19.10.2016   

HR

Službeni list Europske unije

L 282/63

(1)

Komisija je na temelju novinskih članaka objavljenih u prosincu 2014. saznala o izmjeni mađarskog Zakona o prehrambenom lancu iz 2008. kojim se uređuje pristojba za nadzor prehrambenog lanca. Komisija je dopisom od 17. ožujka 2015. mađarskim nadležnim tijelima poslala zahtjev za informacije na koji su ona odgovorila dopisom od 16. travnja 2015.

(2)

Komisija je dopisom od 15. srpnja 2015. obavijestila Mađarsku da je odlučila pokrenuti postupak iz članka 108. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje u tekstu: „Ugovor”) u pogledu mjere potpore (dalje u tekstu: „odluka o pokretanju postupka”). Komisija je u odluci o pokretanju postupka naložila i neposrednu obustavu mjere u skladu s člankom 11. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 659/1999 (2)

(3)

Odluka o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije  (3). Komisija je pozvala zainteresirane strane da dostave svoje primjedbe na mjeru potpore.

(4)

Komisija je zaprimila primjedbe od jedne zainteresirane strane. Dopisom od 13. listopada 2015. Komisija je proslijedila primjedbe Mađarskoj koja je imala priliku na njih odgovoriti. Mađarska nije odgovorila na te primjedbe.

(5)

Odredbe koje se primjenjuju na pristojbu za nadzor prehrambenog lanca utvrđene su u Zakonu XLVI. o prehrambenom lancu i njegovu službenom nadzoru iz 2008. („Zakon o prehrambenom lancu”) i u Odluci br. 40 Ministra ruralnog razvoja od 27. travnja 2012. o pravilima o prijavljivanju i plaćanju pristojbe za nadzor prehrambenog lanca. Poduzetnici koji se smatraju subjektima u prehrambenom lancu u skladu sa Zakonom o prehrambenom lancu moraju platiti pristojbu na temelju prometa ostvarenog obavljanjem određenih djelatnosti. U Zakonu je naveden niz djelatnosti (4) u pogledu kojih trgovačka društva moraju plaćati pristojbu za nadzor.

(6)

Svi poduzetnici (trgovačka društva i ostale pravne osobe, ali i privatne osobe koje obavljaju samostalnu djelatnost ili su primarni proizvođači) koji posluju u Mađarskoj i ostvarili su promet obavljanjem navedenih djelatnosti tijekom godine koja prethodi godini podnošenja prijave dužni su plaćati pristojbu za nadzor prehrambenog lanca. Pristojbom za nadzor prehrambenog lanca pokrivaju se troškovi Nacionalnog ureda za sigurnost prehrambenog lanca (državna agencija) pri obavljanju zadaća povezanih s određenim regulatornim i nadzornim djelatnostima povezanima s prehrambenim lancem. Pristojba za nadzor izračunava se svake godine i osoba koja podliježe plaćanju pristojbe mora ju prijaviti i platiti neovisno o tome jesu li obavljene posebne službene kontrole na licu mjesta.

(7)

Do 31. prosinca 2014. Zakonom o prehrambenom lancu bilo je propisano pravilo da svi subjekti u prehrambenom lanci moraju plaćati pristojbu na temelju odgovarajućeg prometa po paušalnoj stopi od 0,1 %.

(8)

Novac od prikupljenih pristojbi za nadzor prehrambenog lanca može se upotrijebiti samo za obavljanje zadaća navedenih u strategiji za sigurnost prehrambenog lanca i za aktivnosti nadležnog tijela za prehrambeni lanac.

(9)

U skladu s izmjenom članka 47./B Zakona o prehrambenom lancu Zakonom br. LXXIV iz 2014. (5) koji je stupio na snagu 1. siječnja 2015. (dalje u tekstu: „izmjena iz 2014.”) uvedena su posebna pravila za izračun pristojbe za nadzor koja se primjenjuje na promet koji ostvaruju trgovine koje prodaju robu široke potrošnje kratkog vijeka trajanja (6) na mađarskom tržištu.

(10)

Izmjenom Zakona o prehrambenom lancu iz 2014. uvodi se struktura progresivnih pristojbi za vlasnike trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja (7) koje se kreću od 0 % do 6 %. Sljedeće stope primjenjivale su se na promet koji podliježe plaćanju pristojbe za nadzor prehrambenog lanca:

(11)

U skladu s izmjenom Zakona o prehrambenom lancu iz 2014. svi ostali subjekti u prehrambenom lancu i dalje su imali obvezu plaćati pristojbu izračunanu na temelju relevantnog prometa po paušalnoj stopi od 0,1 %.

(12)

U izmijenjenoj odredbi mađarskog Zakona o prehrambenom lancu i u njegovom obrazloženju ne navode se razlozi za uvođenje posebnih pravila u pogledu stope pristojbe za trgovine robe široke potrošnje. Nije navedeno objašnjenje zašto su utvrđene različite skupine po iznosu prometa i odgovarajuće stope pristojba.

(13)

Pristojba se određuje na temelju prijave subjekata u prehrambenom lancu. Plaća se u dva jednaka godišnja obroka do 31. srpnja i 31. siječnja. U zakonu su predviđeni i pojednostavnjeni postupci u slučajevima kada je pristojba niža od 1 000 HUF (približno 3,20 EUR). U tom slučaju pristojba se svejedno mora prijaviti, ali se ne mora platiti.

(14)

Na sve pristojbe za nadzor koje nisu plaćene na vrijeme obračunava se zatezna kamata. Zatezna kamata može se odrediti ako osobe ili subjekti koji podliježu plaćanju pristojbe za nadzor prehrambenog lanca ne ispune svoju obvezu podnošenja prijave ili ju ispune sa zakašnjenjem, nepotpuno ili dostavljanjem netočnih podataka.

(15)

Komisija je pokrenula formalni istražni postupak jer je u toj fazi smatrala da struktura progresivnih pristojbi (stope i skupine po iznosu prometa) koja je uvedena izmjenom iz 2014. čini nezakonitu i nespojivu državnu potporu.

(16)

Komisija je posebno smatrala da se progresivnim stopama uvedenima izmjenom iz 2014. uvodi razlika između poduzetnika na temelju njihova prometa i stoga na temelju njihove veličine te se tako osigurava selektivna prednost poduzetnicima s manjim prometom koji su stoga i manje veličine. Mađarska nije dostavila dokaze da struktura progresivne pristojbe primjenjiva na trgovine robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja, kao što su supermarketi, odgovara sličnom progresivnom uzorku troškova Nacionalnog ureda za sigurnost prehrambenog lanca za obavljanje nadzora nad tim trgovinama. Mađarska stoga nije dokazala da je mjera opravdana zbog prirode ili opće strukture poreznog sustava. Stoga je Komisija smatrala da mjera čini državnu potporu jer se činilo da su ispunjeni svih ostali uvjeti iz članka 107. stavka 1. Ugovora.

(17)

Naposljetku, Komisija je izrazila sumnje u pogledu spojivosti mjere s unutarnjim tržištem. Komisija je posebno podsjetila da ne može proglasiti spojivom mjeru državne potpore kojom se krše druga pravila iz zakonodavstva Unije, kao što su temeljne slobode utvrđene Ugovorom ili odredbe uredbi i direktiva Unije. U toj fazi ona nije mogla isključiti mogućnost da je mjera najviše usmjerena na poduzetnike u stranom vlasništvu, što bi činilo povredu članka 49. Ugovora kojim je utvrđena temeljna sloboda poslovnog nastana, te je izrazila sumnju da su razlike u poreznom tretmanu koje proizlaze iz mjere nužne i razmjerne cilju ispunjenja obveza iz Uredbe (EZ) br. 882/2004 Europskog parlamenta i Vijeća (8).

(18)

Mađarska vlada podnijela je 27. listopada 2015. mađarskom parlamentu prijedlog Zakona o izmjeni Zakona br. XLVI iz 2008. o prehrambenom lancu i njegovom službenom nadzoru. Mađarski parlament donio je 17. studenoga 2015. Zakon br. CLXXXII iz 2015. o izmjeni Zakona br. XLVI. iz 2008. o prehrambenom lancu i njegovom službenom nadzoru, koji je objavljen u mađarskom službenom listu (Magyar Közlöny) br. 182/2015 26. studenoga 2015. Novi zakon stupio je na snagu trideset prvog dana od dana objave, odnosno 27. prosinca 2015.

(19)

Izmjenom iz studenoga 2015. ukida se struktura progresivne pristojbe uvedena izmjenom iz 2014. i ponovno uvodi paušalna pristojba za nadzor od 0,1 % za sve subjekte u prehrambenom lancu koja se primjenjivala prije izmjene Zakona iz 2014.

(20)

Mađarska nije Komisiji poslala nikakve primjedbe kao odgovor na odluku o pokretanju postupka.

(21)

Umjesto toga, Mađarska je u dopisu od 16. rujna 2015. koji je bio upućen Povjereniku za tržišno natjecanje poslala Komisiji prijedlog izmijenjene pristojbe za nadzor prehrambenog lanca. Prema tom prijedlogu ukinula bi se stopa od 0 % i, umjesto strukture progresivne pristojbe od osam stopa (između 0 % i 6 %), uveo bi se sustav od dvije stope (0,1 % za subjekte u maloprodajnom sektoru s malim obujmom prometa i 0,3 % za subjekte u maloprodajnom sektoru s većim obujmom prometa).

(22)

Dopisom od 7. listopada 2015. službe Komisije obavijestile su Mađarsku da bi, iako se novim prijedlogom smanjila razlika između stopa pristojbi, predložena nova pristojba još uvijek imala progresivnu strukturu što bi predstavljalo problem sa stajališta državnih potpora ako se ne može opravdati temeljnim načelima sustava pristojbe za nadzor.

(23)

Dopisom od 7. listopada 2015. Mađarska je poslala dodatne informacije i podatke kojima je nastojala opravdati strukturu dvostruke progresivne pristojbe na temelju troškova nadzora velikih sudionika na tržištu i ostalih tržišnih subjekata. Mađarska je posebno tvrdila da veliki sudionici imaju složenu strukturu koja zahtijeva složeniju kontrolu te je stoga tijelima koja obavljaju tu kontrolu potrebno znatno više resursa.

(24)

Nakon što je Mađarska zatražila povratne informacije o prijedlogu iz svojeg dopisa od 16. rujna 2015. te o dodatnim informacijama iz svojeg dopisa od 7. listopada 2015., službe Komisije obavijestile su Mađarsku dopisom od 17. ožujka 2016. da se na temelju dostavljenih podataka ne može zaključiti da se troškovi kontrola kao udio u prometu povećavaju na isti način kao i stope pristojbi. Komisijine službe posebno su potvrdile svoje stajalište da dostavljeni podaci nisu pokazali da su troškovi nadzora za trgovačka društva koja se nalaze ispod stope od 0,3 % tri puta veći, za svaku forintu kontroliranog prometa, od troškova za trgovačka društva ispod stope od 0,1 %: Stoga bi se moralo smatrati da se strukturom s dvije progresivne pristojbe osigurava selektivna prednost poduzetnicima razvrstanima u niži razred.

(25)

Naposljetku, Mađarska taj zakonodavni prijedlog za izmjenu Zakona XLVI. o prehrambenom lancu i službenom nadzoru nad njim iz 2008. nije podnijela mađarskom parlamentu.

(26)

Komisija je zaprimila primjedbe jedne zainteresirane strane. Ta zainteresirana strana posluje na mađarskom tržištu i slaže se s Komisijinom ocjenom iz odluke o pokretanju postupka. Ta zainteresirana strana tvrdi da je mjera bila posebno usmjerena na strana trgovačka društva te da je to moguće zbog strukture mađarskog maloprodajnog tržišta. Ta stranka tvrdi da strana trgovačka društva imaju podružnice ili društva kćeri u maloprodajnom sektoru u Mađarskoj, zbog čega se povećava njihov (konsolidirani) promet. S druge strane, mađarski poduzetnici organizirani su kao franšizni sustav u kojem svakom pojedinom trgovinom, ili njihovim ograničenim brojem, upravlja druga pravna osoba koja nije dio korporativne organizacije ili grupe davatelja franšize. Prema procjenama zainteresirane strane strani trgovci na malo (korporativne grupe) trenutačno bi u Mađarskoj imali zajednički tržišni udio od približno 50 %, ali snose približno 95 % iznosa pristojbe za nadzor, dok se mađarski trgovci na malo većinom nalaze u razredu pristojbe od 0 % do 0,1 % u skladu s člankom 47./B Zakona o prehrambenom lancu.

(27)

Drugim riječima, mađarski trgovci na malo koji prodaju hranu, zbog svoje organizacije u obliku franšiznog sustava, automatski ulaze u niži razred pristojbe (plaćaju stope od 0 % ili 0,1 %), dok podružnice/društva kćeri stranih matičnih društava sa sjedištem u EU-u, koje nisu organizirane prema franšiznom sustavu, uglavnom plaćaju visoke iznose pristojbi. Zainteresirana strana stoga tvrdi da se pristojbom za nadzor prehrambenog lanca osigurava selektivna prednost manjim poduzetnicima i poduzetnicima u sektoru maloprodaje koji nisu organizirani u sustav podružnica, odnosno mađarskim poduzetnicima u odnosu na poduzetnike u stranom vlasništvu.

(28)

Komisija nije zaprimila nikakav odgovor Mađarske na primjedbe jedine zainteresirane strane koje su joj proslijeđene dopisom od 13. listopada 2015.

(29)

Komisija ograničava svoju procjenu potpore u ovoj Odluci na odredbe izmjene Zakona o prehrambenom lancu iz 2014., posebno na izmijenjenu odredbu kojom se propisuje struktura progresivnih pristojbi (stope i skupine po iznosu prometa) za trgovine robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja u Mađarskoj, kako je navedeno u prethodno navedenoj uvodnoj izjavi 10.

(30)

U skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora, „Osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.

(31)

Stoga da bi se mjera mogla razvrstati kao potpora u smislu ove odredbe moraju biti zadovoljeni sljedeći kumulativni uvjeti: i. mjera se mora moći pripisati državi i financirati državnim sredstvima; ii. njome se mora davati prednost njezinom primatelju; iii. ta prednost mora biti selektivna; i iv. mjerom se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje ili da će utjecati na trgovinu među državama članicama.

(32)

Da bi mogla činiti državnu potporu, mjera se mora financirati državnim sredstvima i mora se moći pripisati državi.

(33)

Budući da je mjera posljedica Zakona koji je donio mađarski parlament, jasno je da se može pripisati mađarskoj državi. Ne može se prihvatiti tvrdnja Mađarske da se pristojba ne može pripisati mađarskoj državi budući da joj je pravna osnova Uredba (EZ) br. 882/2004.

(34)

Sudovi Unije prethodno su smatrali da se porezno izuzeće koje je prihvatila država članica koja provodi direktivu Unije u skladu sa svojim obvezama iz Ugovora ne može pripisati toj državi članici već proizlazi iz zakonodavstva Unije i stoga ne čini državnu potporu (9). Međutim u Uredbi (EZ) br. 882/2004 utvrđene su opće obveze država članica i ne određuje im se obveza da uspostave progresivne pristojbe na temelju prometa za obavljanje kontrola pa se stoga ne može reći da se izmjena iz 2014. temelji na aktu zakonodavstva Unije. U članku 26. Uredbe (EZ) br. 882/2004 propisano je da „Države članice osiguravaju dostatna financijska sredstva za osoblje i ostala sredstva potrebna za službene kontrole, na bilo koji način koji one smatraju primjerenim, uključujući i putem općeg oporezivanja ili uvođenjem pristojbi ili naknada.” U skladu s člankom 27. stavkom 1. „Države članice mogu naplaćivati pristojbe ili naknade za pokriće troškova službenih kontrola.” Stoga su pojedinačne države članice odgovorne utvrditi iznos pristojbe unutar granica navedenog propisa, a posebno u skladu s njegovim člankom 27. Za bilo kojih izbor u tom kontekstu stoga je odgovorna mađarska država.

(35)

Kada je riječ o financiranju mjere državnim sredstvima, ako je rezultat mjere odricanje države od prihoda koje bi inače u uobičajenim okolnostima morala naplatiti od poduzetnika, taj je uvjet isto ispunjen (10). U ovom slučaju mađarska država odriče se sredstava koje bi inače morala naplatiti od vlasnika trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja s manjim obujmom prometa (koji su stoga manji poduzetnici) da se na njih primjenjuje ista pristojba za nadzor kao na vlasnike trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja s većim obujmom prometa.

(36)

Prema sudskoj praksi sudova Unije pojmom potpore obuhvaćene su ne samo pozitivne koristi već i mjere kojima se, u različitim oblicima, umanjuju troškovi koji su obično uključeni u proračun poduzetnika (11). Iako se mjera koja uključuje smanjenje poreza ili nameta ne sastoji od izravnog prijenosa državnih sredstava, njome se osigurava prednost jer se poduzetnike na koje se primjenjuje stavlja u povoljniji financijski položaj od ostalih poreznih obveznika i zato što se njome uzrokuje gubitak državnih prihoda (12). Prednost se može odobriti različitim vrstama smanjenja poreznog opterećenja trgovačkog društva te, posebno, smanjenjem primjenjive porezne stope, porezne osnovice ili iznosa poreznog duga (13).

(37)

U izmjeni Zakona o prehrambenom lancu iz 2014. propisana je struktura progresivnih naknada koja se primjenjuje na vlasnike trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja ovisno o razredu u koji se može razvrstati promet tih poduzetnika. Zbog progresivnog obilježja tih pristojbi prosječni postotak pristojbe koja se naplaćuje na promet trgovine povećava se povećanjem prometa trgovine i ulaskom u sljedeći viši razred. Zbog toga poduzetnici s manjim obujmom prometa (manji poduzetnici) plaćaju pristojbu po znatno nižim prosječnim stopama od poduzetnika s većim obujmom prometa (veliki poduzetnici). Plaćanjem pristojbe po toj znatno nižoj stopi smanjuju se naknade koje poduzetnici s malim obujmom prometa moraju plaćati za razliku od poduzetnika s većim prometom i to stoga za potrebe članka 107. stavka 1. Ugovora čini prednost u korist manjih poduzetnika u odnosu na veće poduzetnike.

(38)

Mjera je selektivna ako se njome određeni poduzetnici ili proizvodnja određene robe stavljaju u povoljniji položaj u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora.

(39)

Sud EU-a utvrdio je da se za fiskalne sustave selektivnost mjere u načelu treba ocjenjivati primjenom analize od tri koraka (14). Prvo se utvrđuje uobičajeni ili redovni porezni režim koji se primjenjuje u državi članici: „referentni sustav”. Drugo, treba utvrditi odstupa li mjera od tog referentnog sustava ako se njome stvara razlika između gospodarskih subjekata koji su, u svjetlu ciljeva svojstvenih sustavu, u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Ako predmetna mjera ne čini odstupanje od referentnog sustava, ona nije selektivna. Ako čini (i stoga je prima facie selektivna), u trećem koraku analize mora se utvrditi je li mjera kojom se odstupa opravdana prirodom (referentnog) poreznog sustava ili njegovom općom strukturom (15). Ako je mjera koja je prima facie selektivna opravdana zbog prirode sustava ili njegove opće strukture, ona se neće smatrati selektivnom i stoga će biti izvan područja primjene članka 107. stavka 1. Ugovora.

(40)

U ovom predmetu Komisija smatra da je referentni sustav pristojba za nadzor koju plaćaju poduzetnici u prehrambenom lancu koji posluju u Mađarskoj (16). Komisija smatra da struktura progresivne pristojbe uvedena izmjenom iz 2014. ne može činiti dio referentnog sustava.

(41)

Kako je naveo Sud EU-a (17), nije uvijek dovoljno ograničiti analizu selektivnosti na to odstupa li mjera od referentnog sustava kako ga je definirala država članica. Treba također ocijeniti je li država članica odredila granice tog sustava na usklađen način ili na arbitraran ili pristran način kojim se određeni poduzetnici stavljaju u povoljniji položaj. Umjesto propisivanja općih pravila koja se primjenjuju na sve poduzetnike i od kojih određeni poduzetnici mogu odstupati, država članica mogla bi ostvariti isti rezultat, ako se stave na stranu pravila o državnim potporama, prilagodbom i kombiniranjem svojih pravila na način da se njima različiti poduzetnici opterećuju u različitoj mjeri (18). Posebno je važno u tom pogledu podsjetiti da je Sud EU-a dosljedno smatrao da se u članku 107. stavku 1. Ugovora ne razlikuje između mjera državne intervencije upućivanjem na njihove uzroke ili ciljeve već se one definiraju prema njihovim učincima i stoga neovisno od tehnika koje se upotrebljavaju (19).

(42)

Dok je primjena paušalne pristojbe na promet subjekata u prehrambenom lancu odgovarajuće sredstvo za pokrivanje troškova države za obavljanje nadzora u skladu s Uredbom (EZ) br. 882/2004, čini se da je Mađarska namjerno oblikovala strukturu progresivne pristojbe uvedene izmjenom Zakona o prehrambenom lancu iz 2014. kako bi određene poduzetnike stavila u povoljniji položaj. Prije izmjene iz 2014., svi subjekti u prehrambenom lancu, uključujući trgovine robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja, morali su plaćati pristojbu na temelju svojeg prometa po paušalnoj stopi od 0,1 %. U skladu sa strukturom progresivne pristojbe koja je uvedena izmjenom iz 2014., vlasnici trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja mogu podlijegati nizu od osam različitih stopa pristojbe koje počinju od 0 % i postupno se povećavaju do 6 %, ovisno o razredima u koje je razvrstan njihov promet. Stoga se, kao rezultat izmjene iz 2014., na poduzetnike primjenjuje različita prosječna porezna stopa ovisno o prirodi njihovih djelatnosti (ovisno o tome vode li trgovine robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja) i iznosu njihovog prometa (ovisno o tome premašuje li pragove utvrđene tom izmjenom).

(43)

Budući da se svaki poduzetnik oporezuje po različitoj stopi, Komisija ne može utvrditi jednu referentnu stopu među pristojbama kako su izmijenjene 2014. Mađarska nije navela određenu stopu kao referentnu ili „uobičajenu” stopu i nije objasnila zašto bi viša stopa bila opravdana zbog iznimnih okolnosti za vlasnike trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja s velikim obujmom prometa, a ni zašto bi se na određene kategorije subjekata ili vlasnike trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja s manjim obujmom prometa trebale primjenjivati niže stope.

(44)

Stoga je učinak izmjene iz 2014. da različiti poduzetnici plaćaju različite stope poreza (izražene kao udio u njihovom općem godišnjem prometu) ovisno o njihovim djelatnostima i, budući da je iznos ostvarenog prometa poduzetnika u određenoj mjeri povezan s veličinom tog poduzetnika, o njihovoj veličini. Međutim, cilj je pristojbe za nadzor hrane financirati zdravstvene i sigurnosne kontrole hrane dok prolazi duž prehrambenog lanca i struktura progresivnih pristojbi, sa stopama u rasponu od 0 % do 6 %, ne temelji se na odnosu između troška nadzora u prostorijama poduzetnika obuhvaćenih mjerom i njihovog prometa.

(45)

S obzirom na taj cilj Komisija smatra da su svi subjekti u prehrambenom lancu općenito, a posebno svi vlasnici trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja, u sličnom pravnom i činjeničnom položaju neovisno o njihovim djelatnostima ili obujmu prometa te da Mađarska nije dostavila uvjerljivo opravdanje za razlikovanje između tih vrsta poduzetnika u pogledu naplate pristojbe za nadzor prehrambenog lanca. Komisija u tom pogledu upućuje na uvodne izjave 52. i 57. u nastavku. Mađarska je stoga namjerno osmislila pristojbu za nadzor prehrambenog lanca na način kojim se proizvoljno određeni poduzetnici stavljaju u povoljniji položaj, posebno vlasnici trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja s manjim obujmom prometa (i stoga manji poduzetnici), dok se drugi, odnosno veći poduzetnici koji su često u stranom vlasništvu, stavljaju u nepovoljni položaj. (20).

(46)

Referentni sustav stoga je selektivan jer nije opravdan u odnosu na cilj pristojbe za nadzor hrane, odnosno financiranje zdravstvenih i sigurnosnih kontrola hrane dok prolazi kroz prehrambeni lanac. Stoga je odgovarajući referentni sustav u ovom slučaju određivanje pristojbe za nadzor poduzetnicima u prehrambenom lancu koji rade u Mađarskoj na temelju njihova prometa te progresivna pristojba stoga ne bi trebala biti dio tog sustava.

(47)

U drugom koraku nužno je utvrditi odstupa li se mjerom od referentnog sustava u korist određenih poduzetnika koji su u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na svojstveni cilj referentnog sustava.

(48)

Kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 44., svojstveni cilj pristojbe za nadzor hrane jest financirati zdravstvene i sigurnosne provjere hrane tijekom njezina prolaska kroz prehrambeni lanac u Mađarskoj. Kako je dalje objašnjeno u toj uvodnoj izjavi, s obzirom na taj cilj treba se smatrati da su svi subjekti u prehrambenom lancu općenito, a posebno svi vlasnici trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja, u sličnom pravnom i činjeničnom položaju neovisno o njihovim djelatnostima ili obujmu prometa.

(49)

Kako je objašnjeno u uvodnoj izjavi 37., rezultat je strukture progresivne pristojbe, koja se u skladu s izmjenom iz 2014. primjenjuje samo na vlasnike trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja, da poduzetnici s velikim obujmom prometa plaćaju znatno više pristojbe za nadzor i znatno više prosječne stope pristojbi za nadzor u odnosu na vlasnike trgovina sa znatno manjim obujmom prometa i ostale subjekte u prehrambenom lancu. Drugim riječima, struktura progresivne pristojbe uvedena izmjenom iz 2014. razlikuje se među poduzetnicima u sličnom činjeničnom i pravnom položaju u pogledu cilja pristojbe za nadzor hrane ovisno o njihovim djelatnostima i njihovoj veličini.

(50)

Komisija posebno napominje da se zbog stopa pristojbi utvrđenih u izmjeni Zakona o prehrambenom lancu iz 2014. i razreda na koje se primjenjuju povećao iznos pristojbe koju moraju plaćati poduzetnici ovisno o njihovom prometu od određenih djelatnosti te o njihovoj veličini. Granična stopa pristojbe iznosi 0,1 % za poduzetnike s prometom većim od 500 milijuna HUF, ali manjim od 50 milijardi HUF. Ta se granična stopa množi sa 60 kako bi se dobio iznos od 6 % za poduzetnike koji prodaju robu široke potrošnje kratkog vijeka trajanja kojom ostvaruju promet veći od 300 milijardi EUR. Zbog tog povećanja granične stope pristojbe prosječni iznos pristojbe za trgovinu s prometom u najvišem razredu znatno je veći od iznosa koji se primjenjuje na poduzetnike s niskim prihodima (koji su također manji poduzetnici).

(51)

Stoga se strukturom progresivne pristojbe koja je uvedena izmjenom iz 2014. odstupa od referentnog sustava koji se sastoji od uvođenja pristojbe za nadzor za poduzetnike u prehrambenom lancu koji posluju u Mađarskoj kojom se vlasnici trgovina robe široke potrošnje s manjim obujmom prometa (koji su stoga manji poduzetnici) stavljaju u povoljniji položaj. Komisija stoga smatra da je osporena mjera prima facie selektivna.

(52)

Mjera koja odstupa od referentnog sustava nije selektivna ako je opravdana prirodom sustava ili njegovom općom strukturom. To je slučaj kada je selektivno postupanje rezultat svojstvenih mehanizama koji su nužni za funkcioniranje sustava i njegovu učinkovitost (21). Zbog toga se države članice ne mogu oslanjati za ciljeve vanjske politike, na primjer ciljeve regionalne, okolišne ili industrijske politike, kako bi opravdale različito postupanje prema poduzetnicima u okviru određenog sustava. Obrazloženje mora dostaviti država članica, odnosno mađarska nadležna tijela.

(53)

Mađarska nadležna tijela tvrdila su da je svrha odstupanja osigurati da je stopa pristojbe za nadzor razmjernija resursima koji su potrebni nadležnom tijelu za nadzor znatnih sudionika na tržištu (npr. potvrde, vrijeme potrebno za nadzor s IT-om i sustavima osiguranja kvalitete, broj lokacija trgovačkog društva, uporaba stručnjaka i troškovi motornih vozila). Mađarska nadležna tijela smatraju da bi subjekti u prehrambenom lancu s većim obujmom prometa ili oni koji predstavljaju veći rizik zbog većeg broja potrošača s kojima rade trebali više pridonijeti financiranju nadzora prehrambenog lanca.

(54)

Komisija smatra da su progresivne pristojbe na temelju prometa opravdane samo ako su potrebne zbog posebnog cilja koji se njima želi ostvariti, odnosno, ako bi se troškovi koji bi se trebali pokriti prihodom od pristojbi ili negativne posljedice djelatnosti koja bi trebala biti obuhvaćena pristojbom isto povećali – i to više nego razmjerno (22) – u odnosu na promet. Budući da bi se pristojbom za nadzor lanca trgovina na malo trebale financirati zdravstvene i sigurnosne kontrole hrane dok prolazi kroz prehrambeni lanac, Komisija nije mogla utvrditi razlog zašto bi se takve kontrole trebale povećati više nego što je razmjerno u odnosu na promet većih poduzetnika.

(55)

Na primjer, Mađarska nije dostavila dokaze kojima se može objasniti zašto bi prodaja, primjerice, paketa šećera činila 60 posto veći rizik ili zahtijevala 60 puta skuplje kontrole u slučaju vlasnika trgovine na malo s velikim prometom od prodaje nego u slučaju vlasnika malog supermarketa s malim obujmom prometa od prodaje koji prodaje isti paket šećera. Dok je promet od prodaje tog paketa šećera sličan kod oba poduzetnika, vlasnik malog supermarketa plaća 60 puta nižu pristojbu za svaku forintu prometa nastalog prodajom tog paketa.

(56)

Komisija dalje primjećuje da se obrazloženje Mađarske da bi subjekti u prehrambenom lancu s većim prometom trebali više pridonositi financiranju nadzora prehrambenog lanca može pobiti činjenicom da će trgovina robe široke potrošnje kratkog vijeka trajanja koja ostvaruje velik promet plaćati više stope pristojbi na taj promet od subjekata u prehrambenom lancu koji nisu poduzetnici koji prodaju robu široke potrošnje kratkog vijeka trajanja i ostvaruju istu razinu prometa, ali plaćaju paušalnu stopu od 0,1 %.

(57)

Komisija stoga smatra da mjera nije opravdana zbog prirode i opće strukture referentnog sustava. Stoga bi se trebalo smatrati da se mjerom osigurava selektivna prednost poduzetnicima koji vode trgovine robe široke potrošnje s manjim obujmom prometa (koji su stoga i manji poduzetnici).

(58)

U skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora, da bi mjera činila državnu potporu, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje. Mjera se primjenjuje na poduzetnike koji ostvaruju promet na temelju određenih djelatnosti povezanih s prehrambenim lancem i prodajom robe široke potrošnje na mađarskom tržištu, među ostalim na subjekte iz drugih država članica. U Mađarskoj i u drugim državama članicama na tržište na kojem djeluju poduzetnici koji prodaju robu široke potrošnje postoje subjekti iz drugih država članica koji uspješno posluju na međunarodnoj razini ili bi mogli proširiti poslovanje na međunarodnu razinu. Progresivnom pristojbom utemeljenom na prometu neki od subjekata mogu se stavljati u povoljniji položaj na štetu drugih i može se pojačati njihov položaj na mađarskom i europskom tržištu. Mjera stoga utječe na konkurentnost poduzetnika koji podliježu plaćanju progresivne pristojbe, narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje i utječe na trgovinu unutar Unije.

(59)

Budući da su ispunjeni svi uvjeti iz članka 107. stavka 1. Ugovora, Komisija smatra da izmjena Zakona o prehrambenom lancu iz 2014. kojom je utvrđena struktura progresivne stope pristojbe za poduzetnike koji prodaju robu široke potrošnje čini državnu potporu u smislu te odredbe.

(60)

Državna potpora smatra se spojivom s unutarnjim tržištem ako se može razvrstati u jednu od kategorija iz članka 107. stavka 2. Ugovora (23) i može se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem ako Komisija zaključi da pripada u jednu od kategorija iz članka 107. stavka 3. Ugovora (24). Međutim, država članica koja odobrava potporu dužna je dokazati da je državna potpora koju je odobrila spojiva s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavcima 2. i 3. Ugovora (25).

(61)

Komisija napominje da mađarska nadležna tijela nisu obrazložila zašto bi izmjena Zakona o prehrambenom lancu iz 2014. bila spojiva s unutarnjim tržištem. Mađarska nije iznijela primjedbe na sumnje navedene u odluci o pokretanju postupka u pogledu spojivosti mjere i nije odgovorila na primjedbe treće strane o spojivosti (26). Komisija smatra da se ne primjenjuje nijedna od iznimki iz prethodno navedenih odredaba jer se čini da se mjerom ne ostvaruje niti jedan od ciljeva navedenih u tim odredbama. Stoga se potpora ne može proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem.

(62)

Komisija dalje podsjeća da ne može proglasiti spojivom mjeru državne potpore kojom se krše druga pravila iz zakonodavstva Unije, kao što su temeljne slobode utvrđene Ugovorom ili odredbe uredbi i direktiva Unije. U tom pogledu nisu uklonjene sumnje koje je Komisija iznijela u odluci o pokretanju postupka da je mjera u prvom redu usmjerena na strana poduzeća, što bi moglo činiti povredu članka 49. Ugovora kojim se utvrđuje temeljna sloboda poslovnog nastana. Mađarska nije dala primjedbe na moguću povredu članka 49. Ugovora ili na primjedbe zainteresirane treće strane o tome pitanju.

(63)

Mađarska je tvrdila da je pravna osnova za pristojbu za nadzor prehrambenog lanca Uredba (EZ) br. 882/2004 kako je izmijenjena izmjenom iz 2014. Međutim, na temelju informacija koje su dostavila mađarska nadležna tijela (27), Komisija se ne slaže da je mjera – kako je izmijenjena 2014. – u skladu s Uredbom (EZ) br. 882/2004 iz sljedećih razloga:

(64)

Prvo, na temelju informacija koje je dostavila Mađarska nije utvrđeno da je pristojba za nadzor, kako je izmijenjena 2014., izračunana u skladu s kriterijima za izračun pristojbi iz Uredbe (EZ) br. 882/2004 niti da ne premašuje ukupne troškove koje snose nadležna tijela pri obavljanju službenih kontrola, kako je izričito propisano člankom 27. stavkom 4. točkom (a) te Uredbe.

(65)

Drugo, čini se da troškovi koji su se uzeli u obzir pri utvrđivanju načina izračuna pristojbe za nadzor nisu u skladu s onima iz članka 27. stavka 4. točke (a) u vezi s Prilogom VI. Uredbi (EZ) br. 882/2004. Dok je u potonjoj navedeno da troškovi koji će se uzeti u obzir za izračun pristojbi mogu uključivati troškove osoblja „koje provodi službene kontrole”, mađarska nadležna tijela obavijestila su Komisiju da su pristojbom za nadzor koju ona naplaćuju obuhvaćeni i (širi) troškovi koji proizlaze iz opće kategorije „plaća osoblja” (28).

(66)

Treće, iako mađarska nadležna tijela imaju pravo naplatiti paušalne pristojbe u skladu s člankom 27. stavkom 4. točkom (b) Uredbe (EZ) br. 882/2004, ona nisu dostavila uvjerljivo obrazloženje progresivne prirode pristojbe za nadzor i njezine strukture (razredi i stope pristojbi). Mađarska posebno nije dostavila dokaze da je struktura progresivnih pristojbi (stope i skupine po iznosu prometa) koja se primjenjuje na voditelje trgovina robe široke potrošnje slična progresivnom uzroku troškova Nacionalnog ureda za sigurnost prehrambenog lanca za provođenje nadzora nad navedenim poduzetnicima.

(67)

Naposljetku, iako je progresivna stopa navodno opravdana u skladu s Uredbom (EZ) br. 882/2004 potrebom da pristojba bude razmjerna većim administrativnim resursima koji su potrebni nadležnim tijelima za obavljanje kontrola nad velikim subjektima na tržištu, Komisija ne shvaća kako, s obzirom na prirodu službenih kontrola, kontrola nekoliko trgovina većih trgovaca na malo može biti skuplja ili složenija od kontrole nekoliko trgovina subjekata koju djeluju na temelju franšize (koji, međutim, plaćaju znatno niže pristojbe za nadzor jer je promet svake pojedinačne trgovine znatno manji).

(68)

S obzirom na navedeno, Komisija smatra da razlike u poreznom tretmanu na temelju predmetne mjere nisu nužne i razmjerne cilju izvršenja obveza iz Uredbe (EZ) br. 882/2004.

(69)

Kako je navedeno u odjeljku 3.2., pristojba za nadzor prehrambenog lanca kako je izmijenjena 17. studenoga 2015. više se ne primjenjuje na temelju progresivnih stopa. U Zakonu br. CLXXXII iz 2015. kojim se izmjenjuje Zakon br. XLVI iz 2008. o prehrambenom lancu i njegovoj službenoj kontroli predviđena je umjesto toga paušalna stopa od 0,1 % za sve subjekte u prehrambenom lancu. Ukidanjem strukture progresivnih pristojbi uklanja se zabrinutost u pogledu državne potpore zbog te progresivne strukture koja je navedena u odluci o pokretanju postupka.

(70)

Izmjena iz 2014. nikada nije prijavljena Komisiji i ona ju nikada nije proglasila spojivom s unutarnjim tržištem. Budući da izmjena iz 2014. čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora i novu potporu u smislu članka 1. točke (c) Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 (29) koja je provedena protivno obvezi ne primjenjivanja iz članka 108. stavka 3. Ugovora, ta mjera čini i nezakonitu potporu u smislu članka 1. točke (f) Uredbe (EU) 2015/1589.

(71)

Kada je donesen zaključak da mjera čini nezakonitu i nespojivu državnu potporu, mora se ostvariti povrat te potpore od njezinih primatelja u skladu s člankom 16. Uredbe (EU) 2015/1589.

(72)

Međutim, kao posljedica naloga za obustavu koji je Komisija izdala u svojoj odluci o pokretanju postupka, Mađarska je potvrdila da je obustavila plaćanje pristojbe za nadzor prehrambenog lanca onih subjekata na koje se primjenjuje odgovarajuća kategorija progresivne pristojbe za nadzor.

(73)

Prema tome, u okviru mjere nije stvarno dodijeljena nikakva državna potpora. Zbog toga nema potrebe za povratom.

(74)

Komisija zaključuje da je Mađarska nezakonito provela predmetnu potporu protivno članku 108. stavku 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

(75)

Ovom Odlukom ne dovode se u pitanje moguće istrage o spojivosti mjere s temeljnim slobodama utvrđenima u Ugovoru, posebno slobodom poslovnog nastana zajamčenom člankom 49. Ugovora,

—

distribucija životinja koje se drže za proizvodnju hrane, uzgoj ili u eksperimentalne svrhe;

—

distribucija bilja, sjemena, biljnih proizvoda i sadnica koje se uzgajaju za proizvodnju hrane ili hrane za životinje;

—

proizvodnja ili distribucija hrane, uključujući pripremu i dostavu hrane iz restorana i javnu pripremu i dostavu hrane;

—

proizvodnja ili distribucija hrane za životinje;

—

proizvodnja ili distribucija veterinarskih pripravaka i veterinarskih proizvoda;

—

proizvodnja ili distribucija pesticida, materijala za povećanje prinosa ili EZ gnojiva;

—

obrada, uporaba, daljnja prerada i prijevoz nusproizvoda životinjskog podrijetla ili stavljanje na tržište proizvoda koji su od njih izrađeni;

—

rad trgovačkog društva koje se bavi prijevozom stoke, pranjem objekata i dezinfekcijom vozila za prijevoz stoke, karantena koja je odabrana za primanje životinja stranog podrijetla, objekt za utovar životinja, postaja za prikupljanje, mjesto trgovanja, postaja za hranjenje i napajanje stoke, postaja za odmor ili tržnica životinja;

—

proizvodnja ili skladištenje reproduktivnih materijala;

—

vođenje laboratorija za fitosanitarnu i veterinarsku analizu ili za analizu hrane ili hrane za životinje;

—

distribucija uređaja koji se upotrebljavaju za označavanje životinja.”