–

za Naturvårdsverket, Y. Lindén i L. Vogel, miljöjurister,

–

za Europski parlament, A. Ahlvin, W. D. Kuzmienko i A. Neergaard, u svojstvu agenata,

–

za Vijeće Europske unije, J. Himmanen i A. Maceroni, u svojstvu agenata,

–

za Europsku komisiju, M. Björkland i T. S. Bohr, u svojstvu agenata,

1

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 24. stavka 2. prvog podstavka točaka (c) i (d) Uredbe (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada (SL 2006., L 190, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 16., str. 86. i ispravci SL 2014., L 283, str. 65., SL 2015., L 277, str. 61., SL 2022., L 2, str. 9. i SL 2023./90201, L) i na valjanost članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (c) te uredbe u pogledu prava vlasništva utvrđenog u članku 17. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).

2

Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova između Naturvårdsverketa (Agencija za zaštitu okoliša, Švedska) (u daljnjem tekstu: Agencija) s jedne strane i osoba UQ (predmet C‑221/24) i IC (predmet C‑222/24) s druge strane, u vezi s Agencijinim zbrinjavanjem otpada iz kontejnera koje su otpremili UQ i IC.

3

U preambuli Konvencije o nadzoru prekograničnog prometa opasnog otpada i njegovu odlaganju [zbrinjavanju], potpisane u Baselu 22. ožujka 1989., odobrenoj u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 93/98/EEZ od 1. veljače 1993. (SL 1993., L 39, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 17., str. 13.; u daljnjem tekstu: Baselska konvencija), navodi se da bi prekogranični promet opasnog otpada i drugih vrsta otpada trebao biti dopušten samo ako prijevoz i krajnje zbrinjavanje tog otpada nisu štetni za okoliš.

4

Člankom 9. Baselske konvencije, naslovljenim „Nezakonit promet”, stavkom 2., određuje se:

„U slučaju prekograničnog prometa opasnog otpada ili drugih vrsta otpada koji se smatra nezakonitim prometom zbog ponašanja izvoznika ili proizvođača otpada, država izvoznica osigurat će da predmetni otpad:

u roku od 30 dana od dana kada je država izvoznica bila obaviještena o nezakonitom prometu, ili u nekom drugom vremenskom razdoblju o kojemu se dogovore zainteresirane države. U tu svrhu, zainteresirane Potpisnice neće se suprotstaviti, ograničavati ili sprečavati povratak tog otpada u državu izvoznicu.”

5

Člankom 17. Povelje, naslovljenim „Pravo na vlasništvo”, stavkom 1. određuje se:

„Svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa.”

6

Člankom 52. Povelje, naslovljenim „Opseg i tumačenje prava i načela”, stavkom 1. predviđa se:

„Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje [Europska u]nija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.”

7

Direktivom 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva (SL 2008., L 312, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 34., str. 99.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 2008/98), na koju upućuje Uredba br. 660/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. (SL 2014., L 189, str. 135.) uspostavlja se pravni okvir za gospodarenje otpadom u Uniji.

8

Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 6. Direktive 2008/98, „[p]rvi cilj svake politike o otpadu trebao bi biti smanjenje na najmanju moguću mjeru negativnih učinaka nastajanja otpada i gospodarenja otpadom na zdravlje ljudi i okoliš”.

9

Članak 3. te direktive, naslovljen „Definicije”, glasi:

„U smislu ove Direktive, primjenjuju se sljedeće definicije:

[…]”

10

Člankom 15. navedene direktive, naslovljenim „Odgovornost za gospodarenje otpadom”, stavcima 1. i 2. određuje se:

„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da svaki izvorni proizvođač ili drugi posjednik otpada, otpad obrađuje sam ili da obradu povjeri trgovcu ili ustanovi ili poduzeću koje obavlja postupke obrade otpada ili privatnom odnosno javnom skupljaču otpada u skladu s člancima 4. i 13.

2.   Ako se otpad radi prethodne obrade, prevozi od izvornog proizvođača ili posjednika do neke od fizičkih ili pravnih osoba spomenutih u stavku 1. općenito je pravilo da time ne prestaje odgovornost za obavljanje postupka potpune oporabe ili zbrinjavanja.

[…]”

11

Na temelju članka 16. stavka 1. iste direktive „[d]ržave članice poduzimaju odgovarajuće mjere […] kako bi uspostavile integriranu i odgovarajuću mrežu postrojenja za zbrinjavanje otpada […]”.

12

Kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 1., glavni i prevladavajući cilj i element Uredbe br. 1013/2006 zaštita je okoliša. Usto, u skladu s uvodnim izjavama 3., 7., i 8.:

[…]

13

Člankom 1. te uredbe, naslovljenim „Područje primjene”, stavkom 1. određuje se:

„Ovom se Uredbom utvrđuju postupci i režimi kontrole za pošiljke otpada […]”

14

Člankom 2. navedene uredbe određuje se, u točki 34., pojam „otprema” kao, u biti, „prijevoz otpada namijenjenog oporabi ili odlaganju” iz više zemalja ili unutar iste zemlje.

15

Člankom 3. iste uredbe uspostavlja se „[o]pći postupovni okvir” za te pošiljke, pri čemu se, među ostalim, predviđa postupak obavješćivanja o navedenim pošiljkama, čiji je doseg pobliže određen u njezinu članku 4. drugom stavku točki 6., na način da obuhvaća „otpremu otpada s prvobitnog polazišta uključujući […] oporabu ili odlaganje [zbrinjavanje] otpada”.

16

Člankom 24. Uredbe br. 1013/2006, naslovljenim „Povrat kad je otprema pošiljke nezakonita”, stavcima 1. i 2. predviđa se:

„1.   Kad nadležno tijelo otkrije otpremu pošiljke koju smatra nezakonitom, odmah o tome obavješćuje druga relevantna nadležna tijela.

2.   Ako je za nezakonitu otpremu odgovoran podnositelj obavijesti, nadležno tijelo polazišta osigurava da predmetni otpad:

Ovaj se povrat, oporaba ili odlaganje [zbrinjavanje] mora dogoditi u roku od 30 dana, ili u bilo kojem drugom roku koji međusobno mogu dogovoriti relevantna nadležna tijela, nakon što nadležno tijelo polazišta uoči ili ga nadležna tijela odredišta ili provoza u pisanom obliku obavijeste o nezakonitoj otpremi i razlozima za to. Ta obavijest može se temeljiti na informacijama koje ostala nadležna tijela dostave, inter alia, nadležnim tijelima odredišta ili provoza.

U slučajevima povrata koji se spominju u (a), (b) i (c), podnosi se nova obavijest ako se nadležna tijela međusobno ne dogovore da je dobro obrazložen zahtjev prvog nadležnog tijela polazišta dostatan.

Novu obavijest podnosi osoba ili tijelo navedeno u (a), (b) ili (c) i u skladu s tim redoslijedom.

Niti jedno nadležno tijelo ne smije se protiviti niti uložiti prigovor na povrat otpada iz nezakonite pošiljke. […]”

17

Člankom 25. te uredbe, naslovljenim „Troškovi povrata nezakonite pošiljke”, stavkom 1. propisuje se:

„Troškovi koji proistječu iz povrata nezakonite pošiljke otpada uključujući troškove njezinog prijevoza, oporabe ili odlaganja [zbrinjavanja] prema članku 24. stavku 2. i, od datuma kad nadležno tijelo polazišta uoči da je pošiljka nezakonita, troškovi skladištenja prema članku 24. stavku 7. zaračunavaju se:

18

Agencija, koja je u Švedskoj tijelo nadležno za provedbu Uredbe br. 1013/2006, obavijestila je 26. kolovoza 2022. belgijska tijela da je Švedsku napustio kontejner za koji se sumnjalo da sadržava otpad, konkretnije dva vozila, gume i elektroničke proizvode, s odredištem u Kamerunu preko Belgije te je od njih zatražila da zaustave taj kontejner.

19

Agencija je 17. listopada 2022. obavijestila pošiljatelja, to jest osobu UQ, da se kontejner mora vratiti u Švedsku jer sadržava otpad te je od njega zatražila da se očituje namjerava li tu pošiljku sam vratiti ili će to učiniti ona na trošak osobe UQ. Potonja je osporavala činjenicu da je kontejner sadržavao otpad te je od agencije zatražila da organizira povrat kontejnera u Švedsku, istaknuvši da nije sigurna može li ispuniti uvjete potrebne za to da sama preuzme kontejner.

20

Agencija je 14. prosinca 2022. odlučila organizirati povratak kontejnera u Švedsku. Ta je odluka obrazložena činjenicom da je, prema mišljenju Agencije, kontejner sadržavao otpad, uključujući opasni otpad. Agencija je u svojoj odluci također pojasnila da osoba UQ ne može ni vratiti ni zbrinuti otpad jer osoba UQ nije iskoristila danu joj mogućnost da preuzme sadržaj kontejnera niti je dostavila dokaze da bi mogla zbrinuti otpad na ekološki prihvatljiv način.

21

Prije povrata kontejnera u Švedsku, Agencija je izdala obavijest u skladu s člankom 24. stavkom 2. trećim podstavkom Uredbe br. 1013/2006, navevši sebe kao podnositelja obavijesti i osobu odgovornu za pošiljku. Kao primatelj otpada određeno je ovlašteno postrojenje za prihvat otpada u Švedskoj te je pojašnjeno da se otpad otprema radi oporabe. Nadležno belgijsko tijelo odobrilo je obavijest.

22

Sadržaj kontejnera potom je vraćen u Švedsku, postrojenju navedenom u obavijesti, te je tamo uskladišten. Taj sadržaj usto je pregledao Länsstyrelsen i Norrbottens län (Okružni upravni odbor Norrbottena, Švedska), koji je zaključio da ga čini mješoviti otpad, dio kojeg je opasan. Okružni upravni odbor Norrbottena složio se sa zaključkom belgijskih tijela i Agencije da je riječ o nezakonitoj pošiljci otpada koju treba zbrinuti na ekološki prihvatljiv način.

23

Osoba UQ podnijela je protiv odluke Agencije tužbu Nacka tingsrättu, mark- och miljödomstolenu (Prvostupanjski sud u Nacki, vijeće za sporove o zemljištu i okolišu, Švedska), koji ju je djelomično poništio u dijelu u kojem se njome predviđalo da će Agencija zbrinuti sadržaj kontejner. Prema mišljenju tog suda, odluku Agencije moglo se shvatiti samo tako da će se osobi UQ oduzeti i oporabiti imovina koja joj pripada te je zaključila da se tom odlukom, s obzirom na to da se odnosi na oporabu navedene imovine, povređuje temeljno pravo na zaštitu vlasništva na temelju, među ostalim, Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), i da je stoga za to potrebna jasna pravna osnova. Međutim, u tekstu odredbi Uredbe br. 1013/2006 nema ničega na temelju čega bi Agencija mogla odlučiti da imovinu koja pripada osobi UQ i koju je Agencija kvalificirala kao „otpad” treba oporabiti nakon njezina povratka u Švedsku protivno njezinoj volji.

24

Agencija je protiv te presude podnijela žalbu Svea hovrättu, Mark- och miljöverdomstolenu (Žalbeni sud za sporove o zemljištu i okolišu regije Svea, Stockholm, Švedska), sudu koji je uputio zahtjev u predmetu C‑221/24.

25

Kontekst i nacionalni sudski postupak u ovom predmetu vrlo su slični kontekstu i postupku u predmetu C‑221/24.

26

Dana 25. studenoga 2021. njemačka tijela izvršila su inspekcijski nadzor nad sadržajem kontejnera iz Švedske s odredištem u Kongu. Njemačka tijela tvrde da je kontejner sadržavao otpad, uključujući vozilo, namještaj, odjeću i igračke.

27

Njemačka tijela obustavila su slanje tog kontejnera zbog sumnje na nezakonitu otpremu otpada. Usto su od Agencije, kao nadležnog tijela u Švedskoj, zatražila da osigura da se sadržaj kontejnera vrati u Švedsku i odloži na ekološki prihvatljiv način.

28

Slažući se s analizom njemačkih tijela, Agencija je stupila u kontakt s pošiljateljem, osobom IC, nudeći joj mogućnost da sama organizira povrat sadržaja kontejnera u Švedsku. Osoba IC obavijestila je Agenciju da nije u mogućnosti financirati otpremu sadržaja kontejnera iz Njemačke u Švedsku te je od Agencije zatražila pomoć u vezi s time.

29

Nadalje, smatrajući da namjere osobe IC u pogledu sadržaja kontejnera nisu jasne, Agencija je stoga odlučila da taj sadržaj treba vratiti u Švedsku kako bi se osiguralo njegovo zbrinjavanje na ekološki prihvatljiv način.

30

Osoba IC podnijela je protiv odluke Agencije tužbu Nacka tingsrättu, mark- och miljödomstolenu (Prvostupanjski sud u Nacki, vijeće za sporove o zemljištu i okolišu), koji ju je poništio u dijelu u kojem se njome predviđala oporaba sadržaja kontejnera zbog istih razloga poput onih navedenih u točki 23. ove presude u vezi s predmetom C‑221/24.

31

Agencija je protiv te presude podnijela žalbu Svea hovrättu, Mark- och miljöverdomstolenu (Žalbeni sud za sporove o zemljištu i okolišu regije Svea, Stockholm), sudu koji je uputio zahtjev i u predmetu C‑222/24.

32

Agencija u prilog svojoj tužbi u svakom od dvaju predmeta koje je pokrenula pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdi da – ako članak 24. stavak 2. prvi podstavak točku (c) Uredbe br. 1013/2006 treba tumačiti na način da tijelu polazišta ne dopušta oporabu otpada u zemlji polazišta ako se smatra da izvoznik ne može na odgovarajući način obraditi otpad nakon njegova povrata – za to bi onda prikladna pravna osnova bio članak 24. stavak 2. prvi podstavak točka (d) te uredbe. Osobe UQ i IC pak osporavaju kvalifikaciju sadržaja kontejnera kao „otpada”. Osoba UQ dodaje da nikada nije pristala na oporabu predmetnog otpada. Osoba IC protivi se potrebi oporabe otpada te ga želi preuzeti kako bi ga ponovno otpremila u Afriku u humanitarne svrhe.

33

Sud koji je uputio zahtjev u obama predmetima dvoji o načinu na koji treba tumačiti članak 24. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1013/2006 u situaciji u kojoj je nadležno tijelo polazišta, s jedne strane, ponovno prihvatilo otpad koji je predmet nezakonite pošiljke na temelju točke (c) te odredbe i, s druge strane, podnijelo je obavijest koja na temelju trećeg i četvrtog podstavka tog stavka 2. mora prethoditi tom povratu. Stoga taj sud smatra da se postavlja pitanje može li se u takvoj situaciji smatrati da je to tijelo „posjednik otpada” i može li ili mora li ono na temelju te uredbe oporabiti ili zbrinuti otpad iako se izvorni pošiljatelj tomu protivi. Osim toga, u slučaju potvrdnog odgovora, navedeni sud želi znati je li takvo tumačenje navedene odredbe – kojim se ne predviđa mogućnost oduzimanja prava vlasništva vlasniku otpada nakon navedenog povrata – u skladu sa zaštitom tog prava uspostavljenom u članku 17. Povelje.

34

U tim je okolnostima Svea hovrätt, Mark- och miljöverdomstolen (Žalbeni sud za sporove o zemljištu i okolišu regije Svea, Stockholm) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja, koja su jednako formulirana u predmetima C‑221/24 i C‑222/24:

35

Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 24. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1013/2006 tumačiti na način da se, s jedne strane, točke (c) i (d) te odredbe primjenjuju alternativno i da se, s druge strane, točkom (c) navedene odredbe nadležnom tijelu države polazišta, kada otkrije pošiljku za koju smatra da je nezakonita, nalaže da oporabi ili zbrine otpad koji je vraćen nakon takve otpreme.

36

Člankom 24. Uredbe br. 1013/2006, kao što to proizlazi iz njegova naslova „Povrat kad je otprema pošiljke nezakonita”, uređuje se povrat otpada ako je predmet nezakonite pošiljke na temelju te uredbe. Osobito je predviđen slučaj, poput onog iz glavnih postupaka, u kojem je pošiljka izvršena protivno članku 36. navedene uredbe, kojim se zabranjuje izvoz određenog otpada u treće zemlje, kao što su Kamerun i Kongo, i bez obavijesti svim dotičnim nadležnim tijelima.

37

Članak 24. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1013/2006, u skladu s redoslijedom prvenstva utvrđenim u njegovim točkama (a) do (c), određuje tijela i fizičke ili pravne osobe koje su uzastopno dužne vratiti otpad u slučaju nezakonite pošiljke, to jest, najprije, osoba koja je uputila obavijest o pošiljci, nazvana „de facto podnositelj obavijesti”, zatim osoba koja je trebala podnijeti tu obavijest, ali to nije učinila, nazvana „de jure podnositelj obavijesti” i, naposljetku, nadležno tijelo polazišta ili njegov zastupnik. Taj redoslijed proizlazi iz povezujućih izraza iz točaka (a) odnosno (b) članka 24. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1013/2006, to jest „ili, ako obavijest nije podnesena” i „ili, ako to nije izvedivo” (vidjeti po analogiji presudu od 16. veljače 2006., Pedersen,C‑215/04, EU:C:2006:108, t. 16.). Navedeni redoslijed potvrđen je člankom 24. stavkom 2. trećim i četvrtim podstavcima iste uredbe, koji predviđa da se u slučaju povrata u smislu njegova prvog podstavka točaka (a), (b) i (c) podnosi nova obavijest, i to u skladu s redoslijedom navedenim u tim odredbama.

38

Iz izraza „ili, ako to nije izvedivo” koji se također nalazi na kraju članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1013/2006, proizlazi da do oporabe ili zbrinjavanja predmetnog otpada, kako su predviđeni u točki (d) tog članka 24. stavka 2. prvog podstavka, dolazi samo u slučaju da tijelo polazišta ne vrati otpad na temelju točke (c) iste odredbe.

39

Naime, kao što je to u biti istaknula nezavisna odvjetnica u točkama 36. i 37. svojeg mišljenja, s jedne strane točke (a) do (c) i , s druge strane, točke (d) i (e) članka 24. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1013/2006 odnose se na različite situacije. Stoga se te točke (a) do (c) odnose na situacije u kojima je predmetni otpad napustio zemlju polazišta, što podrazumijeva „slanje” ili „ponovno unošenje” u tu zemlju. Suprotno tomu, navedene točke (d) i (e) odnose se na situacije u kojima otpad nikada nije napustio zemlju otpreme ili je već stigao u zemlju odredišta ili se nalazi u drugoj zemlji, ali se ne može vratiti u zemlju polazišta. U potonjim slučajevima predmetni otpad mora se oporabiti ili zbrinuti u zemlji u kojoj se nalazi, neovisno o tome je li riječ o zemlji polazišta, zemlji odredišta ili drugoj zemlji.

40

Taj zaključak potvrđuje članak 24. stavak 2. treći podstavak Uredbe br. 1013/2006, kojim se načelno nalaže nova obavijest koja je na temelju članka 4. te uredbe obvezna za svaku pošiljku, a time i za svaku otpremu otpada, samo u slučajevima iz točaka (a) do (c) članka 24. stavka 2. prvog podstavka te uredbe, a ne u slučajevima predviđenima u točkama (d) i (e) potonje odredbe.

41

Iz prethodno navedenog proizlazi da se, s jedne strane, točke (c) i (d) članka 24. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1013/2006 mogu primijeniti samo alternativno, s obzirom na to da se točka (d) ne primjenjuje ako se ne primjenjuje točka (c) i da, s druge strane, slučaj iz te točke (d) odgovara slučaju u kojem se predmetni otpad nalazi na državnom području zemlje odredišta ili polazišta i stoga ga ondje može oporabiti ili zbrinuti nadležno tijelo polazišta ili subjekt koji je ono za to ovlastilo.

42

Iz toga također proizlazi da se u situacijama poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku – u kojima je, prema informacijama koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev, otpad napustio zemlju polazišta, nezakonito ga se provozi u državu članicu i nisu ga preuzeli njegovi pošiljatelji – primjenjuje članak 24. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1013/2006.

43

Budući da sud koji je uputio zahtjev naglašava da se u potonjoj odredbi izričito ne precizira, za razliku od članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (d) te uredbe, da se otpad oporabljuje ili zbrinjava, on se pita o posljedicama povrata otpada čiju otpremu Agencija smatra nezakonitom na temelju točke (c) navedene odredbe i, osobito, podrazumijeva li taj povrat nužno njegovu oporabu ili zbrinjavanje.

44

Kao prvo, kao što je to u biti istaknula nezavisna odvjetnica u točki 49. svojeg mišljenja, za razliku od, među ostalim, verzijâ članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Uredbe br. 1013/2006 na francuskom („valorisés ou éliminés d’une autre manière”), španjolskom („valorizados o eliminados de forma alternativa”) i talijanskom („recuperati o smaltiti in modo alternativo”), u verzijama te odredbe na engleskom („alternatively recovered or disposed of”) i njemačkom jeziku („auf andere Weise verwertet oder beseitigt werden”) izraz „na drugi način” može se shvatiti tako da se odnosi na oporabu ili zbrinjavanje otpada postupkom koji ne podrazumijeva njegov prethodni povrat. Navedena odredba stoga bi značila da se oporaba i zbrinjavanje uvijek moraju odvijati nakon povrata, ali da se, podredno, mogu provesti bez prethodnog povrata otpada ako se pokaže da taj povrat nije moguć.

45

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u slučaju nepodudarnosti između različitih jezičnih verzija nekog teksta Unije, predmetnu odredbu treba tumačiti s obzirom na opću strukturu i svrhu propisa kojeg je dio (presuda od 15. travnja 2010., Heinrich Heine, C‑511/08, EU:C:2010:189, t. 51. i navedena sudska praksa).

46

U tu svrhu, kao drugo, valja podsjetiti na to da je Odlukom 93/98 Zajednica postala stranka Baselske konvencije, tako da je ta konvencija sastavni dio pravnog poretka Unije od 1994. (presuda od 21. siječnja 2025., Conti 11. Container Schiffahrt II, C‑188/23, EU:C:2025:26, t. 45. i navedena sudska praksa).

47

Kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 3. Uredbe br. 1013/2006, donošenjem Uredbe br. 259/93, koja je stavljena izvan snage i zamijenjena Uredbom br. 1013/2006, zakonodavac Unije utvrdio je pravila za ograničavanje i nadzor pošiljaka otpada s ciljem, među ostalim, usklađivanja postojećega sustava Zajednice za nadzor i kontrolu prometa otpada sa zahtjevima Baselske konvencije.

48

U tom kontekstu, u članku 9. stavku 2. Baselske konvencije, u točkama (a) i (b), navodi se slučaj povrata otpada ili, u slučaju nemogućnosti, slučaj njegova zbrinjavanja „na drugi način”. Takvom se formulacijom, kao i u engleskoj i njemačkoj jezičnoj verziji članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (d) Uredbe br. 1013/2006 i kao što se to u biti navodi u točkama 101. i 102. Smjernica o provedbi odredbi o nezakonitoj trgovini iz Baselske konvencije (stavci 2., 3. i 4. članka 9.), upućuje na to da obveza povrata sama po sebi podrazumijeva zbrinjavanje predmetnog otpada i da se, ako to nije moguće, on može zbrinuti „na drugi način”. Slijedom toga, cilj zbrinjavanja ili oporabe cilj je koji treba postići nakon utvrđenja nezakonitosti pošiljke otpada, bilo nakon povrata otpada ili „na drugi način”, ako se taj povrat pokaže nemogućim.

49

Osim toga, u skladu s ciljem zaštite okoliša i zdravlja ljudi koji se nastoji postići Uredbom br. 1013/2006, kako je naveden u njezinim uvodnim izjavama 1. i 7. (vidjeti u tom smislu presude od 8. rujna 2009., Komisija/Parlament i Vijeće, C‑411/06, EU:C:2009:518, t. 62. i od 28. svibnja 2020., Interseroh, C‑654/18, EU:C:2020:398, t. 51.), kao i gospodarenjem otpadom na ekološki prihvatljiv način koje on podrazumijeva, kako je definirano u članku 2. točki 8. te uredbe, iz članka 2. točke 34. i članka 3. navedene uredbe, kojima se uspostavlja postupovni okvir za sve pošiljke otpada, proizlazi da do otpreme otpada, bila ona zakonita ili nezakonita, dolazi samo radi njegove oporabe ili zbrinjavanja.

50

Tako obrazac za obavijest iz Priloga I.A Uredbi br. 1013/2006, koji je načelno obvezan, kao što je to navedeno u točki 40. ove presude, u slučaju povrata otpada na temelju članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1013/2006, sadržava rubriku u kojoj se od podnositelja obavijesti zahtijeva da označuje kvadratić „zbrinjavanje” ili „oporaba”, što pretpostavlja da to zbrinjavanje ili oporaba nužno slijedi nakon tog povrata.

51

U istom smislu, iz teksta članka 25. stavka 1. Uredbe br. 1013/2006, koji se odnosi na troškove povrata u slučaju nezakonite pošiljke, proizlazi da ti troškovi uključuju, među ostalim, one koji se odnose na njegovu oporabu ili zbrinjavanje u skladu s člankom 24. stavkom 2. te uredbe, što također podrazumijeva da povrat uključuje oporabu ili zbrinjavanje.

52

Taj je zaključak uostalom potkrijepljen člankom 15. Direktive 2008/98, na koji upućuje Uredba br. 1013/2006, kojim se predviđa odgovornost za gospodarenje otpadom i, osobito, obveza proizvođača ili posjednika otpada da obavi ili osigura njegovu obradu, to jest cijeli postupak oporabe ili zbrinjavanja. Usto, člankom 16. Direktive 2008/98 predviđeno je da države članice uspostave namjenska postrojenja u kojima se može zbrinuti otpad, uključujući kada potječe iz trećih zemalja ili im se šalje.

53

Takvo tumačenje članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1013/2006 nameće se, kao treće, s obzirom na glavni cilj te uredbe, a to je zaštita okoliša i zdravlja ljudi, kao i s obzirom na gospodarenje otpadom na ekološki prihvatljiv način koje on podrazumijeva, kao što je navedeno u točki 49. ove presude.

54

Naime, ako bi nadležno tijelo nakon preusmjeravanja nezakonito otpremljenog otpada vratilo taj otpad njegovu vlasniku, koji ga, kao što je to slučaj u glavnim postupcima, može htjeti preuzeti, ali je odustao od toga da sam organizira njegov povrat, postojala bi opasnost da se taj otpad ponovno otpremi nezakonito i, u svakom slučaju, neobrađen, a što bi ugrozilo taj cilj gospodarenja otpadom na ekološki prihvatljiv način kao i zahtjev da se njegovo kretanje svede na najmanju moguću mjeru, u skladu s takvim učinkovitim gospodarenjem otpadom na ekološki prihvatljiv način, koji je utvrđen u članku 4. stavku 2. točki (d) Baselske konvencije i naveden u uvodnoj izjavi 8. Uredbe br. 1013/2006.

55

Naposljetku se može istaknuti da se u članku 25. Uredbe (EU) 2024/1157 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. travnja 2024. o pošiljkama otpada, izmjeni uredbi (EU) br. 1257/2013 i (EU) 2020/1056 te stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1013/2006 (SL 2024./1157, L i ispravak SL 2025./90042, L), kojim se od 21. svibnja 2026. zamjenjuje članak 24. Uredbe br. 1013/2006, sada u njegovu stavku 2. izričito pojašnjava da nadležno tijelo ili pravna ili fizička osoba iz točaka (a) do (c) te odredbe može ponovno prihvatiti otpad „kako bi se organiziralo njegovo zbrinjavanje ili oporaba”.

56

S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 24. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1013/2006 treba tumačiti na način da se, s jedne strane, točke (c) i (d) te odredbe primjenjuju alternativno, pri čemu se točka (d) primjenjuje ako se ne primjenjuje točka (c) i, s druge strane, da se u toj točki (c) nadležno tijelo države polazišta, kada otkrije pošiljku za koju smatra da je nezakonita, obvezuje da oporabi ili zbrine otpad koji je ponovno prihvaćen nakon takve otpreme.

57

Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li članak 24. stavak 2. prvi podstavak točka (c) Uredbe br. 1013/2006, u dijelu u kojem se njime nalaže oporaba ili zbrinjavanje otpada koji je preuzelo nadležno tijelo države polazišta unatoč protivljenju izvornog pošiljatelja, valjan s obzirom na zaštitu prava vlasništva iz članka 17. stavka 1. Povelje.

58

U skladu s člankom 52. stavkom 3. Povelje, u onoj mjeri u kojoj potonja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP‑om, njihovo značenje i opseg primjene jednaki su onima iz te konvencije. Međutim, tom se odredbom ne sprečava pravo Unije da pruži širu zaštitu. Iz toga slijedi da, u svrhu tumačenja članka 17. stavka 1. Povelje, valja uzeti u obzir sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava koja se odnosi na članak 1. Protokola br. 1 uz EKLJP, kojim se propisuje zaštita prava vlasništva (vidjeti u tom smislu presudu od 10. rujna 2024., Neves 77 Solutions,C‑351/22, EU:C:2024:723, t. 80. i navedenu sudsku praksu).

59

Članak 17. stavak 1. Povelje sadržava tri različita pravna pravila. Prvim pravilom, koje je izraženo u prvoj rečenici te odredbe i koje je općenito, konkretizira se načelo poštovanja vlasništva. Drugo, koje se nalazi u drugoj rečenici navedene odredbe, odnosi se na oduzimanje vlasništva i podvrgava ga se određenim uvjetima. Kada je riječ o trećem pravilu, koje se nalazi u trećoj rečenici iste odredbe, ono državama članicama priznaje ovlast da urede ostvarivanje prava vlasništva u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa. Međutim, nije riječ o pravilima koja su međusobno nepovezana. Naime, drugo i treće pravilo odnose se na posebne primjere povrede prava vlasništva te ih treba tumačiti s obzirom na načelo utvrđeno u prvom od tih pravila (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C‑254/23, EU:C:2025:569, t. 144. i navedenu sudsku praksu).

60

Osim toga, valja podsjetiti na to da do oduzimanja vlasništva dolazi ako je došlo do službenog oduzimanja posjeda ili izvlaštenja ili je sporna situacija istovjetna de facto izvlaštenju (presuda od 5. svibnja 2022., BPC Lux 2 i dr., C‑83/20, EU:C:2022:346, t. 44. i navedena sudska praksa).

61

U ovom slučaju iz samog teksta članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1013/2006 proizlazi da se predmetna mjera, to jest to što nadležno tijelo zemlje polazišta vraća otpad koji je predmet nezakonite pošiljke radi njegove oporabe ili zbrinjavanja, primjenjuje podredno, pri čemu to tijelo intervenira samo ako je za nezakonitu pošiljku otpada odgovoran podnositelj obavijesti – neovisno o tome je li on vlasnik otpada ili je bio ovlašten za njegovu otpremu – i ako potonji nije preuzeo taj otpad niti, a fortiori, nije dokazao svoju volju ili sposobnost da njime upravlja na ekološki prihvatljiv način ili bi ga mogao ponovno pokušati nezakonito otpremiti.

62

U tim okolnostima, s obzirom na podrednost postupanja nadležnog tijela, ne može se smatrati da povrat otpada koji je predmet nezakonite pošiljke koju je provelo nadležno tijelo predstavlja „oduzimanje vlasništva” u smislu članka 17. stavka 1. Povelje. Naime, članak 24. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 1013/2006 daje podnositelju obavijesti prednost pri preuzimanju otpada.

63

Takva mjera ipak predstavlja ograničenje ostvarivanja prava vlasništva, koje proizlazi iz propisa o ostvarivanju prava vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. treće rečenice Povelje, jer namjena tog otpada nužno mora biti njegova oporaba ili zbrinjavanje.

64

S tim u svezi, valja podsjetiti na to da pravo vlasništva zajamčeno člankom 17. Povelje nije apsolutno pravo i da njegovo ostvarenje može biti, pod uvjetima predviđenima u članku 52. stavku 1. Povelje, predmet ograničenja koja se mogu opravdati ciljevima u općem interesu koje Unija slijedi (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C‑254/23, EU:C:2025:569, t. 108. i navedenu sudsku praksu).

65

Kao prvo, valja utvrditi da je u ovom slučaju ispunjen zahtjev predviđen u članku 52. stavku 1. Povelje, prema kojem ograničenja ostvarivanja prava vlasništva moraju biti „predviđena zakonom” jer iz odgovora na prva dva pitanja proizlazi da članak 24. stavak 2. prvi podstavak točku (c) Uredbe br. 1013/2006 treba tumačiti na način da obvezuje nadležno tijelo polazišta da oporabi ili zbrine vraćeni otpad, što može ograničiti pravo vlasništva njegovih vlasnika. Naime, iako se samim aktom kojim se dopušta zadiranje u ostvarivanje temeljnih prava mora odrediti doseg ograničenja ostvarivanja prava o kojem je riječ, Sud može, po potrebi, tumačenjem pojasniti konkretan doseg ograničavanja s obzirom na sami tekst predmetnog propisa Unije, kao i s obzirom na njegovu opću strukturu i ciljeve koji se njime nastoje postići (vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 2022., Ligue des droits humains,C‑817/19, EU:C:2022:491, t. 114. i navedenu sudsku praksu).

66

Kao drugo, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je zaštita okoliša i ljudskog zdravlja jedan od ciljeva u općem interesu kojima se mogu opravdati ograničenja prava vlasništva (vidjeti u tom smislu presude od 9. ožujka 2010., ERG i dr., C‑379/08 i C‑380/08, EU:C:2010:127, t. 81. i navedenu sudsku praksu i od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C‑254/23, EU:C:2025:569, t. 152.). Kao što je to navedeno u točki 49. ove presude, glavni cilj Uredbe br. 1013/2006 zaštita je okoliša i ljudskog zdravlja. Naime, u članku 175. UEZ‑a (koji je postao članak 192. UFEU‑a), koji čini pravnu osnovu Uredbe br. 1013/2006, upućuje se na ciljeve iz članka 174. UEZ‑a (koji je postao članak 191. UFEU‑a), kojim se određuje da politika Unije u području okoliša doprinosi, među ostalim, očuvanju, zaštiti i poboljšanju kvalitete okoliša, kao i zaštiti ljudskog zdravlja te da je cilj te politike visoka razina zaštite.

67

Kao treće, što se tiče proporcionalnosti posljedica povrata otpada koji je na temelju članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1013/2006 nezakonito otpremljen, valja podsjetiti na to da načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (vidjeti u tom smislu presude od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 206. i navedenu sudsku praksu i od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr., C‑254/23, EU:C:2025:569, t. 109.).

68

U tom pogledu valja utvrditi da je povrat otpada od strane nadležnog tijela zemlje polazišta radi njegove oporabe ili zbrinjavanja nakon nezakonite pošiljke, s obzirom na to da se njime jamči obrada tog otpada, prikladan za očuvanje okoliša i ljudskog zdravlja.

69

Suprotno tomu, manje ograničavajuća mjera – poput one istaknute na raspravi pred Sudom, a koja bi se sastojala od povjeravanja otpada de jure ili de facto podnositeljima obavijesti nakon što ga je tijelo polazišta preuzelo, kako bi ga ti podnositelji obavijesti sami oporabili ili zbrinuli, ovisno o slučaju, pod nadzorom tijela polazišta – ne bi bila prikladna mjera za očuvanje okoliša i ljudskog zdravlja. Naime, nepostojanje volje podnositelja obavijesti ili njihova nemogućnost da ponovno prihvate otpad koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev kao i nezakonitost predmetnih pošiljaka izazivaju ozbiljne sumnje u pogledu volje ili sposobnosti podnositelja obavijesti da oporabe ili zbrinu navedeni otpad, tako da se manje ograničavajućom mjerom istaknutom na toj raspravi ne bi osiguralo očuvanje okoliša i ljudskog zdravlja.

70

Štoviše, uzrokovane nepovoljnosti, to jest u ovom slučaju ograničenja prava vlasništva, nisu neproporcionalne u odnosu na cilj zaštite okoliša i ljudskog zdravlja.

71

U tom pogledu, s jedne strane, prema sudskoj praksi Suda, zaštita ljudskog zdravlja ima prednost u odnosu na ekonomska razmatranja, tako da može opravdati čak i znatne negativne ekonomske posljedice za određene gospodarske subjekte (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 59. i navedenu sudsku praksu). U istom smislu, u skladu s člankom 35. Povelje, u utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava se visok stupanj zaštite ljudskog zdravlja, a na temelju članka 37. Povelje, u politike Unije moraju, u skladu s načelom održivog razvoja, biti uključeni i osigurani visoka razina zaštite okoliša i poboljšanje njegove kvalitete.

72

S druge strane, predmetna ograničenja ograničena su i nadzirana.

73

Naime, kao što je to istaknuto u točki 62. ove presude, člankom 24. stavkom 2. Uredbe br. 1013/2006 ne zahtijeva se da vlasnik otpada, neovisno o tome je li on podnositelj obavijesti na temelju te odredbe, izgubi sva svoja prava na taj otpad niti da mu ih se u potpunosti oduzme u praksi.

74

Uostalom, valja podsjetiti na to da se, u skladu s pravom na djelotvornu sudsku zaštitu, protiv odluka tijela polazišta o oporabi ili zbrinjavanju otpada koji se vraća mogu podnijeti pravni lijekovi (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a, 28. lipnja 2018., G. I. E. M. S. R. L. i dr. protiv Italije, CE:ECHR:2018:0628JUD000182806, t. 302. i navedenu sudsku praksu i presudu od 10. rujna 2024., Neves 77 Solutions, C‑351/22, EU:C:2024:723, t. 95. i 96. i navedenu sudsku praksu). Osim toga, u predmetima u glavnim postupcima potvrđuje se postojanje sudskog nadzora koji se primjenjuje na ograničenja predmetnog prava vlasništva, čime se omogućuje njihovo osporavanje isticanjem, prema potrebi, postojanja nepravilnosti, uključujući u pogledu kvalifikacije „otpada” ili proizvoljnih ili nerazumnih ponašanja. U svrhu tog sudskog nadzora, te odluke o oporabi ili zbrinjavanju otpada usto moraju biti obrazložene, što u ovom slučaju i jesu zbog nemogućnosti osoba UQ i IC da osiguraju povrat otpada i njegovu obradu. Takvo obrazloženje podrazumijeva da se nadležno tijelo uvjeri u dvostruki propust podnositelja obavijesti, kako za prijevoz tako i za obradu otpada, što podrazumijeva komunikaciju s njim, koja se stvarno odvila u glavnim postupcima i može mu, ovisno o slučaju, omogućiti povrat predmetnog otpada ako dokaže da ga može obraditi.

75

Slijedom toga, tumačenjem članka 24. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1013/2006, kako proizlazi iz odgovora na prvo i drugo pitanje, može se osigurati visoka razina zaštite okoliša i ljudskog zdravlja, što je cilj koji se nastoji postići i Poveljom, te je stoga u skladu s člankom 17. stavkom 1. Povelje.

76

S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da ispitivanje trećeg pitanja nije otkrilo nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 24. stavka 2. prvog podstavka točke (c) Uredbe br. 1013/2006.

77

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje: