Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
DEANA SPIELMANNA
od 9. srpnja 2026.(1)
Predmet C-170/25 P
Europska komisija
protiv
TP
„Žalba – Javna nabava – Zaštita financijskih interesa Unije – Dvogodišnje isključenje tužitelja iz sudjelovanja u postupcima dodjele uređenima Financijskom uredbom iz 2018., iz odabira za potrebe izvršenja fondova Unije kao i iz postupaka dodjele koji se financiraju u okviru 11. europskog razvojnog fonda – Članak 136. stavak 1. točka (e) Financijske uredbe iz 2018. – Obveza konkretne i pojedinačne ocjene postupanja osobe pozvane na odgovornost – Pravna kvalifikacija odluke o isključenju – Tužba za poništenje i naknadu štete”
Uvod
1. Ovom žalbom Europska komisija od Suda zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 18. prosinca 2024. TP/Komisija (T-776/22, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2024:908), kojom je Opći sud poništio njezinu odluku od 1. listopada 2022. o isključenju osobe TP iz sudjelovanja u postupcima dodjele koji su uređeni Uredbom 2018/1046 (EU, Euratom)(2) ili se financiraju Uredbom (EU) 2018/1877(3) te iz odabira za izvršenje sredstava Unije (u daljnjem tekstu: sporna odluka).
2. U skladu sa zahtjevom Suda, ograničit ću svoju analizu na prvi žalbeni razlog. Kao prvo, ispitat ću je li u slučaju kada donosi takvu odluku o isključenju odgovorni dužnosnik za ovjeravanje (ovdje Komisija) automatski vezan utvrđenjima suda koji je nadležan za ugovor i pred kojim se prethodno vodio postupak. Kao drugo, analizirat ću mora li, kao što je to presudio Opći sud, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje radi donošenja odluke o isključenju provesti pojedinačno ispitivanje, također u slučaju konzorcija sastavljenog od solidarno odgovornih poduzetnika, što će mi pružiti priliku da se osvrnem na pravnu prirodu mjere isključenja.
Pravni okvir
Financijska uredba iz 2018.
3. Članak 135. Financijske uredbe iz 2018., naslovljen „Zaštita financijskih interesa Unije otkrivanjem rizika, isključenjem i izricanjem financijskih kazni”, predviđa:
„1. Kako bi se zaštitili financijski interesi Unije Komisija uspostavlja sustav ranog otkrivanja i isključenja te upravlja njime.
Svrha je takvog sustava olakšati:
(a) rano otkrivanje osoba ili subjekata iz stavka 2. koji predstavljaju rizik za financijske interese Unije;
(b) isključenje osoba ili subjekata iz stavka 2. koji se nalaze u jednoj od situacija za isključenje iz članka 136. stavka 1.;
(c) određivanje financijske sankcije primatelju na temelju članka 138.
2. Sustav ranog otkrivanja i isključenja primjenjuje se na:
(a) sudionike i primatelje;
(b) subjekte na čiju se sposobnost natjecatelj ili ponuditelj namjerava osloniti ili podugovaratelje ugovaratelja;
[…]
4. Odluka o isključenju osoba ili subjekata iz stavka 2. ovog članka ili izricanju financijskih sankcija primatelju mora se temeljiti na pravomoćnoj presudi ili, u situacijama za isključenje iz članka 136. stavka 1., na konačnoj upravnoj odluci, ili na preliminarnoj pravnoj ocjeni povjerenstva iz članka 143. u situacijama iz članka 136. stavka 2. kako bi se osigurala centralizirana procjena tih situacija. […]”.
4. Članak 136. Financijske uredbe iz 2018., naslovljen „Kriteriji za isključenje i odluke o isključenju”, predviđa:
„1. Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje isključuje osobu ili subjekt iz članka 135. stavka 2. iz sudjelovanja u postupcima dodjele uređenima ovom Uredbom ili iz odabira osoba ili subjekata za izvršenje sredstava Unije u sljedećim situacijama za isključenje:
[…]
(e) osoba ili subjekt pokazao je znatne nedostatke u udovoljavanju glavnim obvezama pri izvršenju pravne obveze koja se financira iz proračuna, što je:
i. dovelo do preuranjenog prestanka pravne obveze;
ii. dovelo do primjene ugovornih kazni ili drugih ugovornih sankcija; ili
iii. otkriveno nakon provjera, revizija ili istraga dužnosnika za ovjeravanje, [Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF)] ili Revizorskog suda;
[…]
2. U nedostatku pravomoćne presude ili, ako je to primjenjivo, konačne upravne odluke u slučajevima iz stavka 1. točaka (c), (d), (f), (g) i (h) ovog članka ili u slučaju iz stavka 1. točke (e) ovog članka, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje isključuje osobu ili subjekt iz članka 135. stavka 2. na temelju preliminarne pravne ocjene postupanja iz tih točaka, uzimajući u obzir utvrđene činjenice ili druge nalaze sadržane u preporuci povjerenstva iz članka 143.
[…]
Činjenice i nalazi iz prvog podstavka posebno uključuju:
(a) činjenice utvrđene u kontekstu revizija ili istraga koje provodi EPPO u pogledu onih država članica koje sudjeluju u pojačanoj suradnji na temelju Uredbe (EU) 2017/1939[(4)], Revizorski sud, OLAF ili unutarnji revizor, ili bilo koje druge provjere, revizije ili kontrole za čiju je provedbu odgovoran dužnosnik za ovjeravanje;
(b) upravne odluke koje nisu konačne, a koje mogu uključivati stegovne mjere koje izriče nadležno nadzorno tijelo odgovorno za provjeru primjene normi profesionalne etike;
(c) činjenice iz odluka osoba i subjekata koji izvršavaju sredstva Unije u skladu s člankom 62. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (c);
(d) informacije koje su u skladu s člankom 142. stavkom 2. točkom (d) dostavili subjekti koji izvršavaju sredstva Unije u skladu s člankom 62. stavkom 1. prvim podstavkom točkom (b);
(e) odluke Komisije u vezi s kršenjem prava Unije o tržišnom natjecanju ili nacionalnog nadležnog tijela u vezi s kršenjem prava Unije ili nacionalnog prava tržišnog natjecanja.
[...]”
Direktiva 2014/24/EU
5. U skladu s člankom 57. stavkom 4. točkom (g) Direktive 2014/24/EU(5):
„Javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija:
[…]
(g) ako gospodarski subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi ili prethodnog ugovora s naručiteljem ili prethodnog ugovora o koncesiji čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije.”
Okolnosti spora
6. Okolnosti spora, kako proizlaze iz pobijane presude, mogu se sažeti na sljedeći način.
7. Tužitelj u prvom stupnju, osoba TP, sklopio je 26. lipnja 2009. konzorcijski sporazum s drugim partnerskim društvom radi sudjelovanja u postupku javne nabave radova koji je pokrenula Komisija i koji se odnosio na modernizaciju objekta.
8. Komisija je odlučila dodijeliti ugovor konzorciju koji su činili osoba TP i partnersko društvo. U tu je svrhu 5. listopada 2009. sklopljen ugovor. Radovi su započeli u studenom 2009. i završili u studenom 2011.
9. U veljači 2012. utvrđene su nepravilnosti na objektu. Na temelju studije koju je izradio inženjer zadužen za radove, partnersko je društvo izvršilo popravke u ime konzorcija. Nezadovoljna izvršenim popravcima, Komisija je 17. prosinca 2013. uputila konzorciju obavijest o prijevremenom raskidu ugovora. Konzorcij je pak 14. siječnja 2014. poslao obavijest o raskidu tog ugovora.
10. Komisija i konzorcij iznijeli su svoj spor pred odbor za rješavanje sporova. Taj je odbor 3. srpnja 2014. zaključio da su problemi u funkcioniranju objekta prouzročeni kombinacijom nedostataka u projektiranju i izvedbi, za koje su odgovorni i Komisija i konzorcij. Komisija je zatražila novu studiju o objektu koja je dovela do dostave izvješća 17. srpnja 2017. Na osnovi, među ostalim, tog izvješća Komisija je 15. rujna 2017. pokrenula arbitražni postupak na temelju arbitražnih pravila Međunarodne trgovačke komore (ICC).
11. Arbitražni sud osnovan pod okriljem ICC‑a (u daljnjem tekstu: arbitražni sud) donio je 11. veljače 2020. djelomičnu odluku kojom je utvrdio postojanje 6757 nedostataka koji proizlaze iz radova izvršenih na temelju spornog ugovora i koji spadaju u zajedničku odgovornost Komisije i konzorcija u visini od 60 % odnosno od 40 %. Konačnom odlukom od 19. srpnja 2022. taj je arbitražni sud kvalificirao ponašanje konzorcija kao krajnju nepažnju te je osobi TP i partnerskom društvu solidarno naložio da Uniji isplate iznos koji odgovara troškovima potrebnima za popravak objekta. Obje odluke arbitražnog suda bile su predmet tužbe.
12. Komisija se u veljači 2021. obratila međuinstitucijskom tijelu uspostavljenom na temelju članka 143. Financijske uredbe iz 2018., kojemu je povjerena zadaća, među ostalim, davanja preporuka o potrebi donošenja odluka o isključenju ili izricanju financijskih sankcija u slučajevima koje mu upute Komisija ili druge institucije i tijela Unije.
13. Nakon preporuke tog tijela, Komisija je 1. listopada 2022. donijela spornu odluku.
Sporna odluka
14. Tom je odlukom Komisija najprije, upućujući na konzorcij, podsjetila na kontekst i činjenice utvrđene na temelju arbitražnih odluka, djelomičnih i konačnih, to jest da se 60 % odnosilo na odgovornost nositelja projekta (ovdje Komisije), a 40 % na odgovornost ugovorne strane (ovdje konzorcija) te da je, s obzirom na znatan opseg povreda konzorcija, ponašanje osobe TP kao dijela konzorcija bilo obuhvaćeno krajnjom nepažnjom. Nadalje, Komisija je u spornoj odluci ispitala argumente osobe TP kako bi ih redom odbila. Naposljetku je pristupila davanju ocjene činjeničnog stanja kako bi utvrdila da je osoba TP „kao dio konzorcija” počinila različite povrede navedenih ugovornih obveza.
15. Komisija je tako, kao odgovorni dužnosnik za ovjeravanje i s obzirom na olakotne i otegotne okolnosti koje se primjenjuju na osobu TP, odlučila isključiti je na razdoblje od dvije godine iz sudjelovanja u postupcima javne nabave uređenima Financijskom uredbom iz 2018. i iz odabira za provedbu fondova Unije, kao i iz postupaka javne nabave koji se financiraju iz 11. europskog razvojnog fonda na temelju Uredbe 2018/1877, zato što je pokazala znatne nedostatke u udovoljavanju glavnim obvezama pri izvršenju ugovora koji se financira iz proračuna Unije, što je dovelo do prijevremenog raskida tog ugovora.
Pobijana presuda
16. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 13. prosinca 2022. osoba TP podnijela je tužbu za poništenje sporne odluke, naknadu pretrpljene štete kao i nalog Komisiji da snosi troškove. Osoba TP istaknula je tri tužbena razloga u prilog svojem zahtjevu. Pobijanom je presudom Opći sud prihvatio prvi tužbeni razlog koji je istaknula osoba TP i poništio spornu odluku, smatrajući da nije potrebno ispitati druga dva tužbena razloga.
17. Konkretnije, u okviru svojeg prvog tužbenog razloga, tužitelj je tvrdio da članak 136. stavak 1. točka (e) Financijske uredbe iz 2018. nalaže odgovornom dužnosniku za ovjeravanje da provede pojedinačno ispitivanje postupanja predmetne osobe ili subjekta, što Komisija u ovom slučaju nije učinila.
18. Opći sud je najprije najavio svoj pristup u dvjema fazama kako bi odgovorio na taj argument(6). Potom je u prvoj fazi dao doslovno, kontekstualno i teleološko tumačenje te odredbe i smatrao da ne postoji automatska veza između, s jedne strane, utvrđenja suda nadležnog za ugovor (ovdje arbitražnog suda) da je došlo do povrede ugovornih obveza i, s druge strane, toga što je odgovorni dužnosnik za ovjeravanje (ovdje Komisija) donio odluku o isključenju(7). Naposljetku, u drugoj je fazi ispitao postoji li obveza pojedinačnog ispitivanja postupanja osobe pozvane na odgovornost prije donošenja odluke o isključenju te je zaključio potvrdno(8). U ovom slučaju Opći sud je presudio da se Komisija, kao što je to priznala na raspravi, u spornoj odluci samo oslonila na zajedničku i solidarnu odgovornost tužitelja kao člana konzorcija, a da nije uzela u obzir njegovo pojedinačno postupanje i nije ispitala pojedinačnu odgovornost svakog od suugovaratelja(9).
Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
19. Aktom podnesenim tajništvu Suda 28. veljače 2025. Komisija je podnijela žalbu protiv pobijane presude. Ona od Suda zahtijeva da ukine pobijanu presudu i da sam odluči o sporu tako da na temelju njezina odgovora na tužbu odbije tužbu za poništenje podnesenu protiv sporne odluke. Podredno, od Suda zahtijeva da vrati predmet Općem sudu na ponovno suđenje kako bi on ispitao druga dva tužbena razloga tužbe za poništenje. Zahtijeva da se osobi TP naloži snošenje svih troškova ovog postupka i postupka pred Općim sudom.
20. Osoba TP od Suda zahtijeva da odbije žalbu i da Komisiji naloži snošenje svih troškova ovog postupka.
Analiza
21. U prilog svojoj žalbi Komisija ističe dva žalbena razloga(10). U okviru svojeg prvog žalbenog razloga, koji se jedini analizira u ovom mišljenju, Komisija tvrdi da je rasuđivanje Općeg suda u dvama koracima, koje proizlazi iz pobijane presude, navelo taj sud na to da počini pogrešku koja se tiče prava u tumačenju članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018. Kao prvo, tvrdi da taj članak ne sprečava da se njezina odluka o isključenju temelji ponajprije ili čak isključivo na utvrđenjima arbitražnog suda (prva faza). Kao drugo, osporava da je odgovorni dužnosnik za ovjeravanje obvezan provesti pojedinačno ispitivanje postupanja subjekta pozvanog na odgovornost prije donošenja odluke o isključenju kada postoji solidarna odgovornost unutar konzorcija suugovaratelja (druga faza).
22. Redom ću analizirati ta dva argumenta Komisije.
Učinci koje utvrđenja suda nadležnog za ugovor imaju na odluku o isključenju: nepostojanje automatskog učinka
23. Uvodno je korisno podsjetiti na to da pravila koja se primjenjuju u području postupaka javne nabave koje provode institucije, tijela, uredi ili agencije Unije proizlaze ne samo iz ugovornog okvira, koji proizlazi iz ugovora sklopljenog između javnog naručitelja i gospodarskog subjekta, nego i iz upravnog okvira koji čine odredbe Financijske uredbe iz 2018.
24. Tako, usporedno s ugovornim odnosom između institucije naručitelja (ovdje Komisije) i njezina suugovaratelja, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje te institucije može, na temelju Financijske uredbe iz 2018., u određenim okolnostima donijeti odluku o isključenju u odnosu na osobu ili subjekt koji predstavlja rizik za financijske interese Unije. Ta se osoba ili subjekt tada upisuje na popis osoba ili subjekata isključenih iz postupaka nabave koji se financiraju iz proračuna Unije(11).
25. Argumentacijom Komisije postavlja se pitanje odnosa između, s jedne strane, ugovornog okvira i, s druge strane, upravnog okvira koji proizlazi iz Financijske uredbe iz 2018. i koji je mjerodavan za odluku o isključenju.
26. Iako se čini da Komisija priznaje da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje mora dati pravnu kvalifikaciju činjenica, ona u biti tvrdi da, suprotno onomu što je presudio Opći sud, ta kvalifikacija može automatski proizaći iz odluke suda nadležnog za ugovor.
27. Prema mojem mišljenju, tu argumentaciju treba odbiti, s obzirom na to da na temelju nje odgovorni dužnosnik za ovjeravanje ne bi morao provesti pojedinačno ispitivanje povreda o kojima je riječ.
28. Naime, točno je, doduše, da ta dva pravna okvira, ugovorni i upravni, nisu međusobno neovisni jer se odluka o isključenju donosi, među ostalim, kada se dotična osoba ili subjekt nalazi u situaciji predviđenoj člankom 136. stavkom 1. točkom (e) Financijske uredbe iz 2018., koja se odnosi na činjenicu da su se „pokaza[li ...] znatn[i] nedosta[ci] u udovoljavanju glavnim obvezama pri izvršenju pravne obveze koja se financira iz proračuna”. U tom kontekstu činjenična utvrđenja u vezi s povredama ugovornih obveza koja je izveo sud nadležan za ugovor mogu dovesti do toga da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje donese odluku o isključenju koja se temelji na Financijskoj uredbi iz 2018.(12). U tom pogledu postoji uska veza između ugovorne povrede i upravne mjere isključenja. To uostalom nije sporno.
29. Međutim, takva veza nema za posljedicu to da utvrđenja suda nadležnog za ugovor automatski dovode do odluke o isključenju, i to zbog sljedećih razloga.
30. Kao prvo, tekst članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018. upućuje na „znatne” nedostatke u udovoljavanju „glavnim” obvezama dotičnih suugovaratelja. Iz toga slijedi da svaka ugovorna povreda, iako je dovela do prijevremenog raskida ugovora ili do primjene paušalnih ili ugovornih kazni, ne ispunjava nužno uvjete za primjenu odluke o isključenju. Margina prosudbe odgovornog dužnosnika za ovjeravanje pri donošenju odluke o isključenju ne može se zanijekati i primjenjuje se ne samo na „bitnu” narav predmetne ugovorne obveze nego i na „ozbiljnost” predmetne ugovorne povrede(13).
31. U tom pogledu ističem da ugovorna sankcija (prijevremeni raskid ugovora i/ili plaćanje naknade štete) i isključenje, koje je upravne naravi, nemaju isti cilj, s obzirom na to da prva ima za cilj sankcionirati ugovornu povredu obveza gospodarskog subjekta prema njegovu suugovaratelju, dok drugo ima drukčiji cilj zaštite financijskih interesa Unije. U slučaju osporavanja razlikuju se osnove tužbi i razlozi koji se mogu isticati pred sudom nadležnim za ugovor, s jedne strane, i pred sudom koji odlučuje o zakonitosti isključenja, s druge strane(14). Ta razlika u pravnoj naravi i ciljevima između dviju mjera zahtijeva od odgovornog dužnosnika za ovjeravanje da se odmakne od ugovorne logike kako bi iznio vlastitu ocjenu s obzirom na cilj zaštite proračuna Unije.
32. Tako, kao što je to Opći sud naveo u točki 41. pobijane presude, na tim se uvjetima koji proizlaze iz Financijske uredbe iz 2018. i razlikuju se od uvjeta ugovora, zasniva margina prosudbe odgovornog dužnosnika za ovjeravanje da predmetne činjenice kvalificira različito od suda nadležnog za ugovor.
33. Kao drugo, nepostojanje automatske veze između utvrđenja o povredi ugovornih obveza koje je izveo sud nadležan za ugovor i donošenja odluke o isključenju od strane odgovornog dužnosnika za ovjeravanje također proizlazi iz konteksta čiji je dio članak 136. stavak 1. Financijske uredbe iz 2018.
34. Naime, uvodna izjava 76. te uredbe predviđa da je „[m]ogućnost donošenja odluka o isključenju ili izricanja financijskih sankcija neovisna [...] o mogućnosti primjene ugovornih sankcija, poput ugovorne kazne”(15).
35. Nadalje, u skladu s člankom 136. stavkom 2. Financijske uredbe iz 2018., u nedostatku pravomoćne presude, kao u ovom slučaju, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje mora ocijeniti situaciju „uzimajući u obzir” utvrđene činjenice ili druge nalaze iz preporuke koju je izdalo tijelo iz članka 143. te uredbe.
36. Uostalom, kao što je to Opći sud istaknuo u točki 46. pobijane presude, tekst članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018. razlikuje se od teksta točaka (b), (c), (d), (f), (g) i (h) te odredbe, u dijelu u kojem točka (e) izravno upućuje na predmetno postupanje, a ne na presudu ili upravnu odluku kojom je tijelo različito od odgovornog dužnosnika za ovjeravanje, na primjer sud nadležan za ugovore, prethodno kvalificiralo to postupanje.
37. Ta razlika u pristupu potvrđuje da kvalifikacija dana u ugovornom okviru, iako je dio elemenata koje treba uzeti u obzir, ipak ne može automatski vezati odgovornog dužnosnika za ovjeravanje koji zadržava svoju marginu prosudbe u okviru donošenja odluke o isključenju.
38. Dodajem da se, na temelju članka 136. stavka 3. Financijske uredbe iz 2018., odluka o isključenju odgovornog dužnosnika za ovjeravanje donosi uz poštovanje načela proporcionalnosti i uzimajući u obzir osobito otegotne ili olakotne okolnosti, povezane primjerice s ozbiljnošću situacije, vremenom koje je proteklo od utvrđenja o predmetnom postupanju, njegovim trajanjem, opetovanošću, namjernošću ili nenamjernošću, predmetnim iznosima i suradnjom osobe pozvane na odgovornost. Tako marginu prosudbe odgovorni dužnosnik za ovjeravanje izvršava nužno primjenom načela proporcionalnosti što isključuje automatsku vezu koju zagovara Komisija(16).
39. Isto tako, drugi stavci članka 136. Financijske uredbe iz 2018. podrazumijevaju marginu prosudbe odgovornog dužnosnika za ovjeravanje. Tako stavak 5. te odredbe predviđa da se u slučaju „ozbilj[ne] i neposred[ne] ugroz[e] financijsk[ih] interes[a] Unije” o privremenom isključenju može odlučiti bez preporuke povjerenstva iz članka 143. te uredbe, što podrazumijeva ocjenu te ugroze. Isto tako, stavci 6. i 7. te odredbe predviđaju slučajeve u kojima se isključenje ne donosi, a osobito u slučaju u kojem su osoba ili subjekt pozvani na odgovornost poduzeli korektivne mjere, što podrazumijeva da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje u tom pogledu izvršava svoju marginu prosudbe.
40. Iz toga slijedi da kontekst čiji je članak 136. stavak 1. točka (e) Financijske uredbe iz 2018. dio potkrepljuje postojanje margine prosudbe odgovornog dužnosnika za ovjeravanje i nepostojanje automatske veze između utvrđenja suda nadležnog za ugovor i odluke o isključenju.
41. Smatram da taj zaključak nije doveden u pitanje argumentacijom Komisije, prema kojoj je ispitivanje ugovornog ponašanja stranaka ugovora ključno i prema kojoj je odgovorni dužnosnik za ovjeravanje uvijek dužan obrazložiti svoju odluku o isključenju, neovisno o tome je li istaknuti razlog povreda ugovornih obveza ili drugi razlog predviđen člankom 136. stavkom 1. Financijske uredbe iz 2018. Naime, prema mojem mišljenju, ti elementi nipošto nisu nespojivi s marginom prosudbe odgovornog dužnosnika za ovjeravanje u tom području, osobito radi utvrđenja je li povreda „ozbiljna” i odnosi li se na „glavne” obveze. Činjenica da svoju odluku o isključenju mora u tom pogledu obrazložiti upravo ide u prilog postojanju njegove margine prosudbe, kojom se mora koristiti uz odgovarajuće obrazloženje kako bi se uostalom mogao podnijeti pravni lijek. Konkretno, ne može se isključiti da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje smatra da ugovorne povrede koje je utvrdio sud nadležan za ugovor nisu takve da moraju dovesti do isključenja ili da su zastarjele ili da se te povrede mogu pripisati drugom subjektu ili pak da je odgovorni subjekt u međuvremenu poduzeo mjere na temelju kojih se može zaključiti da ne predstavlja ili više ne predstavlja rizik za proračun Unije. Naposljetku, takvo je tumačenje također u skladu s načelom dobre uprave koje navodi Komisija i koje podrazumijeva obvezu nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente konkretnog slučaja.
42. U tom kontekstu, iako odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može, pa čak i mora, uzeti u obzir činjenična utvrđenja suda nadležnog za ugovor pri pravnoj kvalifikaciji postupanja iz članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018., ipak je na njemu da ocijeni predmetno postupanje s obzirom na poseban okvir te uredbe i njezine vlastite ciljeve. Ne vidim na koji bi način to odgovornom dužnosniku za ovjeravanje nametnulo, kao što to tvrdi Komisija, „prevelik teret dokazivanja”, s obzirom na to da nije riječ o pitanju tereta dokazivanja, nego o izvršavanju neovisne ocjene na temelju prethodno utvrđenih nalaza ili činjenica.
43. Kao treće, što se tiče teleološkog i povijesnog tumačenja članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018., Komisija podredno tvrdi da pogrešno tumačenje Općeg suda, koje se odnosi na nepostojanje automatske veze između utvrđenja ugovorne povrede i donošenja odluke o isključenju koju donosi odgovorni dužnosnik za ovjeravanje, također proizlazi iz pogrešnog utvrđenja prema kojem je zakonodavac Unije namjeravao uspostaviti autonoman sustav sankcija i stoga smatrao da se situacije isključenja mogu izjednačiti sa sankcijama.
44. Podsjećam na to da je Opći sud, u okviru svojeg povijesnog i teleološkog tumačenja predmetne odredbe, presudio da je zakonodavac Unije od početka namjeravao uvesti autonomni sustav sankcija koji je bio zadržan i usavršavan tijekom vremena te osobito prilikom donošenja Financijske uredbe iz 2018.(17). Međutim, prema stajalištu Općeg suda „ne može se pretpostaviti automatska veza između, s jedne strane, utvrđenja tijela različitog od odgovornog dužnosnika za ovjeravanje o pogrešci čije je postojanje predviđeno nacionalnim zakonodavstvom ili zakonodavstvom Unije i, s druge strane, toga da je odgovorni dužnosnik za ovjeravanje donio mjeru isključenja obuhvaćenu autonomnim sustavom sankcija uvedenim Financijskom uredbom [iz 2018.]”(18). Dodaje da autonoman sustav sankcija predviđen tom uredbom od svojeg uspostavljanja slijedi posebne ciljeve od općeg interesa, koji se razlikuju od pravilnog izvršenja ugovora ili zaštite i obeštećenja stranaka ugovora koje sustav ugovorne odgovornosti nastoji osigurati. Opći sud zaključuje da ta razlika između ciljeva koji se nastoje postići sustavom sankcija uvedenim Financijskom uredbom iz 2018. i ciljeva sustava ugovorne odgovornosti potvrđuje nepostojanje automatske veze(19).
45. Čini mi se da, čak i ako bi se iznijele zadrške u pogledu formulacija koje je upotrijebio Opći sud i koje Komisija osporava, ostaje činjenica da rasuđivanje Općeg suda treba prihvatiti.
46. Naime, može se raspravljati o pitanju je li europski zakonodavac Financijskom uredbom iz 2018. želio zadržati kvalifikaciju „sankcije” koja se primjenjivala na odluke o isključenju na temelju Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012(20), kako je izmijenjena Uredbom 2015/1929(21). U tom pogledu ističem da je, kao što to Komisija naglašava, Uredba br. 966/2012, kako je izmijenjena Uredbom (EU, Euratom) 2015/1929, upotrebljavala izraz „upravne sankcije” u odnosu na odluke o isključenju(22). Međutim, to više nije slučaj u Financijskoj uredbi iz 2018., kojom se ažuriraju i pojednostavljuju pravila o utvrđivanju i izvršenju proračuna Unije(23).
47. No, rasuđivanje Općeg suda ima za cilj dokazati da sustav isključenja predviđen Financijskom uredbom iz 2018. slijedi od svojeg uspostavljanja posebne ciljeve od općeg interesa, koji se razlikuju od pravilnog izvršenja ugovora ili zaštite i obeštećenja stranaka ugovora koje sustav ugovorne odgovornosti nastoji osigurati, što je rasuđivanje koje treba prihvatiti.
48. Stoga mi se pogreška koju Komisija navodi u kvalifikaciji autonomnog sustava „sankcija” u pogledu odluka o isključenju, čini bespredmetnim argumentom za utvrđenje pogreške Općeg suda u vezi sa zaključkom o nepostojanju automatske veze između utvrđenja suda nadležnog za ugovor i odluke o isključenju.
49. Iz prethodno navedenog proizlazi da, čak i ako postoje određene veze između sustava isključenja koji proizlazi iz Financijske uredbe iz 2018. i ugovornog okvira, one ne mogu dovesti do uspostavljanja automatske veze između utvrđenja suda nadležnog za ugovor i odluke o isključenju.
Obveza pojedinačnog ispitivanja postupanja osobe pozvane na odgovornost
50. U okviru druge faze svojeg rasuđivanja Opći je sud protumačio članak 136. stavak 1. točku (e) Financijske uredbe iz 2018. zaključivši da ispitivanje koje provodi odgovorni dužnosnik za ovjeravanje mora biti pojedinačno i konkretno. Prvo se oslonio na analogiju s presudom HSC Baltic i dr.(24), donesenu u okviru Direktive 2014/24, kako bi zaključio da se obveza konkretne i individualizirane ocjene postupanja osobe pozvane na odgovornost nameće a fortiori u okviru primjene Financijske uredbe iz 2018. od strane institucija i tijela Unije(25). Kao drugo, u točkama 72. i 73. pobijane presude, presudio je da se ta obveza to više nameće s obzirom na opće načelo individualizacije kazni jer je Sud kvalificirao sankciju isključenja kao uglavnom kažnjavajuću u presudi Vialto Consulting/Komisija(26). Kao treće, dodao je da predmetna institucija ili tijelo može identificirati usluge koje je izvršio svaki od sudionika kako bi se, ovisno o slučaju, utvrdila pojedinačna odgovornost svakog s obzirom na sustav sankcija uspostavljen Financijskom uredbom iz 2018., koja se razlikuje od njihove eventualne solidarne ugovorne odgovornosti(27).
51. Komisija osporava tu drugu fazu u rasuđivanju Općeg suda u trima pogledima. Kao prvo, osporava relevantnost analogije s presudom HSC Baltic. Kao drugo, tvrdi da solidarna odgovornost ima za cilj zaštitu interesa javnog naručitelja, da ne isključuje pojedinačnu odgovornost osobe TP i da tumačenje Općeg suda sprečava odgovornog dužnosnika za ovjeravanje da propisno uzme u obzir odgovornost suugovaratelja. Kao treće, ističe da je Opći sud pogrešno kvalificirao odluku o isključenju kao kaznenu sankciju.
Relevantnost analogije s presudom HSC Baltic
52. Kao prvo, Komisija osporava točke 64. do 71. pobijane presude, u kojima je članak 136. stavak 1. točku (e) Financijske uredbe iz 2018. Opći sud protumačio po analogiji s člankom 57. stavkom 4. točkom (g) Direktive 2014/24. Prema stajalištu Komisije, pravni i činjenični okvir u ovom predmetu i onaj u predmetu povodom kojeg je donesena presuda HSC Baltic su različiti. Ona ističe razliku između kriterija koje je upotrijebio odgovorni dužnosnik za ovjeravanje radi primjene članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018. i onih kojima se vode nacionalna tijela, na temelju relevantnih nacionalnih pravila kojima se prenosi članak 57. stavak 4. točka (g) Direktive 2014/24, s obzirom na to da ta direktiva predviđa samo okvirni propis koji treba prenijeti u nacionalna zakonodavstva.
53. Taj mi se argument ne čini uvjerljivim.
54. Naime, točno je da se pravni i činjenični okvir ovog predmeta u žalbenom postupku razlikuje od onoga o kojem je riječ u predmetu povodom kojeg je donesena presuda HSC Baltic. Konkretno, pravila koja se primjenjuju na isključenje iz postupaka javne nabave koje provode tijela država članica proizlaze iz direktiva, osobito iz Direktive 2014/24 o kojoj je riječ u predmetu povodom kojeg je donesena presuda HSC Baltic(28), koje zahtijevaju prenošenje, za razliku od Financijske uredbe iz 2018. kojom se uređuje javna nabava koju provode institucije Unije.
55. S obzirom na to, u oba je slučaja riječ o pravnim korpusima koji se primjenjuju na javnu nabavu i na pravila o isključenju iz postupaka javne nabave. Nadalje, te dvije odredbe o kojima je riječ slične su i upućuju na iste pojmove(29). Njihova je zajednička svrha omogućiti javnim naručiteljima da iz sudjelovanja u postupku javne nabave isključe svakog gospodarskog subjekta koji nije pouzdan. Uostalom, neke uvodne izjave Financijske uredbe iz 2018. izričito upućuju na Direktivu 2014/24(30).
56. Stoga, prema mojem mišljenju, valja prihvatiti analogiju koju je Opći sud proveo prilikom tumačenja članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018. sa sudskom praksom o analognoj odredbi iz članka 57. stavka 4. točke (g) Direktive 2014/24, kako bi se osigurale dosljednost prava Unije i poštovanje ciljeva koje zakonodavac Unije slijedi u tom području(31).
57. Naime, u presudi HSC Baltic Sud je smatrao da se pri prenošenju Direktive 2014/24 u nacionalno pravo mora poštovati činjenica da se gospodarski subjekt, u slučaju raskida ugovora o nabavi zbog znatnih ili postojanih nedostataka prilikom njegova izvršenja, ne može automatski kvalificirati kao nepouzdan i privremeno isključiti, a da pritom njegovo ponašanje nije prethodno bilo „konkretno i individualizirano” ocijenjeno s obzirom na sve relevantne elemente, osobito one koje je taj subjekt iznio kako bi pobio takvu kvalifikaciju(32).
58. Stoga smatram da je Opći sud s pravom izveo iz toga zaključak da se „ta obveza konkretne i individualizirane ocjene postupanja osobe pozvane na odgovornost, s obzirom na sve relevantne elemente, koje država članica mora predvidjeti u svojem zakonodavstvu unatoč margini prosudbe kojom raspolaže za prenošenje Direktive 2014/24 nameće a fortiori u okviru primjene Financijske uredbe iz 2018. [od strane] institucija i tijela Unije”(33).
59. Dodajem da se, neovisno o analogiji koju je proveo Opći sud, načelo proporcionalnosti primjenjuje u području isključenja(34) te nalaže odgovornom dužnosniku za ovjeravanje, kada donosi takvu odluku, da konkretno i individualizirano ocijeni postupanje gospodarskog odnosno predmetnog subjekta na temelju svih relevantnih elemenata(35).
60. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je izveo analogiju s presudom HSC Baltic i zaključio da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje mora postupanje osobe pozvane na odgovornost ocijeniti na konkretan i individualiziran način prije nego što je isključi na temelju članka 136. stavka 1. točke (e) Financijske uredbe iz 2018., što također proizlazi iz načela proporcionalnosti.
Utjecaj solidarne pravne odgovornosti članova zajednice suugovaratelja
61. Kao drugo, Komisija u biti tvrdi da se članak 136. stavak 1. točka (e) Financijske uredbe iz 2018. primjenjuje na situacije u kojima su suugovaratelji solidarno odgovorni za izvršenje ugovora, a da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje ne mora razlikovati pravne obveze svakog od partnera iz konzorcija s kojim je ugovor sklopljen(36). Komisija naglašava da ta solidarna odgovornost ima za cilj zaštitu interesa javnog naručitelja i da ne isključuje pojedinačnu odgovornost osobe TP. Ona također navodi da bi utvrđivanje pojedinačne odgovornosti dvaju partnera ugovora podrazumijevalo uspostavljanje posebnog razlikovanja između njihovih zadaća, što je stvar unutarnje organizacije navedenih partnera i nije zadaća odgovornog dužnosnika za ovjeravanje.
62. Prema mojem mišljenju, tu argumentaciju treba odbiti.
63. Naime, kao što to Komisija ističe, članak 136. stavak 1. točka (e) Financijske uredbe iz 2018. primjenjuje se na situacije u kojima su suugovaratelji solidarno odgovorni za izvršenje ugovora i ta solidarna odgovornost ne isključuje pojedinačnu odgovornost člana zajednice.
64. Međutim, solidarnost koja se primjenjuje u ugovornom okviru, koja može imati za cilj zaštitu interesa javnog naručitelja, ne može dovesti do toga da se, u upravnom okviru isključenja koje donosi odgovorni dužnosnik za ovjeravanje na temelju Financijske uredbe iz 2018., tog dužnosnika za ovjeravanje oslobodi obveze individualiziranog ispitivanja postupanja osobe na koju se odnosi isključenje.
65. Naime, solidarna odgovornost na ugovornoj razini razlikuje se od pojedinačne odgovornosti svakog od subjekata koji čine zajednicu, ovdje konzorcij, a koja može dovesti do donošenja odluke o isključenju. Konkretno, funkcije i obveze pojedinih subjekata koji čine zajednicu nisu nužno istovjetne. O tome svjedoči konzorcijski sporazum u ovom slučaju. Isto tako, ne može se isključiti postojanje težih povreda gospodarskog subjekta koje opravdavaju veću pojedinačnu odgovornost ili lanac pojedinačnih odgovornosti različite važnosti. Stoga odgovorni dužnosnik za ovjeravanje mora provjeriti da su pravni uvjeti utvrđeni u članku 136. stavku 1. točki (e) Financijske uredbe iz 2018. pojedinačno ispunjeni u odnosu na svaki od predmetnih subjekata prije donošenja odluke o isključenju.
66. U tom pogledu, kao što je to istaknuo Opći sud u točkama 76. i 77. pobijane presude, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može u načelu zahtijevati od dotičnih subjekata dostavu dokumenata koji mu mogu omogućiti da ocijeni pojedinačno postupanje svakog člana zajednice kao i zahtijevati da je moguće identificirati usluge koje je izvršio svaki od sudionika kako bi se, ovisno o slučaju, utvrdila pojedinačna odgovornost svakog od njih. Ta su razmatranja potkrijepljena člankom 136. stavkom 1. točkom (e) podtočkom iii. Financijske uredbe iz 2018., koji predviđa da su povrede mogle biti otkrivene nakon „istraga dužnosnika za ovjeravanje”.
67. Sudska praksa Suda u području javne nabave koju provode javni naručitelji država članica potvrđuje, mutatis mutandis, taj pristup.
68. Naime, kao što je to navedeno u točki 67. pobijane presude, u presudi HSC Baltic Sud je, doduše, presudio da je državama članicama dopušteno da, u okviru manevarskog prostora kojim raspolažu kako bi prenijele Direktivu 2014/24, predvide predmnjevu u skladu s kojom se za svaki gospodarski subjekt koji je pravno odgovoran za pravilno izvršenje ugovora o javnoj nabavi smatra da je, tijekom izvršavanja tog ugovora, doprinio razvoju ili održavanju značajnih ili postojanih nedostataka koji su doveli do raskida navedenog ugovora. Međutim, Sud je pojasnio da, kada je ugovor o javnoj nabavi dodijeljen skupini gospodarskih subjekata, čiji pojedinačni doprinosi nedostatcima i eventualnim naporima uloženima u njihovo otklanjanje nisu nužno istovjetni, eventualna predmnjeva utvrđena u nacionalnom pravu mora, kako se ne bi ugrozile bitne značajke te osnove za isključenje i načelo proporcionalnosti, biti oboriva. Prema stajalištu Suda, „neovisno o solidarnoj pravnoj odgovornosti članova takve zajednice, primjena osnove za isključenje predviđene u članku 57. stavku 4. točki (g) Direktive 2014/24 mora se temeljiti na protupravnosti ili nemarnosti tog pojedinačnog ponašanja”(37).
69. Isto tako, Sud je smatrao da se u slučaju kad je gospodarski subjekt, član skupine gospodarskih subjekata, kriv za lažnu izjavu podnošenjem podataka potrebnih za provjeru, unutar skupine, nepostojanja razloga za isključenje ili zadovoljenje kriterija za odabir a da njegovi partneri nisu znali za tu lažnu izjavu, mjera isključenja iz svih postupaka javne nabave ne može izreći protiv svih članova te skupine(38). U presudi Klaipėdos Sud je dodao da se na temelju načela proporcionalnosti odluci o isključenju mora posvetiti pozornost koja „mora biti još veća kada isključenje [...] pogađa ponuditelja ne zbog povrede koja se može njemu pripisati, nego zbog povrede koju je počinio subjekt na čije se sposobnosti on namjerava osloniti i u odnosu na kojeg on ne raspolaže nikakvom nadzornom ovlašću”(39).
70. Takav individualiziran pristup, čak i u slučaju skupine ili solidarne odgovornosti, dodatno je potvrđen člankom 136. stavkom 6. točkom (a) Financijske uredbe iz 2018., koji predviđa da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje uzima u obzir korektivne mjere koje je poduzela osoba ili subjekt i na temelju kojih se u dovoljnoj mjeri može dokazati njezina pouzdanost(40). Naime, nije isključeno da, u slučaju skupine ili konzorcija, samo jedna osoba poduzme korektivne mjere i da tako samo ona može dokazati svoju pouzdanost, dok to ne bi bio slučaj s drugim članovima skupine(41).
71. Tako je samo individualizirana ocjena mjere isključenja u mogućnosti jamčiti poštovanje načela proporcionalnosti, neovisno o ugovornoj solidarnosti unutar konzorcija poput onoga u ovom slučaju. Pobijanu presudu stoga, prema mojem mišljenju, u tom pogledu treba potvrditi.
Pravna narav isključenja
72. Kao treće, kako bi potkrijepio svoje rasuđivanje koje se odnosi na obvezu konkretnog i individualiziranog ocjenjivanja postupanja osobe pozvane na odgovornost, Opći sud uputio je na „kažnjavajuću” narav „sankcije isključenja” i na „opće načelo individualizacije kazni”(42).
73. Komisija tvrdi da se mjera isključenja ne može smatrati represivnom mjerom, pa čak ni sankcijom.
74. Budući da izrazi koje je Opći sud upotrijebio u točkama 72. i 73. pobijane presude upućuju na postojanje sankcije kaznene naravi, valja ispitati, kao prvo, treba li u tom pogledu utvrditi pogrešku koja se tiče prava i, kao drugo, posljedice takvog utvrđenja.
– Pravna kvalifikacija isključenja
75. S jedne strane i suprotno onomu što Komisija tvrdi, smatram da se mjera isključenja može kvalificirati kao „sankcija”.
76. Točno je, doduše, kao što to ističe Komisija oslanjajući se osobito na povijest različitih verzija Financijske uredbe iz 2018., da članak 136. stavak 1. te uredbe određuje različite kriterije za isključenje, a da mjeru isključenja ne kvalificira kao sankciju. Međutim, članak 138. navedene uredbe upotrebljava izraz „financijske sankcije” koje se mogu izreći kao alternativa odluci o isključenju koja bi se pokazala neproporcionalnom s obzirom na kriterije iz članka 136. stavka 3. te uredbe. Mjera koja je izričito kvalificirana kao „sankcija” tako može zamijeniti mjeru isključenja. Stoga smatram da se ne može isključiti to da se i ova potonja može sama kvalificirati kao „sankcija”.
77. Usto, mjera isključenja, iako ima za cilj zaštitu financijskih interesa Unije, oduzima predmetnoj osobi pravo na sudjelovanje u postupku koji omogućuje dobivanje ugovora o javnoj nabavi Europske unije te se u tom smislu može kvalificirati kao sankcija(43).
78. Dodajem da upravna narav isključenja(44) ne isključuje mogućnost da je riječ o sankciji. Naime, ta se mjera, prema mojem mišljenju, pridružuje skupini upravnih sankcija koje su se, iako nejasno definirane(45), znatno razvile u pravu Unije kako je ona razvijala vlastite norme(46). Učinkovitost upravnog djelovanja naime zahtijeva niz mjera (novčana kazna, oduzimanje, isključenje iz programa potpora, zabrana obavljanja djelatnosti, zamrzavanje imovine, oduzimanje odobrenja, uvrštavanje na crnu listu itd.) čija svrha varira (kažnjavanje, obeštećenje, sprečavanje, odvraćanje, ispravljanje…).
79. S druge strane, pitanje je li mjera isključenja, koja je tako kvalificirana kao sankcija, kaznene naravi može se činiti zamršenim. Naime, propusnost granice između upravne sankcije i kaznene sankcije često je isticana(47). S obzirom na to, mislim da se na temelju analize s obzirom na tri kriterija koja je Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) utvrdio u svojoj presudi od 8. lipnja 1976. Engel i drugi protiv Nizozemske(48) i koja je Sud preuzeo(49) može zaključiti da u ovom slučaju ne postoji kaznena narav.
80. Naime, iako pravna kvalifikacija predmetne mjere kao takva ne proizlazi iz Financijske uredbe iz 2018., mjera isključenja o kojoj je riječ može se na temelju analize drugih kriterija kvalificirati kao sankcija koja nije kaznene naravi.
81. Što se tiče naravi povrede stavljene na teret, prekršena norma nema opći doseg i odnosi se samo na gospodarske subjekte koji su slobodno odlučili sudjelovati u javnoj nabavi Unije. U tom kontekstu, u kojem je mogućnost sudjelovanja u postupku javne nabave Unije podvrgnuta uvjetu da predmetna osoba pruži sva jamstva pouzdanosti, sankcija izrečena u slučaju nepoštovanja takvog zahtjeva čini poseban upravni instrument koji je sastavni dio primjenjivog sustava za rano otkrivanje i isključenje(50).
82. Nadalje, sustav ranog otkrivanja i isključenja uspostavljen je radi zaštite financijskih interesa Unije(51). Njegova je svrha olakšati rano otkrivanje osoba ili subjekata koji predstavljaju rizik za financijske interese Unije i olakšati njihovo isključenje iz sudjelovanja u postupcima uređenima Financijskom uredbom iz 2018. Odluka o isključenju tako ima za cilj omogućiti da se informacije o situaciji koja predstavlja rizik za proračun Unije unesu u bazu podataka iz članka 142. te uredbe. Stoga je svrha isključenja preventivna ili čak i predostrožna, a ne represivna.
83. Naposljetku, smatram da privremeno isključenje koje je izrečeno na najduže tri godine predmetnom gospodarskom subjektu i koje ga sprečava da podnosi ponude u europskim postupcima javne nabave, a da mu pritom ne zabranjuje obavljanje njegove gospodarske djelatnosti, nije takve težine da bi se moglo kvalificirati kao kazneno(52).
84. Stoga smatram da predmetna odluka o isključenju čini sankciju upravne, a ne kaznene naravi. Doduše, kao što je to Opći sud naglasio, Sud je u presudi Vialto, uspoređujući sankciju isključenja i mjeru objave tog isključenja, presudio da je prva „uglavnom kažnjavajuća”, dok se drugom više želi postići „cilj odvraćanja i sprečavanja”, pri čemu je istaknuto da su one ipak komplementarne jer su usmjerene ka istom cilju, a to je da se sve zainteresirane osobe navede na to da odustanu od eventualne povrede pravila(53). Iako to što je Sud naveo „kažnjavajuću” narav sankcije isključenja može dovesti do zabune, ipak smatram da, osobito u kontekstu usporedbe s mjerom objave isključenja, ono ne znači samo po sebi da je ta sankcija kaznene naravi u smislu sudske prakse Suda.
85. Slijedom toga, smatram kao i Komisija da se pogreška koja se tiče prava može utvrditi u dijelu u kojem je Opći sud, upućujući na „kažnjavajuću” narav isključenja i na opće načelo individualizacije „kazni”, namjeravao kvalificirati odluku o isključenju kao kaznenu sankciju.
– Posljedice za doseg primjenjivih jamstava
86. Čak i ako se Sud složi sa mnom u pogledu utvrđenja pogreške koja se tiče prava koju je Opći sud počinio u vezi s kvalifikacijom sankcije isključenja kao „kaznene”, ipak smatram da takvo utvrđenje ne može dovesti do ukidanja pobijane presude.
87. Naime, primjećujem da se u pobijanoj presudi, u dijelu u kojem se upućuje na kaznenu narav mjere isključenja izrazom „kažnjavajuća”(54), to čini samo kako bi se podupro („tim više”) zaključak, koji proizlazi iz svih prethodno navedenih relevantnih elemenata, prema kojem odgovorni dužnosnik za ovjeravanje ima obvezu ocijeniti postupanje osobe pozvane na odgovornost na konkretan i individualiziran način, s obzirom na sve relevantne elemente. Isto tako, u točki 73. pobijane presude, poštovanje općeg načela individualizacije kazni, koje upućuje na kaznenu narav isključenja, također se navodi kako bi se opravdala obveza ispitivanja pojedinačnog postupanja osobe pozvane na odgovornost prije donošenja takvog isključenja u odnosu na nju.
88. Međutim, čak i ako se, zbog nepostojanja kaznene naravi sankcije, jamstva povezana s kaznenim pravom ne primjenjuju, ostaje činjenica da obveza ispitivanja pojedinačnog postupanja predmetne osobe i dalje postoji. Naime, upravna sankcija poput isključenja o kojem je riječ u ovom slučaju, iako ne proizlazi iz kaznenopravnog područja, ipak je popraćena jamstvima, osobito onim da se donosi nakon ispitivanja pojedinačnog postupanja osobe pozvane na odgovornost, što osobito proizlazi iz primjene načela proporcionalnosti(55).
89. Iz toga slijedi da utvrđenje Općeg suda u pogledu obveze da se postupanje osobe pozvane na odgovornost ocijeni na konkretan i individualiziran način nije zahvaćeno pogreškom koja se tiče prava zbog upućivanja na kaznenu narav sankcije isključenja, iako pogrešnog u pravnom smislu.
90. Slijedom navedenog, smatram da prvi žalbeni razlog treba odbiti.
Zaključak
91. S obzirom na prethodna razmatranja i ne ulazeći u osnovanost drugog žalbenog razloga, predlažem Sudu da prvi žalbeni razlog odbije kao neosnovan.
1 Izvorni jezik: francuski
2 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1., u daljnjem tekstu: Financijska uredba iz 2018.)
3 Uredba Vijeća od 26. studenoga 2018. o financijskoj uredbi koja se primjenjuje na 11. europski razvojni fond i stavljanju izvan snage Uredbe (EU) 2015/323 (SL 2018., L 307, str. 1.)
4 Uredba Vijeća od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja (SL 2017., L 283, str. 1.)
5 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65., i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26., SL 2020., L 406, str. 67. i SL, L, 2023./90063)
6 Vidjeti točke 29. do 32. pobijane presude.
7 Vidjeti točku 60. pobijane presude.
8 Vidjeti točke 61. do 78. pobijane presude.
9 Vidjeti točke 80., 82. i 83. pobijane presude.
10 U okviru svojeg drugog žalbenog razloga Komisija tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da odgovorni dužnosnik za ovjeravanje nije ispitao pojedinačnu odgovornost osobe TP za njezine povrede ugovornih obveza.
11 Nakon sustava ranog upozoravanja uslijedila je središnja baza podataka, a zatim, u okviru Financijske uredbe iz 2018., „sustav ranog otkrivanja i isključenja” (takozvani „SDRE” ili „EDES”), uspostavljen 2016. (vidjeti Bernard-Glanz, C., i Levi, L., „Du système d’alerte précoce au système de détection rapide et d’exclusion : les droits fondamentaux vont mieux mais...”, L’Observateur de Bruxelles, sv. 4., br. 106, 2016., str. 35. do 41.).
12 Vidjeti po analogiji presudu od 21. prosinca 2023., Infraestruturas de Portugal i Futrifer Indústrias Ferroviárias (C-66/22, EU:C:2023:1016, t. 78.).
13 U vezi s „teškom” povredom dužnosti vidjeti, po analogiji, presudu od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact (C-465/11, EU:C:2012:801, t. 30. i 31). Iz toga slijedi da „svako nepravilno, neprecizno ili manjkavo izvršenje ugovora ili njegova dijela može eventualno upućivati na ograničenu stručnost gospodarskog subjekta o kojemu je riječ, ali ne predstavlja automatski tešku povredu”, koja u načelu zahtijeva da se iznese „konkretna i individualizirana ocjena ponašanja predmetnog gospodarskog subjekta”. Vidjeti također, u području teške povrede dužnosti u smislu članka 136. stavka 1. točke (c) Financijske uredbe iz 2018., presudu od 28. siječnja 2026., UH/Komisija (T-1052/23, EU:T:2026:52, t. 50. i navedena sudska praksa). O tom pojmu vidjeti također Hamer, C. R., „The Possibility to Exclude an Economic Operator that Cannot Be Trusted”, EPPPL, sv. 15., br. 1, 2020., str. 42. do 52.
14 Sud Unije tako može biti, s jedne strane, sud nadležan za ugovor kada odlučuje o tužbi koja se zasniva na članku 272. UFEU-a i podnesena je na osnovi arbitražne klauzule sadržane u ugovoru i, s druge strane, sud koji odlučuje o zakonitosti suočen s tužbom za poništenje koja se zasniva na članku 263. UFEU-a i sadržava razloge zakonitosti usmjerene protiv odluke o isključenju koja proizvodi učinke izvan ugovornog odnosa.
15 Moje isticanje
16 Vidjeti u tom pogledu, po analogiji s javnom nabavom koju provode nacionalni javni naručitelji, De la Rosa, S., „Chapitre 2 – La passation des marchés”, u De la Rosa, S., Droit européen de la commande publique, Bruylant, Bruxelles, 2024., 3. izd., str. 474. do 568., osobito str. 488., br. 587.
17 Vidjeti točku 56. pobijane presude.
18 Vidjeti točku 57. pobijane presude.
19 Vidjeti točku 59. pobijane presude.
20 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL 2012., L 298, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.).
21 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 28. listopada 2015. (SL 2015., L 286, str. 1.). O pravnoj kvalifikaciji isključenja kao sankcije vidjeti točke 75. do 85. ovog mišljenja.
22 Vidjeti članke 105.a i 106. Uredbe br. 966/2012, kako je izmijenjena Uredbom 2015/1929.
23 Međutim, primjećujem da članak 231. stavak 2. Financijske uredbe iz 2018. glasi: „Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može, u skladu s člancima 136. i 137. ove Uredbe [...] izreći administrativne i financijske sankcije koje su djelotvorne, proporcionalne i odvraćajuće.”
24 Presuda od 26. siječnja 2023. (C-682/21, u daljnjem tekstu: presuda HSC Baltic, EU:C:2023:48)
25 Vidjeti točke 64. do 71. pobijane presude.
26 Presuda od 30. svibnja 2024. (C-130/23 P, u daljnjem tekstu: presuda Vialto, EU:C:2024:439, t. 31.)
27 Vidjeti točke 75. do 77. pobijane presude.
28 Za analizu margine prosudbe država članica osobito u pogledu fakultativnih osnova za isključenje vidjeti Coutron, L., „L’étendue du pouvoir d’exclusion d’une candidature dans la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne”, u L’exclusion de la procédure de passation de la commande publique. L’examen des candidatures et des offres, Bouhier, V. (ur.), zbirka „Colloques & Essais”, Institut francophone pour la justice et la démocratie, sv. 166, 2023., str. 79. do 117.
29 Članak 57. stavak 4. točka (g) Direktive 2014/24 naime predviđa isključenje u slučaju da se utvrde „značajn[i] ili postojan[i] nedosta[ci] tijekom provedbe ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o javnoj nabavi”. U članku 136. stavku 1. točki (e) Financijske uredbe iz 2018. spominju se znatni nedostaci u udovoljavanju glavnim obvezama pri izvršenju prethodne pravne obveze.
30 Uvodna izjava 96. Financijske uredbe iz 2018. predviđa da bi se „[p]ravila i načela o nabavi koja se primjenjuju na ugovore o javnoj nabavi koje institucije Unije dodjeljuju za svoj račun trebala [...] se temeljiti na pravilima utvrđenima u [...] Direktivi [2014/24]”. Isto tako, kad je konkretnije riječ o isključenjima, uvodna izjava 77. te uredbe predviđa da bi „[t]rajanje isključenja trebalo [...] biti vremenski ograničeno, kao što je slučaj na temelju Direktive 2014/24/EU te bi trebalo biti u skladu s načelom proporcionalnosti”, što pokazuje da zahtjev za usklađenošću koji postavlja zakonodavac vrijedi za mjere isključenja. Vidjeti također uvodnu izjavu 105. navedene uredbe u kojoj se navodi, među ostalim, da bi „[u] skladu s Direktivom [2014/24] trebalo [...] biti moguće provjeriti je li neki gospodarski subjekt isključen, primijeniti kriterije za odabir i dodjelu te provjeriti usklađenost s dokumentacijom o nabavi, bez zadanog redoslijeda”.
31 Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u predmetu Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C-582/08, EU:C:2010:286, t. 44.). U području prava zaštite potrošača vidjeti također presudu od 8. svibnja 2025., Pielatak (C-410/23, EU:C:2025:325, t. 38.).
32 Presuda HSC Baltic (t. 46. i 47.). Vidjeti također presudu od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact (C-465/11, EU:C:2012:801, t. 31.).
33 Vidjeti točku 68. pobijane presude. Moje isticanje.
34 Člankom 136. stavkom 3. Financijske uredbe iz 2018. predviđa se da „[s]vaka odluka koju odgovorni dužnosnik za ovjeravanje donese [...] donos[i] se u skladu s načelom proporcionalnosti [...]”. Vidjeti također uvodnu izjavu 71. te uredbe, koja navodi da bi „[p]ri odlučivanju o isključivanju osobe ili subjekta ili određivanju financijske sankcije osobi ili subjektu te o objavi povezanih informacija, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje trebao [...] osigurati usklađenost s načelom proporcionalnosti [...]”.
35 Vidjeti, među ostalim, po analogiji presudu od 21. prosinca 2023., Infraestruturas de Portugal i Futrifer Indústrias Ferroviárias (C-66/22, EU:C:2023:1016, t. 77. do 83.).
36 U mjeri u kojoj Komisija tvrdi da, suprotno onomu što je presudio Opći sud, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje nije donio odluku o isključenju osobe TP na temelju zakonske predmnjeve o odgovornosti, nego da se oslonio na činjenične zaključke koji se mogu izvesti iz arbitražnih odluka, smatram da je ta argumentacija obuhvaćena drugim žalbenim razlogom koji se ne ispituje u ovom mišljenju.
37 Presuda HSC Baltic (t. 48. i 49.). Moje isticanje.
38 Vidjeti presudu od 7. rujna 2021., Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, u daljnjem tekstu: presuda Klaipėdos, EU:C:2021:700, t. 158.).
39 Vidjeti presudu Klaipėdos (t. 156. i 157.). Vidjeti također presudu od 26. rujna 2024., Luxone i Sofein (C-403/23 i C-404/23, EU:C:2024:805, t. 65. i 66.), u vezi s isključenjem koje pogađa „privremeno udruženje gospodarskih subjekata u cjelini, ne zbog povrede koja se može pripisati svim njegovim članovima, nego zbog povrede koju je počinio samo jedan ili više njih i pri čemu vodeći član tog udruženja nije raspolagao nikakvom nadzornom ovlašću u odnosu na gospodarski subjekt/gospodarske subjekte s kojim(a) je namjeravao formirati takvo udruženje”.
40 O korektivnim mjerama (self-cleaning) u okviru Direktive 2014/24 vidjeti osobito van Garsse, S., i de Mars, S., „Exclusion and Self-Cleaning in the 2014 Public Sector Directive”, u EU Directive 2014/24 on public procurement : a new turn for competition in public markets?, Marique, Y. i Wauters, K. (ur.), Larcier, Bruxelles, 2016., str. 121. do 138. Vidjeti također Hjelmeng, E,. i Søreide, T., „Debarment in public procurement : rationales and realization”, u Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, Racca, G. M. i Yukins, C. (ur.), Bruylant, Bruxelles, 2014., str. 215. do 232.
41 U području korektivnih mjera vidjeti, po analogiji, presude od 11. lipnja 2020., Vert Marine (C-472/19, EU:C:2020:468, t. 16. i 17.), i od 14. siječnja 2021., RTS infra i Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel (C-387/19, EU:C:2021:13, t. 26. do 28.). Vidjeti također presudu Klaipėdos (t. 153. i navedena sudska praksa).
42 Upućujem na točke 72. i 73. pobijane presude.
43 Vidjeti u tom smislu presude od 18. studenoga 1987., Maizena i dr. (137/85, EU:C:1987:493, t. 13.), i od 27. listopada 1992., Njemačka/Komisija (C-240/90, EU:C:1992:408, t. 25.), u kojima je bila riječ o sankcijama propisanima propisima o zajedničkoj poljoprivrednoj politici, kao što su gubitak jamčevine, određen paušalno i neovisno o bilo kakvoj pogrešci koja se eventualno može pripisati predmetnom gospodarskom subjektu, odnosno privremeno isključenje gospodarskog subjekta iz korištenja programa potpore dohotku u poljoprivredi. Sud je zaključio da takve sankcije nemaju kaznenu narav.
44 Isključenje potječe od upravnog tijela (odgovornog dužnosnika za ovjeravanje), nakon preporuke tijela koje je i samo upravno. Vidjeti u tom pogledu Potteau, A., „Chronique Finances publiques de l’UE – Les bases de négociation du cadre financier pluriannuel post-Brexit (2021-2027)”, RTDEur., br. 2, 2019., str. 527. do 536.
45 Vidjeti Moderne, F., „Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens”, RFDA, br. 1, 1997., str. 1. do 26.; Degoffe, M., „L’ambiguïté de la sanction administrative”, AJDA, br. HS, 2001., str. 27. do 33.; Hardy, G., „Chapitre 2. – Sanction administrative”, u Un droit « administratif » européen, Feilhès, L. (ur.), 1. izd., Bruylant, Bruxelles, 2022., str. 51. do 65., osobito str. 53., br. 97.; de Moor-van Vugt, A., „Administrative Sanctions in EU Law”, u Administrative Sanctions in the European Union, Jansen, O. (ur.), Larcier, Bruxelles, 2013., str. 607. do 639. (u vezi s tom knjigom vidjeti Hofmann, H. C. H., „Book Review: Administrative Sanctions in the European Union”, Common Market Law Review, sv. 52, br. 5, 2015., str. 1420. do 1421.); Jansen, O., „Chapitre II. Pouvoirs de contrôle et de sanction de la mise en œuvre du droit de l’Union”, u Traité de droit administratif européen, Auby, J.-B. i Dutheil de la Rochère, J., (ur.), Bruylant, Bruxelles, 2022., 3. izd., str. 753. do 797., osobito str. 761.
46 Ovdje se osobito može pomisliti na pravo tržišnog natjecanja, zaštitu financijskih interesa, bankarsko pravo, promet ili zajedničku poljoprivrednu politiku.
47 Vidjeti Caeiro, P., „The influence of the EU on the ,blurring’ between administrative and criminal law”, Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law. The influence of the EU, Galli, F. i Weyembergh, A. (ur.), Éditions de l’Université Libre de Bruxelles, Bruxelles, 2014., str. 171. do 190.; Weyembergh, A., i Joncheray, N., „Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards: A Blurred Picture That Needs to Be Addressed”, New Journal of European Criminal Law, sv. 7, br. 2, 2016., str. 190. do 209., Hardy, G., „Chapitre 2. – Sanction administrative”, op. cit., str. 51. do 65.; Kärner, M., „Procedural Rights in the Outskirts of Criminal Law: European Union Administrative Fines”, Human Rights Law Review, br. 4, 2022., str. 1. do 24.
48 CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, t. 82. To jest, prvo, pravna kvalifikacija povrede u unutarnjem pravu (ovdje u pravu Unije, koje u ovom slučaju treba izjednačiti s „unutarnjim pravom” u smislu sudske prakse ESLJP-a), drugo, sama narav povrede i, treće, stupanj težine sankcije koju zainteresirana osoba može pretrpjeti.
49 Vidjeti presudu od 5. lipnja 2012., Bonda (C-489/10, EU:C:2012:319, t. 37. i sljedeće), u kojoj kao kaznena sankcija nije kvalificirana mjera isključenja poljoprivrednika iz korištenja potpore za godinu za koju je podnio lažnu izjavu o prihvatljivoj površini.
50 Vidjeti po analogiji, u području programa potpore u poljoprivredi, presudu od 11. srpnja 2002., Käserei Champignon Hofmeister (C-210/00, EU:C:2002:440, t. 41. i navedena sudska praksa).
51 Vidjeti naslov članka 135. Financijske uredbe iz 2018.
52 Vidjeti također po analogiji presudu od 5. lipnja 2012., Bonda (C-489/10, EU:C:2012:319, t. 37. i sljedeće).
53 Presuda Vialto (t. 31.).
54 Vidjeti točku 72. pobijane presude.
55 Vidjeti točke 59. i 71. ovog mišljenja.