PRESUDA SUDA (osmo vijeće)

12. veljače 2026. ( *1 )

„Zahtjev za prethodnu odluku – Zračni prijevoz – Naknade zračnih luka – Direktiva 2009/12/EZ – Članak 2. stavak 3. – Pojam ,korisnik zračne luke’ – Članak 6. stavak 2. – Obveza upravnog tijela zračne luke da se savjetuje s korisnicima zračne luke o promjenama sustava ili visine naknada zračnih luka – Članak 6. stavak 5. prvi podstavak točka (a) – Obvezan postupak utvrđivanja ili odobrenja naknada zračnih luka ili njihova najvećeg iznosa koje provodi neovisno nadzorno tijelo – Članak 6. stavak 5. drugi podstavak – Članak 11. stavci 1. i 7. – Obveza tog tijela da se savjetuje s korisnicima zračne luke o promjenama sustava ili visine naknada zračnih luka u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom – Doseg – Načelo nediskriminacije i načelo transparentnosti”

U predmetu C‑680/24,

povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodski upravni sud u Varšavi, Poljska), odlukom od 4. rujna 2024., koju je Sud zaprimio 15. listopada 2024., u postupku

WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft.

protiv

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego,

SUD (osmo vijeće),

u sastavu: O. Spineanu‑Matei, predsjednica vijeća, S. Rodin i N. Piçarra (izvjestitelj), suci,

nezavisni odvjetnik: M. Campos Sánchez‑Bordona,

tajnik: A. Calot Escobar,

uzimajući u obzir pisani dio postupka,

uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:

–	za WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft., L. M. Wyszomirski, adwokat,

–	za Polskie Porty Lotnicze S. A., A. Łaba, radca prawny,

–	za poljsku vladu, B. Majczyna i D. Lutostańska, u svojstvu agenata,

–	za Irsku, M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan i A. Joyce, u svojstvu agenata, uz asistenciju C. Toland, SC i C. Ó Néill, BL,

–	za Europsku komisiju, R. Álvarez Vinagre i B. Sasinowska, u svojstvu agenata,

odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,

donosi sljedeću

Presudu

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke 3., članka 6. stavka 2. i stavka 5. prvog podstavka točke (a) i drugog podstavka, kao i članka 11. stavka 7. Direktive 2009/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. o naknadama zračnih luka (SL 2009., L 70, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 25., str. 57.).

Zahtjev je upućen u okviru spora između društva WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft. (u daljnjem tekstu: društvo WizzAir), zračnog prijevoznika sa sjedištem u Budimpešti (Mađarska) i Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (predsjednik Ureda za civilno zrakoplovstvo, Poljska) (u daljnjem tekstu: predsjednik AAC‑a), u vezi sa zakonitošću odluke kojom je potonji odbio zahtjev društva WizzAir da ga se proglasi strankom u postupku promjene u visini ili strukturi naknada zračnih luka u odnosu na zračnu luku Chopin u Varšavi (Poljska) (u daljnjem tekstu: zračna luka Chopin).

Pravni okvir

Pravo Unije

U skladu s uvodnim izjavama 2. i 11. do 13. Direktive 2009/12:

„(2)	Potrebno je uspostaviti zajednički okvir kojim se regulira osnovna svojstva naknada zračnih luka i način njihovog utvrđivanja, budući da u nedostatku takvoga okvira nije moguće ispuniti osnovne zahtjeve u odnosu između upravnih tijela zračnih luka i korisnika zračnih luka. […]

[…]

(11)

Naknade zračnih luka trebale bi biti nediskriminirajuće. Trebalo bi uvesti obvezan postupak prema kojem bi se upravna tijela zračnih luka i korisnici zračnih luka redovno savjetovali, s mogućnošću da se bilo koja strana može obratiti neovisnom nadzornom tijelu kada god se korisnici zračnih luka protive odluci o naknadama zračnih luka ili promjenama u sustavu obračunavanja naknada.

(12)

Kako bi se zajamčile nepristrane odluke te pravilna i učinkovita primjena ove Direktive, u svakoj bi državi članici trebalo osnovati neovisno nadzorno tijelo. To bi tijelo za izvođenje svojih zadataka na raspolaganju trebalo imati sve potrebne resurse koji se odnose na zapošljavanje, stručno znanje i financijska sredstva.

(13)

Od ključne je važnosti da korisnici zračnih luka od upravnoga tijela zračnih luka redovito dobivaju informacije o tome na koji način i na kojoj se osnovi izračunavaju naknade zračnih luka. Takva bi transparentnost zračnim prijevoznicima omogućila uvid u troškove zračnih luka te u produktivnost ulaganja zračne luke. Kako bi se upravnom tijelu zračne luke dopustilo da pravilno ocijeni zahtjeve koji se tiču budućih ulaganja, od korisnika zračnih luka bi trebalo zahtijevati da upravnom tijelu zračne luke pravovremeno dostavljaju sve svoje procjene vezane uz djelatnost, razvojne projekte te posebne zahtjeve i prijedloge.”

Člankom 2. te direktive, naslovljenim „Definicije”, određuje se:

„Za potrebe ove [d]irektive:

[…]

2.	‚upravno tijelo zračne luke’ znači tijelo koje, pored drugih aktivnosti ili ne, ima prema nacionalnim propisima ili ugovorima za cilj rukovođenje i upravljanje infrastrukturom zračne luke, te koordinaciju i nadzor djelatnosti različitih operatora u dotičnoj zračnoj luci;

3.	‚korisnik zračne luke’ znači svaka fizička ili pravna osoba odgovorna za prijevoz putnika, pošte i/ili tereta zrakom do ili od dotične zračne luke;

[…]”

U skladu s člankom 3. navedene direktive, naslovljenim „Nediskriminacija”:

„Države članice osiguravaju, u skladu s pravom [Unije], da naknadama zračnih luka ne dolazi do diskriminacije među korisnicima zračnih luka. To ne isključuje prilagodbe naknada zračnih luka zbog pitanja od javnoga i općeg interesa, uključujući pitanja zaštite okoliša. Kriteriji koji se koriste za takve prilagodbe moraju biti relevantni, objektivni i transparentni.”

Člankom 6. iste direktive, naslovljenim „Savjetovanje i pravni lijek”, određuje se:

„1. Države članice osiguravaju uvođenje obveznog postupka za redovita savjetovanja između upravnoga tijela zračne luke i korisnika zračne luke ili predstavnika ili povjerenstva korisnika zračnih luka u vezi s primjenom sustava obračunavanja naknada zračnih luka, visinom aerodromskih naknada, i prema potrebi kvalitetom pruženih usluga. Takva se savjetovanja moraju održavati najmanje jednom godišnje, osim ako tijekom posljednjeg savjetovanja nije drukčije dogovoreno. […] Države članice zadržavaju pravo zahtijevati da se savjetovanja češće održavaju.

2. Kada god je to moguće, države članice osiguravaju da s[e] promjene sustava ili visine naknada provedu prema dogovoru između upravnoga tijela i korisnika zračnih luka. S tim ciljem upravno tijelo zračne luke daje prijedlog o promjeni sustava obračunavanja ili visine naknada zračnih luka te razloge za predložene promjene najmanje četiri mjeseca prije nego što iste stupe na snagu, osim u slučaju iznimnih okolnosti koje se moraju opravdati korisnicima zračnih luka. Upravno tijelo zračne luke mora održati savjetovanje s korisnicima zračnih luka o predloženim promjenama te uzeti u obzir njihova stajališta prije donošenja odluke. Upravno tijelo zračne luke obično objavljuje odluku ili preporuku najkasnije 2 mjeseca prije njezinog stupanja na snagu. U slučaju da nije postignut dogovor između upravnoga tijela zračne luke i korisnika zračne luke o predloženim promjenama, upravno tijelo zračne luke mora opravdati svoju odluku s obzirom na stajališta korisnika zračnih luka.

3. Države članice osiguravaju da u slučaju neslaganja oko odluke o naknadama zračnih luka koju je donijelo upravno tijelo svaka strana može zatražiti posredovanje neovisnog nadzornog tijela iz članka 11. koje ispituje utemeljenost razloga za promjenu sustava ili visine naknada zračnih luka.

4. Promjena sustava ili visine naknada zračnih luka o kojoj je odlučilo upravno tijelo zračne luke i ako je iznijeta pred neovisno nadzorno tijelo ne stupa na snagu sve dok ono to ne ispita. U roku od četiri tjedna od trenutka kada je pred njega iznijet predmet, neovisno nadzorno tijelo donosi privremenu odluku o stupanju na snagu promjene naknade zračne luke, ako nije moguće u istom roku donijeti konačnu odluku.

5. Država članica može donijeti odluku da ne primjenjuje stavke 3. i 4. koji se odnose na promjene u visini ili strukturi naknade zračnih luka na onim zračnim lukama na koje:

(a)	se u skladu s nacionalnim pravom primjenjuje obvezan postupak prema kojem neovisno nadzorno tijelo utvrđuje ili odobrava naknade zračnih luka ili njihov najveći iznos; […]

[…]

Postupci, uvjeti i kriteriji koje država članica primjenjuje u smislu ovog stavka su relevantni, objektivni, nediskriminirajući i transparentni.”

Člankom 7. Direktive 2009/12, naslovljenim „Transparentnost”, u stavcima 1. i 2., predviđa se:

„1. Države članice osiguravaju da upravno tijelo zračne luke svakom korisniku zračne luke, predstavniku korisnika zračne luke ili povjerenstvu korisnika zračne luke prije svakog savjetovanja iz članka 6. stavka 1. šalje informacije o svim elementima koji čine osnovu za utvrđivanje sustava ili visine svih naknada koje upravno tijelo zaračunava na svakoj zračnoj luci. […]

[…]

2. Države članice osiguravaju da korisnici zračnih luka upravnom tijelu zračne luke prije svakog savjetovanja dostavljaju podatke, kako je utvrđeno u članku 6. stavku 1., a posebno koji se odnose na:

(a)	predviđanja koj[a] se tiču prometa;

(b)	predviđanja koj[a] se odnose na sastav i predviđeno korištenje njihove flote;

(c)	njihove razvojne projekte u dotičnoj zračnoj luci; i

(d)	njihove zahtjeve u dotičnoj zračnoj luci.”

Člankom 11. te direktive, naslovljenim „Neovisno nadzorno tijelo”, u stavcima 1. i 7. predviđa se:

„1. Države članice imenuju ili osnivaju neovisno tijelo kao svoje nacionalno neovisno nadzorno tijelo kako bi zajamčile pravilnu primjenu mjera koje su poduzete radi ispunjavanja uvjeta iz ove Direktive te kako bi poduzele barem zadatke koji su mu dodijeljeni prema članku 6. […]

[…]

7. Kod poduzimanja istraživanja utemeljenosti izmjene sustava ili visine naknada zračnih luka, kako je utvrđeno u članku 6., neovisno nadzorno tijelo ima pristup potrebnim informacijama od dotičnih strana te se od njega zahtijeva da se savjetuje s dotičnim strankama kako bi donijelo svoju odluku. Ne dovodeći u pitanje članak 6. stavak 4. ono što je prije moguće donosi konačnu odluku o pitanju koje je iznijeto pred njega, a u svakom slučaju u roku od četiri mjeseca. […] Odluke neovisnog nadzornog tijela su obvezujuće, ne dovodeći u pitanje parlamentarni ili sudski nadzor, kako je primjenjivo u državama članicama.”

Poljsko pravo

Člankom 77. stavcima 1. i 2. ustawe – Prawo lotnicze (zakon o zrakoplovnom pravu) od 3. srpnja 2002., u pročišćenoj verziji (Dz.U. iz 2019., poz. 1580.) (u daljnjem tekstu: Zakon o zračnom prijevozu), određuje se:

„1. Upravno tijelo javne zračne luke prije uvođenja ili promjene naknada zračnih luka izrađuje nacrt tarifa naknada zračnih luka u kojem navodi iznos standardnih i dodatnih naknada i popusta na te naknade, kao i pravila njihova obračuna i dodjele te se o nacrtu tarifa naknada zračnih luka savjetuje sa zračnim prijevoznicima koji su redoviti korisnici dotične zračne luke ili subjektima koji ih predstavljaju, osobito s Odborom zračnih prijevoznika koji djeluju u toj zračnoj luci ili udruženjima zračnih prijevoznika. Upravno tijelo zračne luke može se savjetovati i s drugim korisnicima objekata, opreme ili usluga iz članka 75. stavka 1. Savjetovanja se odnose na iznos, strukturu, pravila obračunavanja naknada zračnih luka i dodjeljivanje popusta na te naknade.

2. Zračni prijevoznik koji redovito koristi zračnu luku iz stavka 1. zračni je prijevoznik koji ispunjava jedan od sljedećih uvjeta:

u razdoblju reda letenja u kojem se provode savjetovanja obavlja djelatnost redovnog zračnog prijevoza do ili od dotične zračne luke ili je obavljao takvu djelatnost u prethodnom razdoblju reda letenja te je obavijestio upravno tijelo javne zračne luke o svojoj namjeri obavljanja djelatnosti redovnog zračnog prijevoza u razdoblju reda letenja istovjetnom razdoblju u kojem je obavljao takav prijevoz;

2.	u razdoblju reda letenja koje prethodi onomu u kojemu su se provodila savjetovanja ili u razdoblju reda letenja u kojemu su se provodila savjetovanja izveo je najmanje 10 izvanrednih letova i nastavio obavljati zračni prijevoz iz te zračne luke tijekom savjetovanjâ.”

Člankom 77.d tog zakona predviđa se:

„1. Upravno tijelo javne zračne luke […] nakon savjetovanjâ iz članka 77. stavka 1. podnosi na odobrenje predsjedniku [AAC‑a] tarifu naknada zračnih luka zajedno s njezinim obrazloženjem najmanje tri mjeseca prije predviđenog datuma stupanja na snagu.

2. U slučajevima koji su opravdani nepredviđenim izvanrednim okolnostima, predsjednik [AAC‑a] može, na zahtjev tijela za upravljanje javnom zračnom lukom i priloženo obrazloženje kojim se opisuju te okolnosti, odobriti skraćivanje roka iz stavka 1. Međutim, rok za podnošenje tarife naknada zračnih luka na odobrenje predsjedniku [AAC‑a] ne smije biti kraći od dva mjeseca prije datuma predviđenog za njezino stupanje na snagu.

3. Stavci 1. i 2. primjenjuju se mutatis mutandis na promjene posebnih odredaba tarife naknada zračnih luka.

[…]”

Glavni postupak i prethodna pitanja

Dana 31. srpnja 2019. predsjedniku AAC‑a, neovisnom nadzornom tijelu u smislu članka 11. stavka 1. Direktive 2009/12, podnesen je zahtjev za odobrenje promjene tarife naknada zračnih luka u odnosu na zračnu luku Chopin, koji je podnijelo društvo Polskie Porty Lotnicze S. A. (u daljnjem tekstu: društvo PPL), upravno tijelo te zračne luke, u smislu članka 2. točke 2. te direktive. Tom zahtjevu priloženi su dokumenti koji potvrđuju savjetovanja koja su provedena na sastanku održanom 15. svibnja 2019. sa 65 zračnih prijevoznika koji su kvalificirani kao „redoviti korisnici” zračne luke Chopin, u smislu članka 77. stavaka 1. i 2. Zakona o zračnom prijevozu.

12	Društvo WizzAir, korisnik zračne luke Chopin u smislu članka 2. točke 3. Direktive 2009/12, zatražilo je 18. srpnja 2019. od predsjednika AAC‑a da mu se odobri sudjelovanje kao stranke u postupku promjene tarife naknada zračnih luka u odnosu na zračnu luku Chopin.

Odlukom od 31. listopada 2019. (u daljnjem tekstu: sporna odluka) predsjednik AAC‑a odobrio je određene promjene te tarife, a druge je odbio. Nakon što je utvrdio da društvo WizzAir ne ispunjava uvjete propisane primjenjivim nacionalnim zakonodavstvom, odbio je tom društvu odobriti sudjelovanje kao stranke u predmetnom postupku te je o toj odluci obavijestio samo društvo PPL.

Društvo Wizzair podnijelo je protiv te odluke tužbu Wojewódzkom Sądu Administracyjny we Wrocławiu (Vojvodski upravni sud u Varšavi, Poljska), sudu koji je uputio zahtjev. Pred tim je sudom predsjednik AAC‑a tvrdio da je ta tužba nedopuštena ili, podredno, neosnovana jer društvo WizzAir nema pravni interes za odobrenje promjena naknada zračnih luka o kojima je riječ.

15	Presudom od 19. kolovoza 2020. taj je sud poništio spornu odluku zbog formalnih nedostataka jer se temeljila na dokazima koji su bili samo djelomično prevedeni na poljski jezik. Predsjednik AAC‑a i društvo PPL podnijeli su žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude.

Presudom od 24. travnja 2024. Naczelny Sąd Administracyjny (Visoki upravni sud, Poljska) ukinuo je pobijanu presudu i vratio predmet na ponovno odlučivanje sudu koji je uputio zahtjev uz obrazloženje da ta presuda ne daje jednoznačan odgovor na to kakvi su dokazi potrebni za ocjenu zakonitosti sporne odluke ni koji konkretni dokazi iz spisa nisu bili prevedeni na poljski jezik.

U ponovljenom postupku, sud koji je uputio zahtjev utvrdio je sljedeće:

–

postupak utvrđivanja ili odobrenja naknada zračnih luka ili njihova najvećeg iznosa koji provodi predsjednik AAC‑a kao neovisno nadzorno tijelo, uspostavljeno člancima 77. i 77.d Zakona o zračnom prijevozu, odgovara obveznom postupku predviđenom nacionalnim pravom iz članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a) Direktive 2009/12;

–

prije nego što je podnijelo zahtjev za odobrenje promjena o kojima je riječ predsjedniku AAC‑a, društvo PPL je provelo savjetovanja iz članka 6. stavka 2. Direktive 2009/12 i članka 77. stavka 1. Zakona o zračnom prijevozu, ali samo s 65 subjekata koji ispunjavaju kriterij redovitog korisnika zračne luke Chopin u smislu stavka 2. tog članka 77., iako je 137 subjekata koji ispunjavaju kriterij korisnika zračne luke u smislu članka 2. točke 3. Direktive 2009/12 poslovalo u toj zračnoj luci u godini koja je prethodila donošenju sporne odluke;

–	tijekom razmatranja promjena naknada zračne luke koje je podnijelo društvo PPL, predsjednik AAC‑a nije se savjetovao s „dotičnim strankama” u smislu članka 11. stavka 7. Direktive 2009/12.

Sud koji je uputio zahtjev nastoji doznati, s jedne strane, je li neovisno nadzorno tijelo, kada utvrđuje ili odobrava promjene u visini ili strukturi naknada zračnih luka u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom iz članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a) Direktive 2009/12, dužno provesti savjetovanja predviđena člankom 11. stavkom 7. te direktive.

Taj sud smatra da na takvo pitanje treba odgovoriti potvrdno, iako se člankom 6. stavkom 5. prvim podstavkom točkom (a) Direktive 2009/12 dopušta da se na obvezni postupak predviđen nacionalnim pravom ne primijeni članak 6. stavak 3. te direktive, koji se odnosi na promjene sustava ili visine naknada zračnih luka o kojima odlučuje upravno tijelo zračne luke i izričito upućuje na članak 11. navedene direktive. Prema njegovu mišljenju, cilj obveze savjetovanja predviđene stavkom 7. potonjeg članka je, među ostalim, osigurati transparentnost tog postupka i ona se ne primjenjuje samo u slučaju koji je njime predviđen.

S druge strane, sud koji je uputio zahtjev nastoji doznati protivi li se članku 6. stavku 2. Direktive 2009/12, u vezi s njezinim člankom 2. točkom 3., nacionalni propis na temelju kojeg se upravno tijelo zračne luke – kada odluči promijeniti sustav ili visinu naknada zračnih luka – treba savjetovati samo sa „zračnim prijevoznicima koji su redoviti korisnici zračne luke”, kako su definirani u članku 77. stavku 2. Zakona o zračnom prijevozu, a ne sa svakim „korisnikom zračne luke”, kako je definiran u tom članku 2. točki 3.

Također, u prilog potvrdnom odgovoru na to pitanje, sud koji je uputio zahtjev ističe da nijedna odredba Direktive 2009/12 ne omogućuje razlikovanje korisnikâ zračne luke ovisno o njihovoj učestalosti korištenja dotičnom zračnom lukom, suprotno onomu što je predviđeno člankom 77. stavkom 2. Zakona o zračnom prijevozu.

U tim je okolnostima Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodski upravni sud u Varšavi) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

„1.

Treba li članak 11. stavak 7. [Direktive 2009/12] tumačiti na način da se obveza neovisnog nadzornog tijela da se savjetuje sa strankama o kojima je riječ prilikom razmatranja opravdanosti promjene sustava ili visine naknada zračnih luka u skladu s člankom 6. [te] direktive ne primjenjuje u slučaju u kojem to tijelo primjenjuje obvezni postupak iz članka 6. stavka 5. [prvog podstavka] točke (a) [navedene] direktive predviđen nacionalnim pravom, prema kojem naknade zračnih luka ili njihov najveći iznos utvrđuje ili odobrava neovisno nadzorno tijelo uzimajući u obzir zahtjev transparentnosti koji se na nacionalni postupak primjenjuje na temelju članka 6. stavka 5. drugog podstavka [iste] direktive?

Dopušta li članak 6. stavak 2. [Direktive 2009/12], u vezi s njezinim člankom 2. točkom 3., da se nacionalnim propisom, u slučaju promjene sustava ili visine naknada zračnih luka, predviđa obveza upravnog tijela zračne luke da se savjetuje samo sa zračnim prijevoznicima koji su redoviti korisnici dotične zračne luke ili njihovim predstavničkim tijelima, osobito s Odborom zračnih prijevoznika koji djeluju u dotičnoj zračnoj luci ili udruženjima zračnih prijevoznika, a ne s korisnicima zračne luke, odnosno, u smislu članka 2. točke 3. [te] direktive, svakom fizičkom ili pravnom osobom odgovornom za prijevoz putnika, pošte i/ili tereta zrakom do ili od dotične zračne luke?”

O prethodnim pitanjima

Drugo pitanje

Svojim drugim pitanjem, koje valja najprije razmotriti, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. točku 3. Direktive 2009/12 tumačiti na način da se pojmu „korisnik zračne luke” koji se njime definira protivi nacionalni propis na temelju kojeg je, u svrhu promjene sustava ili visine naknada zračnih luka u skladu s člankom 6. stavkom 2. te direktive, upravno tijelo zračne luke dužno savjetovati se samo s „redovitim korisnicima zračne luke”, kako su definirani nacionalnim zakonodavstvom.

Kao prvo, pojam „korisnik zračne luke” definiran je u članku 2. točki 3. Direktive 2009/12 kao „svaka fizička ili pravna osoba odgovorna za prijevoz putnika, pošte i/ili tereta zrakom do ili od dotične zračne luke”. Kao pojam definiran pravom Unije bez ikakvog upućivanja na pravo država članica, treba ga tumačiti autonomno i ujednačeno u cijeloj Europskoj uniji (vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 2025., Galte, C‑63/24, EU:C:2025:292, t. 28.).

Valja istaknuti da upotreba, u tekstu tog članka 2. točke 3., izraza „svaka fizička ili pravna osoba odgovorna za prijevoz putnika, pošte i/ili tereta zrakom do ili od dotične zračne luke” odražava volju zakonodavca Unije da bez ograničenja sve te osobe obuhvati tim pojmom. S navedenim se osobama stoga treba savjetovati o promjenama sustava ili visine naknada zračnih luka iz članka 6. stavka 2. Direktive 2009/12.

26	Kao drugo, to doslovno tumačenje navedenog članka 2. točke 3. potvrđuje se kontekstualnim tumačenjem te odredbe.

Prvo, načelu nediskriminacije zajamčenom člankom 3. Direktive 2009/12, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 11., protivi se tumačenje članka 2. točke 3. te direktive prema kojem se tom potonjom odredbom dopušta isključivanje nekih od zračnih prijevoznika putnika, pošte i/ili tereta do ili od dotične zračne luke na temelju diskriminatornih kriterija utvrđenih na nacionalnoj razini.

Stoga se sa svim korisnicima zračne luke, kako su široko definirani u članku 2. točki 3. navedene direktive, mora, u skladu s njezinim člankom 6. stavkom 2., savjetovati o prijedlozima upravnog tijela zračne luke o promjeni sustava ili visine naknada zračnih luka kako bi se, kad god je to moguće, te promjene provele u dogovoru između tih korisnika i upravnog tijela zračne luke.

Drugo, ograničavanje savjetovanja o promjenama sustava ili visine naknada zračnih luka i, slijedom toga, ograničavanje pristupa informacijama o tim promjenama na ograničeni krug korisnika zračne luke, prema diskriminatornim kriterijima, također može ugroziti načelo transparentnosti zajamčeno u članku 7. stavku 1. Direktive 2009/12, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 13. Naime, tim se člankom 7. stavkom 1. upravnom tijelu zračne luke nalaže da „svakom korisniku zračne luke” prije svakog savjetovanja šalje informacije o elementima koji čine osnovu za utvrđivanje sustava ili visine svih naknada koje to tijelo zaračunava u svakoj zračnoj luci.

Međutim, kao što je to Sud pojasnio, načela transparentnosti i nediskriminacije usko su povezana tako da poštovanje prvog načela omogućuje korisnicima zračne luke da otkriju povrede drugog načela (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2019., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, t. 49.).

Treće, kao što to ističe Irska u svojim pisanim očitovanjima, dopuštanje upravnom tijelu zračne luke da se savjetuje samo s najvećim zračnim prijevoznicima moglo bi pogodovati tim prijevoznicima u strukturi naknada zračnih luka te bi moglo predstavljati prepreku za nove sudionike kao i ugroziti nenarušeno tržišno natjecanje među zračnim prijevoznicima.

Četvrto, iz članka 7. stavka 2. Direktive 2009/12 proizlazi da jedini uvjet koji „korisnik zračne luke” u smislu članka 2. točke 3. te direktive mora ispuniti kako bi se s njim savjetovalo upravno tijelo zračne luke u skladu s člankom 6. stavkom 2. navedene direktive, jest, kao što je to istaknula poljska vlada u svojim pisanim očitovanjima, poštovanje obveze, koja također proizlazi iz načela transparentnosti, da se tom tijelu prije svakog savjetovanja dostave informacije o, među ostalim, predviđanjima koja se tiču prometa kao i ona koja se odnose na sastav i korištenje njegove flote, razvojne projekte i zahtjeve u dotičnoj zračnoj luci.

Kao treće, to kontekstualno tumačenje članka 2. točke 3. Direktive 2009/12 također je potkrijepljeno njezinim ciljem, navedenim osobito u njezinoj uvodnoj izjavi 2., odnosno uspostavom zajedničkog okvira kojim se reguliraju osnovna svojstva naknada zračnih luka i način njihova utvrđivanja, kao i osnovni zahtjevi u odnosu između upravnih tijela zračnih luka i korisnika zračnih luka, na način da se spriječi da se ta tijela nađu u povlaštenom položaju u odnosu na te korisnike, uz rizik zlouporabe koji iz toga proizlazi (vidjeti u tom smislu presudu od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće, C‑176/09, EU:C:2011:290, t. 66.). Naime, takav bi cilj bio ugrožen ako bi se taj članak 2. točku 3. tumačilo na način da nacionalni zakonodavac može iz pojma „korisnik zračne luke” isključiti fizičke ili pravne osobe odgovorne za prijevoz putnika, pošte i/ili tereta zrakom do ili od zračne luke o kojoj je riječ.

S obzirom na prethodno navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. točku 3. Direktive 2009/12 treba tumačiti na način da se pojmu „korisnik zračne luke” koji se njime definira protivi nacionalni propis na temelju kojeg je, u svrhu promjene sustava ili visine naknada zračnih luka u skladu s člankom 6. stavkom 2. te direktive, upravno tijelo zračne luke dužno savjetovati se samo s „redovitim korisnicima zračne luke”, kako su definirani nacionalnim zakonodavstvom.

Prvo pitanje

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 11. stavak 7. Direktive 2009/12, u vezi sa stavkom 1. tog članka 11., kao i člankom 2. točkom 3. i člankom 6. stavkom 2. i stavkom 5. drugim podstavkom te direktive, tumačiti na način da je neovisno nadzorno tijelo, kada na prijedlog upravnog tijela zračne luke utvrđuje ili odobrava promjene sustava ili visine naknada zračnih luka u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom, dužno savjetovati se s „korisni[cima] zračne luke”, kako su definirani u tom članku 2. točki 3.

Iz članka 11. stavka 7. Direktive 2009/12 proizlazi da kada neovisno nadzorno tijelo, kao žalbeno tijelo, u okviru postupka predviđenog u članku 6. stavcima 1. do 4. te direktive, razmatra opravdanost promjene sustava ili visine naknada zračnih luka, o kojoj je odlučilo upravno tijelo zračne luke, bez dogovora između tog upravnog tijela i korisnika zračne luke, u smislu članka 2. točke 3. navedene direktive, to nadzorno tijelo mora imati pristup potrebnim informacijama koje potječu od, među ostalim, tih korisnika zračne luke te se mora s njima savjetovati kako bi što je prije moguće, a u svakom slučaju najkasnije četiri mjeseca otkad je pitanje iznijeto pred njega, donijelo konačnu obvezujuću odluku.

Naime, korisnici zračne luke su „dotičn[e] strank[e]” u smislu članka 11. stavka 7. Direktive 2009/12 i u tom se svojstvu mogu pred sudom pozivati na prava koja proizlaze iz članaka 3., 6. i 7. te direktive i koja također predstavljaju obveze upravnog tijela zračne luke (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2019., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, t. 58.).

Dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu primjenjivosti članka 11. stavka 7. Direktive 2009/12 u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom iz članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a) te direktive proizlaze iz upućivanja na taj članak 11. u članku 6. stavku 3. navedene direktive. Naime, kao što to naglašava taj sud, taj članak 6. stavak 3. nije primjenjiv na obvezni postupak predviđen nacionalnim pravom zbog izbora koji je, u ovom slučaju, napravio poljski zakonodavac na temelju članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a) iste direktive.

Na temelju obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom iz tog članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a), na neovisnom nadzornom tijelu, a ne na upravnom tijelu zračne luke, jest da utvrdi ili odobri, obvezujućom odlukom, naknade zračnih luka ili njihov najveći iznos kao i promjene u visini ili strukturi tih naknada.

Kao što to ističu društvo WizzAir i Europska komisija u svojim pisanim očitovanjima, članak 11. stavak 7. Direktive 2009/12 primjenjuje se na postupak u kojem, za razliku od tog obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom, upravno tijelo zračne luke načelno utvrđuje ili odobrava sustav naknada zračnih luka kao i njegove promjene. Neovisno nadzorno tijelo djeluje samo kao žalbeno tijelo, u slučaju neslaganja korisnika zračne luke s odlukom upravnog tijela zračne luke o promjeni sustava ili visine tih naknada, kako bi razmotrilo razloge koje je to tijelo iznijelo kako bi opravdalo takvu promjenu u odnosu na argumente korisnika zračne luke, kao što to predviđa članak 6. stavak 3. Direktive 2009/12, upućujući na njezin članak 11.

Međutim, suprotno onomu što tvrde Irska i društvo PPL u svojim pisanim očitovanjima, iz toga nikako ne slijedi da je, u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom iz članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a) te direktive, neovisno nadzorno tijelo oslobođeno obveze da se savjetuje s „korisnik[om] zračne luke” u smislu članka 2. točke 3. navedene direktive, osobito kada taj korisnik pred tim tijelom tvrdi da je diskriminatorno isključen iz savjetovanja predviđenih člankom 6. iste direktive.

Naime, kao prvo, iz članka 11. stavka 1. Direktive 2009/12, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 12., proizlazi da neovisno nadzorno tijelo mora obavljati barem zadaće koje su mu dodijeljene na temelju članka 6. te direktive kao i osigurati poštovanje nepristranosti odluka te pravilnu i učinkovitu primjenu navedene direktive. Osim toga, to tijelo jamči poštovanje načela nediskriminacije, u skladu s člankom 3. prvom rečenicom iste direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2019., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, t. 43.).

Međutim, odgovornosti koje su tako dodijeljene neovisnom nadzornom tijelu ne mogu se razlikovati ovisno o tome djeluje li to tijelo u okviru postupka odobrenja ili promjene naknada zračnih luka predviđenog u članku 6. stavcima 1. do 4. Direktive 2009/12, ili u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom iz članka 6. stavka 5. prvog podstavka točke (a) te direktive. Tom se odredbom samo ovlašćuje države članice da odluče ne primijeniti stavke 3. i 4. tog članka 6. na potonji postupak.

44	Kao drugo, iz članka 6. stavka 5. drugog podstavka Direktive 2009/12 proizlazi da obvezni nacionalni postupci iz tog stavka, kao i uvjeti i kriteriji koji se na njih primjenjuju, moraju biti „relevantni, objektivni, nediskriminirajući i transparentni”.

Konkretnije, ti nacionalni postupci moraju biti u skladu s člankom 6. stavcima 1. i 2. Direktive 2009/12 (vidjeti u tom smislu presudu od 21. studenoga 2019., Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, t. 45.), kojim se državama članicama nalaže da osiguraju da se, s jedne strane, uspostavi obvezni postupak redovitog savjetovanja upravnog tijela zračne luke s korisnicima zračne luke, osobito u pogledu primjene sustava naknada zračnih luka i, s druge strane, da promjene sustava ili visine tih naknada provedu, kad god je to moguće, prema dogovoru između tog tijela i korisnika zračnih luka.

Slijedom toga, članak 11. stavak 7. Direktive 2009/12, u vezi sa stavkom 1. tog članka, kao i člankom 6. stavkom 2. i stavkom 5. drugim podstavkom te direktive, treba tumačiti na način da je neovisno nadzorno tijelo, kada mu je u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom podnesen zahtjev za odobrenje promjena u visini ili strukturi naknada zračnih luka koje mu je podnijelo upravno tijelo zračne luke, dužno savjetovati se sa svim korisnicima zračne luke, u smislu članka 2. točke 3. navedene direktive, s kojima se – protivno članku 6. stavku 2. iste direktive – to upravno tijelo nije savjetovalo u pogledu tih promjena. U tom pogledu nije relevantna činjenica da je, u okviru primjenjivog postupka predviđenog nacionalnim pravom, pred neovisnim nadzornim tijelom pokrenut postupak kao pred tijelom isključivo nadležnim za promjene u visini ili strukturi naknada zračnih luka o kojima je riječ, a ne kao pred žalbenim tijelom.

Savjetovanjima koja mu se tim odredbama nalažu, neovisno nadzorno tijelo može provesti učinkovit nadzor pravilnosti i usklađenosti postupka prethodnog savjetovanja koji provodi upravno tijelo zračne luke, s obzirom na osnovne zahtjeve navedene u Direktivi 2009/12, odnosno nepostojanje diskriminacije, transparentnost i savjetovanje s korisnicima zračnih luka u smislu članka 2. točke 3. te direktive, koji se u potpunosti primjenjuju na obvezni postupak predviđen nacionalnim pravom za utvrđivanje ili odobrenje naknada zračnih luka, kao i na promjene u visini ili strukturi tih naknada.

U tom kontekstu valja još pojasniti, kao što je to učinila poljska vlada u svojim pisanim očitovanjima, da, u skladu s načelima dobre uprave i proporcionalnosti, članak 6. stavke 1. i 2. Direktive 2009/12 treba tumačiti na način da neovisno nadzorno tijelo nije dužno provesti savjetovanja kako bi, u skladu s primjenjivim postupkom predviđenim nacionalnim pravom, odobrilo promjene u visini ili strukturi naknada zračnih luka koje mu je podnijelo upravno tijelo zračne luke, ako to tijelo u tu svrhu ima pristup potrebnim informacijama koje potječu od, među ostalim, korisnika zračne luke u smislu članka 2. točke 3. te direktive i ako se to tijelo propisno savjetovalo s tim korisnicima, u skladu s člankom 6. stavkom 2. navedene direktive, u svjetlu načelâ nediskriminacije i transparentnosti.

U ovom slučaju iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je spornu odluku donio predsjednik AAC‑a, kao neovisno nadzorno tijelo u smislu članka 11. stavka 1. Direktive 2009/12, nakon obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom kojim mu se dodjeljuje isključiva nadležnost za promjene u visini ili strukturi naknada zračnih luka na prijedlog upravnog tijela zračne luke. Međutim, to se tijelo savjetovalo sa 65 „zračnih prijevoznika koji su redoviti korisnici” zračne luke Chopin, u smislu članka 77. stavka 2. Zakona o zračnom prijevozu, iako je, prema navodima suda koji je uputio zahtjev, u trenutku donošenja te odluke 137 subjekata, među kojima i društvo WizzAir, bilo utvrđeno kao „korisni[ci] zračne luke” u smislu članka 2. točke 3. te direktive.

Stoga je sporna odluka donesena a da se prethodno s društvom WizzAir nije savjetovalo ni upravno tijelo zračne luke, prilikom izrade prijedloga za promjene u visini ili strukturi naknada zračne luke Chopin koje treba podnijeti neovisnom nadzornom tijelu, ni potonje tijelo, prilikom odobrenja tih promjena, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.

S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 11. stavak 7. Direktive 2009/12, u vezi sa stavkom 1. tog članka 11., člankom 2. točkom 3. kao i člankom 6. stavkom 2. i stavkom 5. drugim podstavkom te direktive, treba tumačiti na način da je neovisno nadzorno tijelo, kada na prijedlog upravnog tijela zračne luke utvrđuje ili odobrava promjene sustava ili visine naknada zračnih luka u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom, dužno savjetovati se s „korisni[cima] zračne luke”, kako su definirani u tom članku 2. točki 3., s kojima se upravno tijelo zračne luke nije propisno savjetovalo pri izradi tog prijedloga.

Troškovi

52	Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje:

Članak 2. točku 3. Direktive 2009/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. o naknadama zračnih luka

treba tumačiti na način da se:

pojmu „korisnik zračne luke” koji se njime definira protivi nacionalni propis na temelju kojeg je, u svrhu promjene sustava ili visine naknada zračnih luka u skladu s člankom 6. stavkom 2. te direktive, upravno tijelo zračne luke dužno savjetovati se samo s „redovitim korisnicima zračne luke”, kako su definirani nacionalnim zakonodavstvom.

Članak 11. stavak 7. Direktive 2009/12 u vezi sa stavkom 1. tog članka 11., člankom 2. točkom 3. kao i člankom 6. stavkom 2. i stavkom 5. drugim podstavkom te direktive,

treba tumačiti na način da je:

neovisno nadzorno tijelo, kada na prijedlog upravnog tijela zračne luke utvrđuje ili odobrava promjene sustava ili visine naknada zračnih luka u okviru obveznog postupka predviđenog nacionalnim pravom, dužno savjetovati se s „korisni[cima] zračne luke”, kako su definirani u tom članku 2. točki 3., s kojima se upravno tijelo zračne luke nije propisno savjetovalo pri izradi tog prijedloga.

Potpisi

( *1 ) Jezik postupka: poljski