1

Svojom tužbom na temelju članka 270. UFEU‑a tužiteljica Asma Gharbi zahtijeva, s jedne strane, poništenje njezine obračunske isprave o primicima od rada za svibanj 2024. (u daljnjem tekstu: obračunska isprava o primicima od rada) u dijelu u kojem odražava odluku Europske komisije da joj se ne isplati socijalna pomoć predviđena za članove osoblja raspoređene u Luksemburgu čija je neto plaća izračunana u skladu s Pravilnikom o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju) ili Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europske unije (u daljnjem tekstu: Uvjeti zaposlenja ostalih službenika) manja od one koju bi primio kvalificirani zaposlenik koji ima pravo na minimalnu plaću u Luksemburgu i, s druge strane, da se Komisiji naloži simbolična isplata jednog eura na ime naknade neimovinske štete koju je pretrpjela.

2

Tužiteljica je 16. travnja 2024. stupila u službu Ureda za infrastrukturu i logistiku u Luksemburgu (OIL) u svojstvu člana ugovornog osoblja s nepunim radnim vremenom (80 %) te je razvrstana u funkcijsku skupinu II, razred 5., stupanj 1.

3

Tužiteljica je na svojoj prvoj obračunskoj ispravi o primicima od rada, dostavljenoj 5. svibnja 2024., utvrdila da ne prima mjesečnu socijalnu pomoć predviđenu Odlukom Komisije C(2015) 4907 final od 22. srpnja 2015. o isplati socijalne pomoći određenim članovima Komisijina osoblja koje je raspoređeno u Luksemburgu (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2015.) u korist članova osoblja čija je neto plaća niža od one koju prima kvalificirani radnik koji prima minimalnu plaću u Luksemburgu (u daljnjem tekstu: socijalna pomoć).

4

Kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 4. Odluke iz 2015., mjera predviđena tom odlukom poduzima se nakon što je Komisija provela usporedbu između osobne situacije svakog člana osoblja raspoređenog u Luksemburgu i hipotetske situacije u kojoj bi taj isti službenik bio zaposlen u skladu s luksemburškim pravom i primao minimalnu socijalnu plaću predviđenu za kvalificiranog radnika. Ta usporedba osobito treba uzeti u obzir različite odbitke i naknade predviđene u obama slučajevima.

5

U skladu s člankom 1. Odluke iz 2015., glavni direktor zadužen za ljudske resurse sastavio je iscrpan popis elemenata koje treba uzeti u obzir za izračun neto plaće koju je primio svaki član osoblja i odgovarajućeg socijalnog minimuma u Luksemburgu, u prilogu odluci glavnog direktora za ljudske resurse i sigurnost donesenoj 22. veljače 2017., u kojem su navedeni elementi koje treba uzeti u obzir za izračun referentnog iznosa za svakog člana osoblja i odgovarajućeg socijalnog minimuma u Luksemburgu za potrebe usporedbe predviđene Odlukom iz 2015. (u daljnjem tekstu: Odluka iz 2017.).

6

Na dan 1. siječnja 2024. luksemburški socijalni minimum koji prima kvalificirani radnik stariji od 18 godina iznosio je 3085,11 eura bruto mjesečno za rad u punom radnom vremenu (tj. 40 sati tjedno). Predmetna obračunska isprava o primicima od rada pak navodi „referentnu plaću” od 2749,58 eura.

7

Smatrajući da je trebala primiti socijalnu pomoć, tužiteljica je 10. srpnja 2024. podnijela žalbu na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju radi poništenja obračunske isprave o primicima od rada.

8

Budući da u roku od četiri mjeseca nakon podnošenja tužiteljičine žalbe nije dostavljen nikakav izričit odgovor, 10. studenoga 2024. donesena je prešutna odluka o odbijanju (u daljnjem tekstu: prešutna odluka o odbijanju).

9

Unatoč brojnim prepiskama s Komisijom u okviru kojih je tužiteljica zatražila izričit odgovor te institucije, izričita odluka kojom se potvrđuje odbijanje njezine žalbe (u daljnjem tekstu: izričita odluka) donesena je tek 19. veljače 2025., to jest na dan podnošenja ove tužbe, te joj je dostavljena tek sljedećeg dana.

10

Tužiteljica od Općeg suda zahtijeva da:

11

Komisija zahtijeva od Općeg suda da:

12

Na prvoj stranici tužbe nalazi se naznaka prema kojoj je ona podnesena „[n]a temelju članaka 263., 268. i 340. Ugovora o funkcioniranju Europske unije”.

13

U tekstu tužbe tužiteljica se u više navrata izričito poziva na članke 90. i 91. Pravilnika o osoblju, kojima se provodi članak 270. UFEU‑a (vidjeti presudu od 10. rujna 2015., Réexamen Missir Mamachi di Lusignano/Komisija, C‑417/14 RX‑II, EU:C:2015:588, t. 30. i navedenu sudsku praksu). Osim toga, slijedila je postupke predviđene navedenim člancima, kako u pogledu podnošenja prethodne žalbe tako i u pogledu poštovanja različitih određenih rokova.

14

Upitana o pravnoj osnovi svoje tužbe na temelju mjere upravljanja postupkom od 29. listopada 2025., tužiteljica potvrđuje da treba smatrati da je potonja podnesena na temelju članka 270. UFEU‑a. Osim toga, Komisija je postupala s tužbom na temelju tog članka „zbog materijalnog sadržaja tužbe”.

15

Slijedom toga, treba smatrati da je ova tužba podnesena na temelju članka 270. UFEU‑a.

16

Tužiteljica svoju tužbu podnosi protiv svoje obračunske isprave o primicima od rada i protiv prešutne odluke o odbijanju.

17

U skladu s ustaljenom sudskom praskom, upravna žalba, kako je navedena u članku 90. stavku 2. Pravilnika o osoblju, i njezino izričito ili prešutno odbijanje sastavni su dio složenog postupka te predstavljaju samo preduvjet za pokretanje postupka pred sudom. U tim uvjetima, iako je formalno upravljena protiv odbijanja žalbe, tužba dovodi do toga da sud odlučuje o aktu kojim se nanosi šteta protiv kojeg je žalba bila podnesena, osim u slučaju u kojem odbijanje žalbe ima različit opseg od akta protiv kojeg je žalba bila podnesena (vidjeti presudu od 8. srpnja 2020., WH/EUIPO, T‑138/19, neobjavljenu, EU:T:2020:316, t. 33. i navedenu sudsku praksu).

18

U ovom slučaju prešutnom odlukom o odbijanju potvrđena je obračunska isprava o primicima od rada koju tužiteljica osporava. Tužiteljičin zahtjev za poništenje usmjeren protiv prešutne odluke o odbijanju stoga nema samostalan sadržaj i stoga treba smatrati da je formalno usmjeren protiv obračunske isprave o primicima od rada.

19

Kao što je to navedeno u točki 9. ove presude, tužiteljica je tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. veljače 2025. pokrenula ovaj postupak protiv obračunske isprave o primicima od rada.

20

Komisija je 19. veljače 2025. donijela i izričitu odluku u kojoj je prvi put navela razloge zbog kojih obračunska isprava o primicima od rada ne predviđa isplatu socijalne pomoći. Međutim, ta je odluka tužiteljici dostavljena tek sljedećeg dana.

21

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, nepostojanje obrazloženja ili nedostatnost obrazloženja bitna je povreda postupka i predstavlja razlog koji se odnosi na javni poredak na koji sud Europske unije mora paziti po službenoj dužnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 13. listopada 2021., Simpson/Vijeće, T‑646/16 P RENV‑RX, neobjavljenu, EU:T:2021:692, t. 46. i navedenu sudsku praksu).

22

Obveza obrazlaganja temeljno je načelo prava Unije, propisano člankom 296. UFEU‑a i predviđeno člankom 41. stavkom 2. točkom (c) Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Konkretnije, kad je riječ o dužnosnicima, obveza obrazlaganja propisana je člankom 25. drugim stavkom Pravilnika o osoblju, a što se tiče odluka donesenih povodom žalbe, u članku 90. stavku 2. drugom podstavku navedenog pravilnika.

23

Valja podsjetiti na to da je cilj obveze obrazlaganja, s jedne strane, pružiti zainteresiranoj osobi dovoljno informacija za ocjenu osnovanosti odluke i svrsishodnosti podnošenja pravnog sredstva radi osporavanja njezine zakonitosti i, s druge strane, omogućiti sudu Unije da provede svoj nadzor (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2002., Mavromichalis/Komisija, T‑263/01, EU:T:2002:194, t. 18. i navedenu sudsku praksu). U tim je okolnostima obrazloženje odluke institucije, tijela, ureda ili agencije Unije od posebne važnosti jer je ono jedan od uvjeta djelotvornosti sudskog nadzora zajamčenog člankom 47. Povelje o temeljnim pravima (vidjeti u tom smislu presudu od 16. veljače 2023., Komisija/Italija i Španjolska, C‑635/20 P, EU:C:2023:98, t. 95. i navedenu sudsku praksu).

24

Obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. UFEU‑a treba biti primjereno prirodi predmetnog akta i kontekstu u kojem je usvojen. Zahtjev obrazloženosti treba ocjenjivati prema okolnostima konkretnog slučaja, uključujući sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji za dobivanje objašnjenja može imati adresat tog akta (vidjeti presudu od 13. ožujka 2025., PKK/Vijeće, C‑72/23 P, EU:C:2025:182, t. 142. i navedenu sudsku praksu).

25

Iako je točno da tijelo za imenovanje općenito nije dužno odgovoriti na žalbu, drukčije vrijedi ako odluka koja je predmet žalbe nije obrazložena. Obrazloženje se mora ponuditi najkasnije pri odbijanju žalbe (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2002., Mavromichalis/Komisija, T‑263/01, EU:T:2002:194, t. 19. i navedenu sudsku praksu).

26

Potpuno nepostojanje obrazloženja prije podnošenja tužbe ne može se nadomjestiti pojašnjenjima koje je tijelo za imenovanje dalo nakon podnošenja tužbe (vidjeti u tom smislu presude od 23. rujna 2004., Hectors/Parlament, C‑150/03 P, EU:C:2004:555, t. 50. i navedenu sudsku praksu i od 28. veljače 2008., Neirinck/Komisija, C‑17/07 P, EU:C:2008:134, t. 50. i navedenu sudsku praksu), uz rizik ometanja podjele nadležnosti između uprave i suda Unije, slabljenja nadzora zakonitosti i ugrožavanja ostvarivanja prava na pravni lijek (presuda od 11. lipnja 2020., Komisija/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, t. 58.). Naime, u toj fazi takva objašnjenja više ne ispunjavaju svoju dvostruku funkciju, navedenu u točki 23. ove presude.

27

Štoviše, kad bi bilo moguće potpuno nepostojanje obrazloženja nadomjestiti nakon podnošenja tužbe, to bi predstavljalo povredu prava na obranu jer tužitelj ne bi imao mogućnost iznijeti svoje razloge protiv obrazloženja s kojim bi bio upoznat tek nakon podnošenja tužbe. Time bi načelo jednakosti stranaka pred sudom Unije bilo povrijeđeno (vidjeti u tom smislu presude od 8. listopada 2008., Barbin/Parlament, F‑81/07, EU:F:2008:125, t. 28. i navedenu sudsku praksu i rješenje od 8. ožujka 2012., Marcuccio/Komsija, T‑126/11 P, EU:T:2012:115, t.47. i navedenu sudsku praksu).

28

Valja dodati da, u slučaju implicitnog odbijanja žalbe, koje prema tome nije formalno obrazloženo, upravo je ponašanje uprave ključno pridonijelonastanku spora jer je zainteresirana stranka zbog nepostojanja reakcije na žalbu u rokovima predviđenima u članku 90. stavku 2. Pravilnika o osoblju prisiljena pokrenuti postupak pred Općim sudom da bi ishodila obrazloženje, u pravilnom i valjanom obliku, odluke koja je donesena u odnosu na nju. To je tim lošije jer je cilj toga da uprava poštuje obvezu obrazlaganja tijekom predsudskog stadija omogućiti zainteresiranoj stranci da shvati doseg odluke koja je donesena protiv nje i koja je, ovisno o slučaju, može uvjeriti da je ta odluka osnovana i, prema tome, spriječiti je u pokretanju sudskog postupka (vidjeti u tom smislu presude od 15. rujna 2005., Casini/Komisija, T‑132/03, EU:T:2005:324, t. 34.) i od 26. listopada 2017., Paraskevaidis/Cedefop, T‑601/16, EU:T:2017:757, t. 42.).

29

U ovom slučaju obračunska isprava o primicima od rada po svojoj prirodi uopće nije obrazložena. Osim toga, nesporno je da Komisija nije priopćila svoj odgovor na tužiteljičinu žalbu u roku propisanom Pravilnikom o osoblju, što predstavlja prešutnu odluku o odbijanju.

30

Usto, iz sadržaja spisa podnesenog Općem sudu proizlazi da je Komisija u brojnim razmjenama poruka elektroničke pošte između tužiteljice i Komisije tvrdila da „[i]z iznimnih razloga [tijelo nadležno za sklapanje ugovora o radu] nije moglo odgovoriti na žalbu”, ali da, „[s] obzirom na to da su se obvezali da će to učiniti, [tužiteljica] će dobiti odgovor prije 19. veljače”, to jest posljednjeg dana roka kojim je tužiteljica raspolagala za podnošenje tužbe Općem sudu. Međutim, valja utvrditi da je, unatoč toj obvezi, Komisija takvu odluku donijela tek 19. veljače 2025. u 23:10.

31

Očito je da je donošenje izričite odluke tako kasno dana 19. veljače 2025., iako je rok za podnošenje tužbe isticao sutradan i iako se Komisija izričito obvezala poslati odgovor prije tog datuma, primoralo tužiteljicu da, u nedostatku bilo kakvog objašnjenja uprave, Općem sudu podnese tužbu protiv obračunske isprave o primicima od rada i prešutne odluke, koje su bile bez ikakvog obrazloženja.

32

Osim toga, valja podsjetiti na to da, iako je tijelo ovlašteno za sklapanje ugovora o radu ovlašteno donijeti obrazloženu odluku kao odgovor na žalbu tijekom roka od tri mjeseca propisanog člankom 91. stavkom 3. Pravilnika o osoblju, ta se mogućnost nudi samo dok tužitelj ne podnese tužbu (vidjeti u tom smislu presude od 11. srpnja 2002., Mavromichalis/Komisija, T‑263/01, EU:T:2002:194, t. 27. i od 12. veljače 1992., Volger/Parament, T‑52/90, EU:T:1992:12, t. 40.).

33

Komisijino stajalište tim je više vrijedno žaljenja jer je u ovom slučaju bilo dovoljno da stranci dostavi puku snimku zaslona s pomoću informatičkih alata kojima je raspolagala kako bi se ona mogla, s jedne strane, uvjeriti da je postupak usporedbe naveden u točki 4. ove presude doista proveden i, s druge strane, saznati i razumjeti referentne iznose utvrđene za tu godinu.

34

U tom smislu, time što bi u okviru izričitog odgovora na žalbu ispunila jednu od svojih najosnovnijih obveza prema novozaposlenom članu ugovornog osoblja, Komisija je također imala priliku u predsudskoj fazi provjeriti usklađenost svoje odluke s pravom Unije.

35

Iz prethodno navedenog proizlazi da je Komisija povrijedila svoju obvezu obrazlaganja, tako da obračunsku ispravu o primicima od rada automatski treba poništiti.

36

S obzirom na navedeno, valja podsjetiti na to da je presuđeno da tužitelj ne zadržava interes za poništenje pobijane odluke kada bi zbog svoje ograničene nadležnosti uprava bila dovedena do donošenja nove odluke koja je sadržajno istovjetna pobijanoj odluci da je potonja poništena (vidjeti u tom smislu presude od 6. srpnja 1983., Geist/Komisija, 117/81, EU:C:1983:191, t. 7.; od 18. prosinca 1992., Díaz García/Parlament, T‑43/90, EU:T:1992:120, t. 54. i od 20. rujna 2000., Orthmann/Komisija, T‑261/97, EU:T:2000:212, t. 33.).

37

Međutim, čini se da nedostaci o kojima je riječ u presedanima navedenima u točki 36. ove presude nisu mogli imati posljedice na tužbu podnesenu Općem sudu jer nisu lišili tužitelja mogućnosti da razumije kriterij koji nije ispunio i, slijedom toga, odluku donesenu u odnosu na njega.

38

U tim se okolnostima valja zapitati o situaciji Komisijine ograničene nadležnosti za donošenje pobijane odluke i posljedicama koje iz toga proizlaze za ishod ove tužbe.

39

Socijalna pomoć uvedena je Odlukom iz 2015. i, kao što je to navedeno u točki 5. ove presude, načini izračuna primitaka od rada koje treba usporediti utvrđeni su Odlukom iz 2017., koja se primjenjuje samo na članove Komisijina osoblja.

40

Odlukama iz 2015. i 2017. predviđa se da uprava mora uzeti u obzir osobnu i obiteljsku situaciju člana osoblja i u prilogu Odluci iz 2017. precizno nabraja svaki od elemenata koje treba uzeti u obzir za izračun referentnog iznosa za svakog člana osoblja i odgovarajućeg socijalnog minimuma u Luksemburgu.

41

Stoga, uzimajući u obzir iscrpnost popisa navedenog u točki 40. ove presude, valja smatrati da Komisija u ovom slučaju nije raspolagala diskrecijskom ovlašću, nego se nalazila u situaciji ograničene nadležnosti jer je bila dužna dodijeliti socijalnu pomoć jer je neto plaća službenika s punim radnim vremenom bila niža od plaće kvalificiranog zaposlenika raspoređenog na razini socijalnog minimuma u Luksemburgu, a u suprotnom je ne dodijeliti.

42

Ostaje činjenica da je u ovom predmetu posebno riječ o više brojčanih podataka koje je ponekad trebalo dodati, a ponekad oduzeti, od primitaka od rada koje treba usporediti u okviru postupka usporedbe navedenog u točki 4. ove presude, što tužiteljici nije omogućilo da s dovoljnom sigurnošću sama provede izračun potreban za razumijevanje i provjeru svoje neprihvatljivosti za pravo na socijalnu pomoć. Naime, ne mogu se zanemariti poteškoće s kojima se član osoblja, a fortiori prilikom preuzimanja dužnosti poput tužiteljice, može susresti prilikom primitka svoje prve obračunske isprave o primicima od rada radi točnog izračuna ne samo neto plaće u punom radnom vremenu na koju ima pravo, nego i isključivo hipotetske plaće koju bi primao da je bio zaposlen na temelju luksemburškog prava.

43

To je tim više točno jer za određivanje dviju plaća koje trebaju biti predmet usporedbe navedene u točki 4. ove presude, Odluka iz 2017. nije ograničena na utvrđivanje bruto primitaka od rada, nego predviđa uzimanje u obzir višestrukih poreznih davanja, socijalnih doprinosa (bolest, starost, zavisnosti) i doplataka (obiteljskih, posebnih, dodatnih, školskih itd.) koji se primjenjuju i na Komisiju i u Luksemburgu.

44

Točno je da je dužnosnik koji uživa ili smatra da mora imati pravo na financijsku pogodnost obvezan na određen način razmatranja i nadzora isplate koju prima ili namjerava ostvariti (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2023., AL/Komisija, T‑714/21, neobjavljenu, EU:T:2023:282, t. 71. i navedenu sudsku praksu).

45

Međutim, valja utvrditi da je u ovom slučaju upravo to tužiteljica bezuspješno poduzela svojom žalbom na temelju članka 90. stavka 2. Pravilnika o osoblju. Obrazloženje odgovora na tu žalbu bilo je, u tim okolnostima, neophodno kako bi joj se omogućilo da razumije razloge zbog kojih se smatralo da ne ispunjava uvjete za socijalnu pomoć.

46

Stoga valja istaknuti da se, s obzirom na potpuno nepostojanje obrazloženja, tužiteljici nije omogućilo da se uvjeri, najprije, da je uprava stvarno provela usporedbu navedenu u točki 4. ove presude, zatim da su izračuni koje je ona sadržavala točni i, naposljetku, u zakonitost odluka iz 2015. i 2017., na čiju se nezakonitost mogla pozvati.

47

U tom pogledu valja podsjetiti, s jedne strane, da je službeniku dopušteno samo osporavati obračunsku ispravu o primicima od rada koja prvi put odražava stajalište uprave o spornoj naknadi, s obzirom na to da su naknadne obračunske isprave o primicima od rada isključivo akti kojima se potvrđuje navedeno stajalište i ne mogu biti predmet tužbe za poništenje (vidjeti u tom smislu presudu od 7. veljače 2019., Arango Jaramillo i dr./EIB, T‑487/16, neobjavljenu, EU:T:2019:66, t. 38. do 41. i navedenu sudsku praksu) i, s druge strane, da u trenutačnom stanju sudske prakse nije bilo sigurno da je tužiteljica mogla prvi put istaknuti nove argumente u fazi svoje replike, što u svakom slučaju ne bi bilo zadovoljavajuće s obzirom na načela navedena u točkama 26. i 28. ove presude.

48

U tim okolnostima i uzimajući u obzir činjenicu da je, kao što je to istaknuto u točki 42. ove presude, provođenje usporedbe bilo toliko složeno da tužiteljica nije mogla razumjeti odluku koja je donesena u odnosu na nju, nedostatak koji se temelji na potpunom nepostojanju obrazloženja mogao je, u posebnim okolnostima ovog slučaja, imati posljedice na ostvarivanje prava na djelotvoran pravni lijek.

49

Naime, da je tužiteljica pravodobno dobila obrazloženje u pogledu neisplate socijalne pomoći, ona bi mogla ne samo razumjeti odluku da joj se ne isplati socijalna pomoć, nego i ocijeniti kako svrsishodnost podnošenja pravnog lijeka – koji je štoviše podnesen protiv njezina novog poslodavca – tako i relevantnost tužbenih razloga, uključujući prigovore nezakonitosti, koji se mogu istaknuti u prilog potonjem.

50

Iz svega prethodno navedenog proizlazi da pobijanu odluku valja poništiti a da pritom nije potrebno ispitati ostale tužbene razloge.

51

Tužiteljica od Općeg suda zahtijeva da Komisiji naloži da joj isplati simboličan iznos od jednog eura na ime neimovinske štete za koju smatra da ju je pretrpio.

52

U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, poništenje nezakonitog akta može samo po sebi predstavljati primjerenu i načelno dostatnu naknadu svake neimovinske štete koju je taj akt mogao prouzročiti, osim ako tužitelj dokaže da je pretrpio neimovinsku štetu koja se ne može u potpunosti popraviti tim poništenjem (vidjeti u tom smislu rješenje od 3. rujna 2019., FV/Vijeće, C‑188/19 P, neobjavljeno, EU:C:2019:690, t. 26. te presudu od 28. travnja 2021., Correia/CESE, T‑843/19, EU:T:2021:221, t. 86.).

53

U ovom slučaju dovoljno je utvrditi da tužiteljica nije dokazala da se navodna neimovinska šteta ne može u potpunosti popraviti poništenjem pobijane odluke.

54

U tim okolnostima Opći sud smatra da poništenje pobijane odluke treba smatrati samo po sebi prikladnom i dostatnom naknadom navodne neimovinske štete.

55

Iz prethodno navedenog proizlazi da zahtjeve za naknadu štete treba odbiti.

56

U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova, sukladno tužiteljičinu zahtjevu.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (treće vijeće koje zasjeda u sastavu od pet sudaca)

proglašava i presuđuje: