Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANDREE BIONDIJA
od 11. rujna 2025.(1)
Spojeni predmeti C-448/24 i C-449/24
British American Tobacco Belgium NV,
Nicoventures Holdings Ltd (C-448/24)
DSE International BV (C-449/24)
protiv
Belgische Staat
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Raad van State (Državno vijeće, Belgija) – Tumačenje članka 7. stavka 6. i članka 20. stavka 3. točke (c) Direktive 2014/40 Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ – Proizvodnja, predstavljanje i prodaja duhanskih proizvoda – Zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda koji sadržavaju određene aditive – Aditivi koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina – Primjenjivost zabrane na elektroničke cigarete”
I. Uvod
1. Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku postavlja se samo jedno pitanje koje se odnosi na uređenje elektroničkih cigareta i na posebnu kategoriju aditiva u okviru Direktive 2014/40(2). Konkretno, pitanje koje postavlja sud koji je uputio zahtjev odnosi se na to trebaju li države članice, u skladu s člankom 20. stavkom 3. Direktive, osigurati da tekućina koja sadržava nikotin u elektroničkim cigaretama ne sadržava aditive koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina u smislu članka 7. stavka 6. Direktive.
2. Navedeno pitanje pruža mogućnost da se mjerodavne odredbe tumače u svjetlu znanstvenih dokaza o negativnim učincima uzrokovanima elektroničkim cigaretama koji su se pojavili proteklih godina.
3. U svojoj analizi najprije ću iznijeti određena razmatranja o tumačenju dviju odredbi, a zatim ću se usredotočiti na negativne učinke koje elektroničke cigarete imaju na ljudsko zdravlje. Na temelju toga će biti moguće zaključiti da se u slučaju Direktive 2014/40 tumačenje više ne provodi (točnije, ne samo) s ledišta načela opreznosti, nego s gledišta propisa u području duhanskih i srodnih proizvoda, a samim tim i s gledišta proporcionalnosti odabira zakonodavca Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. Uvodne izjave 18., 39. i 41. Direktive 2014/40 formulirane su ovako:
„18. Određeni aditivi upotrebljavaju se za stvaranje dojma da duhanski proizvodi pozitivno utječu na zdravlje, predstavljaju manju opasnost po zdravlje ili poboljšavaju fizičke i mentalne sposobnosti. Navedene aditive kao i aditive koji imaju CMR [kancerogena, mutagena ili reproduktivno-toksična] svojstva [u nezapaljenom stanju] trebalo bi zabraniti kako bi se osigurala jedinstvena pravila diljem Unije i visoka razina zaštite zdravlja ljudi. Aditive koji pojačavaju svojstvo stvaranja ovisnosti ili toksičnost trebalo bi također zabraniti.
[…]
39. Prema ovoj bi Direktivi trebalo biti dopušteno stavljanje na tržište isključivo elektroničkih cigareta koje oslobađaju doze nikotina u ujednačenim razinama. Oslobađanje doza nikotina u ujednačenim razinama tijekom uobičajenih uvjeta uporabe nužno je u svrhu zaštite zdravlja, sigurnosti i kakvoće te da bi se izbjegla opasnost od slučajnog konzumiranja velikih doza.
[…]
41. U svjetlu činjenice da je nikotin otrovna tvar te uzimajući u obzir potencijalni rizik za zdravlje i sigurnost, uključujući i za osobe kojima proizvod nije namijenjen, tekućina koja sadrži nikotin trebala bi biti stavljena na tržište samo u elektroničkim cigaretama i u spremnicima za ponovno punjenje koji ispunjavaju određene sigurnosne uvjete i uvjete kvalitete. […].”
5. Članak 1. Direktive 2014/40, naslovljen „Predmet”, glasi kako slijedi:
„Cilj ove Direktive je usklađivanje zakona i drugih propisa država članica o: […]
(f) stavljanju na tržište i označivanju određenih proizvoda koji su srodni duhanskim proizvodima, posebno elektroničkih cigareta […];
kako bi se olakšalo neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude, te kako bi se zadovoljile obveze Unije prema Okvirnoj konvenciji Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom -a (‚FCTC’).”
6. U članku 7., naslovljenom „Propisi o sastojcima”, stavku 6. točki (d) Direktive navodi se sljedeće:
„Države članice zabranjuju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda koji sadrže sljedeće aditive:
[…]
(d) kod duhanskih proizvoda za pušenje, aditive koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina.”
7. Članak 20. navedene direktive, naslovljen „Elektroničke cigarete”, stavak 1. glasi:
„Države članice dužne su osigurati da se elektroničke cigarete i spremnici za ponovno punjenje stavljaju […] na tržište samo ako su u skladu s ovom Direktivom i drugim relevantnim zakonodavstvom Unije.”
8. Člankom 20. stavkom 3. točkom (c) određuje se:
„Države članice dužne su osigurati da:
[…]
(c) tekućina koja sadrži nikotin ne sadrži aditive navedene u članku 7. stavku 6.”
B. Belgijsko pravo
9. Članak 4., naslovljen „Sastav i tehnički standardi”, koninklijk besluita van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in de handel brengen van elektronische sigaretten (Kraljevska uredba od 28. listopada 2016. o proizvodnji elektroničkih cigareta i trgovanju njima, u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba od 28. listopada 2016.), kako je izmijenjen člankom 3. koninklijk besluita van 7 november 2022 tot wijziging van het koninklijk besluit van 28 oktober 2016 betreffende het fabriceren en het in handel brengen van elektronische sigaretten (Kraljevska uredba od 7. studenoga 2022. o izmjeni Kraljevske uredbe od 28. listopada 2016. o proizvodnji elektroničkih cigareta i trgovanju njima(3), u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba od 7. studenoga 2022.), u stavku 4. točki 5. određuje:
„Tekućina koja sadržava nikotin ne sadržava sljedeće aditive:
[…]
5. aditive koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina.”
III. Glavni postupak i prethodno pitanje
10. Kraljevskom uredbom od 28. listopada 2016. o proizvodnji elektroničkih cigareta i trgovanju njima prenesena su pravila o elektroničkim cigaretama iz Direktive 2014/40.
11. U skladu s Direktivom 2015/1535(4), Belgische Staat (Belgijska Država) je 6. srpnja 2021. Europskoj komisiji dostavio nacrt izmjene članka 4. Kraljevske uredbe od 28. listopada 2016., pri čemu se prvotno predviđalo uključivanje četiri skupine aditiva zabranjenih za elektroničke cigarete.
12. Međutim, Belgische Staat (Belgijska Država) je 7. studenoga 2022. potvrdio kraljevsku uredbu kojom je izmijenjen članak 4. Kraljevske uredbe iz 2016. na način da je, za razliku od onog što se izvorno predviđalo, dodana peta kategorija zabranjenih aditiva, a to su upravo aditivi koji se odnose na udisanje ili unos nikotina.
13. British American Tobacco (u daljnjem tekstu: BAT), Nicoventures Holdings Ltd (u daljnjem tekstu: NH) i DSE International BV (u daljnjem tekstu: DSE) (u daljnjem tekstu zajedno: tužitelji iz glavnih postupaka) su 13. ožujka 2023. podnijeli Raadu van State (Državno vijeće, Belgija) dvije tužbe za poništenje Kraljevske uredbe od 7. studenoga 2022. na temelju dvaju razloga za poništenje, od kojih je samo drugi razlog relevantan u okviru prethodnog postupka(5).
14. Konkretno, drugim tužbenim razlogom tužitelji tvrde da članak 3. Kraljevske uredbe od 7. studenoga 2022. „prekoračuje područje primjene pravila o elektroničkim cigaretama i protivi se [Direktivi 2014/40]”. Tužitelji osobito smatraju da se članak 7. stavak 6. točka (d) odnosi isključivo na kategoriju „duhanskih proizvoda za pušenje”, a ona ne obuhvaća elektroničke cigarete jer iste ne sadržavaju duhan i stoga ne dovode do sagorijevanja.
15. U prilog svojoj tvrdnji tužitelji argumentiraju da je, imajući u vidu definicije pojmova „duhan[…] za pušenje” i „elektronička cigareta” iz članka 2. točke 9. odnosno točke 16. Direktive, područje primjene članka 7. stavka 6. točke (d) te direktive ograničeno samo na „duhanske proizvode za pušenje”, uz jasno isključenje elektroničkih cigareta.
16. Osim toga, tužitelji smatraju da članak 3. Kraljevske uredbe iz 2022. uvodi ograničenje koje se protivi članku 24. Direktive 2014/40, u dijelu u kojem se potonjim člankom predviđa da države članice ne mogu zabraniti ili ograničiti stavljanje na tržište duhanskih i srodnih proizvoda u pogledu aspekata koji su usklađeni tom direktivom.
17. Budući da je imao nedoumice u pogledu upućivanja na članak 7. stavak 6. Direktive 2014/40 u članku 20. stavku 3. točki (c) te direktive, Raad van Sate (Državno vijeće) odlučio je prekinuti dva glavna postupka i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 20. stavak 3. točku (c) u vezi s člankom 7. stavkom 6. Direktive 2014/40 tumačiti na način da se njome države članice obvezuju da u kontekstu stavljanja na tržište elektroničkih cigareta i spremnika s tekućinom za punjenje zabrane mogućnost da tekućine, koje sadržavaju nikotin, sadržavaju aditive koji olakšavaju njegovo udisanje ili unos, kako je predviđeno u članku 7. stavku 6. točki (d) Direktive, iako elektronička cigareta ne dovodi ni do sagorijevanja ni do ispuštanja dima?”
18. Tužitelji iz glavnih postupaka, kao i belgijska, češka, njemačka, francuska, austrijska i portugalska vlada te Komisija, podnijeli su pisana očitovanja.
IV. Analiza
19. Prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 20. stavak 3. točku (c) u vezi s člankom 7. stavkom 6. Direktive 2014/40 tumačiti na način da se na tržište ne mogu stavljati elektroničke cigarete i spremnici s tekućinom za punjenje, kad tekućina koja sadržava nikotin uključuje i aditive koji olakšavaju njegovo udisanje ili unos. Belgijskim propisima koji konkretno uređuju elektroničke cigarete izričito se određuje da tekućina koja sadržava nikotin ne smije sadržavati aditive koji olakšavaju njegovo udisanje ili unos .
20. Zbog razloga koje ću iznijeti u nastavku, smatram da na pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev treba odgovoriti potvrdno.
21. Već je prošlo čak 25 godina od povijesne presude od 5. listopada 2000., Njemačka/Parlament i Vijeće, u kojoj je Sud utvrdio da se zakonodavac [Unije] može osloniti na odredbe koje se odnose na uspostavu unutarnjeg tržišta, čak i ako je u okviru izbora koji mora izvršiti zaštita javnog zdravlja odlučujuća, ako doneseni akt za predmet stvarno ima poboljšanje uvjeta za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta(6). Osim toga, Sud je pojasnio da je Ugovorom isključeno usklađivanje zakonskih i drugih propisa država članica koji teže zaštiti i poboljšanju ljudskog zdravlja, ali to ne znači da mjere usklađivanja poduzete na temelju drugih odredbi Ugovora, u ovom slučaju članka 114. UFEU-a, ne mogu utjecati na zaštitu zdravlja ljudi(7).
22. Sud je zatim više puta ponovio da mjere usklađivanja koje Europska unija poduzima u području duhanskih i srodnih proizvoda odgovaraju „dvostrukom cilju”, i to: (a) olakšavanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za te proizvode, (b) uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude(8).
23. Međuovisnost dvaju ciljeva može se ostvariti isključivo na razini Unije kako bi se izbjegle razlike u nacionalnim propisima u ovom posebnom području i stoga prepreke slobodnom kretanju i narušavanja tržišnog natjecanja(9).
24. Isto tako, budući da je zaštita ljudskog zdravlja primarnog ranga u pravu Unije(10), zakonodavac Unije ima zadaću da u svoje regulatorne odabire uključi, s jedne strane, moguće gospodarske posljedice koje bi mogle nastati za poduzetnike koji su dužni poštovati obveze i zabrane koje proizlaze iz mjera usklađivanja i, s druge strane, potrebu osiguravanja visoke razine zaštite zdravlja. Kao što to podsjeća Sud, ispunjenje te potrebe „može opravdati negativne gospodarske posljedice, čak i velikih razmjera”(11).
25. S obzirom na navedeno, nesporno je da i direktiva o kojoj je riječ odgovara prethodno razmatranom „dvostrukom cilju”, kako on proizlazi iz članka 1. te direktive. U članku 1. predviđa se usklađivanje odredbi država članica kako bi se olakšalo neometano funkcioniranje tržišta duhanskih i srodnih proizvoda i osigurala visoka razina zaštite ljudskog zdravlja te kako bi se ispunile obveze Unije iz Okvirne konvencije [Svjetske zdravstvene organizacije (SZO) o suzbijanju konzumacije duhanskih proizvoda].
26. Na isti zaključak navodi i analiza konkretnih odredbi čije tumačenje traži sud koji je uputio zahtjev.
27. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, u svrhu tumačenja odredbe prava Unije, treba uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je ona dio(12).
28. Kad je riječ o doslovnom tumačenju, uvodno smatram da je korisno podsjetiti na to da se Direktiva u biti odnosi na dvije vrste proizvoda. S jedne strane, riječ je o „duhanskim proizvodima” iz glave II. Direktive, u okviru kojih se pak razlikuju duhanski proizvodi „za pušenje” (odnosno proizvodi koji dovode do postupka sagorijevanja) i „bezdimni” duhanski proizvodi (poput duhana za žvakanje, šmrkanje i oralnu potrošnju)(13). S druge strane, Direktiva se odnosi na „elektroničke cigarete i biljn[e] proizvod[e] za pušenje” iz glave III. Direktive.
29. Članak 7. nalazi se u poglavlju I. glave II., naslovljene „Duhanski proizvodi”. Stoga se odredbe koje su dio te glave odnose samo na duhanske proizvode. Naime, članak 7. stavak 6. točka (d) odnosi se, konkretno, na duhanske proizvode za pušenje jer je zakonodavac Unije namjeravao odrediti zabranu aditiva koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina za posebnu kategoriju duhanskih proizvoda, kao što su duhanski proizvodi za pušenje. Iz toga proizlazi da se, s obzirom na položaj članka 7. u tekstu Direktive, stavak 6. te odredbe ne može izričito odnositi i na elektroničke cigarete.
30. Drugim riječima, kad bi se općenito argumentiralo da je članak 7. stavak 6. trebao i mogao izričito upućivati na elektroničke cigarete da bi se mogao na njih primjenjivati, to bi značilo ignorirati strukturu same direktive.
31. Člankom 20., koji se nalazi u glavi III., naslovljenoj „Elektroničke cigarete i biljni proizvodi za pušenje”, stavkom 3. točkom (c) predviđa se da „tekućina koja sadrži nikotin ne sadrži aditive navedene u članku 7. stavku 6.”, pri čemu se ne pravi nikakva razlika kad je riječ o duhanskim proizvodima za pušenje. Stoga je zakonodavac namjeravao uputiti na sve aditive navedene u članku 7. stavku 6., uključujući one koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina.
32. Stoga bi već doslovno tumačenje moglo biti dovoljno da se zaključi da, u skladu s člankom 20. stavkom 3., u vezi s člankom 7. stavkom 6., države članice trebaju osigurati da elektroničke cigarete i spremnici s tekućinom za punjenje ne sadržavaju aditive koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina.
33. Međutim, svjestan sam da i dalje mogu postojati dvojbe u pogledu tumačenja, kao što to ističu neke stranke. Smatram da se te dvojbe mogu u potpunosti ukloniti tumačenjem s obzirom na ciljeve. Konkretno, mogu se ukloniti s obzirom na jedan od ciljeva(14) Direktive, odnosno cilj osiguravanja visoke razine zaštite ljudskog zdravlja, jer su znanstveni dokazi pokazali da se opasnost elektroničkih cigareta u kvalitativnom smislu može izjednačiti s opasnošću klasičnih cigareta.
34. Kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 7. Direktive 2014/40, „[z]akonodavno djelovanje na razini Unije potrebno je i kako bi se provela Okvirna konvencija [SZO-a] o nadzoru nad duhanom (‚FCTC’) od svibnja 2003. čije su odredbe obvezujuće za Uniju i njezine države članice. […]”.
35. Unutar znanstvene zajednice različite studije pokazale su da elektroničke cigarete imaju negativne učinke na ljudsko zdravlje. Te učinke uzrokuju, konkretno, vrsta tvari koje nastaju uporabom elektroničke cigarete i nikotin sadržan u tekućini te cigarete. Može se smatrati da su negativni učinci na ljudsko zdravlje koje uzrokuju elektroničke cigarete izjednačeni s učincima koje uzrokuju klasične cigarete.
36. Naime, u mišljenju Znanstvenog odbora za zdravstvene, okolišne i nove rizike (SCHEER) za Europsku komisiju od 16. travnja 2021. navodi se da se unos nikotina s pomoću takvih uređaja može izjednačiti s unosom iz klasičnih cigareta(15). Primjerice, navedeni odbor tvrdi da s obzirom na trajanje uporabe i „udisaje” serumske razine nikotina iz elektroničkih cigareta mogu doseći razine iz klasične cigarete(16).
37. Tehnička izvješća koja objavljuje SZO također potvrđuju negativne učinke na ljudsko zdravlje koje uzrokuju elektroničke cigarete. Zbog toga je SZO pozvao stranke Konvencije da donesu politike prevencije i smanjenja ovisnosti o nikotinu, što su politike koje bi trebale biti dio šireg programa nadzora nad duhanom(17).
38. U ovom konkretnom kontekstu u kojem su trenutne znanstvene spoznaje jasne, postojanje rizika za javno zdravlje stvarno je i dovoljno dokazano(18).
39. Uostalom, možda treba podsjetiti na to da načelo opreznosti, koje je parametar koji Sud upotrebljava u ocjeni znanstvenih podataka i mogućih rizika za zdravlje, zapravo podrazumijeva dvije faze, odnosno: (a) identifikaciju mogućih negativnih posljedica dotičnih tvari ili hrane za zdravlje i sveobuhvatnu procjenu rizika za zdravlje temeljenu na najpouzdanijim dostupnim znanstvenim podacima i najnovijim rezultatima međunarodnih istraživanja i, (b) samo kada se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili opseg navodnog rizika zbog nedovoljnih, neuvjerljivih ili nepreciznih rezultata provedenih studija, a u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za javno zdravlje, načelo opreznosti opravdava uporabu ograničavajućih mjera, pod uvjetom da su te mjere nediskriminirajuće i objektivne(19).
40. Čini se da u slučaju predmetne direktive (više) ne postoje razlozi opreznosti, nego samo regulatorni razlozi da se slijedi smjer tumačenja predložen s gledišta zaštite zdravlja.
41. Stoga se može smatrati da se na temelju trenutačnih znanstvenih spoznaja te s gledišta obveze zaštite ljudskog zdravlja, ne može smatrati da elektroničke cigarete ne podrazumijevaju rizik za ljudsko zdravlje; unos nikotina do kojeg one dovode nije bitno drukčiji od unosa iz klasičnih cigareta.
42. Budući da je o tome riječ, nakon logike načela opreznosti valja se zaustaviti na ocjeni proporcionalnosti zakonodavčeva odabira. Na temelju članka 114. UFEU-a zakonodavac Unije ima određeno diskrecijsko pravo prilikom provođenja usklađivanja i ovlašten je intervenirati mjerama koje smatra odgovarajućima poštujući pritom stavak 3. navedenog članka(20), kao i načela utvrđena UFEU-om i sudskom praksom(21).
43. Tužitelji iz glavnih postupaka tvrde da se na elektroničke cigarete ne može primjenjivati sustav koji je istovjetan sustavu duhanskih proizvoda jer elektroničke cigarete ne dovode do sagorijevanja ili ispuštanja dima. Oni argumentiraju da usklađivanje treba tumačiti upravo u tom okviru, odnosno da, s obzirom na različite objektivne značajke dvaju proizvoda, elektroničke cigarete treba urediti na drukčiji način od duhanskih proizvoda. Ta argumentacija nije uvjerljiva jer je točno da je Sud u prethodnim odlukama izričito priznao da se „[elektroničke cigarete] razlikuju od [duhanskih proizvoda] svojim objektivnim značajkama kao i novim pojavljivanjem na dotičnom tržištu, što u njihovu pogledu opravdava primjenu posebnog propisa”(22).
44. Međutim, činjenica da elektroničke cigarete mogu biti predmet posebnih propisa istodobno ne opravdava mogućnost da se tim propisom izbjegne temeljni cilj zaštite ljudskog zdravlja, koji se nastoji postići Direktivom(23).
45. Zbog istog razloga smatram da je tvrdnja da usklađivanje treba ostvariti na način da se u propisima i dalje drukčije postupa s dvjema vrstama proizvoda o kojima je riječ – elektroničke cigarete i duhanski proizvodi – izjednačena s time da se uzima u obzir samo jedan cilj, odnosno osiguravanje neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, pri čemu se zanemaruje drugi cilj, odnosno osiguravanje visoke razine zaštite ljudskog zdravlja. Međutim, potonji cilj služi kao smjernica u tumačenju odredbi poput onih koje se razmatraju u ovom slučaju, s obzirom na ono što je navedeno u točki 24. ovog mišljenja.
46. U tom pogledu, ako se smatra da na elektroničke cigarete nije primjenjiva zabrana aditiva koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina, bojim se da bi to dovelo do povećanja opasnosti od pojave negativnih učinaka na štetu zdravlja potrošača i posebno mladih koji predstavljaju najbrojniju skupinu potrošača te vrste proizvoda(24).
47. Među ostalim, da je zakonodavac Unije izričito predvidio da se zabrana aditiva o kojoj je riječ ne primjenjuje na elektroničke cigarete, posljedica toga bila bi da bi elektroničke cigarete predstavljale međukorak prema ovisnosti o nikotinu, što se oštro protivi logici na kojoj se temelji uvodna izjava 43. Direktive(25).
48. Dakle, riječ je o riziku koji zakonodavac Unije nije mogao preuzeti imajući u vidu načela opreznosti (prije) i proporcionalnosti (sada), tim više kada se uzmu u obzir trenutačne znanstvene spoznaje. Među ostalim, na temelju načela opreznosti, zakonodavac Unije već ima punu ovlast poduzeti mjere za zaštitu zdravlja ljudi ne čekajući da se u potpunosti i u punoj težini ostvare rizici za to zdravlje kada postojanje i opseg tih rizika još uvijek nisu sa sigurnošću utvrđeni(26).
49. To očito potvrđuje uvodna izjava 41. Direktive, u kojoj se, prilikom navođenja da je nikotin „otrovna tvar” koja predstavlja „potencijalni rizik za zdravlje […], uključujući i za osobe kojima proizvod nije namijenjen”, utvrđuje da bi tekućina koja sadrži nikotin, odnosno tekućina koja se upotrebljava u elektroničkim cigaretama, „trebala […] biti stavljena na tržište samo u elektroničkim cigaretama i u spremnicima za ponovno punjenje koji ispunjavaju određene sigurnosne uvjete i uvjete kvalitete”.
50. Usto, kad bi se tvrdilo da se zabrana o kojoj je riječ ne primjenjuje i na elektroničke cigarete, to bi značilo da se ne slušaju SZO-ova upozorenja u tom pogledu. Naime, na šestom zasjedanju konferencije stranaka Okvirne konvencije održanom 18. listopada 2014. stankama je preporučeno da zabrane ili reguliraju također i uporabu elektroničkih cigareta, „uzimajući u obzir visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja”(27). Nadalje, u tehničkoj smjernici iz 2023., nakon što je istaknuo da prema znanstvenim studijama elektroničke cigarete nisu učinkovite pri prestanku pušenja, SZO je nedavno pozvao stranke na djelovanje kako bi se smanjili rizici koji proizlaze iz uporabe elektroničkih cigareta, pri čemu posebnu pažnju valja pridati mladima(28).
51. Stoga se može zaključiti da se, s obzirom na načela opreznosti i proporcionalnosti, ne može smatrati, za razliku od onog što tvrde tužitelji iz postupaka, da je ograničenje, poput onog koje je uveo Belgische Staat (Belgijska Država), dodatno onomu što se već predviđa Direktivom 2014/40, zbog čega se to ograničenje ne protivi članku 24. stavku 1. Direktive 2014/40, naslovljenom „Slobodno kretanje”.
52. Stoga smatram da se članak 3. Kraljevske uredbe Belgische Staata (Belgijska Država) od 7. studenoga 2022., u dijelu u kojem se određuje da tekućina koja sadržava nikotin ne smije sadržavati aditive koji olakšavaju njegovo udisanje ili unos, nije u suprotnosti s Direktivom 2014/40 u cjelini.
53. Prema mojem mišljenju, iz toga slijedi da primjenu zabrane aditiva koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina i na elektroničke cigarete treba smatrati mjerom kojom se nastoji postići cilj osiguravanja visoke razine zaštite ljudskog zdravlja u skladu s relevantnim odredbama UFEU-a i Povelje(29).
V. Zaključak
54. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku koje je uputio Raad van State (Državno vijeće, Belgija) odgovori na sljedeći način:
Članak 20. stavak 3. točku (c) u vezi s člankom 7. stavkom 6. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ, treba tumačiti na način da države članice trebaju osigurati da tekućina koja sadržava nikotin ne sadržava aditive koji olakšavaju njegovo udisanje ili unos, kako je predviđeno u članku 7. stavku 6. točki (d), iako elektronička cigareta ne dovodi ni do sagorijevanja ni do ispuštanja dima.
1 Izvorni jezik: talijanski
2 Direktiva 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (SL 2014., L 127, str. 1. te ispravci SL 2015., L 150, str. 24. i SL 2017., L 123, str. 135.)
3 Belgisch Staatsblad od 11. siječnja 2023., str. 5873.
4 Direktiva (EU) 2015/1535 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (kodificirani tekst) (SL 2015., L 241, str. 1.). U skladu s tom direktivom, na temelju načela lojalne suradnje države članice dužne su Komisiji dostaviti svoje zakonodavne prijedloge u području tehničkih propisa prije njihova donošenja.
5 Budući da je smatrao da se o prvom tužbenom razlogu može odlučiti nakon što se odluči o drugom razlogu, sud koji je uputio zahtjev prekinuo je ispitivanje prvog tužbenog razloga, pri čemu u tom smislu nije uputio nikakav zahtjev za prethodnu odluku. Za potrebe sveobuhvatnosti, prvim tužbenim razlogom istaknutim u glavnim postupcima stranke tvrde da Belgija nije Europskoj komisiji pravilno dostavila nacrt Kraljevske uredbe, a posljedica toga je povreda postupovnih zahtjeva iz Direktive 2015/1535.
6 Presuda od 5. listopada 2000., Njemačka/Parlament i Vijeće (C-376/98, EU:C:2000:544, t. 88.)
7 Presuda od 5. listopada 2000., Njemačka/Parlament i Vijeće (C-376/98, EU:C:2000:544, t. 77. i 78.). Vidjeti nedavnu presudu od 26. lipnja 2025., PJ Carroll i Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
8 Vidjeti u tom smislu presude od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, t. 124.) i od 4. svibnja 2016., Poljska/Parlament i Vijeće (C-358/14, EU:C:2016:323, t. 80.).
9 Vidjeti u tom smislu presude od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C-491/01, EU:C:2002:741, t. 64. i 179.) i od 4. svibnja 2016., Poljska/Parlament i Vijeće (C-358/14, EU:C:2016:323, t. 117. i 118.).
10 U skladu s člankom 35. drugom rečenicom Povelje o temeljnim pravima, kao i s člankom 9., člankom 114. stavkom 3. i člankom 168. stavkom 1. UFEU‑a, pri utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije – uključujući, dakle, ostvarivanje usklađivanja – treba osigurati visok stupanj zaštite zdravlja ljudi; vidjeti nedavnu presudu od 22. lipnja 2023. Komisija/Mađarska (C-823/21, EU:C:2023:504, t. 55.).
11 Vidjeti među ostalim presudu od 22. studenoga 2018., Swedish Match (C-151/17, EU:C:2018:938, t. 54.).
12 Vidjeti nedavnu presudu od 9. siječnja 2025., Holding Communal (C-627/23, EU:C:2025:9, t. 28. i navedena sudska praksa).
13 Vidjeti u tom pogledu članak 2. točke 4., 5., 9. i 13., kao i članak 19. stavak 4. Direktive 2014/40.
14 Vidjeti presudu od 4. svibnja 2016., Poljska/Parlament i Vijeće (C-358/14, EU:C:2016:323, t. 80.), u kojoj je Sud izričito potvrdio „dvostruki cilj [Direktive], odnosno olakšati neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude”. Vidjeti također presude od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr. (C-547/14, EU:C:2016:325, t. 220.); od 22. veljače 2022., Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (C-160/20, EU:C:2022:101, t. 32.) i od 15. svibnja 2025., Bundesminister für Gesundheit (C-717/23, EU:C:2025:351, t. 49.). Vidjeti nedavnu presudu od 26. lipnja 2025., PJ Carroll i Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, t. 54. i 55.).
15 Scientific Committee on Health, Environmental and Emerging Risks, European Commission, Opinion on electronic cigarettes od 16. travnja 2021., str. 6.
16 Ibidem, str. 8. Osim toga, s obzirom na znanstvene dokaze o negativnim učincima koje uzrokuju takozvani „novi” proizvodi, poput elektroničkih cigareta (vidjeti točku 2. Preporuke Vijeća o okolišu bez duhanskog dima i aerosola, kojom se zamjenjuje Preporuka Vijeća 2009/C 296/02 (pravna osnova koju je predložila Komisija: članak 168. stavak 6. UFEU-a) – Donošenje (Bilješka ST 15059 2024 INIT) Glavnog tajništva Vijeća Europske unije (14. studenoga 2024.), Vijeće je donijelo preporuku naslovljenu „Preporuka Vijeća od 3. prosinca 2004. o okolišu bez duhanskog dima i aerosola kojom se zamjenjuje Preporuka Vijeća 2009/C 296/02“ (SL C/2024./7425, C). Za razliku od prethodne preporuke koja je stavljena izvan snage, područje primjene te preporuke, koja je donesena 3. prosinca 2024., prošireno je i na elektroničke cigarete.
17 SZO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, prosinac 2023., str. 5. Među ostalim, Sud je u presudi od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, t. 51.), prilikom ispitivanja valjanosti članka 20. Direktive 2014/40, uzeo u obzir i izvješće SZO-a od 1. rujna 2014., naslovljeno „Elektronički nikotinski inhalatori” [Electronic nicotine delivery systems: Report by WHO, (FCTC/COP/6/10 Rev. 1), dostupno na: https://iris.who.int/handle/10665/147110]. Vidjeti po analogiji presudu od 9. rujna 2003., Monsanto Agricoltura Italia i dr. (C-236/01, EU:C:2003:431, t. 79.).
18 Vidjeti po analogiji presude od 2. prosinca 2004., Komisija/Nizozemska (C-41/02, EU:C:2004:762, t. 49.); od 9. rujna 2003., Monsanto Agricoltura Italia i dr. (C-236/01, EU:C:2003:431, t. 109.) i od 28. siječnja 2010., Komisija/Francuska (C-333/08, EU:C:2010:44, t. 87.).
19 Vidjeti po analogiji presudu od 19. siječnja 2017., Queisser Pharma (C-282/15, EU:C:2017:26, t. 56. i 57.).
20 U stavku 3. članka 114. UFEU-a određuje se sljedeće: „Komisija će u svojim prijedlozima predviđenima u stavku 1. o zdravlju, sigurnosti, zaštiti okoliša i zaštiti potrošača polaziti od visoke razine zaštite, posebice vodeći računa o svakom novom razvoju utemeljenom na znanstvenim činjenicama. U okviru svojih ovlasti Parlament i Vijeće također će težiti ostvarivanju tog cilja.“ Također, vidjeti nedavnu presudu od 26. lipnja 2025., PJ Carroll i Nicoventures Trading (C-759/23, EU:C:2025:477, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
21 Vidjeti u tom smislu presude od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr. (C-547/14, EU:C:2016:325, t. 62. i 63.) i od 22. lipnja 2017., E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, t. 49.).
22 Vidjeti presudu od 4. svibnja 2016., Pillbox 38 (C-477/14, EU:C:2016:324, t. 62.). Sud je zatim u točki 63. smatrao da, s obzirom na razlike između dviju kategorija proizvoda, nije relevantna usporedba između pravila koja se primjenjuju na duhanske proizvode i onih koja se odnose na elektroničke cigarete i spremnike s tekućinom za punjenje.
23 U tom se pogledu slažem s povezanim Komisijinim očitovanjima. Komisija tvrdi da bi se protivilo cilju osiguravanja visoke razine zaštite ljudskog zdravlja kad bi se smatralo da se aditivi koji olakšavaju udisanje ili unos nikotina mogu isključiti iz zabranjenih aditiva koji se navode u Direktivi u skladu s člankom 20. stavkom 3. točkom (c), u vezi s člankom 7. stavkom 6., s obzirom na to da elektroničke cigarete ispuštaju paru.
24 Prema SCHEER-ovu mišljenju za Europsku komisiju, navedenom u točki 16. ovog mišljenja, broj mladih koji upotrebljava elektroničke cigarete znatno je porastao u Uniji, sa 7,2 % u 2012. na 14,6 % u 2017. (str. 17.). Osim toga, prema nedavnoj studiji koju su zajedno proveli Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) i Europska komisija, naslovljenoj „Health at a Glance: Europe 2024.: State of Health in the EU Cycle” (OECD Publishing, 2024., Pariz), uporaba elektroničkih cigareta u europskim zemljama „znatno je veća među mladima” (str. 118.).
25 U uvodnoj izjavi 43. Direktive 2014/40 zakonodavac Unije navodi da „[b]udući da se njima oponaša i normalizira pušenje kao radnja, elektroničke cigarete mogu predstavljati međukorak prema ovisnosti o nikotinu te konačno i tradicionalnoj konzumaciji duhana”.
26 Vidjeti u tom smislu presudu od 10. travnja 2014., Acino/Komisija (C-269/13 P, EU:C:2014:255, t. 57. i navedena sudska praksa).
27 Vidjeti odluku „Electronic nicotine delivery systems and electronic non-nicotine delivery systems“ konferencije stranaka Okvirne konvencije SZO-a o nadzoru nad duhanom, donesenu na šestoj sjednici održanoj 18. listopada 2014. u Moskvi, FCTC/COP/6(9) (t. 3. odluke), dostupnu na: https://iris.who.int/handle/10665/145116.
28 Vidjeti SZO, Technical Note on Call to action on electronic cigarettes, prosinac 2023., osobito str. 3. na kojoj se navodi „[y]oung people in many countries are increasingly taking up the use of e-cigarettes and this trend has been reported to be of great public health concern by several countries” [u mnogim je zemljama u porastu korištenje elektroničkih cigareta među mladima, a taj je trend u više zemalja prepoznat kao razlog za veliku zabrinutost za zdravlje ljudi (slobodan prijevod)].
29 Navedenima u bilješci 10. ovog mišljenja