1

Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, društvo Meta Platforms Ireland Ltd, zahtijeva proglašenje Provedbene odluke Komisije C(2023) 8176 final od 27. studenoga 2023. kojom se određuje naknada za nadzor koja se primjenjuje na Facebook i Instagram na temelju članka 43. stavka 3. Uredbe (EU) 2022/2065 Europskog parlamenta i Vijeća (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) ništavom.

2

Tužitelj je društvo osnovano u skladu s irskim pravom, društvo kći američkog poduzetnika, društva Meta Platforms Inc., koje je identificirano kao pružatelj usluga Facebook i Instagram u Europskoj uniji.

3

U skladu s člankom 43. stavcima 1. do 3. Uredbe (EU) 2022/2065 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. listopada 2022. o jedinstvenom tržištu digitalnih usluga i izmjeni Direktive 2000/31/EZ (Akt o digitalnim uslugama) (SL 2022., L 277, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Akt o digitalnim uslugama), Europska komisija pružateljima vrlo velikih internetskih platformi (u daljnjem tekstu: VVP) i vrlo velikih internetskih tražilica (u daljnjem tekstu: VVT), koje su tako određene u skladu s člankom 33. navedene uredbe, naplaćuje godišnju naknadu za nadzor za svaku od njihovih usluga za koju su tako određeni, utvrđenu provedbenim aktom, kako bi se pokrili procijenjeni troškovi koje snosi u vezi sa svojim nadzornim zadaćama na temelju Akta o digitalnim uslugama. U skladu s člankom 43. stavkom 4. navedene uredbe, Komisija navedenu naknadu određuje primjenjujući metodologiju koju je utvrdila u delegiranom aktu, u skladu s načelima predviđenima u članku 43. stavku 5. te uredbe.

4

Komisija je 2. ožujka 2023. u tu svrhu donijela Delegiranu uredbu (EU) 2023/1127 o dopuni Uredbe 2022/2065 detaljnim metodologijama i postupcima u pogledu naknada za nadzor koje Komisija naplaćuje pružateljima vrlo velikih internetskih platformi i vrlo velikih internetskih tražilica (SL 2023., L 149, str. 16.).

5

Komisija je 25. travnja 2023. donijela Odluku C(2023) 2756 final kojom se određuje Facebook i Odluku C(2023) 2734 final kojom se određuje Instagram kao VVP, u skladu s člankom 33. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama.

6

Te su odluke 28. travnja 2023. dostavljene tužitelju kao glavnom poslovnom nastanu pružatelja Facebooka i Instagrama u Uniji. Primjerak svake odluke poslan je društvu Meta Platforms, koje kontrolira grupu pravnih subjekata kojoj pripada tužitelj.

7

Komisija je 27. rujna 2023. obavijestila tužitelja o privremenom rješenju o iznosu godišnje naknade za nadzor u pogledu Facebooka i Instagrama, u skladu s člankom 6. stavkom 3. Delegirane uredbe 2023/1127, a primjerak tog rješenja poslan je i društvu Meta Platforms. Dana 13. listopada 2023. tužitelj je Komisiji dostavio svoje primjedbe.

8

Komisija je 27. studenoga 2023. donijela pobijanu odluku kojom se određuje naknada za nadzor za 2023. godinu koja se primjenjuje na Facebook i Instagram. Taj je iznos određen u skladu s člankom 43. stavkom 3. drugim podstavkom Akta o digitalnim uslugama pomoću metodologije i postupaka koji su utvrđeni u Delegiranoj uredbi 2023/1127, a posebno u njezinu članku 5. U svrhu određivanja navedenog iznosa Komisija je koristila, među ostalim, dva treća subjekta, SensorTower i Similarweb, te je slijedila metodologiju koja je zajednička svim VVP‑ovima i VVT‑ovima, koju je priložila pobijanoj odluci, kako bi izračunala prosječan broj primatelja u Uniji aktivnih na mjesečnoj razini (u daljnjem tekstu: prosječan broj primatelja) kvalificiranih usluga i među njima raspodijelila godišnju naknadu za nadzor, u skladu s načelima iz članka 43. Akta o digitalnim uslugama. Primjerak te odluke također je poslan društvu Meta Platforms.

9

Tužitelj od Općeg suda u biti zahtijeva da:

10

Komisija od Općeg suda zahtijeva da:

11

U prilog tužbi tužitelj ističe šest tužbenih razloga, od kojih se prva dva temelje na prigovoru nezakonitosti članka 5. stavka 2. druge rečenice Delegirane uredbe 2023/1127 jer se njime povređuju članak 290. UFEU‑a i članak 43. stavci 4. i 5. Akta o digitalnim uslugama odnosno članka 5. stavka 4. Delegirane uredbe 2023/1127 jer se njime povređuju članak 290. stavak 1. UFEU‑a i članak 43. stavak 5. točka (b) Akta o digitalnim uslugama te načela proporcionalnosti i jednakog postupanja. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi tužiteljeva prava na saslušanje na temelju članka 41. stavka 2. točke (a) Povelje Europske unije o temeljnim pravima u pogledu određivanja „preostalih iznosa” i metode izračuna prosječnog broja primatelja. Četvrti tužbeni razlog temelji se na nedostatku u obrazloženju u pogledu metode izračuna prosječnog broja primatelja i „preostalih iznosa”. Peti tužbeni razlog temelji se, u biti, na pogrešnoj i nezakonitoj metodi izračuna prosječnog broja primatelja jer je Komisija izvršila svoju delegiranu ovlast pojedinačnim provedbenim aktima. Naposljetku, šesti tužbeni razlog temelji se na tome da je određivanje tužiteljeve naknade za nadzor pogrešno jer se njime povređuje članak 43. stavak 5. točka (b) Akta o digitalnim uslugama.

12

Opći sud najprije će razmotriti peti tužbeni razlog.

13

Tim tužbenim razlogom tužitelj tvrdi da je pobijana odluka pogrešna i da se njome povređuje članak 290. stavak 1. i članak 291. stavak 2. UFEU‑a, članak 33. stavak 3., članak 43. stavak 4. i članak 87. Akta o digitalnim uslugama te članak 4. stavak 2. Delegirane uredbe 2023/1127 jer se određivanjem nove zajedničke metodologije za izračun prosječnog broja primatelja prekoračuje cilj donošenja provedbenog akta kojim se određuje iznos naknade i na neprihvatljiv način dopunjuje Akt o digitalnim uslugama.

14

Kao prvo, tužitelj prigovara Komisiji da je metodu izračuna prosječnog broja primatelja utvrdila u prilozima svakom pojedinom provedbenom aktu, a ne putem delegiranog akta, kao što se to predviđa člankom 33. stavkom 3. Akta o digitalnim uslugama, u nedostatku kojeg je Komisija mogla, umjesto usvajanja zajedničke metodologije, upotrijebiti informacije koje su prijavili sami pružatelji na temelju članka 24. stavka 2. Akta o digitalnim uslugama. Naime, tužitelj tvrdi da je Komisija, uzimajući u obzir važnost metode izračuna prosječnog broja primatelja za određivanje naknade za nadzor, ako ju je htjela „detaljno” utvrditi a da u tu svrhu ne donosi delegirani akt na temelju članka 33. stavka 3. Akta o digitalnim uslugama, trebala tu metodu uključiti u Delegiranu uredbu 2023/1127, a ne je priložiti provedbenim aktima upućenima svim pružateljima, poput pobijane odluke.

15

Kao drugo, tužitelj tvrdi da je ta metoda izračuna protivna načelu proporcionalnosti. Konkretnije, prema njegovu mišljenju, Komisija je usvojila tri značenja prosječnog broja primatelja te ga je različito primijenila, ovisno o tome koristi li se prosječan broj primatelja u svrhu transparentnosti (u skladu s člankom 24. Akta o digitalnim uslugama), za određivanje usluga kao VVP‑ova ili VVT‑ova (u skladu s člankom 33. Akta o digitalnim uslugama) ili za određivanje iznosa naknade za nadzor određenog pružatelja (u skladu s člankom 43. Akta o digitalnim uslugama). Stoga smatra da je zajednička metodologija koja je priložena pobijanoj odluci dovela do prosječnih brojeva primatelja koji se znatno razlikuju od onih koje je prijavio tužitelj. Komisija je pak, prema tužiteljevu mišljenju, čak i pod pretpostavkom da je bilo potrebno usvojiti zajednički pristup kako bi se izbjegla odstupanja u izračunu prosječnog broja primatelja, mogla usvojiti zajedničku metodologiju putem zasebnog delegiranog akta, na temelju članka 33. stavka 3. Akta o digitalnim uslugama, što bi pružateljima omogućilo da je primijene za izračun vlastitog prosječnog broja primatelja ili, podredno, u Delegiranoj uredbi 2023/1127, u skladu s člankom 43. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama. Prema tome, tužitelj iz toga zaključuje da Komisija ne može navedene odredbe lišiti korisnog učinka donošenjem provedbenih akata kojima se funkcija koju je zakonodavac namijenio delegiranim aktima lišava smisla.

16

Komisija tvrdi, s jedne strane, da se člankom 4. stavkom 2. Delegirane uredbe 2023/1127, s obzirom na to da se njime utvrđuje metoda izračuna koeficijenta (U) za potrebe određivanja naknade koju treba platiti za svaku kvalificiranu uslugu, dopunjuje članak 43. stavak 5. točka (b) Akta o digitalnim uslugama, s obzirom na to da se tom odredbom samo zahtijeva da naknade budu razmjerne prosječnom broju primatelja kvalificiranih usluga. S druge strane, Komisija smatra da joj članak 43. stavak 4. Akta o digitalnim uslugama ne nalaže utvrđivanje zajedničke metodologije za izračun prosječnog broja primatelja. Stoga navedena zajednička metodologija nije ništa drugo nego izbor koji je Komisija provela da se, od tri moguća izvora informacija, osloni na „drug[e] informacij[e] koje su [joj] na raspolaganju”, kao što se to dopušta člankom 4. stavkom 2. Delegirane uredbe 2023/1127. Osim toga, napominje da se u članku 33. stavku 3. Akta o digitalnim uslugama ne upućuje na njegov članak 43., u kojem se isto tako ne upućuje na navedenu odredbu, tako da se ne može tvrditi da je Komisija zaobišla formalnosti postupka donošenja delegiranog akta, predviđenog u članku 87. Akta o digitalnim uslugama, time što je priložila zajedničku metodologiju provedbenim aktima.

17

Što se tiče navodne povrede načela proporcionalnosti, Komisija odgovara da je odabrala zajedničku metodologiju za izračun prosječnog broja primatelja upravo kako bi osigurala transparentnost i jednako postupanje prema pružateljima u pogledu određivanja njihovih naknada. Prema njezinu mišljenju, iako je to dovelo do aproksimacije prilikom izračuna prosječnog broja primatelja, s obzirom na to da nije bilo moguće provesti precizno brojenje jer se nije moglo pristupiti infrastrukturi ili internim podacima svakog pružatelja, Komisija je smatrala da je pomoću navedene metodologije bolje usporediti prosječne brojeve primatelja svih istovrsnih ili sličnih kvalificiranih usluga kako bi se utvrdile razmjerne naknade, umjesto da se nastoji postići apsolutna preciznost. U tom pogledu Komisija podsjeća na to da je upotrijebila zajedničku metodologiju na temelju članka 4. stavka 2. Delegirane uredbe 2023/1127, u kojem se za izračun prosječnog broja primatelja navode isti izvori informacija kao što su oni navedeni u članku 33. stavku 4. prvom podstavku Akta o digitalnim uslugama, kako bi se zajamčila pravna sigurnost. Uostalom, prema njezinu mišljenju, bilo bi u potpunosti prikladno osloniti se na različite izvore podataka kako bi se usluge odredile kao VVP‑ovi, s jedne strane, i odredile naknade koje se naplaćuju pružateljima tih usluga, s druge strane.

18

Naposljetku, Komisija tvrdi da, čak i da su postojali nedostaci u metodi koju su koristili treći i neovisni izvori informacija, na kojima se temelji zajednička metodologija, svaka eventualna nedosljednost koja bi iz toga proizašla primjenjivala bi se horizontalno na sve kvalificirane usluge, tako da bi na različite usluge utjecala na isti način, što bi joj omogućilo da zajamči pravednu raspodjelu troškova nadzora.

19

Valja podsjetiti na to da, u skladu s člankom 33. stavkom 3. Akta o digitalnim uslugama, koji se odnosi na određivanje internetskih platformi i internetskih tražilica kao VVP‑a ili VVT‑a, „Komisija može donijeti delegirane akte u skladu s člankom 87. [Akta o digitalnim uslugama], nakon savjetovanja s [Europskim odborom za digitalne usluge] kako bi dopunila odredbe [Akta o digitalnim uslugama] utvrđivanjem metodologije za izračun broja prosječnih primatelja [...] za potrebe stavka 1. ovog članka i članka 24. stavka 2. [Akta o digitalnim uslugama], osiguravajući pritom da se metodologijom uzmu u obzir promjene na tržištu i tehnološki napredak”.

20

Osim toga, u skladu s posljednjom rečenicom članka 33. stavka 4. prvog podstavka Akta o digitalnim uslugama, prilikom donošenja odluke o određivanju VVP‑a ili VVT‑a, „Komisija donosi [tu] odluku na temelju podataka koje je pružatelj internetske platforme [ili internetske tražilice] dostavio u skladu s člankom 24. stavkom 2. [Akta o digitalnim uslugama] ili informacija zatraženih u skladu s člankom 24. stavkom 3. [Akta o digitalnim uslugama] ili bilo kojih drugih informacija koje su dostupne Komisiji”.

21

Usto, u pogledu utvrđivanja naknade za nadzor, člankom 43. stavcima 3. do 5. Akta o digitalnim uslugama predviđa se sljedeće:

„3.   Pružateljima [VVP‑ova] i [VVT‑ova] naplaćuje se godišnja naknada za nadzor za svaku uslugu za koju su određeni u skladu s člankom 33. [Akta o digitalnim uslugama].

Komisija donosi provedbene akte kako bi utvrdila iznos godišnje naknade za nadzor za svakog pružatelja [VVP‑a] i [VVT‑a]. Pri donošenju tih provedbenih akata Komisija primjenjuje metodologiju utvrđenu u delegiranom aktu iz stavka 4. ovog članka i poštuje načela utvrđena u stavku 5. ovog članka. Ti se provedbeni akti donose u skladu sa savjetodavnim postupkom iz članka 88. [Akta o digitalnim uslugama].

4.   Komisija donosi delegirane akte u skladu s člankom 87. [Akta o digitalnim uslugama] kojima utvrđuje detaljnu metodologiju i postupke za:

[...]

[...]

Pri donošenju tih delegiranih akata Komisija poštuje načela utvrđena u stavku 5. ovog članka.

5.   Provedbenim aktom iz stavka 3. i delegiranim aktom iz stavka 4. poštuju se sljedeća načela:

[...]

[...]”

22

U skladu s člankom 87. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama, prije donošenja delegiranog akta Komisija se savjetuje sa stručnjacima koje je imenovala svaka država članica. Usto, na temelju članka 87. stavka 6. te uredbe, Europski parlament i Vijeće Europske unije mogu podnijeti prigovor prije stupanja na snagu takvog akta.

23

Konačno, u pogledu određivanja osnovnog iznosa po usluzi, člankom 4. stavcima 1. i 2. Delegirane uredbe 2023/1127 predviđa se sljedeće:

„1.   Za svaku kvalificiranu uslugu koja podliježe naknadama za nadzor na temelju članka 3. osnovni iznos za godinu n izračunava se kao udio ukupnih godišnjih troškova procijenjenih za godinu n+1 u skladu s člankom 2., razmjerno prosječnom broju primatelja kvalificirane usluge [...] prema koeficijentu (U) iz stavka 2. ovog članka i […] prema koeficijentu (T) […], u skladu sa sljedećom formulom:

2.   Koeficijent (U) za izračun osnovnog iznosa za svaku kvalificiranu uslugu ima vrijednost utvrđenu u Prilogu II. koja odgovara prosječnom broju primatelja [...] u milijunima jedinica, zaokružena naniže na najbližu stotinu tisuća.

Prosječni broj [...] primatelja svake kvalificirane usluge [...] prema kojem se određuje primjenjivi koeficijent u skladu s prvim podstavkom ovog stavka jest onaj koji proizlazi iz podataka koje je dostavio pružatelj internetske platforme ili internetske tražilice na temelju članka 24. stavka 2. [Akta o digitalnim uslugama] ili informacija zatraženih na temelju članka 24. stavka 3. te uredbe ili drugih informacija koje su na raspolaganju Komisiji, kako su dostupne 31. kolovoza godine n.

[...]”

24

U ovom slučaju, u uvodnoj izjavi 31. pobijane odluke pojašnjeno je da prosječni broj primatelja svake kvalificirane usluge, koji određuje koeficijent (U) koji se primjenjuje za određivanje naknade za nadzor, može proizlaziti iz podataka koje je dostavio pružatelj usluge u skladu s člankom 24. stavkom 2. Akta o digitalnim uslugama ili informacija zatraženih u skladu s člankom 24. stavkom 3. ili bilo kojih drugih informacija koje su dostupne Komisiji.

25

Nadalje, u uvodnoj izjavi 32. pobijane odluke navodi se da se – uzimajući u obzir različite metodologije, različitu dostupnost javnih informacija o njima, različite razine preciznosti i različite izvore podataka koje koriste pružatelji kvalificiranih usluga za izračun prosječnog broja primatelja svojih usluga, kao i povjerljivost koju zahtijevaju neki od tih pružatelja – treba osloniti na zajedničku metodologiju i zajedničke izvore podataka kako bi se koeficijent (U) dosljedno primjenjivao na različite kvalificirane usluge, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Delegirane uredbe 2023/1127. Komisija je stoga na temelju zajedničke metodologije i zajedničkih izvora podataka iz priloga pobijanoj odluci, izračunala prosječni broj primatelja Facebooka i Instagrama te odgovarajući koeficijent (U), potrebne za određivanje iznosa naknade za nadzor koja se naplaćuje tužitelju (vidjeti uvodnu izjavu 33. pobijane odluke).

26

Osim toga, u uvodnoj izjavi 37. pobijane odluke Komisija je naglasila da postoje poteškoće, koje proizlaze iz nekoliko razloga, pri identificiranju informacija o prosječnom broju primatelja VVP‑ova i VVT‑ova te o metodologiji koju su pružatelji koristili pri izračunu svojeg prosječnog broja primatelja. U tim je okolnostima Komisija navela da nije mogla, u rokovima predviđenima člankom 6. stavcima 3. i 4. Delegirane uredbe 2023/1127, izvršiti pouzdanu usporedbu prijavljenih prosječnih brojeva primatelja različitih kvalificiranih usluga kako bi odredila naknadu za nadzor, u skladu s člankom 43. stavkom 5. točkom (b) Akta o digitalnim uslugama. Usto, opravdala je upotrebu trećih izvora podataka različitom svrhom i prirodom postupka koji se odnosi na određivanje naknada za nadzor u odnosu na postupak koji se odnosi na određivanje VVP‑ova i VVT‑ova (vidjeti uvodnu izjavu 37. pobijane odluke).

27

Naposljetku, u odgovoru na argument koji je tužitelj istaknuo u okviru postupka koji je doveo do donošenja pobijane odluke i kojim joj prigovara da nije predvidjela zajedničku metodologiju korištenu za izračun prosječnog broja primatelja u delegiranom aktu, Komisija je, među ostalim, u uvodnoj izjavi 40. pobijane odluke pojasnila da joj članak 43. stavak 5. Akta o digitalnim uslugama ne nameće nikakvu obvezu u tom smislu u svrhu određivanja naknade za nadzor ni, u slučaju da ne donese delegirani akt, u svrhu da to određivanje utemelji na podacima koje su prijavili pružatelji usluga na temelju članka 24. stavka 2. Akta o digitalnim uslugama.

28

U tom pogledu ona je usto u uvodnoj izjavi 41. pobijane odluke navela da ovlast koja joj je dodijeljena na temelju članka 290. UFEU‑a može, u načelu, diskrecijski izvršavati i da je na njoj da odluči hoće li izvršiti svoju ovlast donošenja delegiranih akata, osim ako joj je u odredbi temeljnog zakonodavnog akta propisana jasna, precizna i bezuvjetna obveza donošenja posebnog delegiranog akta prije određenog datuma, što nije slučaj s ovlasti predviđenom u članku 33. stavku 3. Akta o digitalnim uslugama. Naime, dodala je da se tom odredbom samo predviđa da ona ima mogućnost donošenja delegiranih akata kako bi dopunila odredbe Akta o digitalnim uslugama utvrđivanjem metode izračuna prosječnog broja primatelja. Zaključno, Komisija je podsjetila na to da je za donošenje delegiranog akta u skladu s člankom 33. stavkom 3. Akta o digitalnim uslugama u svakom slučaju potrebno provesti prethodno savjetovanje s Europskim odborom za digitalne usluge, koji pak ne bi bio ustanovljen prije 17. veljače 2024.

29

Opći sud razmotrit će dopušta li se Aktom o digitalnim uslugama primjena zajedničke metodologije za izračun prosječnog broja primatelja prije nego što ocijeni je li u ovom slučaju Komisija povrijedila članak 43. navedene uredbe time što je donijela takvu metodologiju u okviru provedbenog akta.

30

Kao prvo, valja utvrditi da nijedna odredba Akta o digitalnim uslugama ni Delegirane uredbe 2023/1127 ne sprečava Komisiju da primijeni određenu metodologiju za izračun prosječnog broja primatelja. Usto, valja istaknuti, kao što je to učinila Komisija, da relevantan element za potrebe primjene članka 43. Akta o digitalnim uslugama nije prosječan broj primatelja u apsolutnom smislu svake kvalificirane usluge, nego njegova relativna vrijednost u odnosu na druge kvalificirane usluge.

31

U ovom je slučaju Komisija mogla valjano sumnjati u dosljednost skupa metoda izračuna prosječnog broja primatelja koje su koristili različiti pružatelji, tim više što nije raspolagala podacima nekih od njih.

32

Iz toga slijedi da je osnovano primijenila zajedničku metodologiju i radi transparentnosti i jednakog postupanja prema tim pružateljima, uzimajući u obzir činjenicu da, na temelju članka 43. Akta o digitalnim uslugama, raspodjela troškova nadzora mora biti razmjerna prosječnom broju primatelja svake kvalificirane usluge.

33

Osim toga, s obzirom na to da iz teksta članka 4. stavka 2. drugog podstavka Delegirane uredbe 2023/1127 (vidjeti točku 22. ove presude) proizlazi da se tom uredbom ne određuje nikakva hijerarhija između triju navedenih izvora informacija jer su jasno prikazani kao opcije, Komisija u ovom slučaju nije bila dužna dati prednost jednom od njih ni jedan izvor zanemariti. Stoga je Komisija pravilno odlučila osloniti se na „drug[e] informacij[e] koje su [joj bile] na raspolaganju” u smislu gore navedene odredbe.

34

Kao drugo, iz opće strukture i ciljeva Akta o digitalnim uslugama proizlazi da pojam „prosječan broj primatelja” treba tumačiti ujednačeno i dosljedno, neovisno o kontekstu i svrsi njegove provedbe, što je uostalom potvrđeno uvodnom izjavom 77. navedene uredbe. Naime, da je namjera zakonodavca bila predvidjeti različita pravna uređenja ovisno o tome je li svrha korištenja prosječnog broja primatelja određivanje usluge kao usluge koja ulazi u okvir VVP‑a odnosno VVT‑a ili određivanje naknade za nadzor, on bi to izričito predvidio na jasan i precizan način.

35

Stoga, iako je točno da Komisija ima pravo donijeti zajedničku metodologiju za izračun prosječnog broja primatelja, ona ipak ne može izbjeći nadzor postupka donošenja delegiranih akata, kako je predviđen, među ostalim, u članku 87. stavcima 4. i 6. Akta o digitalnim uslugama, tako da tu zajedničku metodologiju samo priloži svakom provedbenom aktu.

36

Naime, u skladu s člankom 43. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama, Komisija je dužna donijeti delegirane akte kojima utvrđuje detaljnu metodologiju i postupke za određivanje pojedinačnih godišnjih naknada za nadzor svakog pružatelja i, u skladu s člankom 43. stavkom 5. točkom (b) te uredbe, te naknade moraju biti razmjerne prosječnom broju primatelja svakog VVP‑a ili VVT‑a.

37

Usto, u članku 4. Delegirane uredbe 2023/1127 pojašnjavaju se načini određivanja osnovnog iznosa, za svaku uslugu, putem formule koja sadržava, među ostalim, koeficijent (U), čija vrijednost odgovara prosječnom broju primatelja svake usluge o kojoj je riječ, ali ne uključuje metodu izračuna prosječnog broja primatelja kao takvog.

38

Međutim, budući da je izračun prosječnog broja primatelja potreban za određivanje naknade za nadzor za svaku uslugu na temelju članka 43. stavka 5. točke (b) Akta o digitalnim uslugama, Komisija ga je izračunala na temelju „zajedničke metodologije”, koju je priložila pobijanoj odluci kao i provedbenim aktima upućenima drugim pružateljima kvalificiranih usluga (vidjeti uvodnu izjavu 32. pobijane odluke).

39

Iako je točno da se, kao što to ističe Komisija, za razliku od članka 33. stavka 3. Akta o digitalnim uslugama, članak 43. te uredbe ne odnosi izričito na donošenje delegiranog akta radi utvrđivanja metodologije za izračun prosječnog broja primatelja, ostaje činjenica da navedeni članak Komisiji nameće obvezu da osigura da godišnje naknade za nadzor budu razmjerne prosječnom broju primatelja svake kvalificirane usluge, pri čemu utvrđuje metodologiju i postupke za njihovo određivanje u okviru delegiranog akta, a ne provedbenog akta.

40

Drugim riječima, iz kontekstualnog i sustavnog tumačenja relevantnih odredbi Akta o digitalnim uslugama proizlazi da, iako se u njemu ne upućuje izričito na metodologiju spomenutu u članku 33. Akta o digitalnim uslugama, članak 43. te uredbe stvara izričitu vezu između metode utvrđivanja godišnjih naknada za nadzor, koja se može utvrditi samo donošenjem delegiranog akta, i prosječnih brojeva primatelja kvalificiranih usluga s obzirom na koje se naknade trebaju odrediti.

41

Stoga je metodologija za izračun prosječnog broja primatelja neodvojivo povezana s određivanjem naknade za nadzor i treba je smatrati bitnim i nužnim elementom tog određivanja.

42

Kao treće, kad je riječ o Komisijinu argumentu koji se temelji na tome da članak 4. stavak 2. drugi podstavak Delegirane uredbe 2023/1127 pruža dovoljno pojedinosti o izračunu prosječnog broja primatelja, valja, poput tužitelja, utvrditi da navedena odredba ne sadržava više pojedinosti o tom izračunu nego što ih se može pronaći u samom Aktu o digitalnim uslugama. Naime, iako članak 4. stavak 2. drugi podstavak Delegirane uredbe 2023/1127 i posljednja rečenica članka 33. stavka 4. prvog podstavka Akta o digitalnim uslugama imaju različite svrhe, odnosno izračun prosječnog broja primatelja za određivanje naknada, u slučaju prve odredbe i određivanje VVP‑a ili VVT‑a, u slučaju druge odredbe, valja utvrditi da su izvori informacija navedeni u tim dvjema odredbama za dobivanje prosječnog broja primatelja istovjetni.

43

Stoga, s obzirom na to da je, kao što je to navedeno u točki 41. ove presude, izračun prosječnog broja primatelja bitan i nužan element za određivanje naknade, Komisijina obveza, predviđena člankom 43. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama, da u delegiranom aktu utvrdi „detaljnu” metodologiju i postupke za određivanje naknada implicitno, ali nužno dovodi do obveze da se u takvom aktu utvrde barem dovoljno detaljni elementi metode izračuna prosječnog broja primatelja.

44

U svakom slučaju, člankom 43. stavkom 4. Akta o digitalnim uslugama Komisiji se u biti nalaže da pojasni i konkretizira Akt o digitalnim uslugama tako da u delegiranom aktu razradi pojedinosti koje zakonodavac nije definirao (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 17. ožujka 2016., Parlament/Komisija, C‑286/14, EU:C:2016:183, t. 50.). Međutim, budući da Komisija u Delegiranoj uredbi 2023/1127 samo općenito navodi tri izvora informacija, odnosno podatke koje je dostavio pružatelj u skladu s člankom 24. stavkom 2. Akta o digitalnim uslugama, informacije zatražene na temelju članka 24. stavka 3. Akta o digitalnim uslugama i bilo koje druge informacije koje su joj dostupne, ne može se smatrati da je Komisija poštovala članak 43. stavak 4. Akta o digitalnim uslugama.

45

Osim toga, time što je na raspravi samo tvrdila da uključivanje previše detaljne metodologije izračuna prosječnog broja primatelja u delegirani akt nije prikladno i da bi takvo rješenje bilo „kontraproduktivno” jer bi to dovelo do opasnosti da tu metodologiju treba ažurirati iz godine u godinu, osobito s obzirom na nova rješenja za procjenu, Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala po čemu bi zajednička metodologija priložena pobijanoj odluci bila pretjerano detaljna s obzirom na ipak jasan i precizan tekst članka 43. stavka 4. Akta o digitalnim uslugama.

46

Osim toga, takav argument također proturječi uvodnoj izjavi 77. Akta o digitalnim uslugama, u skladu s kojom „[n]a određivanje [prosječnog broja primatelja] može utjecati tržišni i tehnički razvoj te bi stoga Komisija trebala biti ovlaštena za dopunu odredaba [navedene] [u]redbe donošenjem delegiranih akata kojima se, prema potrebi, utvrđuje metodologija za određivanje aktivnih primatelja internetske platforme ili internetske tražilice”.

47

Zatim, ne može se prihvatiti argument koji je Komisija istaknula na raspravi, prema kojem je odluka da se u Delegiranu uredbu 2023/1127 ne uključe detaljne informacije donesena radi zabrinutosti povezane sa zaštitom poslovne tajne i povjerljivih podataka trećih društava korištenih za izračun prosječnog broja primatelja. Naime, s jedne strane, Komisija nije dokazala zbog čega bi povjerljivost određenih podataka bila bolje zaštićena provedbenim aktom kao što je pobijana odluka nego delegiranim aktom. S druge strane, valja utvrditi da se, u svakom slučaju, povjerljive informacije na koje upućuje Komisija ne nalaze ni u Delegiranoj uredbi 2023/1127 ni u zajedničkoj metodologiji priloženoj pobijanoj odluci, tako da se taj argument može samo odbiti.

48

U tim okolnostima, s obzirom na to da je prosječan broj primatelja bitan element metode određivanja naknade za nadzor i pojam koji valja tumačiti na ujednačen i dosljedan način u cijelom Aktu o digitalnim uslugama (vidjeti točku 34. ove presude), iz članka 43. stavka 3. Akta o digitalnim uslugama, u vezi s člankom 33. stavkom 3. navedene uredbe, proizlazi da je Komisija donošenjem metodologije izračuna prosječnog broja primatelja u provedbenom, a ne u delegiranom aktu, povrijedila članak 43. stavke 3. do 5. te članak 87. Akta o digitalnim uslugama.

49

Drugi Komisijini argumenti ne mogu dovesti u pitanje taj zaključak.

50

Naime, kao prvo, za razliku od onog što tvrdi Komisija, zajednička metodologija koja je priložena pobijanoj odluci ne može se smatrati samo obrazloženim objašnjenjem načina na koji je prosječni broj primatelja izračunan, nego, kao što to potvrđuje sam naslov priloga, pravom detaljnom metodologijom izračuna.

51

Iako može poslužiti za razumijevanje rasuđivanja Komisije i premda je zajednička svim pružateljima, kao što je to Komisija naglasila na raspravi, ostaje činjenica da takva metodologija, zbog svojeg teksta, sadržaja i duljine, ima obilježja općeg dokumenta koji se primjenjuje na sve pružatelje, a nije samo element obrazloženja pobijane odluke.

52

Kao drugo, valja istaknuti da, s obzirom na to da nijedna odredba Akta o digitalnim uslugama ni Delegirane uredbe 2023/1127 ne predviđa ovlast u korist Komisije da dopuni ili konkretizira metodologiju i postupke iz članka 43. stavka 4. Akta o digitalnim uslugama provedbenim aktom, činjenica da je zajedničku metodologiju priložila pobijanoj odluci nema pravnu osnovu.

53

S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja prihvatiti peti tužbeni razlog i, slijedom toga, proglasiti pobijanu odluku ništavom da pritom nije potrebno razmotriti druge argumente, prigovore ni tužbene razloge koje je istaknuo tužitelj niti je potrebno odlučiti o zahtjevu za donošenje mjera upravljanja postupkom koji je tužitelj podnio.

54

Komisija od Općeg suda zahtijeva da, u slučaju da proglasi članak 5. stavak 2. ili 4. Delegirane uredbe 2023/1127 ništavim ili proglasi pobijanu odluku ništavom, održi na snazi učinke navedene uredbe ili pobijane odluke do trenutka u kojem će Komisija poduzeti mjere potrebne za uklanjanje utvrđenih nedostataka. Smatra da je ta odgoda nužna jer bi takvo proglašenje ništavosti utjecalo na razinu dospjelih naknada za 2023. koje su već platili drugi pružatelji kvalificiranih usluga, kao i na ukupnu razinu sredstava kojima Komisija raspolaže i koje je već upotrijebila za obavljanje svojih nadzornih zadaća.

55

Tužitelj tvrdi da vremensko ograničenje učinaka eventualnog proglašenja pobijane odluke ništavom nije opravdano samom činjenicom da bi presuda koju treba donijeti imala retroaktivni učinak povrata naknade za nadzor koja je plaćena do donošenja nove odluke. Osim toga, smatra da presuda koju treba donijeti neće imati izravne učinke u odnosu na druge provedbene akte koje je donijela Komisija.

56

U skladu s člankom 264. prvim stavkom UFEU‑a, ako je tužba osnovana, Opći sud proglašava pobijani akt ništavim.

57

Na temelju članka 266. prvog stavka UFEU‑a, institucija čiji je akt proglašen ništavim dužna je, dakle, poduzeti potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom o proglašenju ništavosti.

58

Međutim, u skladu s člankom 264. drugim stavkom UFEU‑a, sud Unije može, ako to smatra potrebnim, navesti koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima. U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da, kako bi izvršio ovlast koja mu je dodijeljena tom odredbom, sud Unije uzima u obzir poštovanje načela pravne sigurnosti i drugih javnih ili privatnih interesa (vidjeti presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Švedska, C‑389/19 P, EU:C:2021:131, t. 72. i navedenu sudsku praksu; vidjeti u tom smislu i presudu od 22. prosinca 2008., Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, t. 122.).

59

Tako se članak 264. drugi stavak UFEU‑a osobito tumačio na način da se njime dopušta, zbog razloga pravne sigurnosti, ali i zbog razloga kojima se želi izbjeći nedosljednost ili nazadovanje u primjeni politika koje provodi ili podržava Unija, da se učinci akta koji je proglašen ništavim održavaju na snazi tijekom razumnog roka (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 12. veljače 2025., de Volksbank/SRB (Ex ante doprinosi za 2018.), T‑406/18, EU:T:2025:151, t. 104. i navedenu sudsku praksu).

60

U ovom slučaju, iako je pobijana odluka donesena protivno članku 43. stavku 4. Akta o digitalnim uslugama, kao što to proizlazi iz točke 48. ove presude, Opći sud, nasuprot tomu, nije utvrdio pogrešku koja utječe na samu tužiteljevu obvezu plaćanja naknade za nadzor za 2023. godinu.

61

U tim okolnostima, proglasiti pobijanu odluku ništavom, a da se ne predvidi održavanje na snazi njezinih učinaka dok se ne zamijeni novom odlukom, moglo bi ugroziti provedbu članka 43. Akta o digitalnim uslugama, kojim se predviđa da Komisija od pružatelja VVP‑a i VVT‑a naplaćuje godišnju naknadu za nadzor čiji ukupni iznos pokriva troškove koje je Komisija imala za izvršavanje zadaća nadzora koje su joj povjerene Aktom o digitalnim uslugama (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 15. srpnja 2021., Komisija/Landesbank Baden‑Württemberg i SRB, C‑584/20 P i C‑621/20 P, EU:C:2021:601, t. 177.). Naime, ako bi Komisija bila dužna s trenutačnim učinkom vratiti iznos tužiteljeve naknade za nadzor kao i iznose naknada drugih pružatelja poput onih koji su podnijeli sličnu tužbu koja se temelji na istim tužbenim razlozima kao što su oni prihvaćeni u ovoj tužbi, iako ti pružatelji načelno i dalje imaju obvezu plaćanja navedenih naknada, takav povrat mogao bi lišiti Komisiju financijskih sredstava potrebnih za uspješno izvršavanje zadaća nadzora koje su joj povjerene Aktom o digitalnim uslugama.

62

Osim toga, valja istaknuti da, uzimajući u obzir razloge koji opravdavaju proglašenje pobijane odluke ništavom, to jest činjenicu da je Komisija upotrijebila zajedničku metodologiju za izračun prosječnog broja primatelja pri čemu ju je priložila provedbenim aktima, Komisija neće moći donijeti novu odluku kojom se tužitelju nalaže plaćanje naknade za nadzor a da prethodno nije utvrdila metodologiju za izračun prosječnog broja primatelja putem delegiranog akta. Naime Komisija je dužna, na temelju članka 266. stavka 1. UFEU‑a, izvući potrebne posljedice iz proglašenja pobijane odluke ništavom, uzimajući pritom u obzir ne samo izreku ove presude, već i obrazloženje koje predstavlja njezinu nužnu potporu, u smislu da je neophodno za određivanje točnog značenja onoga što je odlučeno u izreci (vidjeti u tom smislu presude od 29. studenoga 2007., Italija/Komisija, C‑417/06 P, neobjavljenu, EU:C:2007:733, t. 50. i navedenu sudsku praksu i od 14. srpnja 2016., Latvija/Komisija,T‑661/14, EU:T:2016:412, t. 90.). Stoga se nova odluka o određivanju naknade za nadzor koja se primjenjuje na Facebook i Instagram za 2023. godinu može donijeti, ovisno o slučaju, tek nakon izmjene Delegirane uredbe 2023/1127 ili donošenja novog delegiranog akta kojim se utvrđuje metodologija za izračun prosječnog broja primatelja, što bi, osim toga, u trenutačnom stanju moglo utjecati i na određivanje naknada za nadzor u provedbenim aktima donesenima za 2024. godinu.

63

Slijedom toga, odbijanje zahtjeva za održavanje na snazi učinaka pobijane odluke moglo bi ugroziti pravnu sigurnost i pravilnu provedbu zadaća nadzora koje su Aktom o digitalnim uslugama povjerene Komisiji.

64

U tim okolnostima valja održati na snazi učinke pobijane odluke sve dok se ne poduzmu potrebne mjere kako bi se postupilo u skladu s ovom presudom, i to u razumnom roku koji ne može biti dulji od dvanaest mjeseci računajući od dana pravomoćnosti ove presude.

65

U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

66

Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj se naložiti snošenje troškova sukladno tužiteljevu zahtjevu.

Slijedom navedenog,

OPĆI SUD (prvo prošireno vijeće)

proglašava i presuđuje: