18.7.2018   

HR

Službeni list Europske unije

L 181/39

(1)

Komisija je 26. ožujka 2018. u Službenom listu Europske unije objavila Obavijest o pokretanju ispitnog postupka o zaštitnim mjerama u vezi s uvozom 26 kategorija proizvodâ od čelika (2018/C 111/10) (3). Komisija je odlučila pokrenuti ispitni postupak na temelju dostatnih dokaza o tome da uvoz tih proizvoda uzrokuje ili prijeti uzrokovanjem ozbiljne štete predmetnim proizvođačima iz Unije.

(2)

Komisija je 28. lipnja objavila i Obavijest o širenju područja primjene ispitnog postupka na dvije dodatne kategorije proizvodâ (4).

(3)

Informacije koje su Komisiji bile raspoložive iz postojećeg mehanizma prethodnog nadzora proizvodâ od čelika (5) i industrijskih izvora Unije pokazale su da rastući trend uvoza tih kategorija proizvodâ te prevladavajući nepovoljni gospodarski i trgovinski uvjeti, uključujući situaciju u industriji čelika Unije, opravdavaju dubinsko ispitivanje.

(4)

Osim toga, zbog zaštitnih mjera u pogledu uvoza čelika koje su donijele Sjedinjene Američke Države („SAD”) na temelju odjeljka 232. Zakona o širenju trgovine iz 1962. („odjeljak 232.”) postojao je visok rizik od daljnjeg povećanja uvoza uslijed preusmjeravanja trgovine.

(5)

U kontekstu stalnog viška kapaciteta na globalnoj razini, takve okolnosti mogu ugroziti industriju čelika Unije, koja je još uvijek osjetljiva na vjerojatno neizbježno povećanje uvoza te se oporavlja od štete prouzročene nepoštenim trgovinskim praksama, što dokazuje i znatan broj mjera trgovinske zaštite za proizvode od čelika koje su nedavno poduzele zemlje širom svijeta.

(6)

Komisija je 11. travnja 2018. izdala „bilješku u spis” s ključnim statističkim podacima i raspoloživim pokazateljima štete. U vezi s navedenom bilješkom u spis, Komisija je zaprimila 41 odgovor od trećih zemalja, nacionalnih udruženja i pojedinačnih čeličana.

(7)

Nekoliko je zainteresiranih strana tvrdilo da Komisija nije na pravovremen i odgovarajući način otkrila dokaze na temelju kojih je pokrenut ispitni postupak o zaštitnim mjerama. Zainteresirane su strane tvrdile da zbog tog propusta nisu mogle u potpunosti ostvariti svoja prava na obranu. Točnije, nekoliko je zainteresiranih strana tvrdilo da bilješka u spis, na raspolaganju od 11. travnja 2018., nije sadržavala podatke o prodaji, izvozu, potrošnji ili ukupnoj proizvodnji Unije.

(8)

Suprotno tim tvrdnjama, bilješka u spis sadržavala je podatke o prodaji, izvozu, potrošnji i ukupnoj proizvodnji Unije. Osim toga, Komisija smatra da su glavni elementi i raspoloživi dokazi na odgovarajući način također sažeti u Obavijesti o pokretanju postupka objavljenoj u Službenom listu Europske unije, kao i u obavijesti o ispitnom postupku Svjetske trgovinske organizacije (WTO) u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) Sporazuma WTO-a o zaštitnim mjerama.

(9)

Komisija stoga smatra da je ispunila svoje pravne obveze u pogledu odgovarajuće zaštite prava na obranu zainteresiranih strana. U svakom slučaju, zainteresirane strane još uvijek mogu ostvariti svoja prava u daljnjem tijeku ispitnog postupka.

(10)

Kako bi prikupila podatke potrebne za provedbu dubinske ocjene, Komisija je poslala upitnike poznatim proizvođačima iz EU-a te svim proizvođačima izvoznicima, uvoznicima i korisnicima proizvodâ iz ispitnog postupka koji su to zatražili do datuma iz Obavijesti o pokretanju postupka. Tim je stranama, kao i trećim zemljama, upućen i poziv na dostavu odgovarajućih podnesaka. Komisija je zaprimila 222 odgovora na upitnike i 74 podneska.

(11)

Komisija je pokrenula ispitni postupak o zaštitnim mjerama za 26 kategorija proizvodâ od čelika uvezenih u EU, a 28. lipnja njegovo je područje primjene prošireno na dvije dodatne kategorije proizvodâ na temelju obavijesti o izmjeni Obavijesti o pokretanju postupka (6). Svih 28 kategorija proizvodâ („predmetni proizvod” ili „predmetne kategorije proizvodâ”) obuhvaćeno je mehanizmom nadzora proizvodâ od čelika koji je Komisija uvela u svibnju 2016. Podliježu i carinskim mjerama SAD-a prema odjeljku 232. Predmetne kategorije proizvodâ navedene su u Prilogu I. zajedno s oznakama KN u koje su ti proizvodi trenutačno razvrstani.

(12)

Komisija je u preliminarnoj ocjeni utvrdila da je 28 kategorija proizvodâ proizvođača iz Unije (dalje u tekstu „istovjetni proizvod” ili „istovjetne kategorije proizvoda”) istovjetno ili izravno konkurentno predmetnim kategorijama proizvodâ. I proizvodi koji se proizvode u Uniji i uvezeni predmetni proizvodi imaju jednaka osnovna fizička, tehnička i kemijska svojstva; jednaka im je namjena, a informacije o cijeni i kvaliteti izravno su dostupne; prodaju se sličnim ili jednakim kanalima prodaje kupcima koji ih kupuju ili ih mogu kupiti i od domaćih i od stranih izvoznika. U skladu s time, postoji snažna konkurencija između predmetnih kategorija proizvodâ i onih koje proizvode proizvođači iz Unije pod odgovarajućim kategorijama.

(13)

Komisija je na temelju te preliminarne analize također utvrdila da postoji važna međusobna povezanost i snažna konkurencija između proizvoda razvrstanih u različite kategorije proizvodâ te proizvoda u različitim proizvodnim fazama unutar pojedinih kategorija s obzirom na to da neke od kategorija predstavljaju glavne sirovine ili materijale za proizvodnju drugih proizvoda u drugim kategorijama proizvodâ.

(14)

Pojedini primjeri ilustriraju tu međusobnu povezanost i konkurenciju unutar kategorija proizvodâ i između njih. Primjerice, toplovaljane široke trake proizvode se od ploča i valjaju u kolute ili se proizvode izravno na valjaoničkom stanu za kvarto-limove. Limovi se proizvode uzdužnim rezanjem trake. Uska se traka proizvodi izravno ili prorezivanjem toplovaljane široke trake. Toplovaljani ravni proizvodi upotrebljavaju se i u proizvodnji cijevi za petrokemijsku industriju, dok hladnovaljane ravne proizvode kasnije upotrebljavaju proizvođači varenih cijevi. Velik dio proizvedenih toplovaljanih širokih traka dodatno se obrađuje radi proizvodnje hladnovaljanih traka, koje su tanje i imaju kvalitetniju površinsku obradu. Znatan udio hladnovaljanih proizvoda prevučen je metalnim premazom, kositrom ili kromom za proizvodnju limenki, odnosno cinkom (7).

(15)

Mnogi proizvođači u Uniji aktivno proizvode većinu prethodno navedenih proizvoda. Primjerice, uz proizvodnju hladnovaljanih i toplovaljanih limova i traka, Arcelor Mittal bavi se i proizvodnjom ploča te prevlačenjem nekoliko vrsta proizvoda od čelika. Slično tome, poduzeća kao što su Voest Alpine i Tata Steel proizvode toplovaljane i hladnovaljane limove i trake te prevučene proizvode od čelika koji se proizvode od tih proizvoda.

(16)

Osim toga, s obzirom na razinu međusobne povezanosti, lako se može dogoditi da konkurentski pritisak prijeđe s jednog proizvoda na drugi. Primjerice, ako se za jedan proizvod, na primjer čelični kolut, uvedu mjere trgovinske zaštite, taj se proizvod može dalje prerađivati u istoj zemlji i izvoziti u drugom obliku kako bi se izbjegle dodatne mjere i održala konkurentnost s domaćim proizvodima. Nije isključeno ni da treće zemlje uvoze neke od tih proizvoda po niskoj cijeni te ih prerađuju prije ponovnog izvoza u Uniju.

(17)

Zbog tih međusobnih odnosa i povezanosti te s obzirom na to da se, kako će biti objašnjeno u nastavku, potencijalno preusmjeravanje trgovine uzrokovano mjerama SAD-a iz odjeljka 232. odnosi na sve kategorije proizvodâ zbog činjenice da se te mjere primjenjuju horizontalno na sve proizvode od čelika neovisno o njihovu obliku, veličini ili sastavu, radi privremenog je utvrđivanja provedena opća analiza svih 28 kategorija proizvodâ s obzirom na predmetni proizvod (tj. čelik u različitim oblicima) te analiza na pojedinačnoj razini za svaku kategoriju proizvodâ (8).

(18)

Većina proizvođača iz Unije članovi su Europske konfederacije proizvođača željeza i čelika („Eurofer”) ili, u mjeri u kojoj se proizvodi odnose na cijevi, Europske udruge proizvođača čeličnih cijevi („ESTA”). Te dvije industrijske udruge zastupaju više od 95 % proizvođača čelika u Uniji. Njihovi se članovi nalaze u gotovo svim državama članicama.

(19)

Te su industrijske udruge u ime svojih članova obavijestile Komisiju o tome da podupiru pokretanje ispitnog postupka o zaštitnim mjerama, kao i donošenje mjera za suočavanje s preusmjeravanjem trgovine uzrokovanim mjerama iz odjeljka 232., čime se ozbiljno narušava tržište čelika koje se još uvijek nije u potpunosti oporavilo od krize u industriji čelika.

(20)

Komisija je na temelju Eurostatovih informacija, mehanizma prethodnog nadzora proizvodâ od čelika te informacija koje je dostavila industrija Unije provela preliminarnu analizu povećanja uvoza predmetnih proizvoda u razdoblju od 2013. do 2017. Komisija je ispitala i kretanje uvoza tijekom prvog tromjesečja 2018. kako bi potvrdila nedavno povećanje uvoza.

(21)

Ukupan uvoz predmetnih proizvoda kretao se kako je prikazano u nastavku:

(22)

Ukupno gledajući, uvoz svih 28 predmetnih kategorija proizvodâ u apsolutnim je brojkama porastao za 62 % u razdoblju od 2013. do 2017. Povećanje uvoza bilo je osobito izraženo do 2016. Uvoz je nakon toga nastavio rasti te se zadržao na vrlo visokoj razini.

(23)

I uvoz velike većine pojedinačnih kategorija proizvodâ obuhvaćenih ispitnim postupkom posljednjih je pet godina zabilježio povećanje u apsolutnim brojkama. Primjerice, uvoz glavnih kategorija u smislu uvoza (1., 4. i 7. kategorija proizvodâ) porastao je za 45 %, 168 %, odnosno 78 %.

(24)

Međutim, za pet kategorija proizvodâ, točnije za proizvode kategorije 10., 11., 19., 24. i 27. nije zabilježeno povećanje. Komisija stoga smatra da bi te kategorije proizvodâ u ovoj fazi trebalo izuzeti iz područja primjene privremenih mjera. Bez obzira na to, Komisija pridržava pravo da tih pet kategorija proizvodâ uključi u područje primjene konačnih mjera te će u tu svrhu nastaviti pratiti uvoz tih kategorija. Kretanje uvoza za svaku kategoriju proizvodâ prikazano je u Prilogu II.

(25)

Uz izuzeće spomenutih kategorija proizvodâ, Komisija je razmatrala i izuzeće određenih zemalja iz područja primjene mjera u skladu sa zaključcima iz uvodne izjave 121. U skladu s time, Komisija je uvoz tih kategorija proizvodâ iz navedenih zemalja izuzela iz svoje preliminarne analize i ponovno ispitala kretanje uvoza.

(26)

Na temelju toga, uvoz predmetnih proizvoda za koje je provedeno preliminarno utvrđivanje kretao se kako je prikazano u nastavku:

(27)

Uvoz je u apsolutnim brojkama porastao za 68 % u razdoblju od 2013. do 2017., uz porast tržišnih udjela s 12,1 % na 17,80 %. Najveći je porast zabilježen u razdoblju od 2013. do 2016., no uvoz je nastavio rasti te se 2017. zadržao na visokoj razini.

(28)

Trend porasta uvoza nastavlja se i 2018. Usporedbom prvog tromjesečja 2018. s prvim tromjesečjem 2017. utvrđeno je da je ukupan porast uvoza iznosio 10 %. Uvoz devet kategorija proizvodâ porastao je za više od 20 %, a jedna od tih kategorija (13. kategorija) zabilježila je porast viši od 100 %. Nadalje, do povećanja je došlo čak i prije nego što su mjere iz odjeljka 232. stupile na snagu.

(29)

Komisija stoga zaključuje da je za 23 kategorije proizvodâ došlo do iznenadnog, naglog i znatnog porasta uvoza u apsolutnim brojkama. Nadalje, uvoz u prvom tromjesečju 2018. nastavlja rasti te se očekuju daljnja povećanja s obzirom na očekivano preusmjeravanje trgovine uzrokovano mjerama iz odjeljka 232.

(30)

Komisija je preliminarno utvrdila da je spomenuti porast uvoza proizvodâ od čelika u Uniju posljedica nepredviđenog razvoja događaja prouzročenog brojnim čimbenicima koji su izazvali i povećali neravnoteže u međunarodnoj trgovini predmetnim proizvodima.

(31)

Prije svega je potrebno napomenuti da se globalni kapacitet proizvodnje čelika od 2000. više nego udvostručio, s 1,05 milijardi tona 2000. na 2,29 milijardi tona 2016., te da je 2017. ostao na visokoj razini (2,27 milijardi tona) (9). Nadalje, svjetska proizvodnja čelika 2016. (1,6 milijardi tona) još uvijek je bila 100 milijuna tona viša od globalne potražnje za čelikom (1,5 milijardi tona). Slijedom toga, posljednjih je godina došlo do golemog jaza između nominalnog globalnog kapaciteta i proizvodnje te između proizvodnje i potražnje, što je uzrokovalo dosad neviđen višak kapaciteta na globalnom tržištu čelika koji je i dalje prisutan usprkos mjerama koje su donesene u cilju njegova smanjenja. Nadalje, razmatra li se budući razvoj događaja, iako se globalna proizvodnja zbog gospodarskog oporavka 2017. povećala za više od 5 %, globalna će potražnja za čelikom 2018. zabilježiti samo umjereni porast, dok se za 2019. predviđa njezino dodatno usporavanje. Znakovi oporavka zabilježeni su 2017., no i dalje su prisutni važni rizici.

(32)

S obzirom na spomenute dugotrajne strukturne neravnoteže u sektoru čelika, čeličane su i dalje financijski osjetljive. Te su neravnoteže naglašene subvencijama i vladinim mjerama potpore koje izazivaju poremećaje (10). S obzirom na važne fiksne troškove u sektoru čelika mnogi su proizvođači čelika, posebice u zemljama u kojima država narušava prirodan odnos tržišnih snaga, iskorištenost kapaciteta održavali na visokoj razini, preplavljujući tržišta trećih zemalja svojim proizvodima po niskim cijenama kada ih domaće tržište nije moglo apsorbirati. To je dovelo do povećanja uvoza u EU-u i općeg pada cijena. Općenito gledajući, usporedbom prosječne cijene svake kategorije proizvodâ utvrđeno je da su 2017. uvoznim cijenama snižene cijene industrije Unije. Takva usporedba prosječnih cijena ne odražava nužno sve posebnosti koje mogu utjecati na usporedivost, ali je svejedno dobar pokazatelj opće razine uvoznih cijena u odnosu na cijene Unije. Sniženje cijena utvrđeno je za 17 kategorija proizvodâ u rasponu od 1,2 % do 23 %.

(33)

Drugo, spomenuti su učinak pogoršale restriktivne trgovinske prakse na tržištima trećih zemalja. Naime, nekoliko se zemalja, reagirajući na spomenutu prekomjernu ponudu čelika i prakse kojima se narušava tržište, od 2014./2015. počelo više služiti instrumentima trgovinskih politika i zaštite trgovine u sektoru čelika radi zaštite domaćih proizvođača. Meksiko, Južna Afrika, Indija i Turska povećali su uvozne carine za 2,5 % do 40 % za niz proizvoda od čelika, uključujući među ostalim: toplovaljani i hladnovaljani čelik, ravne proizvode od čelika kao što su trake te čelične šipke za armiranje betona. Uvoz tih proizvoda tijekom ispitnog postupka u pravilu se odvijao u povećanim količinama. Nadalje, treće su zemlje tijekom 2017. nastavile uvoditi restriktivne trgovinske mjere: neke su zemlje uvele minimalne uvozne cijene (Indija), druge su uvele obvezne nacionalne norme za čelik (Indonezija), dok su neke uvele lokalne zahtjeve u pogledu sadržaja, uključujući kroz javnu nabavu (SAD).

(34)

Osim toga, postupno se sve više pribjegavalo instrumentima trgovinske zaštite. Statistički podaci WTO-a pokazuju da je u razdoblju od 2011. do 2013. godišnje u prosjeku pokrenuto oko 77 ispitnih postupaka povezanih s čelikom, dok je u razdoblju od 2015. do 2016. taj prosjek porastao na 117. SAD je u veljači 2018. naložio plaćanje 169 antidampinških i kompenzacijskih pristojbi za čelik te je provodio 25 ispitnih postupaka koji bi mogli rezultirati još restriktivnijim mjerama uvoza čelika u SAD. (11) S obzirom na to da je SAD jedan od najvećih svjetskih uvoznika čelika čiji udio u svjetskom uvozu čelika čini oko 13,1 % (2016.), učinak tako velikog broja mjera za zaštitu trgovine snažno je odjeknuo na globalnoj razini.

(35)

Treće, u kontekstu prevladavajućeg stalnog viška kapaciteta na globalnoj razini, protuzakonite i restriktivne mjere SAD-a iz odjeljka 232. vjerojatno će, s obzirom na svoju razinu i područje primjene, uzrokovati znatno preusmjeravanje trgovine proizvodima od čelika u Uniju. SAD je izračunao da bi se uvođenjem jedinstvene carine za proizvode na temelju mjera iz odjeljka 232., kojima se ne izuzima gotovo ni jedna zemlja, uvoz mogao smanjiti za oko 13 milijuna tona, što odgovara 7 % potrošnje Unije (12). Općenito gledajući, tržište Unije vrlo je atraktivno za proizvode od čelika i u pogledu potražnje i u pogledu cijena. Neki od glavnih izvoznika u SAD ujedno su i tradicionalni dobavljači čelika za Uniju te nema sumnje da će te zemlje, kao i druge zemlje čiji će uvoz i proizvodnja biti pogođeni mjerama SAD-a i predvidivim kaskadnim sustavom preusmjeravanja trgovine, preusmjeriti svoj uvoz u Uniju. Čak i djelomično preusmjeravanje spomenutih trgovinskih tokova u Uniju nedvojbeno će izazvati novi pad i snižavanje cijena na tržištu EU-a do razina koje se mogu usporediti s onima iz 2016., uz znatne negativne posljedice po profitabilnost industrije čelika Unije. Naposljetku treba napomenuti da bi do dodatnog povećanja uvoza koje bi moglo izazvati daljnje pogoršanje gospodarske situacije u industriji čelika Unije posebice moglo doći u zemljama koje trenutačno nisu obuhvaćene mjerama antidampinških/kompenzacijskih pristojbi.

(36)

Spomenuti je nepredviđeni razvoj događaja doveo te i dalje vodi do očitog porasta uvoza čelika u Uniju.

(37)

Komisija je za potrebe prethodnog utvrđivanja dokaza o nanošenju ozbiljne štete ili prijetnje ozbiljne štete industriji Unije u pogledu predmetnog proizvoda koji se ocjenjuje, u skladu s člankom 9. Uredbe 2015/478 i člankom 6. Uredbe 2015/755, ispitala trendove potrošnje, proizvodnju, iskorištenost kapaciteta, prodaju, tržišne udjele, cijene, profitabilnost, zalihe, povrat na uloženi kapital (ROCE), novčani tok i zaposlenost u pogledu predmetnog proizvoda za godine u razdoblju od 2013. do 2017. (do prikupljanja podataka za 2018.).

(38)

Ta je analiza provedena na globalnoj i pojedinačnoj razini za 23 kategorije proizvodâ koji bilježe povećanje opsega uvoza („proizvodi/kategorije proizvodâ koji se ocjenjuju”). Kako je objašnjeno u odjeljku II., Komisija smatra da je takva globalna i sveobuhvatna analiza prikladna za ovaj ispitni postupak s obzirom na međusobni odnos i povezanost te razinu konkurentnosti među različitim proizvodima iz perspektive ponude i potražnje.

(39)

Uzevši u obzir opću situaciju, potrošnja Unije, prodaja proizvođača iz Unije i pripadajući tržišni udio kretali su se kako je prikazano u nastavku:

(40)

Potrošnja proizvoda koji se ocjenjuju rasla je svake godine u razdoblju od 2013. do 2017., zabilježivši ukupno povećanje od 15 %. Porasla je i prodaja proizvođača iz Unije, no u puno manjoj mjeri nego potrošnja Unije, tj. samo 7 %. Stoga proizvođači iz Unije nisu mogli ostvariti korist od povećane potražnje u Uniji te su se njihovi tržišni udjeli smanjili s 86,8 % na 80,9 %. Treba podsjetiti da je u istom razdoblju uvoz porastao za 68 %.

(41)

Podaci iz odgovora na upitnike koje su dostavili proizvođači iz Unije pokazuju da su se proizvodnja i proizvodni kapacitet kretali kako je prikazano u nastavku:

(42)

Proizvodni je kapacitet u razdoblju od 2013. do 2017. porastao za 3 %, ali manje od razine proizvodnje koja je porasla za 9 %. Stopa iskorištenosti kapaciteta posljedično se povećala sa 72 % na 76 %.

(43)

Zalihe trgovačkih društava koja su surađivala u razdoblju od 2013. do 2017. ukupno su povećane za 20 %.

(44)

Jedinične prodajne cijene, profitabilnost i novčani tok proizvođača iz Unije kretali su se kako je prikazano u nastavku:

(45)

U razdoblju od 2013. do 2016. došlo je do znatnog pada cijena na tržištu Unije: jedinične prodajne cijene smanjile su se za 15 %. Treba podsjetiti da je u tom razdoblju zabilježen i znatan porast uvoza. Međutim, prosječna se jedinična prodajna cijena oporavila 2017. i dosegnula razinu usporedivu s onom iz 2013. Općenito gledajući, profitabilnost je u razdoblju od 2013. do 2016. ostala na vrlo niskoj razini. Usprkos znatnom padu cijena, industrija Unije svejedno je 2016. uspjela smanjiti troškove proizvodnje do mjere koja joj je omogućila ostvarivanje niske stope profita od 2,2 %. Situacija se 2017. privremeno popravila. Prodajne su cijene od 2016. do 2017. porasle za gotovo 20 %, dosegavši razinu iz 2013. Industrija Unije ostvarila je razinu dobiti od 6,2 % jer je trošak proizvodnje (sirovina), neovisno o rastu, ostao na nižoj razini nego 2013. Ukupna pozicija novčanog toka industrije Unije zabilježila je povećanje od približno 60 %.

(46)

Kad je riječ o zapošljavanju, proizvođači iz Unije koji proizvode kategorije proizvodâ koje se ocjenjuju u petogodišnjem su razdoblju izgubili gotovo 10 000 radnih mjesta.

(47)

Uz globalnu analizu opće situacije u pogledu predmetnog proizvoda, za koju Komisija smatra da osigurava odgovarajući temelj za procjenu nužnosti zaštitnih mjera u ovom ispitnom postupku, Komisija je ocijenila i situaciju na razini pojedinačnih kategorija proizvodâ kako bi potvrdila spomenute trendove kad ih se raščlani.

(48)

U kontekstu pojedinačnih kategorija proizvodâ situacija je nešto drukčija, no općenito su prisutni isti trendovi. Gospodarski su pokazatelji prikazani pojedinačno te prema kategorijama proizvodâ u Prilogu III.

(49)

Potrošnja Unije posljednjih se pet godina povećala za sve kategorije proizvodâ osim za dvije. Dok je spomenuto povećanje za određene pojedinačne proizvode ostalo skromno, s minimalnim porastom od 2 %, za druge je bilo mnogo izraženije, s najvećim porastom od 169 %.

(50)

Obujam prodaje u razdoblju od 2013. do 2017. uglavnom je bio stabilan ili je u određenim slučajevima zabilježio blagi porast, no izuzev u tri kategorije proizvodâ nije porastao onoliko koliko je porasla potrošnja EU-a. To je u predmetnom petogodišnjem razdoblju dovelo do smanjenja tržišnih udjela za sve osim za tri kategorije proizvodâ.

(51)

Razine proizvodnje uglavnom su porasle za 18 od 23 pojedinačna proizvoda, kao i stope iskorištenosti kapaciteta.

(52)

Cijene svih proizvoda zabilježile su znatan pad (osim za jedan proizvod na koji su primijenjene antidampinške pristojbe u obliku minimalne uvozne cijene) u razdoblju od 2013. do 2016. Cijene su se oporavile 2017. uslijed općeg oporavka tržišta čelika, ali i kao posljedica različitih mjera trgovinske zaštite poduzetih zbog nepoštenog ponašanja u pogledu određivanja cijena i subvencioniranog uvoza. Cijena 16 proizvoda ostala je 2017. na nižoj razini od one iz 2013. Treba napomenuti da su prosječne razine uvoznih cijena bile gotovo sustavno niže od cijena Unije za sve godine i za sve kategorije proizvodâ.

(53)

Kad je riječ o dobiti, sve su kategorije proizvodâ do 2016. prodavane uz gubitak ili uz uvelike smanjenu dobit. Samo se sedam proizvoda 2017. vratilo na razinu dobiti koja premašuje 6 %. Ti su proizvodi važni zbog obujma proizvodnje EU-a te se na njih šest odnedavno primjenjuju mjere antidampinških ili kompenzacijskih pristojbi. Treba napomenuti da se te mjere odnose samo na neke zemlje podrijetla. Svi ostali proizvodi i dalje su ostvarivali gubitke (tri proizvoda) ili su se tek približili razini prihoda kojom se pokrivaju troškovi (13 proizvoda). Većina nedavnih ispitnih postupaka ukazuje na to da je dobit na razini nižoj od 6 % nedovoljna za pokrivanje ulaganja potrebnih za održavanje aktivnosti, s obzirom na to da je Komisija radi pokrivanja ulaganja iskoristila razinu od oko 8 % dobiti kao dovoljnu razinu dobiti u ovom sektoru. Za polovinu proizvoda u razdoblju od 2013. do 2017. zabilježeno je pogoršanje novčanog toka, a za šest proizvoda novčani je tok 2017. čak bio negativan. Povrat na uloženi kapital (ROCE) u razdoblju od 2013. do 2016. zadržao se na niskoj razini, ali se kasnije poboljšao za veliku većinu kategorija proizvodâ, iako je 2017. još uvijek bio negativan za pet proizvoda.

(54)

Kad je riječ o zalihama, za 17 je kategorija proizvodâ zabilježen porast zaliha. U tom su se razdoblju smanjile zalihe za samo pet kategorija proizvodâ, dok je jedna kategorija proizvodâ ostala na istoj razini.

(55)

Spomenuta analiza potvrđuje da se situacija u industriji čelika Unije u razdoblju od 2013. do 2016. znatno pogoršala. To se očitovalo u smanjenju tržišnih udjela i znatnom padu cijena, što je industriji onemogućilo da ostvari korist od nižih troškova sirovina. Ti su trendovi bili prisutni i na globalnoj razini i na razini pojedinačnih proizvoda. Situacija se 2017. djelomično popravila. Iako su mnoge kategorije proizvodâ još uvijek ispod razine održive dobiti, neke su se poboljšale, najvjerojatnije zbog nedavnog uvođenja antidampinških i antisubvencijskih mjera. Stoga se na globalnoj razini te na razini pojedinačnih kategorija proizvodâ smatra da je industrija Unije i dalje nestabilna i osjetljiva na daljnje povećanje uvoza, posebice ako se uvoz iz zemalja koje podliježu mjerama trgovinske zaštite zamijeni drugim uvozom preusmjerenim s tržišta SAD-a na temelju mjera iz odjeljka 232.

(56)

To je, primjerice, tipičan slučaj za kategorije proizvodâ 1., 2. i 4. koje su važne u smislu potražnje Unije, ali i zbog toga što se te kategorije proizvodâ (posebice kategorije 1. i 2.) upotrebljavaju kao sirovina za proizvodnju drugih proizvoda od čelika. Za kategorije proizvodâ 1., 2. i 4. financijska je situacija 2016. bila negativna, ali se 2017. poboljšala zbog uvođenja antidampinških i antisubvencijskih mjera protiv niza zemalja kao što su, među ostalim, Kina i Rusija. Međutim, uvoz iz tih zemalja nedavno je djelomično zamijenjen uvozom iz Indije, Koreje i Turske, s time da su zadnje dvije važni dobavljači i za SAD. U prvom tromjesečju 2018., odnosno prije uvođenja mjera u SAD-u, uvoz Unije za 1. kategoriju proizvodâ već se povećao u odnosu na prvo tromjesečje 2017., a to je povećanje uglavnom posljedica uvoza iz Turske.

(57)

Daljnji porast uvoza čelika u Uniju onemogućio bi industriji Unije, koja se još uvijek nije u potpunosti oporavila, da ostvari korist od pozitivnog učinka nedavnih mjera trgovinske zaštite.

(58)

Komisija je u svojoj Komunikaciji o čeliku iz ožujka 2016. (13) zaključila da je industrija čelika Unije suočena s nizom ozbiljnih izazova uzrokovanih globalnim viškom kapaciteta, dramatičnim porastom svjetskog uvoza i dosad neviđenim valom nepoštenih trgovinskih praksi.

(59)

Istodobno, Unija je uvela niz antidampinških i antisubvencijskih mjera za uvoz proizvodâ od čelika radi saniranja štete nanesene nepoštenim uvozom. U ovom se trenutku primjenjuje najmanje 19 antidampinških i antisubvencijskih mjera protiv nepoštenog uvoza 14 kategorija proizvodâ iz različitih zemalja za koje se provodi ispitni postupak. Tijekom razdoblja ispitnog postupka, tj. od 2013. do 2017., u okviru 13 novih ispitnih postupaka utvrđeno je da je industrija čelika EU-a pretrpjela materijalnu štetu (odnosno da joj je u jednom slučaju prijetila materijalna šteta) uzrokovanu nepoštenim trgovinskim praksama.

(60)

Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 55., industrija Unije još uvijek je nestabilna i osjetljiva na daljnje povećanje uvoza. Nedavna odluka SAD-a da ne izuzme izvoz EU-a iz područja primjene mjera iz odjeljka 232. vjerojatno će onemogućiti proizvođačima iz Unije da svoje proizvode izvoze u SAD te još više pogoršati njihovu situaciju.

(61)

Uvoz čelika znatno je porastao te se 2017. zadržao na visokoj razini. Zbog daljnjeg povećanja uvoza u 2018., osobito iz onih zemalja ili izvoznika koji ne podliježu mjerama trgovinske zaštite, industrija se vjerojatno neće moći u potpunosti oporaviti i ostvariti korist od tih mjera. Smatra se da je industrija čelika Unije još uvijek osjetljiva na daljnje povećanje uvoza.

(62)

U nedostatku privremenih zaštitnih mjera, u skoroj će budućnosti vjerojatno doći do stvarne ozbiljne štete.

(63)

U tom kontekstu, u skladu s člankom 9. stavkom 2. Uredbe 2015/478 i člankom 6. stavkom 3. Uredbe 2015/755, Komisija je ispitala stopu povećanja izvoza u Uniju i vjerojatnost da će se raspoloživi kapacitet upotrijebiti za izvoz u Uniju.

(64)

Prvo, kako je već zaključeno, uvoz u Uniju uvelike je porastao u razdoblju od 2013. do 2017., tj. za 68 % na globalnoj razini. Dok je povećanje bilo osobito izraženo do 2016., uvoz je u sljedećem razdoblju nastavio rasti, ali nešto sporije. Kako je istaknuto u uvodnim izjavama (37) i (82) u pogledu kritičnih okolnosti, u prvom je tromjesečju 2018. ponovno zabilježeno znatno povećanje uvoza za gotovo 10 %. Iz toga proizlazi da je stopa povećanja uvoza znatna.

(65)

Drugo, u okolnostima globalnog viška kapaciteta u različitim zemljama, očekuje se da će restriktivne mjere SAD-a iz odjeljka 232., s obzirom na njihovu razinu i područje primjene, vjerojatno izazvati preusmjeravanje trgovine proizvodima od čelika u Uniji.

(66)

SAD je objavio da namjerava smanjiti uvoz za oko 13 milijuna tona, na temelju čega je u ožujku 2018. uveo dodatnu uvoznu pristojbu od 25 % na uvoz vrlo velikog broja proizvoda od čelika. Količina čelika koja se više neće izvoziti u SAD neizbježno će se preusmjeravati u treće zemlje.

(67)

Neki od glavnih izvoznika u SAD ujedno su i tradicionalni dobavljači čelika za Uniju. Više je nego vjerojatno da će te zemlje, kao i ostale, u velikoj mjeri biti voljne preusmjeriti svoj izvoz u Uniju. Općenito gledajući, tržište Unije doista je atraktivno za proizvode od čelika i u pogledu potražnje i u pogledu cijena. Sve u svemu, EU je – nakon Kine, ali prije SAD-a – jedno od glavnih tržišta čelika koja su posljednjih godina zabilježila porast potražnje, a sada bilježe i oporavak cijena.

(68)

U tom će kontekstu znatno povećanje ponude na tržištu Unije zbog priljeva uvoza rezultirati općim padom cijena, što će dovesti do razine cijena koje su usporedive s onima iz 2016., uz znatne negativne posljedice za profitabilnost industrije čelika Unije.

(69)

U takvim okolnostima te na temelju prethodno iznesenih činjenica donesen je preliminarni zaključak da je, iako se u pogledu određenih kategorija proizvodâ industrija čelika Unije 2017. djelomično oporavila, poglavito zahvaljujući mjerama trgovinske zaštite, za većinu kategorija proizvodâ koji se ocjenjuju financijska situacija još uvijek daleko ispod održivih razina, što industriju Unije čini još osjetljivijom na sljedeće povećanje uvoza. U skladu s time, Komisija zaključuje da industriji čelika Unije prijeti ozbiljna šteta u pogledu 23 kategorije proizvodâ koji se ocjenjuju.

(70)

Komisija je preliminarno utvrdila da postoji uzročno-posljedična veza između povećanog uvoza proizvoda koji se ocjenjuje i prijetnje ozbiljne štete, kako je prikazano u nastavku.

(71)

Najprije treba podsjetiti da su proizvodi proizvođača iz Unije istovjetni ili izravno konkurentni predmetnim proizvodima. Imaju jednaka osnovna svojstva i primjenu, prodaju se sličnim ili jednakim prodajnim kanalima te su cjenovno izrazito konkurentni.

(72)

Kako je prethodno objašnjeno u odjeljcima IV. I VI., proizvođači iz Unije pretrpjeli su gubitak tržišnog udjela uz znatan cjenovni pritisak, što je dovelo do negativne ili neodržive razine dobiti. Čak i u slučaju oporavka proizvođača, čini se da nekim proizvodima neizbježno prijeti ozbiljna šteta.

(73)

U razdoblju od 2013. do 2017. uvoz predmetnog proizvoda znatno je porastao, smanjivši tržišne udjele Unije na temelju razina cijena koje su bile niže od cijena proizvođača iz EU-a. Doista, tržišni udio uvoza ukupno je porastao s 12,2 % na 17,6 %, a uvozne su cijene i dalje bile gotovo sustavno niže od prodajnih cijena Unije za svaki pojedinačni proizvod.

(74)

Uzročno-posljedična veza između porasta uvoza i položaja proizvođača iz Unije osobito je izražena u razdoblju od 2013. do 2016., kada je uvoz po niskim cijenama doživio vrhunac (+ 62 %), a cijene proizvođača iz EU-a pale su za 15 %. Za 13. kategoriju pad cijena iznosio je čak 20 %, dok je za 1. kategoriju iznosio 19 %, a za 3. kategoriju 18 %. Posljedično, proizvođači istovjetnih proizvoda iz Unije bili su suočeni s gubicima ili su se tek približili razini prihoda kojom se pokrivaju troškovi. Uvoz je 2017. ostao na visokoj razini, nastavivši snižavati cijene unatoč njihovu općenitom rastu. Cijene u EU-u doživjele su oporavak, no nedovoljan za niz proizvoda koji su se nastavili prodavati uz gubitak ili smanjenu dobit.

(75)

Čak i uz oporavak dobiti u pogledu određenih kategorija proizvodâ, oni su još uvijek u osjetljivoj situaciji. Na temelju kretanja prethodnih godina uistinu je jasno da su te kategorije proizvodâ posebno osjetljive na cjenovni pritisak i da bi se svako daljnje povećanje uvoza uz niske cijene izrazito negativno odrazilo na njihovu situaciju.

(76)

U tom se kontekstu smatra da bi restriktivne mjere koje je SAD poduzeo u skladu s odjeljkom 232. Zakona o širenju trgovine, s obzirom na njihovu razinu i područje primjene, mogle neizbježno nanijeti ozbiljnu štetu proizvođačima iz Unije.

(77)

Komisija stoga privremeno zaključuje da u pogledu 23 kategorije proizvodâ koje se ocjenjuju postoji uzročno-posljedična veza između porasta uvoza, cjenovnog pritiska na tržištu čelika Unije i prijetnje ozbiljne štete proizvođačima iz Unije.

(78)

S namjerom da osigura da se ozbiljna šteta ne može pripisati drugim čimbenicima osim povećanju uvoza, Komisija je provela preliminarnu analizu kako bi utvrdila postoji li mogućnost da su nanošenju ozbiljne štete proizvođačima iz Unije pridonijeli drugi čimbenici.

(79)

Utvrđeno je da je globalni višak kapaciteta odigrao ulogu, potaknuvši jeftin uvoz u Uniju. Potrošnja predmetnih proizvoda od čelika je porasla pa stoga ne bi mogla umanjiti uzročno-posljedičnu vezu.

(80)

Komisija je također razmotrila doprinos uvoza predmetnih proizvoda iz članica Europskoga gospodarskog prostora (EGP) nanošenju ozbiljne štete. Iz Sporazuma o EGP-u između Unije i njezinih država članica s jedne strane te članica EGP-a (Norveške, Islanda i Lihtenštajna) s druge strane proizlazi da je Unija gospodarski tijesno povezana s tržištima zemalja EGP-a te s industrijama predmetnih proizvoda. Industrija je na tim tržištima zrela i zasićena, zbog čega se smatra da će izuzimanje proizvoda podrijetlom iz članica EGP-a iz zaštitnih mjera imati slab (ili nikakav) učinak na razine uvoza proizvodâ. Iako je uvoz iz tih zemalja zaista pridonio povećanju uvoza određenih kategorija proizvodâ (ukupan uvoz iz tih zemalja zabilježio je porast od oko 9 %), udio tog uvoza u ukupnom uvozu ograničen je (udio EGP-a u uvozu je oko 1,5 %, s odgovarajućim tržišnim udjelom od ukupno 0,3 %). Usto, članice EGP-a tradicionalno su manji opskrbljivači SAD-a predmetnim proizvodom, što znači da je rizik od preusmjeravanja trgovine također preliminarno utvrđen kao ograničen. Stoga, uzimajući u obzir tradicionalno manje opskrbljivače SAD-a, zrelost industrije na tržištima EGP-a i s time povezan ograničeni rizik od preusmjeravanja trgovine, Komisija smatra da je uvoz predmetnih proizvoda iz članica EGP-a tek neznatno pridonio prijetnji ozbiljne štete, ili uopće nije imao učinka.

(81)

Slijedom toga, Komisija nije utvrdila druge čimbenike koji bi umanjili uzročno-posljedičnu vezu između povećanja uvoza i ozbiljne štete za proizvođače iz Unije. Unatoč tome, u nastavku ispitnog postupka detaljnije će se ispitati svi ostali čimbenici koji su pridonijeli ili mogli pridonijeti nastanku štete.

(82)

Kao što je prethodno navedeno, proizvođači čelika iz Unije globalno su izloženi prijetnji štete te je ozbiljna šteta očito neizbježna. Za određene pojedinačne kategorije proizvodâ već postoje jasni znakovi ozbiljne štete. Daljnji porast uvoza vjerojatno će imati znatan negativan utjecaj na gospodarsku situaciju u cjelokupnoj industriji.

(83)

Komisija je ispitala postoje li kritične okolnosti u kojima bi odgoda izazvala teško popravljivu štetu. Osobito je ispitano je li se u posljednjem razdoblju nastavio rast uvoza.

(84)

Na temelju usporedbe uvoza proizvoda od čelika u prvom tromjesečju 2018. i u istom razdoblju 2017. proizlazi da je uvoz 18 od 23 kategorije proizvodâ porastao za 26 %. Porast uvoza bitno je veći u odnosu na razdoblje od 2016. do 2017., kad je iznosio oko 2 %.

(85)

Prema odjeljku 232., na proizvode od čelika 23. ožujka 2018. uvedena je carina od 25 %. U ovoj je fazi nemoguće ocijeniti cjelokupan učinak mjera SAD-a u pogledu preusmjeravanja trgovine. Porast uvoza u Uniju u prvom tromjesečju 2018. mogao bi se, međutim, promatrati u svjetlu iščekivanja njegovih učinaka te bi stoga mogao pružiti dobru naznaku mogućeg budućeg razvoja situacije u pogledu uvoza Unije nakon uvođenja mjera SAD-a.

(86)

SAD je 30. svibnja 2018. također odlučio da bi se mjere iz odjeljka 232. trebale uvesti za Uniju, Meksiko i Kanadu. Komisija to smatra još jednim kritičnim elementom jer bi se time ne samo ograničio izvoz Unije već i povećao rizik od preusmjeravanja trgovine iz drugih dviju zemalja koje su važni proizvođači čelika.

(87)

S obzirom na osjetljivu situaciju u industriji te u svjetlu najnovijeg porasta uvoza, nastavak prevelike ponude proizvodâ od čelika na tržištu Unije i posljedični pritisak na cijene nesumnjivo će imati ozbiljne posljedice za položaj proizvođača iz Unije.

(88)

Stoga Komisija smatra da zbog stvarnog rizika od preusmjeravanja trgovine i daljnjeg ograničenja uvoza u SAD za zemlje koje su važni proizvođači čelika postoje kritične okolnosti u kojima bi svaka odgoda donošenja privremenih zaštitnih mjera prouzročila teško popravljivu štetu. Shodno tome, Komisija zaključuje da je bez odgode potrebno usvojiti privremene zaštitne mjere.

(89)

U skladu s člankom 16. Uredbe 2015/478 ispitano je postoje li, unatoč privremenom nalazu o postojanju prijetnje ozbiljne štete, uvjerljivi razlozi na temelju kojih bi se zaključilo da u ovom konkretnom slučaju donošenje privremenih mjera nije u interesu Unije. Pri analizi interesa Unije u obzir su uzeti interesi svih uključenih strana, uključujući interese proizvođača, uvoznika i korisnika iz Unije.

(90)

Industriju Unije čini oko 40 proizvođača koji se nalaze u različitim državama članicama Unije i koji su u razdoblju od 2013. do 2017. za potrebe proizvodnje 25 predmetnih proizvoda izravno zapošljavali više od 180 000 ljudi. Utvrđeno je da je industrija Unije suočena s prijetnjom ozbiljne štete koju uzrokuje porast uvoza. Treba podsjetiti da industrija Unije nije ostvarila korist od porasta potrošnje te da je gospodarska situacija u industriji Unije i dalje nestabilna i osjetljiva na daljnje povećanje uvoza. Strateška važnost industrije čelika odavno je prepoznata (14). Zdrava i konkurentna industrija čelika u interesu je Unije. Jasno je da će se u slučaju nepoduzimanja mjera i cijene i tržišni udio proizvođača iz Unije nastaviti smanjivati, što će dovesti do smanjenja proizvodnje, povećanja financijskih gubitaka te pada zaposlenosti i u industriji čelika i u povezanim industrijama. Uvođenje privremenih zaštitnih mjera na određeno će vrijeme popraviti ozbiljnu štetu i industriji Unije olakšati prilagodbu.

(91)

Općenito, korisnici i uvoznici teže najnižoj mogućoj cijeni čelika i jasno je da će bez uvođenja mjera cijene biti niže. Međutim, u interesu im je i uspostavljanje konkurentne i održive industrije čelika Unije koja će moći zadovoljiti njihove buduće potrebe.

(92)

U tom je kontekstu nekoliko zainteresiranih strana u ispitnom postupku tvrdilo da uvođenje privremenih zaštitnih mjera ne bi bilo u interesu Unije. Tvrdile su da bi uvođenje mjera gotovo sigurno dovelo do nedovoljne opskrbe te da bi se time osnažila pregovaračka pozicija predmetne industrije Unije za vršenje pritiska na cijene. Njihov je dodatni argument glasio da su izvori opskrbe već ograničeni uvođenjem antidampinških i antisubvencijskih mjera te da se proizvodi koji nisu dostupni putem proizvođača iz Unije ili nisu dostupni u dostatnoj mjeri ili nemaju odgovarajuće tehničke specifikacije moraju izuzeti iz zaštitnih mjera.

(93)

U cilju postizanja optimalne ravnoteže između različitih legitimnih interesa i s obzirom na to da je u ovom slučaju prijetnja ozbiljne štete uglavnom povezana s postojećim preusmjeravanjem trgovine, Komisija smatra da bi se ovim oblikom zaštitnih mjera trebale očuvati povijesne razine uvoza te da bi im trebao podlijegati samo uvoz iznad te razine. U tom pogledu sustav carinskih kvota kojim se ne uvode zapreke tradicionalnim trgovinskim tokovima jamči usklađenost zaštitnih mjera s interesom Unije. Takvim oblikom mjere spriječili bi se negativni učinci preusmjeravanja trgovine za industriju Unije i istodobno očuvali tradicionalni trgovinski izvori nabave i učinkovito natjecanje na tržištu čelika.

(94)

U tim okolnostima, Komisija smatra da ne postoji materijalni rizik od toga da donesena mjera dovede do nedovoljne opskrbe ili povećanja cijena. Isto tako, budući da će biti zajamčeni tradicionalni trgovinski tokovi, trebalo bi odbaciti tvrdnju da se određene posebne kategorije proizvodâ moraju izuzeti iz zaštitnih mjera jer nisu dostupne od proizvođača iz Unije ili nisu dostupne u dostatnoj mjeri ili nemaju odgovarajuće tehničke specifikacije.

(95)

Stoga, uzimajući sve u obzir, Komisija privremeno zaključuje da interes Unije zahtijeva donošenje privremenih zaštitnih mjera u posebnom obliku povećanja carine, koji će se primijeniti izvan tradicionalnih trgovinskih tokova na temelju kategorije proizvoda.

(96)

Donesen je preliminarni zaključak o tome da industriji čelika Unije prijeti ozbiljna šteta u pogledu 23 kategorije proizvodâ koji se ocjenjuju te da će spomenuta situacija u skoroj budućnosti vjerojatno dovesti do stvarne ozbiljne štete. Uzevši u obzir kritične okolnosti, smatra se da bi trebalo poduzeti privremene zaštitne mjere u cilju sprečavanja nastanka štete industriji čelika EU-a koja bi bila teško popravljiva prije zaključenja tekućeg ispitnog postupka.

(97)

Pri odabiru odgovarajućeg oblika mjere Komisija je razmotrila tri elementa koja slijede u nastavku. Prvo, izvjestan je nastanak ozbiljne štete globalnoj industriji čelika Unije zbog preusmjeravanja izvoza proizvoda od čelika iz SAD-a u EU kao posljedica mjera poduzetih u skladu s odjeljkom 232. Drugo, smatra se da je potrebno očuvati otvorenost tržišta Unije i održavati tradicionalni tok uvoza. Štoviše, u osnovi se višak uvoza koji premašuje tradicionalne trgovinske tokove smatra glavnom prijetnjom situaciji u industriji čelika. Konačno, u skladu s člankom 7. stavkom 2. Uredbe (EU) 2015/478 i međunarodnim obvezama Unije, posebice s člankom 6. Sporazuma WTO-a o zaštitnim mjerama, privremene bi mjere trebale biti u obliku tarifnih mjera.

(98)

Na temelju toga Komisija smatra da bi, kao što je spomenuto u uvodnoj izjavi 93., privremene zaštitne mjere trebale biti u obliku sustava carinskih kvota iznad kojih bi se plaćala dodatna pristojba. U svrhu osiguranja pristupa tržištu Unije svim tradicionalnim dobavljačima, takve bi se carinske kvote trebale temeljiti na prosjeku godišnje razine uvoza za 2015., 2016. i 2017. Budući da će carinske kvote biti na snazi 200 kalendarskih dana, trebalo bi ih odrediti na odgovarajućoj razmjernoj razini u odnosu na godišnje brojke.

(99)

Dodatnu pristojbu iznad kvote trebalo bi utvrditi na razini koja je u skladu s ciljem sprečavanja nastanka ozbiljne štete industriji Unije. Uzevši u obzir zaključke o prijetnji ozbiljne štete i činjenicu da općenito gledajući još nije nastala ozbiljna šteta, Komisija smatra neprimjerenim izračunavanje marže štete na temelju izračunanog prosjeka neštetne cijene po toni proizvodâ industrije Unije u posljednjem razdoblju.

(100)

U tim okolnostima Komisija smatra primjerenijim razmotriti mogući budući razvoj događaja kada je riječ o ocjenjivanju razine pristojbe potrebne kako bi se spriječilo da uvoz iznad tradicionalnih trgovinskih tokova prouzroči i nanese ozbiljnu štetu industriji Unije nakon dosezanja razine kvote.

(101)

U tom je pogledu industrija Unije podnijela dvije komplementarne metode izračuna carine s dostatnim učinkom odvraćanja koje Komisija smatra primjerenima za navedenu svrhu: prva je model djelomične ravnoteže tržišta čelika Unije, a druga uključuje izračun marže doprinosa za proizvode od čelika.

(102)

Model djelomične ravnoteže je skup jednadžbi o potražnji i ponudi koji je usredotočen na jedan dio gospodarstva, a na ostatak gospodarstva primjenjuje pretpostavku ceteris paribus. Također pretpostavlja da makroekonomski učinci scenarija koji se analizira nisu dovoljno veliki da bi utjecali na makroekonomske agregate kao što je npr. prosječna razina plaće u određenom gospodarstvu.

(103)

Model koji predlaže industrija Unije temelji se na javno dostupnom kodu koji se programira i rješava u softveru za izradu tablica sa stupcima i redovima. Modeli djelomične ravnoteže općenito su standardni alat za analizu trgovinske politike koju provode ispitna tijela, uključujući Komisiju.

(104)

Poput većine ostalih, spomenuti model primjenjuje takozvanu Armingtonovu pretpostavku prema kojoj proizvodi različitog podrijetla nisu savršene zamjene. Model razmatra tržište Unije samo korištenjem funkcije opskrbe za domaću opskrbu Unije, opskrbu uvozom po zemljama koje podliježu zaštitnim mjerama i opskrbu uvozom po zemljama izuzetima iz zaštitnih mjera. Naposljetku, koristi funkciju potražnje Unije koja odgovara ukupnoj razini cijene s ciljem utvrđivanja potražnje za čelikom na ukupnoj razini te prema relativnim cijenama vrši raspodjelu na tri spomenuta izvora opskrbe. U posljednjem se postupku primjenjuje takozvani Armingtonov koncept elastičnosti, odnosno ekonomski parametri elastičnosti međusobne zamjene proizvoda iz različitih zemalja podrijetla s razlikama u vrstama proizvoda i tržištima.

(105)

Podatke za model pružaju EUROFER i Eurostat. Parametre elastičnosti prema Armingtonu, kao i podatke o elastičnosti ponude i potražnje pružaju etablirani izvori kao što su USITC i mreža Global Trade Analysis Project (GTAP). Prema spomenutim izvorima, elastičnost prema Armingtonu utvrđena je na 3,75, elastičnost potražnje na – 0,5, a tri elastičnosti ponude na 4.

(106)

S obzirom na to da je riječ o modelu za jednu zemlju, potrebno je iznijeti određene eksplicitne i implicitne pretpostavke, posebice u pogledu tržišta čelika SAD-a i učinka mjera uvedenih prema odjeljku 232.

(107)

Prvo, pretpostavlja se da će se provedbom spomenutih mjera uspjeti isključiti s tržišta SAD-a trenutačni izvoz zemalja koje podliježu mjerama iz odjeljka 232. U sljedećoj se fazi izračunava udio isključenog izvoza koji će biti preusmjeren na tržište EU-a za svaku zemlju proizvođača koja trenutačno izvozi u SAD, primjenom metodologije prema kojoj se uzimaju u obzir i ponderiraju četiri različita kriterija: udaljenost do Unije, dostupnost zemalja u odgovarajućoj regiji koje mogu iskoristiti preusmjereni izvoz, postojanje zemalja u regiji sa znatnim viškom kapaciteta te postojanje zaštitnih mjera koje su na snazi u zemlji trgovanja. Prema ovom izračunu, 72 % trenutačnog uvoza čelika SAD-a preusmjerit će se na tržište EU-a, što odgovara 55 % ukupnog uvoza čelika u Uniji za 2017. Nadalje, pretpostavlja se da će taj dodatni uvoz potisnuti jednaku količinu proizvodnje Unije.

(108)

U model se unose spomenuti parametri i tržišni podaci prilagođeni pretpostavkama iz prethodnih dviju uvodnih izjava. Model se potom rješava eksperimentima različitih veličina zaštitne carinske stope Unije izvan kvote. Rezultati modela predviđaju da bi carinska stopa od 25 % omogućila oko 19 % više razine uvoza u odnosu na referentno razdoblje od 2015. do 2017. Carinska stopa od 32 % još uvijek bi omogućila uvoz 10 % veći u odnosu na referentno razdoblje. S druge strane, carinska stopa od 41 % potisnula bi uvoz na razinu iz razdoblja od 2015. do 2017.

(109)

Rezultati makroekonomskog trgovinskog modela nadopunjeni su nizom mikroekonomskih simulacija tipičnih marži doprinosa za 12 različitih kategorija proizvodâ koji se ocjenjuju. Pretpostavka analize jest da bi u slučaju pada cijena proizvođači u potpunosti nastavili koristiti svoje kapacitete te izvoziti u Uniju sve dok su pokriveni varijabilni troškovi. Marža između prodajne cijene i varijabilnih troškova naziva se maržom doprinosa. Drugim riječima, proizvođač bi nastavio s proizvodnjom tako dugo dok marža doprinosa nije negativna. Za svaku od dvanaest kategorija proizvodâ koji se ocjenjuju analizom je utvrđena cijena za uvoz u Uniju po kojoj bi se u potpunosti iscrpila marža doprinosa za izvoznike u EU. Raspon između te cijene i neštetne domaće cijene na tržištu Unije trebala bi biti carinska stopa izvan kvote koja će jamčiti neštetnu razinu cijene na tržištu Unije.

(110)

Ova analiza temelji se na košarici cijena sirovina na osnovi pokazatelja objavljenih u publikaciji Metal Bulletin, varijabilnom trošku kineskih trgovačkih društava objavljenom u bazi podataka CRU te pretpostavljenim troškovima prijevoza od 60 dolara po toni između Kine i EU-a, što se smatra konzervativnom procjenom. Zaključak je da bi se marže doprinosa, pa stoga i carinske stope izvan kvote, potrebne da bi imale učinak odvraćanja, trebale kretati u rasponu između 19 % i 45 %, s medijanom od 34 %, što bi u osnovi potvrdilo red veličine carinske stope izvan kvote utvrđene modelom djelomične ravnoteže.

(111)

Na temelju navedenoga Komisija je preliminarno utvrdila da bi privremena carinska stopa izvan kvote od 25 % bila dostatna za sprečavanje nastanka ozbiljne štete. Uzimajući u obzir interes Unije te u očekivanju komentara zainteresiranih strana nakon donošenja privremenih mjera i detaljnijeg istraživanja kretanja uvoza prije uvođenja konačnih mjera, stopa niža od 32 %, koja je rezultat modela za osiguravanje tradicionalne trgovine uz povećanje toka uvoza od 10 %, predstavlja oprezan pristup.

(112)

Najbolji način osiguravanja optimalne uporabe carinskih kvota jest njihova raspodjela kronološkim redoslijedom po datumima prihvaćanja deklaracije puštanja u slobodan promet, kako je predviđeno Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/2447 (15). Svim bi uvoznicima iz Unije trebalo osigurati jednak i stalan pristup kvotama. Ova metoda upravljanja zahtijeva tijesnu suradnju između država članica i Komisije.

(113)

Prihvatljivost robe uvezene iz zemalja u razvoju za izuzimanje iz carinskih kvota ovisi o podrijetlu robe. Stoga bi se trebali primjenjivati kriteriji za utvrđivanje nepovlaštenog podrijetla koji su trenutačno na snazi u Uniji.

(114)

U svrhu provedbe privremenih mjera i omogućavanja nastavka tradicionalnih trgovinskih tokova utvrdit će se posebna kvota za svaku kategoriju proizvodâ za koju se ovom Uredbom uvode privremene mjere, bez obzira na zemlju podrijetla. U daljnjem tijeku ispitnog postupka utvrdit će se je li dodjeljivanje kvote po zemlji izvoznici poželjno kako bi se osigurali tradicionalni trgovinski tokovi iz tih zemalja i vodeći računa o učinku privremenih mjera. Komisija će posebno morati razmotriti mogući učinak koji antidampinške i antisubvencijske mjere na snazi imaju na dodjeljivanje i korištenje kvote po zemlji.

(115)

Dosezanjem utvrđenih bescarinskih kvota primjenjuju se zaštitne mjere.

(116)

Nekoliko je zainteresiranih strana tvrdilo da bi kombinacija već uvedenih antidampinških i kompenzacijskih mjera za brojne kategorije proizvodâ i zaštitnih mjera u pogledu uvoza istih proizvoda predstavljala nepoželjno zahtjevno opterećenje za neke proizvođače izvoznike koji nastoje izvoziti u EU, što bi moglo dovesti do uskraćivanja pristupa takvim proizvođačima na tržište Unije.

(117)

Za 12 kategorija proizvodâ od čelika obuhvaćenih postojećim privremenim zaštitnim mjerama neke od zemalja podrijetla zaista trenutačno podliježu antidampinškim i kompenzacijskim mjerama. Stoga je nužno razmotriti bi li kombinacija tih mjera sa zaštitnim mjerama mogla imati veći učinak od poželjnog (16). U svrhu izbjegavanja uvođenja „dvostrukih korektivnih mjera”, kad god se carinska kvota premaši, suspendirat će se ili smanjiti razina postojećeg antidampinga i kompenzacije kako bi se osiguralo da kombinirani učinak tih mjera ne premaši najvišu razinu zaštitnih ili antidampinških/kompenzacijskih pristojbi na snazi.

(118)

Privremene bi mjere trebalo primjenjivati 200 kalendarskih dana od datuma stupanja na snagu ove Uredbe.

(119)

U skladu s člankom 18. Uredbe 2015/478 i međunarodnim obvezama Unije, privremene mjere ne bi se trebale primjenjivati ni na jedan proizvod podrijetlom iz neke zemlje u razvoju sve dok njezin udio u uvozu tog proizvoda u Uniju ne premaši 3 %, uz uvjet da na zemlje u razvoju članice WTO-a s manje od 3 % udjela u uvozu zajedno ne otpada više od 9 % ukupnog uvoza Unije za predmetni proizvod.

(120)

Prethodno utvrđenje Komisije pokazuje da predmetne kategorije proizvodâ podrijetlom iz određenih zemalja u razvoju ispunjavaju zahtjeve za ostvarivanje koristi na temelju spomenutog odstupanja. U Prilogu IV. (Popis proizvoda podrijetlom iz zemalja u razvoju na koje se primjenjuju privremene mjere) navedene su zemlje u razvoju za potrebe ove Uredbe. Osim toga, za svaku od 23 kategorije proizvodâ navedene su zemlje u razvoju na koje se primjenjuju privremene mjere. Komisija u ovoj fazi smatra primjerenim izračunavanje obujma uvoza iz zemalja u razvoju na temelju svake kategorije proizvodâ jer je i carinska kvota utvrđena uzimajući u obzir tradicionalne trgovinske tokove za svaku kategoriju pojedinačno. Time se ne dovode u pitanje buduće odluke u pogledu toga može li se neka zemlja smatrati zemljom u razvoju.

(121)

Kako je prethodno navedeno u uvodnoj izjavi 80., na temelju bliske integracije tržištâ s članicama EGP-a, podataka o ukupnom izvozu iz tih zemalja te niskog rizika od preusmjeravanja trgovine, Komisija smatra da bi proizvode u postupku ocjenjivanja podrijetlom iz Norveške, Islanda i Lihtenštajna trebalo izuzeti iz primjene ove Uredbe,