Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
DEANA SPIELMANNA
od 26. veljače 2026.(1)
Predmet C-809/24
Trenitalia SpA
protiv
Regione Liguria
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Prijevoz – Javna usluga regionalnog željezničkog prijevoza – Uredba (EZ) br. 1370/2007 – Nedodjela razumne dobiti operateru javnih usluga – Kratkoročni ugovor o javnoj usluzi – Potpuni izostanak rizika za tog operatera – Članak 6. – Točka 5. Priloga Uredbi br. 1370/2007 – Obveza računovodstvenog odvajanja”
Uvod
1. U okviru ovog predmeta Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) uputio je Sudu zahtjev za prethodnu odluku u vezi s tumačenjem određenih odredbi Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika(2).
2. Konkretno, Sudu je po prvi put postavljeno pitanje koje ima znatne ekonomske posljedice i odnosi se na to jesu li nadležna nacionalna tijela dužna u okviru ugovora o javnim uslugama uključiti iznos po osnovi „razumne dobiti” u naknadu priznatu operateru zaduženom za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga koje su predviđene tim ugovorom.
Pravni okvir
3. Članak 1. Uredbe br. 1370/2007, naslovljen „Svrha i područje primjene”, u stavku 1. određuje:
„Svrha ove Uredbe je određivanje kako, u skladu s pravilima zakonodavstva Zajednice, nadležna tijela mogu djelovati u području javnog prijevoza putnika da bi zajamčila pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi samo tržište moglo ponuditi.
S tim ciljem ova Uredba utvrđuje uvjete po kojima nadležna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga ili njihovog ugovaranja, operat[o]rima javnih usluga nadoknađuju nastale troškove i/ili dodjeljuju isključiva prava u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga.”
4. Članak 3. te uredbe, naslovljen „Ugovori o javnim uslugama i opća pravila”, u stavku 1. predviđa:
„Ako nadležno tijelo odluči dodijeliti isključivo pravo i/ili naknadu bilo kakve naravi operat[o]ru po svom izboru u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga, to čini u okviru ugovora o javnim uslugama.”
5. Članak 5. navedene uredbe, naslovljen „Sklapanje ugovora o javnim uslugama”, u stavku 6. određuje:
„Osim ako to zabranjuje nacionalno pravo, nadležna tijela mogu odlučiti izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama ako se oni odnose na željeznički prijevoz, izuzevši druge vrste prijevoza tračnicama kao što su podzemna željeznica ili tramvaj. Odstupajući od članka 4. stavka 3., takvi ugovori ne smiju trajati dulje od 10 godina, osim u slučajevima u kojima se primjenjuje članak 4. stavak 4.”
6. Članak 6. iste uredbe, naslovljen „Naknada za javnu uslugu”, u svojem stavku 1. određuje:
„Sve naknade vezane uz opća pravila ili uz Ugovor o javnim uslugama trebaju biti u skladu s odredbama iz članka 4., bez obzira na to kako je ugovor dodijeljen. Sve naknade, bilo koje prirode, vezane uz ugovore o javnim uslugama koji su sklopljeni izravno u skladu s člankom 5. stavcima 2., 4., 5. ili 6., odnosno vezane uz opća pravila, također trebaju biti u skladu s odredbama utvrđenim u Prilogu.”
7. Prilog Uredbi br. 1370/2007, naslovljen „Pravila primjenjiva na naknade u slučajevima iz članka 6. stavka 1.”, glasi kako slijedi:
„1. Naknade vezane uz ugovore o javnim uslugama sklopljene izravno u skladu s člankom 5. stavcima 2., 4., 5. ili 6. ili s općim pravilom moraju se izračunati u skladu s pravilima utvrđenim u ovom Prilogu.
2. Naknada ne smije prelaziti iznos koji odgovara neto financijskom učinku jednakom zbroju učinaka, pozitivnih ili negativnih, poštovanja obveza obavljanja javnih usluga na troškove i prihode operat[o]ra javnih usluga. Učinci se ocjenjuju uspoređivanjem situacije u kojoj se poštuje obveza obavljanja javne usluge sa situacijom koja bi postojala kad se obveza ne bi poštovala. Da bi se izračunao neto financijski učinak, nadležno tijelo treba se voditi sljedećom shemom:
troškovi nastali u vezi s obvezom obavljanja javne usluge ili skupom obveza obavljanja javnih usluga koje je nametnulo nadležno tijelo ili tijela, a sadržane su u ugovoru o javnim uslugama i/ili u općem pravilu,
minus svi pozitivni financijski učinci ostvareni u mreži kojom se upravlja u okviru predmetne obveze (obveza) obavljanja javnih usluga,
minus primici od tarifa odnosno svi ostali prihodi ostvareni prilikom ispunjavanja predmetne obveze (obveza) obavljanja javnih usluga,
plus razumna dobit,
jednako je neto financijski učinak.
[…]
5. Da bi se povećala transparentnost i izbjeglo [unakrsno] financiranje, ako operat[o]r javne usluge ne obavlja samo usluge za koje prima naknadu i koje su dio obveze obavljanja javnih usluga, nego se bavi i drugim djelatnostima, računi tih javnih usluga moraju biti odvojeni tako da barem sljedeći uvjeti budu zadovoljeni:
– operativni računi svake od ovih djelatnosti moraju biti odvojeni i raspodjela odgovarajuće imovine i fiksnih troškova mora biti utvrđena u skladu s važećim računovodstvenim i poreznim pravilima,
[…]
6. ,Razumna dobit’ znači stopu povrata na kapital koja je uobičajena u tom sektoru u danoj državi članici, a koja uzima u obzir rizik, ili odsutnost rizika, koji snosi operat[o]r javne usluge intervencijom tijela javne vlasti.
7. Način naknade mora promicati očuvanje ili razvoj:
– učinkovitog upravljanja od strane operat[o]ra javne usluge, što može biti predmetom objektivne ocjene, i
– pružanja usluga prijevoza putnika po zadovoljavajuće visokim standardima.”
Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
8. Dana 10. ožujka 2010. Regione Liguria (Regija Ligurija, Italija) i društvo Trenitalia sklopili su u okviru izravne dodjele ugovor o obavljanju usluga javnog željezničkog prijevoza putnika za razdoblje od 2009. do 2014. (u daljnjem tekstu: ugovor za razdoblje 2009. - 2014.), s mogućnošću produljenja na razdoblje od šest godina.
9. Po isteku tog ugovora Regija Ligurija odbila je prijedlog za produljenje koji je podnijelo društvo Trenitalia zbog nedostatnih ulaganja predviđenih za modernizaciju željezničkih vozila. Prema stajalištu Regije Ligurija ta je modernizacija bila ključni uvjet za sklapanje novog šestogodišnjeg ugovora i odlučujući čimbenik za poboljšanje kvalitete i pouzdanosti usluge.
10. Kako bi se zajamčio kontinuitet usluga javnog prijevoza obuhvaćenih ugovorom za razdoblje 2009. - 2014., Regija Ligurija i društvo Trenitalia sklopili su 10. prosinca 2016., također u okviru izravne dodjele, trogodišnji „prijelazni” ugovor (u daljnjem tekstu: ugovor za razdoblje 2015. - 2017.) za prijelazno razdoblje između isteka ugovora za razdoblje 2009. - 2014. i dodjele novog ugovora o uslugama u trajanju od petnaest godina počevši od 2018.
11. U ugovoru za razdoblje 2015. - 2017. zadržani su ugovorni uvjeti iz razdoblja 2009. - 2014., osim metode za izračun naknade koja je dodijeljena društvu Trenitalia i bila je utvrđena u pregledu za trogodišnje razdoblje koji je priložen tom ugovoru. Taj je dokument predviđao da ukupan neto rezultat, izračunat kao algebarski zbroj rezultata svake godine, mora biti jednak nuli čime se jamči ekonomska i financijska ravnoteža (prihodi = troškovi + financijski troškovi) i potpuno pokriće troškova koje je društvo Trenitalia imalo tijekom cijelog trogodišnjeg razdoblja. Stoga je svako smanjenje troškova ili povećanje prihoda nužno trebalo dovesti do smanjenja javne naknade koju Regija Ligurija plaća kako bi se osigurala ekonomska i financijska ravnoteža (ukupan neto rezultat jednak nuli).
12. Tijekom 2018. došlo je do razilaženja u stajalištima između strana u vezi s elementima koje treba uključiti u izračun ukupnog neto rezultata za razdoblje 2015. - 2017. Konkretno, Regija Ligurija usprotivila se tome da se u korist društva Trenitalia uzme u obzir povrat na neto uloženi kapital.
13. Dana 25. svibnja 2021. donesena je deliberazione della Giunta regionale no 444/2021 (odluka regionalne izvršne vlasti br. 444/2021) (u daljnjem tekstu: odluka br. 444/2021) kojom je utvrđeno da računovodstveni saldo za razdoblje 2015. - 2017. iznosi 10 702 543,18 eura, a da u obzir nije uzet povrat na neto uloženi kapital. Nakon odbitka preostalog iznosa od 3 955 613,73 eura koji Regija Ligurija duguje, tom je odlukom društvo Trenitalia obvezano na plaćanje iznosa od 6 746 929,45 eura uz obrazloženje da ono nije imalo pravo zadržati pozitivan saldo za razdoblje 2015. - 2017. jer nije snosilo rizik mogućeg negativnog salda.
14. Društvo Trenitalia osporavalo je zakonitost odluke br. 444/2021 pred Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Okružni upravni sud za Liguriju, Italija). On je odbio tužbu presudom od 27. lipnja 2022. presudivši da je odricanje od razumne dobiti u slučaju društva Trenitalia opravdano, kao prvo, prijelaznošću ugovora za razdoblje 2015. - 2017., kao drugo, činjenicom da ono nije snosilo rizik mogućih gubitaka i, kao treće, novom izravnom dodjelom predmetnih usluga prijevoza za razdoblje od petnaest godina.
15. Taj je sud također utvrdio da je višak prihoda koji je ostvarilo društvo Trenitalia rezultat korištenja komercijalne usluge „Cinque Terre Express” te je otklonio tumačenje prema kojem društvo Trenitalia ima pravo zadržati taj višak, s obzirom na to da bi ono značilo da se naknade plaćene u zamjenu za ispunjavanje obveze obavljanja javnih usluga koriste za subvencioniranje visoko profitabilnih komercijalnih djelatnosti.
16. Društvo Trenitalia osporavalo je tu presudu pred Consigliom di Stato (Državno vijeće), sudom koji je uputio zahtjev.
17. Taj sud zaključuje da ugovor za razdoblje 2015. - 2017. jamči društvu Trenitalia potpuno pokriće troškova, a da mu ne daje pravo na razumnu dobit. Stoga bi smanjenje troškova ili povećanje prihoda u odnosu na početne procjene trebalo dovesti do smanjenja naknade koju duguje Regija Ligurija kako bi se održala nulta ekonomska i financijska ravnoteža na kraju trogodišnjeg razdoblja, kako je ugovoreno u tom ugovoru.
18. Navedeni sud dvoji o spojivosti ugovora za razdoblje 2015. - 2017. s Uredbom br. 1370/2007 u dijelu u kojem taj ugovor, s jedne strane, predviđa odricanje operatera usluga prijevoza od razumne dobiti te, s druge strane, ne zahtijeva zasebno knjiženje za troškove i prihode koji se odnose na djelomično komercijalnu uslugu „Cinque Terre Express”.
19. U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se Uredbi [br. 1370/2007] i, konkretno, drugom dijelu uvodne izjave 27., članku 1. stavku 2., članku 4. stavku 1., članku 6. stavku 1. te točkama 2. i 6. Priloga Uredbi, kao i načelima i ciljevima prava Unije utvrđenima u relevantnim odredbama UFEU-a (konkretno, u člancima 14., 93. i 106.) – pri čemu te odredbe gube učinak – ugovor o usluzi, kao što je onaj o kojem je riječ, koji, s obzirom na to da su za gospodarskog subjekta u potpunosti isključeni rizici, dovodi do slobodnog i svjesnog prihvaćanja odricanja od razumne dobiti, ako se to odricanje odnosi na ograničeno razdoblje (tri godine), uzimajući u obzir izravnu dodjelu sljedećeg ugovora o usluzi u najduljem trajanju predviđenom člankom 5. stavkom 6. u vezi s člankom 4. stavkom 4. Uredbe [br. 1370/2007]?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na to prvo pitanje, protivi li se Uredbi [br. 1370/2007] i, konkretno, prvom dijelu uvodne izjave 27., uvodnoj izjavi 28., članku 4. stavku 1., članku 6. stavku 1. te točki 5. Priloga Uredbi, kao i načelima i ciljevima prava Europske unije utvrđenima u relevantnim odredbama UFEU-a (konkretno, u člancima 14., 93. i 106.), ugovor o usluzi, kao što je onaj o kojem je riječ, kojim se ne predviđa odvojeno knjiženje troškova i prihoda od usluge koja je djelomično komercijalne prirode, jer taj ugovor obilježavaju uvećane tarife, kako bi se izbjegla opasnost od prekomjerne naknade, pri čemu taj ugovor u tom dijelu nema učinak i nije izvršiv?”
20. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Trenitalia, Regija Ligurija i Europska komisija. Iste te stranke iznijele su svoja usmena očitovanja na raspravi održanoj 27. studenoga 2025.
Analiza
O prvom pitanju
21. Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li Uredbu br. 1370/2007 tumačiti na način da joj se protivi sklapanje ugovora o uslugama željezničkog prijevoza koji, s obzirom na nepostojanje rizika koji preuzima operater zadužen za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga, predviđa da iznos naknade koja se duguje tom operateru pokriva sve troškove koji su mu nastali, a da, međutim, ne uključuje razumnu dobit, i to za prijelazno razdoblje koje prethodi sklapanju novog dugoročnog ugovora o istoj obvezi obavljanja javnih usluga(3).
22. Prije svega valja podsjetiti na to da je Uredba br. 1370/2007, čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev, donesena kako na temelju odredbi Ugovora o državnim potporama tako i na temelju onih o zajedničkoj prometnoj politici.
23. U uvodnoj izjavi 4. Uredbe br. 1370/2007 navedeno je da ta uredba ima za cilj uklanjanje nejednakosti između prijevoznika iz različitih država članica. Kao što to proizlazi iz članka 1. stavka 1. prvog podstavka navedene uredbe i njezine uvodne izjave 4., tom je cilju dodan cilj osiguravanja, kroz uređeno tržišno natjecanje, pružanja usluga prijevoza putnika od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak od onih koje bi moglo ponuditi samo tržište(4).
24. Tako, Uredba br. 1370/2007 definira u skladu s drugim podstavkom članka 1. stavka 1. uvjete po kojima nadležna tijela, prilikom određivanja obveza obavljanja javnih usluga ili njihovog ugovaranja, operaterima javnih usluga nadoknađuju nastale troškove i/ili dodjeljuju isključiva prava u zamjenu za ispunjavanje obveza obavljanja javnih usluga.
25. Što se tiče pojma „naknada za javnu uslugu”, on je definiran u članku 2. točki (g) te uredbe kao „svaka korist, posebno financijska, koju nadležno tijelo dodijeli izravno ili neizravno iz javnih sredstava tijekom razdoblja provedbe obveze obavljanja javne usluge ili u vezi s tim razdobljem”.
26. Prema članku 6. stavku 1. prvoj rečenici Uredbe br. 1370/2007 sve naknade vezane uz ugovor o javnim uslugama trebaju biti u skladu s odredbama iz njezina članka 4., bez obzira na to kako je ugovor dodijeljen. Kada je ugovor dodijeljen izravno kao u ovom slučaju ta naknada bilo koje prirode također treba biti u skladu s odredbama utvrđenim u Prilogu navedenoj uredbi.
27. Članak 4. Uredbe br. 1370/2007 predviđa u svojem stavku 1. točki (b) podtočki i. da ugovori o javnim uslugama moraju, s jedne strane, unaprijed utvrđivati na objektivan i transparentan način parametre na temelju kojih se računa plaćanje naknade, kada je predviđena, te, s druge strane, u skladu s točkom (c) navedene odredbe određivati uvjete raspodjele troškova povezanih s pružanjem usluga. Ti troškovi mogu uključivati posebno troškove radnika, energije, pristojbe za korištenje infrastrukture, održavanja i popravaka vozila javnog prijevoza, željezničkih vozila i postrojenja potrebnih za obavljanje usluga prijevoza putnika, kao i fiksne troškove i odgovarajući povrat na kapital.
28. U skladu s nedavnom sudskom praksom Suda, iz teksta te odredbe proizlazi da nadležna nacionalna tijela raspolažu, u okviru ugovora o javnim uslugama, marginom prosudbe kako bi osmislila mehanizam takve naknade koja se duguje operateru javnih usluga(5). Međutim, ta je margina strogo određena zahtjevom u drugoj rečenici članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1370/2007 i u točki 2. Priloga toj uredbi da se izbjegne bilo kakva pretjerana naknada („prekomjerna naknada”)(6). U slučaju izravne dodjele ugovora o javnim uslugama parametri na temelju kojih se naknada mora izračunati moraju biti utvrđeni tako da plaćanje naknade ne smije premašiti iznos potreban za pokrivanje neto financijskog učinka troškova koji su nastali i prihoda koji su ostvareni ispunjavanjem obveza obavljanja javnih usluga, uzimajući u obzir odnosni prihod zadržan kod operatera javnih usluga i njegovu „razumnu dobit”(7). Potonja je u točki 6. Priloga Uredbi br. 1370/2007 definirana kao „stop[a] povrata na kapital koja je uobičajena u tom sektoru u danoj državi članici, a koja uzima u obzir rizik, ili odsutnost rizika, koji snosi operater javne usluge intervencijom tijela javne vlasti”.
29. Drugim riječima, ugovorima o javnim uslugama mora se predvidjeti mehanizam koji osigurava da naknada ostane niža ili jednaka najvišem iznosu koji odgovara neto financijskom učinku, kako bi se izbjeglo bilo kakvo neopravdano narušavanje tržišnog natjecanja kao što to proizlazi iz uvodne izjave 34. Uredbe br. 1370/2007(8).
30. Članak 4. stavak 1. te uredbe zahtijeva tako da se prilikom izračuna takvog financijskog učinka u obzir uzme razumna dobit, kada je navedena u ugovoru o javnim uslugama.
31. Tumačenje, prema kojemu je razumna dobit predmet odredbi Uredbe br. 1370/2007 samo ako je takva dobit predviđena ugovorom o javnim uslugama, potkrijepljeno je dvama kontekstualnim elementima.
32. Kao prvo, članak 4. stavak 1. točka (c) Uredbe br. 1370/2007 određuje da troškovi povezani s pružanjem usluga, čiji uvjeti raspodjele moraju biti određeni u ugovorima o javnim uslugama, „mogu uključivati”, među ostalim, „odgovarajući povrat na kapital” (ili, drugim riječima, razumnu dobit). Tim se izričajem otkriva da zakonodavac Unije nije želio odrediti troškove koji se moraju obvezno navesti u ugovoru o javnim uslugama.
33. Kao drugo, u točki 2. Priloga Uredbi br. 1370/2007 navedena je shema prema kojoj iznos neto financijskog učinka odgovara nastalim troškovima od kojih se oduzimaju prihodi ostvareni javnim uslugama i potencijalni prihodi uzrokovani mrežnim učincima, sve uvećano za razumnu dobit. Prema toj točki nadležno tijelo „vodi se” tom shemom („shall be guided by the following scheme” u verziji na engleskom jeziku, „se guiará por el siguiente esquema” u verziji na španjolskom jeziku i „deve tomar como referencial as seguintes regras” u verziji na portugalskog jeziku). Prema mojem mišljenju, upotreba tog glagola može se objasniti upravo činjenicom da neto financijski učinak, na temelju kojeg se izračunava najviši iznos naknade, obuhvaća potencijalne prihode uzrokovane mrežnim učincima, ako su prisutni, i razumnu dobit, ako je predviđena ugovorom o javnoj usluzi(9).
34. Stoga se obveza nadležnih tijela da operateru javnih usluga dodijele naknadu koja uključuje razumnu dobit ne može izvesti iz odredbi Uredbe br. 1370/2007 koje su do sada razmatrane.
35. Članak 1. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007 i točka 7. Priloga toj uredbi, u vezi s uvodnom izjavom 27. iste uredbe, ne mogu se tumačiti ni kao nametanje takve obveze nadležnim tijelima, suprotno onome što je tvrdilo društvo Trenitalia kako u svojim pisanim očitovanjima tako i na raspravi.
36. Podsjetimo se na sadržaj tih odredbi. Člankom 1. stavkom 1. prvim podstavkom navedene uredbe utvrđen je cilj da se „zajamči[...] pružanje usluga od općeg interesa koje su, između ostalog, brojnije, sigurnije, kvalitetnije ili pružene uz niži trošak”(10). U uvodnoj izjavi 27. iste uredbe navedeno je da ako nadležno tijelo planira sklopiti ugovor o javnim uslugama, a da ga ne podvrgne konkurentnom natječajnom postupku, to tijelo također mora poštovati detaljna pravila koja osiguravaju da iznos naknade bude prikladan te da odražava nastojanja usmjerena prema učinkovitosti i kvaliteti usluge. U točki 7. Priloga određeno je da način naknade mora promicati očuvanje ili razvoj učinkovitog upravljanja od strane operatera javne usluge što može biti predmetom objektivne ocjene i pružanja usluga prijevoza putnika po zadovoljavajuće visokim standardima.
37. U svojim Smjernicama iz 2014.(11), koje se odnose na verziju Uredbe br. 1370/2007 primjenjivu ratione temporis na činjenice ovog slučaja, Komisija je navela u točki 2.4.8. da u skladu s člankom 1. i točkom 7. Priloga, pravila te uredbe „[ne samo da imaju za cilj] sprječavanje moguće prekomjerne naknade za obveze obavljanja javnih usluga, već osigurati da je ponuda javnih usluga određenih ugovorom o javnim uslugama financijski održiva radi dosezanja i očuvanja visoke razine kvalitete usluga”. Prema stajalištu Komisije, iz toga slijedi da je „potrebno dati odgovarajuću naknadu za obvezu obavljanja javnih usluga kako vlastita sredstva operatera dugoročno ne bi bila ugrožena na temelju ugovora o javnim uslugama sprječavajući učinkovito ispunjavanje obveza na temelju ugovora i očuvanje usluga prijevoza putnika [po zadovoljavajuće visokim standardima]”(12). Naime, „ako nadležno tijelo ne isplati odgovarajuću naknadu, riskira [...] [da stvori] ozbiljne financijske poteškoće operateru u slučaju izravnog sklapanja ugovora o javnim uslugama i/ili [smanji] ukupnu razinu i kvalitetu javnih usluga koje se pružaju tijekom trajanja ugovora”(13).
38. Iz toga se može zaključiti sljedeće.
39. Članak 1. Uredbe br. 1370/2007 i točka 7. Priloga toj uredbi ne postavljaju minimalni prag za naknadu(14) i ne obvezuju izričito nadležna tijela da priznaju razinu naknade višu od neto financijskog učinka obveza obavljanja javnih usluga, uključujući tako i razumnu dobit. Stoga se ne mogu shvatiti na način da nadležna tijela načelno obvezuju da dodjeljuju takvu dobit operaterima javnih usluga.
40. Te odredbe ipak održavaju opće ograničenje slobode ugovaranja nadležnih tijela. Konkretnije, marginu prosudbe kojom ta tijela raspolažu radi određivanja parametara za izračun naknade također je ograničen ciljem da se zajamči pružanje usluge prijevoza putnika koja je istovremeno učinkovita i financijski isplativa kako bi se postigao visoki standard te usluge. Stoga, kao što je to Sud presudio u presudi DOBELES, nadležna nacionalna tijela ne mogu pružateljima usluga prijevoza zaduženima za izvršenje obveza obavljanja javnih usluga nametnuti uvjete poput onih koji se odnose na uvjete naknade, koji bi bili pretjerani ili nerazumni(15). To bi osobito bio slučaj s ugovornom klauzulom kojom su utvrđeni uvjeti kojima se tom operateru očito ne bi zajamčila dostatna naknada i čime bi se moglo ugroziti očuvanje dugoročnog obavljanja javnih usluga po zadovoljavajuće visokim standardima.
41. Stoga nije isključeno da nedodjela razumne dobiti te posljedično povrata na uloženi kapital može dovesti do toga da operater javnih usluga ostvari očito nedostatnu naknadu. U takvom bi se slučaju radilo o „pretjeranom ili nerazumnom” uvjetu u smislu navedenom u prethodnoj točki, što je nespojivo s Uredbom br. 1370/2007(16).
42. Takva ocjena, koja je na sudu koji je uputio zahtjev, obuhvaćena je načelom proporcionalnosti(17). Kako bi se provjerilo poštuje li se ovo načelo, nužno je uzeti u obzir sve relevantne elemente koji okružuju ugovor o javnim uslugama o kojemu je riječ u glavnom postupku, to jest ugovor za razdoblje 2015. - 2017. Mislim posebno na dva elementa koje taj sud navodi, to jest na prijelaznost tog ugovora i nepostojanje bilo kakvog ekonomskog i financijskog rizika za društvo Trenitalia prilikom pružanja javne usluge koja je predmet navedenog ugovora.
43. S ciljem davanja korisnog odgovora sudu koji je uputio zahtjev, smatram nužnim iznijeti nekoliko razmatranja, osobito o tim dvama elementima.
44. S obzirom na prvi element, podsjećam prije svega na to da je taj ugovor bio sklopljen u situaciji u kojoj je Regija Ligurija to smatrala nužnim kako bi se osigurao kontinuitet pružanja javne usluge željezničkog prijevoza putnika o kojoj je riječ. Stoga je njezino ograničeno trajanje (tri godine) bilo opravdano nužnošću da se riješi prijelazna situacija radi sklapanja kasnijeg ugovora znatno duljeg trajanja. Međutim, razvidno je da općenito postoji manja mogućnost da u odnosu na dugoročni ugovor uvjeti kratkoročnog ugovora imaju negativan utjecaj na dugoročnu financijsku održivost usluge.
45. Što se tiče drugog elementa, čini mi se da radi očuvanja financijske održivosti javne usluge iznos naknade mora varirati ovisno o riziku koji je operater spreman preuzeti(18). Kao što to Komisija navodi u svojim pisanim očitovanjima, nedodjela razumne dobiti mogla bi biti povreda Uredbe br. 1370/2007 kada se dotični operater mora suočiti s investicijskim rizicima ili velikim operativnim rizicima. Međutim, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da u ugovoru za razdoblje 2015. - 2017. nije bila predviđena nikakva obveza ulaganja za društvo Trenitalia jer su ulaganja za modernizaciju željezničkih vozila bila odgođena za kasniji ugovor. Nadalje, ugovorne odredbe predviđale su potpuno pokriće operativnih rizika koji bi mogli ugroziti pružanje predmetne javne usluge od strane društva Trenitalia. Stoga je razvidno da je na temelju ugovora o kojemu je riječ to društvo bilo zaštićeno od bilo kakvog rizika povezanog s obavljanjem pružene javne usluge.
46. S tim u vezi također treba primijetiti da mehanizam naknade zasnovan na potpunom pokriću troškova koje snosi operater javne usluge, poput onog u ovom slučaju, nije takav da potiče učinkovito upravljanje javnom uslugom kako bi to zahtijevala prva alineja točke 7. Priloga Uredbi br. 1370/2007. Naime, kako je to Komisija pojasnila u točki 2.4.3. svojih Smjernica iz 2014., „programima naknada koji pokrivaju isključivo stvarne troškove kako nastaju omogućuje [se] malo poticaja kojima prijevoznici kontroliraju troškove ili postaju vremenom učinkovitiji” i „njihova [se] upotreba radije ograničava na primjere kada je nesigurnost u vezi s troškovima velika te prijevozniku treba veći stupanj zaštite od nesigurnosti”. Iako se taj element mora uzeti u obzir u okviru ispitivanja proporcionalnosti, ipak je nužno staviti ga u kontekst u kojem je nadležno tijelo odlučilo, s jedne strane, sklopiti ugovor o javnim uslugama kojim je predviđeno pokriće svih stvarnih troškova dotičnog operatera kako bi se potaknulo očuvanje ponude te usluge te, s druge strane, pokrenuti postupak da se istom operateru izravno dodijeli ugovor u trajanju od petnaest godina.
47. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prvo pitanje odgovori da Uredbu br. 1370/2007 treba tumačiti na način da joj se ne protivi sklapanje ugovora o uslugama željezničkog prijevoza koji, uzimajući u obzir nepostojanje rizika koji preuzima operater zadužen za ispunjavanje obveza obavljanja javne usluge, predviđa da iznos naknade koja se duguje tom operateru pokriva sve troškove koji su mu nastali, a da, međutim, ne uključuje razumnu dobit, i to za prijelazno razdoblje koje prethodi sklapanju novog dugoročnog ugovora o istoj obvezi obavljanja javne usluge, pod uvjetom da nedodjela razumne dobiti ne dovede do nedostatne naknade čime bi se spriječilo pravilno ispunjavanje obveza predviđenih ugovorom i očuvanje obavljanja usluga prijevoza putnika po zadovoljavajuće visokim standardima, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
O drugom pitanju
48. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007 i točku 5. Priloga toj uredbi tumačiti na način da im se protivi sklapanje ugovora o uslugama kojim nije predviđeno odvojeno računovodstvo za troškove i prihode od usluge prijevoza koji su obuhvaćeni tim ugovorom i čiji tarifni uvjeti jamče komercijalnu isplativost(19).
49. To je pitanje postavljeno samo ako je na prvo pitanje odgovoreno potvrdno, to jest ako je na temelju Uredbe br. 1370/2007 tijelo dužno dodijeliti razumnu dobit operateru javnih usluga. Kao što sam to prethodno objasnio u ovom mišljenju, uvjeren sam da to nije slučaj. Stoga predlažem Sudu da ne odgovori na to drugo pitanje. Međutim, u slučaju da Sud ne dijeli moje mišljenje, u daljnjem ću tekstu ispitati meritum pitanja.
50. Treba odmah podsjetiti na to da je usluga spomenuta u ovom pitanju, nazvana „Cinque Terre Express”, omogućila društvu Trenitalia da ostvari tarifne prihode više od onih koji se obično ostvaruju u okviru redovne javne usluge, i to zahvaljujući povećanim tarifama primjenjivim na turističke korisnike.
51. U glavnom postupku društvo Trenitalia tvrdilo je da po osnovi razumne dobiti ima pravo zadržati višak prihoda koji proizlazi iz pružanja te usluge. Regija Ligurija usprotivila se tome smatrajući da bi pravno tumačenje koje zastupa društvo Trenitalia podrazumijevalo korištenje naknade od strane tog društva primljene u zamjenu za obvezu obavljanja javne usluge radi subvencioniranja komercijalne djelatnosti, to jest pružanja usluge „Cinque Terre Express”.
52. Prema drugoj rečenici članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007, sve naknade vezane uz ugovor o javnim uslugama koji je dodijeljen izravno u skladu s člankom 5. stavkom 6. te uredbe, trebaju biti u skladu s odredbama predviđenim u Prilogu navedenoj uredbi. Glavni predmet odnosi se upravo na izravnu dodjelu ugovora o javnoj usluzi željezničkog prijevoza.
53. Podsjećam da u skladu s prvom rečenicom točke 5. tog priloga, „[d]a bi se povećala transparentnost i izbjeglo [unakrsno] financiranje, ako operater javne usluge ne obavlja samo usluge za koje prima naknadu i koje su dio obveze obavljanja javnih usluga, nego se bavi i drugim djelatnostima, računi tih javnih usluga moraju biti odvojeni”. U tom se pogledu u točki 2.4.4. Smjernica iz 2014. navodi da je cilj takve obveze računovodstvenog razdvajanja izbjeći da se naknada koju prima pružatelj javne usluge ne upotrebljava za jačanje konkurentne pozicije u njegovoj komercijalnoj djelatnosti, što bi značilo unakrsno financiranje potonjih djelatnosti.
54. Uredba br. 1370/2007 stoga zahtijeva da se u vođenju računa odvoje usluge javnog prijevoza za koje se prima naknada za obavljanje javne usluge i one za koje se ne prima(20).
55. Kao što to proizlazi iz definicije „ugovora o javnim uslugama”, uvrštene u članak 2. točku i. Uredbe br. 1370/2007(21), usluge navedene u tom ugovoru podliježu obvezama obavljanja javnih usluga koje su predviđene u njemu.
56. Držim da iz toga proizlazi da usluga željezničkog prijevoza „Cinque Terre Express”, izričito predviđena ugovorom za razdoblje 2015. - 2017., ulazi u „usluge za koje [se] prima naknad[a] i koje su dio obveze obavljanja usluga javnog prijevoza” u smislu točke 5. priloga Uredbi br. 1370/2007. Stoga mi se obveza računovodstvenog odvajanja ne čini primjenjivom u okolnostima glavnog predmeta.
57. Taj se zaključak ne može opovrgnuti činjenicom da je usluga željezničkog prijevoza „Cinque Terre Express” komercijalno isplativa zbog mogućnosti predviđene ugovorom za razdoblje 2015. - 2017. da se na turističke korisnike primjenjuje uvećana tarifa. Naime, iz točke 5. Priloga Uredbi br. 1370/2007 uopće ne proizlazi da komercijalna isplativost jedne od „usluga za koje [se] prima naknad[a] i koje su dio obveze obavljanja usluga javnog prijevoza” stvara obvezu odvojenog računovodstvenog tretmana troškova i prihoda koji se odnose na dotičnu uslugu prijevoza. Osim toga, mora se naglasiti, kao što je to društvo Trenitalia napravilo u svojim pisanim očitovanjima, da je u točki 2.2.5. Smjernica iz 2014. navedeno da bi zemljopisno područje primjene ugovora o javnim uslugama trebalo omogućiti nadležnim tijelima da iskoriste učinke usluga javnog prijevoza na lokalnu, regionalnu, podnacionalnu mrežu. U tu je svrhu tom točkom izričito predviđena mogućnost pružanja takvih usluga na isplativ način zbog unakrsnog financiranja između isplativih usluga i drugih deficitarnih usluga koje su obuhvaćene istim ugovorom o javnim uslugama.
58. S obzirom na gore navedena razmatranja predlažem Sudu da na drugo pitanje odgovori da članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007, u vezi s točkom 5. Priloga toj uredbi, treba tumačiti na način da mu se ne protivi sklapanje ugovora o uslugama kojim nije predviđeno odvojeno računovodstvo za troškove i prihode od usluge prijevoza koji su obuhvaćeni tim ugovorom i čiji tarifni uvjeti jamče komercijalnu isplativost.
Zaključak
59. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način:
1. Uredbu (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 treba tumačiti na način da joj se:
ne protivi sklapanje ugovora o uslugama željezničkog prijevoza koji, uzimajući u obzir nepostojanje rizika koji preuzima operater zadužen za ispunjavanje obveza obavljanja javne usluge, predviđa da iznos naknade koja se duguje tom operateru pokriva sve troškove koji su mu nastali, a da, međutim, ne uključuje razumnu dobit, i to za prijelazno razdoblje koje prethodi sklapanju novog dugoročnog ugovora o istoj obvezi obavljanja javne usluge, pod uvjetom da nedodjela razumne dobiti ne dovede do nedostatne naknade čime bi se spriječilo pravilno ispunjavanje obveza predviđenih ugovorom i očuvanje obavljanja usluga prijevoza putnika po zadovoljavajuće visokim standardima, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
2. Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007, u vezi s točkom 5. Priloga toj uredbi, treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi sklapanje ugovora o uslugama kojim nije predviđeno odvojeno računovodstvo za troškove i prihode od usluge prijevoza koji su obuhvaćeni tim ugovorom i čiji tarifni uvjeti jamče komercijalnu isplativost.
1 Izvorni jezik: francuski
2 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (SL 2007., L 315, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96. i ispravak SL 2021., L 48, str. 5.)
3 Osim niza odredbi Uredbe br. 1370/2007, sud koji je uputio zahtjev spominje u svojem pitanju članke 14., 93. i 106. UFEU-a, a da, međutim, ne izlaže razloge zbog kojih smatra da bi ti članci bili relevantni u ovom slučaju. Mislim da bi Sud trebao preoblikovati to pitanje tako da izostavi te odredbe. U tom pogledu valja podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi Sud može preoblikovati pitanja koja su mu podnesena tako da po potrebi svoje tumačenje ograniči samo na odredbe koje su relevantne među onima koje su predmet zahtjeva za prethodnu odluku (vidjeti presudu od 26. siječnja 2023., Ministerstvo na vatrešnite raboti (Upis biometrijskih i genetskih podataka u policijsku evidenciju) (C-205/21, EU:C:2023:49, t. 77.), u kojoj Sud preoblikuje treće prethodno pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev).
4 Vidjeti također presudu od 8. rujna 2022, Lux Express Estonia (C-614/20, EU:C:2022:641, t. 67. do 69.).
5 Vidjeti presudu od 21. prosinca 2023., DOBELES AUTOBUSU PARKS i dr. (C‑421/22, u daljnjem tekstu: presuda DOBELES, EU:C:2023:1028, t. 42.).
6 Vidjeti presudu od 25. siječnja 2024., Obština Pomorie (C-390/22, EU:C:2024:75, t. 39.).
7 U toj je odredbi kodificiran treći uvjet koji treba ispuniti kako bi se naknada za javnu uslugu mogla izuzeti iz kvalifikacije „državnom potporom” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a (vidjeti presudu od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415, t. 92.)). U tom se pogledu mora podsjetiti na to da je na temelju članka 9. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007 naknada za javnu uslugu obavljanja javnog prijevoza putnika, koja je plaćena u skladu s tom uredbom, sukladna sa zajedničkim tržištem te je, dakle, izuzeta od obveze prethodne prijave utvrđene u članku 88. stavku 3. UEZ-a (danas članak 108. stavak 3. UFEU-a).
8 Prema uvodnoj izjavi 34. navedene uredbe „ [n]aknada [za javnu uslugu] može biti sukladna s Ugovorom prema članku 73. pod određenim uvjetima. Prvo, mora se dodijeliti da bi se osiguralo pružanje usluga koje su usluge od općeg interesa u smislu Ugovora. Drugo, da bi se izbjegla neopravdana narušavanja tržišnog natjecanja, ona ne smije prijeći iznos potreban za pokrivanje neto troškova nastalih ispunjavanjem obveza obavljanja javne usluge, uzimajući u obzir proizašle prihode i razumnu dobit”.
9 Nasuprot tome, na temelju teksta verzije na talijanskom jeziku („segue il seguente schema”) moglo bi se pomisliti da je ta shema obvezujuća za nadležna tijela. Izgleda da taj jezični odabir ipak ne dijele druge jezične verzije koje razumijem.
10 Moje isticanje
11 Komunikacija Komisije o interpretativnim smjernicama u pogledu Uredbe (EZ) br. 1370/2007 (SL 2014., C 92, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2014.) U točki 1. tog teksta („Uvod”) navedeno je da „[u] okviru ove Komunikacije Komisija razjašnjava svoje shvaćanje niza odredbi Uredbe vodeći se načelom najbolje prakse, a kako bi pomogla državama članicama u ostvarivanju svih pogodnosti unutarnjeg tržišta”.
12 Moje isticanje
13 Moje isticanje
14 Vidjeti Nacrt zakonodavne rezolucije Europskog parlamenta o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1370/2007 o otvaranju tržišta za usluge domaćeg željezničkog prijevoza putnika (COM(2013)0028 – C7-0024/2013 – 2013/0028(COD)), dokument A7-0034/2014, od 16. siječnja 2014., amandmani 10 i 40, dostupan na sljedećoj adresi: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2014-0034_HR.html#_section1.
15 Presuda DOBELES (t. 54.)
16 Podsjetimo se na to da države članice, kada izvršavaju marginu prosudbe koja im je dodijeljena uredbom, moraju koristiti tu marginu prosudbe u granicama odredaba te uredbe kako ne bi dovele u pitanje njezin sadržaj i ciljeve (glede Uredbe br. 1370/2007 vidjeti presudu od 25. siječnja 2024., Obština Pomorie (C-390/22, EU:C:2024:75, t. 40.).
17 To je načelo, doduše, utvrđeno samo u konsolidiranoj verziji Uredbe br. 1370/2007, a ne u onoj koja se primjenjuje na činjenice u ovom slučaju. Međutim, radi se o općem načelu prava Unije koje se primjenjuje neovisno o tome je li formalno uvršteno u akt sekundarnog prava.
18 Vidjeti presudu DOBELES (t. 55.).
19 U skladu sa sudskom praksom navedenom u bilješci na dnu stranice 3. ovog mišljenja, predlažem Sudu da to pitanje preoblikuje tako da izostavi uvodne izjave 27. i 28. kao i članak 4. stavak 1. Uredbe br. 1370/2007.
20 Vidjeti presudu od 28. lipnja 2017., Komisija/Njemačka (C-482/14, EU:C:2017:499, t. 127. do 129.), u kojoj je Sud smatrao da iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1370/2007, u vezi s točkom 5. Priloga toj uredbi, ne proizlazi da „pružatelji usluga željezničkog putničkog prijevoza koji ne obavljaju samo usluge za koje prima naknadu i koje su dio obveze obavljanja javnih usluga nego se bave i drugim djelatnostima moraju u svojim godišnjim financijskim izvještajima pojedinačno iskazati, ugovor po ugovor, javna sredstva primljena s naslova pružanja javne usluge”. Nasuprot tome, prema stajalištu Suda te odredbe nameću navedenim operaterima „samo obvezu računovodstvenog odvajanja različitih područja svoje djelatnosti”.
21 Prema toj odredbi radi se o „jed[nom] ili više pravno obvezujućih akata koji potvrđuju sporazum između nadležnog tijela i operatera javne usluge o povjeravanju upravljanja i obavljanja usluga javnog prijevoza putnika tom operateru, obuhvaćenih obavezama obavljanja javne usluge”.