Predmet T-113/24

Lattanzio KIBS SpA i dr.

protiv

Europske komisije

Presuda Općeg suda (osmo vijeće) od 23. srpnja 2025.

„Javna nabava – Zaštita financijskih interesa Unije – Tužba za poništenje – Nepostojanje izravnog utjecaja – Djelomična nedopuštenost – Kriteriji za isključenje iz sudjelovanja u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi – Pojam ‚pravomoćna presuda kojom se utvrđuje krivnja osobe ili subjekta’ – Članak 136. stavak 1. točka (d) podtočka ii. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 – Osobe koje imaju ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili kontrole u odnosu na osobu ili subjekta koji je u situaciji za isključenje – Članak 136. stavak 4. točka (a) Uredbe 2018/1046 – Obveza obrazlaganja – Proporcionalnost”

Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Izravan utjecaj – Komisijina odluka kojom se subjekta isključuje iz sudjelovanja u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi i bespovratnih sredstava – Tužba osobe koja se pojavljuje u obrazloženju navedene odluke ali na koju se ne primjenjuju mjere koje se tamo nalaze – Nepostojanje učinaka na njezin pravni položaj – Nedopuštenost

(čl. 263. četvrti st. UFEU-a; Uredba 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća)

(t. 15., 17.-20.)
Proračun Europske unije – Financijska uredba – Administrativne sankcije koje može odrediti Komisija – Isključenje subjekta iz postupaka javne nabave i dodjele subvencija – Kriteriji za isključenje – Pojam pravomoćne presude kojom se utvrđuje krivnja – Pravomoćna presuda proizišla iz talijanskog postupka sporazuma o kazni (patteggiamento) – Uključenost

(Uredba 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 136. st. 1. t. (d) podt. ii.)

(t. 35.-41., 43. i 44.)
Proračun Europske unije – Financijska uredba – Administrativne sankcije koje može odrediti Komisija – Isključenje subjekta iz postupaka javne nabave i dodjele subvencija – Fizičke osobe – Pretpostavke – Osobe koje imaju ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili kontrole u odnosu na društvo isključeno iz navedenog postupka – Nepostojanje zahtjeva da isključeno društvo ima svojstvo stvarnog korisnika

(Uredba 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 136. st. 4. t. (a))

(t. 78.-80.)
Proračun Europske unije – Financijska uredba – Administrativne sankcije koje može odrediti Komisija – Isključenje subjekta iz postupaka javne nabave i dodjele subvencija – Objava informacija o isključenju na Komisijinoj internetskoj stranici – Upis direktora u bazu podataka sustava ranog otkrivanja i isključivanja (EDES) – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje

(Uredba 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 136. st. 1. t. (d) i st. 3., čl. 140. st. 1. i čl. 142. st. 1. i st. 3. t. (c))

(t. 97., 100., 106., 112.-115.)

Kratak prikaz

Povodom tužbe za poništenje koja mu je podnesena i koju odbija, Opći sud precizira doseg kriterija za isključenje iz postupka dodjele ugovora o javnoj nabavi i bespovratnih sredstava koje financira Europska unija iz članka 136. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Uredbe 2018/1046 ( 1 ). Konkretno, on prvi put pojašnjava tumačenje pojma pravomoćne presude kojom se utvrđuje krivnja zainteresiranih osoba i, u tom pogledu, potvrđuje da se pravomoćne presude donesene u takozvanom postupku „patteggiamento”, posebnom postupku predviđenom u talijanskom kaznenom postupku, mogu smatrati pravomoćnim presudama kojima se utvrđuje krivnja i stoga biti razlog za takvo isključenje.

Tužitelji, Lattanzio KIBS SpA, društvo osnovano u skladu s talijanskim pravom (u daljnjem tekstu: LKIBS), i CY, CV i CW, tri fizičke osobe, zatražili su poništenje odluke kojom je Europska komisija, među ostalim, do 26. travnja 2024. isključila LKIBS iz sudjelovanja u postupcima dodjele ugovora o javnoj nabavi i dodjele bespovratnih sredstava ( 2 ).

Komisija je 2020. isključila društvo Lattanzio Advisory SpA iz sudjelovanja u postupcima javne nabave koji se financiraju iz općeg proračuna Europske unije i iz sudjelovanja u postupcima dodjele sredstava za razdoblje do 2024., uz obrazloženje da je to društvo počinilo nekoliko nepravilnosti u okviru određenih postupaka javne nabave koje je financirala Unija u Sjevernoj Makedoniji ( 3 ).

Presudom od 13. srpnja 2021., koja je postala pravomoćna 8. listopada 2021., Tribunale di Milano (Sud u Milanu, Italija) izrekao je, s jedne strane, društvu Lattanzio Advisory SpA (koje je postalo LA INTERNATIONAL COOPERATION Srl (u daljnjem tekstu: LAIC)) kaznu od 80000 eura i, s druge strane, osobama CY i CV kaznu od dvije godine zatvora uvjetno za, među ostalim, djela korupcije (u daljnjem tekstu: presuda Suda u Milanu), koja u biti odgovara nepravilnostima zbog kojih je donesena odluka o isključenju iz 2020.

LKIBS je 2022. i 2023. podnio zahtjeve za sudjelovanje u trima postupcima javne nabave koje financira Unija. Prilikom podnošenja tih zahtjeva LKIBS je isticao svoje iskustvo u projektima koje financira Unija upućujući na prethodne projekte koje je provelo društvo LAIC, od kojeg je stekao podružnicu zaduženu za provedbu tih projekata.

Komisija je odbila LKIBS-ove zahtjeve uz obrazloženje da je podnio nepotpune ili zavaravajuće informacije jer je sudjelovao u tim trima postupcima iako se nalazio u situaciji za isključenje. Stoga je u bitnome smatrala da je presuda Suda u Milanu pravomoćna presuda i da su time što su zatražile primjenu snižene kazne i na nju pristale, osobe CY i CV priznale svoju krivnju za djela korupcije, kako su navedena u članku 136. stavku 1. točki (d) podtočki ii. Financijske uredbe iz 2018.

Ocjena Općeg suda

Nakon što je zbog nepostojanja izravnog utjecaja odbio tužbu osobe CW, Opći sud ispitao je, među ostalim, nekoliko istaknutih tužbenih razloga, koji se u biti temelje na tome da je Komisija povrijedila članak 136. stavak 1. točku (d) podtočku ii. Financijske uredbe iz 2018. jer je smatrala da je presuda Suda u Milanu pravomoćna presuda kojom se utvrđuje krivnja osoba CY i CV za djela korupcije.

U skladu s tom odredbom, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje isključuje osobu ili subjekt iz sudjelovanja u postupcima dodjele ili odabira za izvršenje sredstava Unije ako se ta osoba ili subjekt nalazi u jednoj ili više situacija za isključenje, među ostalim ako je pravomoćnom presudom utvrđeno da su osoba ili subjekt krivi za korupciju.

Opći sud najprije primjećuje da iz presude Suda u Milanu u biti proizlazi da su postojali dostatni dokazi za utvrđivanje djela koja se stavljaju na teret i koja su pravno kvalificirana kao djela korupcije u smislu talijanskog Kaznenog zakonika. Naglašava da su se ta djela mogla pripisati, među ostalim, osobama CY i CV i da im je nakon posebnog postupka patteggiamento, koji su zatražili optuženici i koji je prihvatilo državno odvjetništvo, za navedena djela izrečena uvjetna kazna oduzimanja slobode. Osim toga, društvu Lattanzio Advisory izrečena je novčana kazna za ista djela.

Iako je među strankama nesporno da je presuda Suda u Milanu pravomoćna, tužitelji osporavaju da je ispunjen drugi uvjet, prema kojem se takvom pravomoćnom presudom mora utvrditi da je osoba ili subjekt o kojima je riječ kriv za djela poput koruptivnih djela.

U tom pogledu Opći sud ističe da se u tekstu članka 136. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Financijske uredbe iz 2018. ne pojašnjava treba li za pravomoćnu presudu donesenu u okviru posebnog kaznenog postupka, poput postupka patteggiamento, smatrati da ispunjava taj uvjet. Slijedom toga, on provodi kontekstualno i teleološko tumačenje te odredbe.

Kada je riječ, kao prvo, o kontekstu te odredbe, Opći sud navodi da su odredbe Financijske uredbe iz 2018., uključujući one iz njezine glave V. poglavlja 2. odjeljka 2. koje se odnose na sustav ranog otkrivanja i isključenja, kojima pripada članak 136. stavak 1. točka (d) podtočka ii. navedene uredbe, upravne, a ne kaznene prirode. Konkretno, na temelju članka 91. Financijske uredbe iz 2018., poglavljem 5. glavom IV. naslovljenom „Odgovornost financijskih izvršitelja” ne dovodi se u pitanje kaznenopravna odgovornost financijskih izvršitelja iz članka 90. predviđena primjenjivim nacionalnom pravom i važećim odredbama o zaštiti financijskih interesa Unije i borbi protiv korupcije u kojoj sudjeluju dužnosnici Unije ili službenici država članica. Tako se, kao odredbom koja je upravne prirode, člankom 136. stavkom 1. točkom (d) Financijske uredbe iz 2018. ne nastoji utvrditi kaznena odgovornost fizičke ili pravne osobe u nacionalnom pravu, nego se samo utvrđuju slučajevi u kojima se tu osobu može isključiti iz postupaka dodjele uređenih tom uredbom, osobito u slučaju korupcije koja je obuhvaćena člankom 136. stavkom 1. točkom (d) podtočkom ii. navedene uredbe.

Kao drugo, kad je riječ o teleološkom tumačenju članka 136. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Financijske uredbe iz 2018., Opći sud najprije utvrđuje da iz uvodne izjave 64. i članka 135. stavka 1. te uredbe proizlazi da je cilj sustava isključenja osigurati zaštitu financijskih interesa Unije. Tako se, s jedne strane, člankom 136. stavkom 1. točkom (d) podtočkom ii. Financijske uredbe iz 2018. nastoje isključiti iz postupaka dodjele uređenih tom uredbom osobe i subjekte koji zbog svojega ponašanja mogu predstavljati rizik za financijske interese Unije. S druge strane, ta odredba omogućuje Komisiji da ispuni obvezu dobrog financijskog upravljanja sredstvima Unije koja joj je naložena člankom 317. UFEU-a.

Nadalje, upravo kako bi se izbjegao rizik ugrožavanja financijskih interesa Unije, Financijskom uredbom iz 2018. predviđaju se slučajevi, poput onih iz njezina članka 136. stavaka 2. i 5., kojima se omogućuje da se privremeno isključi ponuditelje u postupcima dodjele koji se uređuju tim člankom, čak i u slučaju nepostojanja pravomoćne presude kojom se utvrđuje krivnja dotičnih osoba ili subjekata.

Naposljetku, Opći sud podsjeća na to da, ako odredba prava Unije može biti predmet više tumačenja, prednost valja dati onomu koje može sačuvati njezin koristan učinak. U tim okolnostima smatra da bi usko tumačenje članka 136. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Financijske uredbe moglo negativno utjecati na koristan učinak te odredbe. Naime, njezina posljedica bi bila omogućavanje osobama i subjektima kojima su pravomoćnom presudom izrečene kazne i novčane kazne za djela korupcije da ipak sudjeluju u postupcima javne nabave koji se financiraju proračunom Unije, koji tako predstavljaju rizik za financijske interese Unije te za dobro financijsko upravljanje njezinim sredstvima.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, Opći sud zaključuje da pravomoćna presuda, poput one Suda u Milanu, kojom se, a da se pritom ne proglašava formalno krivnja optuženih osoba i subjekata, ipak u bitnome utvrđuje da se djela korupcije mogu pripisati njima te im se za ta djela izriče kazna i novčana kazna, ulazi u područje primjene članka 136. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Financijske uredbe iz 2018.

Opći sud dodaje da argumenti tužiteljâ ne dovode u pitanje taj zaključak. Konkretno, kao prvo, nemogućnost izricanja oslobađajuće presude na temelju relevantnih odredbi talijanskog Zakonika o kaznenom postupku, čak i pod pretpostavkom da je točna, nema utjecaja s obzirom na to da iz presude Suda u Milanu proizlazi da postoje dostatni dokazi o korupciji. Kao drugo, Opći sud smatra da razlike koje u talijanskom pravu mogu postojati između učinaka takve presude i učinaka povezanih s kaznenom osudom u smislu relevantnih odredbi talijanskog Zakonika o kaznenom postupku ne mogu izmijeniti tumačenje članka 136. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Financijske uredbe iz 2018. Kao treće, točno je da je Komisija pogrešno tvrdila da su žalitelji priznali krivnju time što su prihvatili smanjenu kaznu. Međutim, ona se nije temeljila samo na toj tvrdnji kako bi primijenila članak 136. stavak 1. točku (d) podtočku ii. Financijske uredbe iz 2018., nego je također uzela u obzir, u skladu s navedenom presudom, postojanje dostatnih dokaza prema kojima se djela koja se stavljaju na teret mogu pripisati optuženicima. Također je uzela u obzir izjednačavanje u relevantnim odredbama talijanskog Zakonika o kaznenom postupku osuđujućih presuda donesenih u skladu s posebnim postupkom patteggiamento, predviđenim navedenim zakonikom, kao i nepostojanje razlike u članku 136. stavku 1. točki (d) podtočki ii. Financijske uredbe iz 2018. između pravomoćnih presuda donesenih nakon sporazuma između dotičnih osoba i državnog odvjetništva i onih o kojima nije postignut takav sporazum. Kao četvrto, Opći sud odbija argument koji se temelji na tome da, na temelju relevantnih odredbi talijanskog Zakonika o kaznenom postupku, presuda donesena u skladu s posebnim postupkom patteggiamento ne proizvodi učinke i ne može se upotrijebiti kao dokaz, u, među ostalim, upravnom postupku, poput onog u kojem je donesena pobijana odluka. Naime, on podsjeća na to da načelo nadređenosti prava Unije sprečava da nacionalna odredba bude prepreka za primjenu odredbe prava Unije. Kao peto, odbija se i argument koji se temelji na tome da je Opći sud u presudi TP/Komisija ( 4 ) presudio da je dužnosnik za ovjeravanje, kako bi donio odluku o isključenju na temelju članka 136. stavka 1. točki (b) do (d) i (f) do (h) Financijske uredbe iz 2018., očito vezan pravnom kvalifikacijom ponašanja o kojem je riječ, navedenom u pravomoćnoj presudi ili pravomoćnoj upravnoj odluci, a da pritom ne može raspolagati nikakvom marginom prosudbe u odnosu na nju. Naime, u ovom slučaju Opći sud utvrđuje da nije riječ o tome da se prihvati pravna kvalifikacija ponašanja o kojima je riječ koja je različita od one iz presude Suda u Milanu, nego da se tumači odredba prava Unije kako bi se utvrdilo ulazi li takva presuda, uzimajući u obzir pravne kvalifikacije kao što su one koje se tamo nalaze, u njezino područje primjene.

( 1 ) Na temelju članka 136. stavka 1. točke (d) podtočke ii. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 1. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45., u daljnjem tekstu: Financijska uredba iz 2018.). Ta je uredba zamijenjena Uredbom (EU, Euratom) 2024/2509 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. rujna 2024. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (preinaka) (SL 2024./2509, L), čiji je članak 138. stavak 1. točka (d) podtočka ii. sastavljen na sličan način kao i članak 136. stavak 1. točka (d) podtočka ii. Financijske uredbe iz 2018.

( 2 ) Odluka Komisije Ares (2023) 8545235 od 13. prosinca 2023.

( 3 ) Odluka Komisije Ares (2020) 3816259 od 20. srpnja 2020.

( 4 ) Presuda od 18. prosinca 2024., TP/Komisija (T-776/22, EU:T:2024:908)