinkovitost zajedničkih sigurnosnih obilježja ili nemaju nepovoljan utjecaj na prekograničnu kompatibilnost osobnih iskaznica, primjerice na sposobnost da osobne iskaznice mogu očitati strojevi kojima se koriste države članice koje nisu izdale osobne iskaznice.

(31)

Uvođenje sigurnosnih standarda u osobne iskaznice i boravišne iskaznice za članove obitelji koji nisu državljani države članice ne bi smjelo dovesti do nerazmjernog povećanja pristojbi za građane Unije ili državljane trećih zemalja. Države članice trebale bi voditi računa o tom načelu pri objavi poziva za podnošenje ponuda.

(32)

Države članice trebale bi poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurale da se biometrijskim podacima pravilno identificira osoba kojoj je osobna iskaznica izdana. U tu svrhu države članice mogle bi uzeti u obzir prikupljanje biometrijskih identifikatora, posebno prikaza lica, na način da ih izravno unose nacionalna tijela koja izdaju osobne iskaznice.

(33)

Države članice trebale bi međusobno razmjenjivati takve informacije koje su potrebne za pristup informacijama pohranjenima na sigurnom nosaču podataka, utvrđivanje njihove vjerodostojnosti i njihovu provjeru. Formati koji se koriste za sigurni nosač podataka trebali bi biti interoperabilni, među ostalim i u pogledu automatiziranih graničnih prijelaza.

(34)

Direktiva 2004/38/EZ odnosi se na situaciju u kojoj se građanima Unije ili članovima obitelji građana Unije koji nisu državljani države članice, a koji nemaju potrebne putne isprave, mora pružiti svaka razumna mogućnost da drugim sredstvima dokažu da su obuhvaćeni pravom na slobodno kretanje. Takva sredstva mogu uključivati identifikacijske isprave koje se upotrebljavaju na privremenoj osnovi i boravišne iskaznice koje se izdaju takvim članovima obitelji.

(35)

Ovom se Uredbom poštuju obveze utvrđene Poveljom i Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom. Stoga se države članice potiču na suradnju s Komisijom kako bi uključile dodatna obilježja koja osobne iskaznice čine dostupnijima i jednostavnijima za osobe s invaliditetom, kao što su osobe koje imaju oštećenje vida. Države članice trebaju istražiti upotrebu rješenja, kao što su mobilni uređaji za registraciju, za izdavanje osobnih iskaznica osobama koje nisu u mogućnosti posjetiti tijela odgovorna za izdavanje osobnih iskaznica.

(36)

U boravišne isprave koje se izdaju građanima Unije trebalo bi uključiti posebne informacije kojima će se osigurati da su kao takvi prepoznati u svim državama članicama. To bi trebalo olakšati da se građaninu Unije priznaje ostvarivanje njegova prava na slobodno kretanje i prava koja iz toga proizlaze, no usklađivanje ne bi trebalo biti šire od onog što je primjereno za otklanjanje nedostataka postojećih isprava. Države članice mogu odabrati format u kojem se te isprave izdaju i mogle bi ih izdati u formatu koji je u skladu sa specifikacijama iz dokumenta 9303 ICAO-a.

(37)

Kada je riječ o boravišnim ispravama koje se izdaju članovima obitelji koji nisu državljani države članice, primjereno je iskoristiti isti format i ista sigurnosna obilježja kako su predviđeni Uredbom (EZ) br. 1030/2002 kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/1954 Europskog parlamenta i Vijeća (8). Osim što su dokaz prava na boravak, tim se ispravama njihovi nositelji koji inače podliježu obvezi posjedovanja vize izuzimaju od obveze ishođenja vize ako su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju unutar područja Unije.

(38)

Direktivom 2004/38/EZ predviđeno je da isprave koje se izdaju članovima obitelji koji nisu državljani države članice treba nazvati „Boravišna iskaznica za člana obitelji građanina Unije”. Boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije trebale bi imati standardizirani naslov i oznaku kako bi se olakšala njihova identifikacija.

(39)

Uzimajući u obzir sigurnosni rizik i troškove koje snose države članice, osobne iskaznice i boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije koje u dovoljnoj mjeri ne ispunjavaju sigurnosne standarde trebalo bi postupno ukinuti. Načelno, razdoblje od deset godina za postupno ukidanje osobnih iskaznica i pet godina za postupno ukidanje boravišnih iskaznica trebalo bi biti dovoljno za postizanje ravnoteže između uobičajene učestalosti zamjene isprava i potrebe da se otklone postojeći sigurnosni nedostaci u Uniji. Međutim, za iskaznice u koje nisu ugrađena važna sigurnosna obilježja ili koje nisu strojno čitljive, zbog sigurnosnih je razloga potrebno kraće razdoblje postupnog ukidanja.

(40)

Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća (9) primjenjuje se u odnosu na osobne podatke koji će se obrađivati u kontekstu primjene ove Uredbe. Potrebno je dodatno odrediti zaštitne mjere koje se primjenjuju na osobne podatke koji se obrađuju, a osobito na osjetljive podatke kao što su biometrijski identifikatori. Ispitanici bi trebali znati da se u njihovim ispravama nalazi nosač podataka na kojem su pohranjeni njihovi biometrijski podaci i kojemu se može pristupiti beskontaktno te bi trebali znati u kojim se sve slučajevima podaci sadržani na njihovim osobnim iskaznicama i boravišnim ispravama upotrebljavaju. Ispitanici bi u svakom slučaju trebali imati pristup osobnim podacima koji su obrađeni na njihovim osobnim iskaznicama i boravišnim ispravama te bi ih trebali moći ispraviti tako da im se izda nova isprava u slučaju da su ti podaci netočni ili nepotpuni. Nosač podataka trebao bi biti visoko siguran, a osobni podaci pohranjeni na njemu učinkovito zaštićeni od neovlaštenog pristupa.

(41)

Države članice trebale bi biti odgovorne za pravilnu obradu biometrijskih podataka, od prikupljanja do integracije podataka na visoko sigurnom nosaču podataka, u skladu s Uredbom (EU) 2016/679.

(42)

Države članice trebale bi postupati s posebnim oprezom tijekom suradnje s vanjskim pružateljem usluga. Takva suradnja ne bi trebala isključivati bilo kakvu odgovornost država članica koja proizlazi iz prava Unije ili nacionalnog prava zbog kršenja obveza u pogledu osobnih podataka.

(43)

U ovoj je Uredbi potrebno navesti osnovu za prikupljanje i pohranu podataka na nosač podataka na osobnim iskaznicama i boravišnim ispravama. U skladu s pravom Unije ili nacionalnim pravom i poštujući načela nužnosti i proporcionalnosti, države članice trebale bi moći pohraniti druge podatke na nosač podataka za potrebe elektroničkih usluga ili u druge svrhe koje se odnose na osobnu iskaznicu ili boravišnu ispravu. Obradu tih drugih podataka, što uključuje njihovo prikupljanje i svrhe u koje mogu biti upotrijebljeni, trebalo bi odobriti na temelju prava Unije ili nacionalnog prava. Sve podatke prikupljene na nacionalnoj razini trebalo bi fizički ili logički odvojiti od biometrijskih podataka iz ove Uredbe te bi se ti podaci trebali obrađivati u skladu s Uredbom (EU) 2016/679.

(44)

Države članice trebale bi početi primjenjivati ovu Uredbu najkasnije 24 mjeseca nakon datuma njezina stupanja na snagu. Počevši od datuma početka primjene ove Uredbe države članice trebale bi izdavati samo isprave koje su u skladu sa zahtjevima utvrđenima u ovoj Uredbi.

(45)

Komisija bi dvije godine i 11 godina nakon datuma početka primjene ove Uredbe trebala podnijeti izvješće o njezinoj provedbi, među ostalim i o primjerenosti razine sigurnosti, uzimajući u obzir njezin učinak na temeljna prava i načela u pogledu zaštite podataka. U skladu s Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. (10) Komisija bi trebala provesti evaluaciju ove Uredbe šest godina od datuma početka njezine primjene i nakon toga svakih šest godina na osnovi informacija prikupljenih u okviru specifičnih dogovora o praćenju kako bi procijenila stvarne učinke ove Uredbe i ima li potrebe za dodatnim djelovanjem. Za potrebe praćenja, države članice trebale bi prikupljati statističke podatke o broju izdanih osobnih iskaznica i boravišnih isprava.

(46)

S obzirom na to da ciljeve ove Uredbe, to jest unapređivanje sigurnosti i olakšavanje ostvarivanja prava na slobodno kretanje građana Unije i članova njihovih obitelji, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog opsega i učinaka djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji. U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Uredba ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tih ciljeva.

(47)

Ovom se Uredbom poštuju temeljna prava i načela koja su posebno priznata Poveljom, uključujući ljudsko dostojanstvo, pravo na integritet osobe, zabranu nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, pravo na jednakost pred zakonom i nediskriminaciju, prava djeteta, prava starijih osoba, poštovanje privatnog i obiteljskog života, pravo na zaštitu osobnih podataka, pravo na slobodno kretanje i pravo na djelotvoran pravni lijek. Pri provedbi ove Uredbe države članice trebale bi poštovati Povelju.

(48)

Europski nadzornik za zaštitu podataka i Agencija za temeljna prava dali su mišljenja 10. kolovoza 2018. (11) odnosno 5. rujna 2018. (12),