Predmet T-179/24

Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft,
Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s.

protiv

Europske komisije

Rješenje Općeg suda (sedmo vijeće) od 23. svibnja 2025.

„Tužba za poništenje – Europski sustav financijskog nadzora – Istraga zbog kršenja prava Unije – Formalno mišljenje Komisije o mjerama potrebnima za usklađivanje s pravom Unije – Članak 17. stavak 4. Uredbe (EU) br. 1094/2010 – Akt koji se može pobijati – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost”

1. Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Formalno mišljenje Komisije upućeno nacionalnom tijelu u vezi s mjerama potrebnima za usklađivanje s pravom Unije – Uključenost

   (čl. 263. UFEU-a; Uredba br. 1094/2010 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 17. st. 4.)

   (t. 31.-33., 35.)

2. Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Izravni utjecaj – Kriteriji – Formalno mišljenje Komisije upućeno nacionalnom tijelu u vezi s mjerama potrebnima za usklađivanje s pravom Unije – Zadržavanje diskrecijske ovlasti navedenog tijela u pogledu oduzimanja odobrenja za rad financijskoj instituciji koja je povrijedila pravo Unije – Tužba navedene institucije protiv formalnog mišljenja – Nepostojanje izravnog utjecaja – Nedopuštenost

   (čl. 263. st. 4. UFEU-a; Uredba br. 1094/2010 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 17. st. 4.)

   (t. 46.-52., 75.)

Kratak prikaz

Odlučujući o tužbi za poništenje, koju odbacuje kao nedopuštenu zbog toga što ne postoji izravni utjecaj na tužitelja, Opći se sud prvi put očituje o procesnopravnom statusu formalnih mišljenja Europske komisije upućenih nacionalnom tijelu na temelju članka 17. stavka 4. Uredbe br. 1094/2010 ( 1 ), kojima se utvrđuju mjere potrebne radi usklađivanja s pravom Unije. Tom prilikom Opći sud precizira pravnu prirodu akata koje donose Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) i Komisija na temelju tog članka 17., a slijedom toga i pitanje mogu li se ti akti pobijati tužbom za poništenje.

Tužitelj Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. društvo je za životno osiguranje sa sjedištem u Slovačkoj koje djeluje pod nadzorom Národne banke Slovenska (Narodna banka Slovačke, u daljnjem tekstu: NBS). EIOPA je provela istragu radi utvrđivanja je li NBS koristio svoje nadzorne ovlasti u odnosu na tužitelja u skladu s Direktivom Solventnost II ( 2 ). Nakon provođenja te istrage, EIOPA je donijela preporuku upućenu NBS-u u pogledu mjera potrebnih radi usklađivanja s Direktivom Solventnost II ( 3 ), a tužitelj je protiv te preporuke podnio tužbu za poništenje Općem sudu koja je upisana pod brojem predmeta T-204/24.

Komisija je 13. rujna 2022. donijela formalno mišljenje upućeno NBS-u u pogledu mjera potrebnih radi usklađivanja s Direktivom Solventnost II (u daljnjem tekstu: pobijani akt) ( 4 ). Komisija je u tom formalnom mišljenju utvrdila da, sve dok to nacionalno tijelo nije donijelo nadzorne mjere za strukturni i trajni prestanak povreda, ono i dalje krši pravo Unije. U njemu se utvrđuje NBS-ova trajna povreda prava Unije i navode mjere koje on treba poduzeti kako bi ta povreda prestala. Prema Komisijinu mišljenju, riječ je o tome da se u odnosu na tužitelja u roku od četiri mjeseca donese konačna odluka koja uključuje nadzorne mjere kojima se može osigurati poštovanje prava Unije, kao što je odluka o oduzimanju njegova odobrenja za rad.

Nakon donošenja tog formalnog mišljenja NBS je tužitelju oduzeo odobrenje za rad.

Ocjena Općeg suda

Odlučujući o prigovoru nedopuštenosti koji je istaknula Komisija, Opći sud najprije ispituje je li pobijani akt akt koji se može pobijati tužbom za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a.

Opći sud podsjeća na to da se tužbom za poništenje mogu pobijati mjere ili odredbe koje proizvode obvezujuće pravne učinke. Iako to u načelu nije slučaj s mišljenjima, nemogućnost podnošenja tužbe za poništenje mišljenja ne vrijedi ako osporavani akt po svojem sadržaju ne predstavlja pravo mišljenje.

U tom smislu, da bi se utvrdilo proizvodi li akt obvezujuće pravne učinke, treba se usredotočiti na bit tog akta, a njegovi se učinci moraju ocjenjivati s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja navedenog akta, prema potrebi uzimajući u obzir kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije, tijela, ureda ili agencije Unije koja ga je donijela. Dodatno se u obzir može uzeti i subjektivni kriterij koji se odnosi na namjeru donositelja akta.

Kada je riječ o kontekstu donošenja pobijanog akta i ovlastima njegova donositelja, Opći sud napominje da se u članku 17. Uredbe br. 1094/2010 uspostavlja „mehanizam u tri faze” u slučaju kad se nacionalnom tijelu u okviru njegovih nadzornih praksi prigovara neprimjena ili nepravilna ili nedovoljna primjena prava Unije, uključujući Direktivu Solventnost II.

U prvoj fazi EIOPA tako po potrebi istražuje postoji li navodna povreda ili neprimjena prava Unije ( 5 ). Nakon provođenja te istrage EIOPA može dotičnom nacionalnom tijelu uputiti „preporuku […], navodeći mjere koje su potrebne za usklađivanje s pravom Unije” ( 6 ).

U drugoj fazi, u slučaju da dotično nacionalno tijelo nije postupilo u skladu s pravom Unije u roku od mjesec dana od primitka EIOPA-ine preporuke, Komisija može izdati „formalno mišljenje kojim od [tog] tijela traži poduzimanje potrebnih mjera radi usklađivanja s pravom Unije” ( 7 ).

U trećoj fazi, ako dotično nacionalno tijelo ne postupi u skladu s formalnim mišljenjem koje je izdala Komisija u roku određenom u tom mišljenju i ako su ispunjeni određeni uvjeti, EIOPA može donijeti „pojedinačnu odluku” upućenu financijskoj instituciji o kojoj je riječ „kojom se od nje zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi ispunila svoje obveze na temelju prava Unije, uključujući prestanak svakog djelovanja” ( 8 ).

Tako iz teksta članka 17. Uredbe br. 1094/2010 proizlazi da se u preporukama koje je EIOPA izdala na temelju članka 17. stavka 3. samo „navode” mjere koje treba poduzeti, dok se u formalnim mišljenjima koje Komisija izdaje na temelju članka 17. stavka 4. i pojedinačnim odlukama koje EIOPA donosi na temelju članka 17. stavka 6. od njihovih adresata „zahtijeva” da poduzmu potrebne mjere.

Također, člankom 17. stavkom 7. drugim podstavkom Uredbe br. 1094/2010 predviđa se da, kada poduzimaju mjere u vezi s pitanjima koja su predmet formalnog mišljenja koje je izdala Komisija ili EIOPA-ine pojedinačne odluke, dotična nacionalna tijela „moraju poštovati formalno mišljenje ili odluku, ovisno o slučaju”. Međutim, ni tom odredbom ni bilo kojom drugom odredbom te uredbe ne predviđa se da su ta tijela dužna postupiti u skladu s preporukama koje izdaje EIOPA.

Imajući u vidu sva navedena razmatranja, Opći sud zaključuje da su preporuke koje EIOPA izdaje na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1094/2010 samo preporuke i nije im cilj da same proizvode obvezujuće pravne učinke u odnosu na nacionalno tijelo ili financijsku ustanovu o kojima je riječ. S druge strane, formalna mišljenja koja Komisija izdaje na temelju članka 17. stavka 4. navedene uredbe i pojedinačne odluke koje EIOPA donosi na temelju članka 17. stavka 6. iste uredbe proizvode obvezujuće pravne učinke u odnosu na njihove adresate.

U tom okolnostima, uzimajući pritom u obzir i sadržaj pobijanog akta, njegov tekst i namjeru njegova donositelja, Opći sud u konkretnom slučaju zaključuje da pobijani akt proizvodi obvezujuće pravne učinke u odnosu na NBS jer se tim aktom od njega zahtijeva da u roku od četiri mjeseca donese konačnu odluku u odnosu na tužitelja koja uključuje nadzorne mjere kojima se može osigurati poštovanje prava Unije. Prema tome, suprotno onomu što tvrdi Komisija, protiv tog se akta može podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.

Opći sud nakon toga ispituje ima li tužitelj aktivnu procesnu legitimaciju i konkretno utječe li pobijani akt izravno na njega. Podsjeća na to da uvjet koji određuje da se osporavana mjera mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu zahtijeva ispunjavanje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno, s jedne strane, da ta mjera izravno proizvodi učinke na pravnu situaciju te osobe i, s druge strane, da se njome ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila.

U ovom slučaju, pobijanim aktom od NBS-a se zahtijeva da u odnosu na tužitelja u roku od četiri mjeseca donese konačnu odluku koja uključuje nadzorne mjere kojima se može osigurati poštovanje prava Unije. Iz toga slijedi da on NBS-u ne ostavlja diskrecijsku ovlast u pogledu samog principa donošenja odluke i nadzornih mjera u određenom roku.

S druge strane, Opći sud smatra da pobijani akt nedvojbeno NBS-u ostavlja diskrecijsku ovlast u pogledu prirode nadzornih mjera koje treba donijeti. Naime, tim se aktom od NBS-a ne zahtijeva niti mu se zabranjuje da poduzme određenu mjeru. Konkretno, Komisija nije NBS-u naložila da tužitelju oduzme odobrenje za rad. U tom kontekstu, NBS-ova diskrecijska ovlast bila je ograničena samo mjerodavnim zakonskim odredbama koje u određenim slučajevima omogućuju, a u ostalim slučajevima nalažu nadzornom tijelu matične države članice da društvu za osiguranje odnosno društvu za reosiguranje oduzme odobrenje za rad.

Opći sud na temelju toga utvrđuje da je NBS sačuvao diskrecijsku ovlast u pogledu određivanja mjera koje treba poduzeti u odnosu na tužitelja i da su stoga samo mjere koje je poduzeo NBS mogle izravno utjecati na tužitelja. Prema tome, ne postoji izravna veza između pobijanog akta i učinaka provedbenih mjera koje je NBS naknadno poduzeo u odnosu na tužitelja. Opći sud iz toga zaključuje da u ovom slučaju u najmanju ruku nije ispunjen drugi predviđeni kumulativni kriterij koji se temelji na uvjetu postojanja izravnog utjecaja na tužitelja, tako da taj uvjet nije ispunjen. On stoga odbacuje tužbu kao nedopuštenu.

( 1 ) Uredba (EU) br. 1094/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju Europskog nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje), o izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i o stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/79/EZ (SL 2010., L 331, str. 48.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 5., str. 147. te ispravci SL 2014., L 278, str. 25. i SL 2018., L 249, str. 19.)

( 2 ) Direktiva 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) (SL 2009., L 335, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 153. te ispravci SL 2014., L 219, str. 66. i SL 2014., L 278, str. 24.; u daljnjem tekstu: Direktiva Solventnost II)

( 3 ) Na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1094/2010

( 4 ) Na temelju članka 17. stavka 4. Uredbe br. 1094/2010

( 5 ) Na temelju članka 17. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1094/2010

( 6 ) Na temelju članka 17. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1094/2010

( 7 ) Na temelju članka 17. stavka 4. prvog podstavka Uredbe br. 1094/2010

( 8 ) Na temelju članka 17. stavka 6. prvog podstavka Uredbe br. 1094/2010