Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 26. lipnja 2025.(1)
Spojeni predmeti C-364/24 i C-393/24
Giorgio Fidenato, osobno i kao vlasnik poljoprivrednog gospodarstva „In Trois”
protiv
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste,
uz sudjelovanje:
WX, osobno i kao vlasnik poljoprivrednog gospodarstva Li Pocis osobe WX (C-364/24)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
i
Giorgio Fidenato, osobno i kao vlasnik poljoprivrednog gospodarstva „In Trois”
protiv
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (C-393/24)
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunale di Udine (Sud u Udinama, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Namjerno uvođenje u okoliš genetski modificiranih organizama – Direktiva 2001/18/EZ – Članak 26.c stavak 3. – Provedbena odluka (EU) 2016/321 – Zabrana uzgoja genetski modificiranog kukuruza MON 810 u Italiji – Valjanost”
I. Uvod
1. Čini se da uzgoj genetski modificiranih organizama (GMO) ne nailazi na odobrenje u Europskoj uniji. Tako je danas, 35 godina nakon prvog usklađivanja odredbi o namjernom uvođenju GMO-a u okoliš(2) uzgoj u Uniji odobren samo za jednu vrstu GMO-a: genetski modificirani kukuruz MON 810 proizvođača Monsanto (u daljnjem tekstu: kukuruz MON 810)(3). Države članice su, također, različito reagirale na to odobrenje. Naime, neke od njih poduzele su mjere za ograničavanje ili zabranu tog uzgoja primjenom različitih odredbi primarnog i sekundarnog prava Unije.(4)
2. U toj situaciji, zakonodavac Unije je 2015. odlučio, u biti, državama članicama dati odriješene ruke, tako da mogu ograničiti ili zabraniti uzgoj GMO-a na svojim državnim područjima, pod jedinim uvjetom da od gospodarskog subjekta o kojem je riječ dobiju suglasnost. To je dovelo do stvaranja sustava „uzgoja GMO-a à la carte” unutar Unije(5), u okviru kojeg su mnoge države članice(6) ograničile ili zabranile uzgoj kukuruza MON 810 na cijelom svojem državnom području ili njegovu dijelu.
3. Deset godina kasnije od Suda se traži da u ovim predmetima ocijeni valjanost odredbi kojima se predviđa taj „uzgoj GMO-a à la carte” i zakonitost zabrane uzgoja kukuruza MON 810 koja je uvedena u Italiji na temelju tih odredbi.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2001/18/EZ
4. Uvodna izjava 4. Direktive 2001/18/EZ(7) glasi:
„Živi organizmi, bez obzira na to uvode li se u okoliš u velikim ili malim količinama u svrhe pokusa ili kao komercijalni proizvodi, mogu se reproducirati u okolišu i prelaziti državne granice, čime utječu na druge države članice. Učinci tog uvođenja u okoliš mogu biti nepovratni.”
5. Članak 1. te direktive predviđa:
„U skladu s načelom predostrožnosti, cilj ove direktive jest uskladiti zakone i druge propise država članica i zaštititi zdravlje ljudi i okoliš pri:
[...]
– stavljanju na tržište genetski modificiranih organizama kao proizvoda ili u sastavu proizvoda unutar Zajednice.”
6. Članak 22. navedene direktive predviđa:
„Ne dovodeći u pitanje članak 23., države članice ne mogu zabraniti, ograničiti niti ometati stavljanje na tržište GMO-a, kao proizvodâ ili sastojka proizvodâ, koji ispunjavaju uvjete ove direktive.”
7. Članak 33. iste direktive, naslovljen „Sankcije”, određuje:
„Države članice određuju sankcije koje će se primjenjivati na povrede nacionalnih odredaba usvojenih na temelju ove direktive. Te su sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
8. Direktiva 2001/37 izmijenjena je, među ostalim, Direktivom 2015/412(8).
9. Uvodne izjave 5. do 8. Direktive 2015/412 glase:
„(5) Jednom kada je GMO odobren u svrhu uzgoja u skladu s pravnim okvirom Unije o GMO-ima i kada ispuni, u pogledu sorte koju treba staviti na tržište, zahtjeve prava Unije o stavljanju na tržište sjemena i biljnog reprodukcijskog materijala, države članice nisu ovlaštene zabraniti, ograničiti ili ometati njegov slobodan promet na svojem državnom području, osim pod uvjetima utvrđenima pravom Unije.
(6) Iskustvo je pokazalo da je uzgoj GMO-a pitanje koje se temeljitije razmatra na razini država članica. Pitanja povezana sa stavljanjem na tržište i uvozom GMO-a trebalo bi radi očuvanja unutarnjeg tržišta i dalje regulirati na razini Unije. Međutim, uzgoj u pojedinim slučajevima može zahtijevati više fleksibilnosti jer se radi o pitanju s naglašenom nacionalnom, regionalnom i lokalnom dimenzijom s obzirom na njegovu povezanost s upotrebom zemljišta, lokalnim poljoprivrednim strukturama i zaštitom ili održavanjem staništa, ekosustava i krajobraza. U skladu s člankom 2. stavkom 2. [UFEU-a] države članice imaju pravo na mogućnost donošenja pravno obvezujućih akata kojima se ograničava ili zabranjuje uzgoj GMO-a na njihovu državnom području nakon što su takvi GMO-i odobreni za stavljanje na tržište Unije. Međutim, takva fleksibilnost ne bi trebala nepovoljno utjecati na zajednički postupak odobravanja, posebno na postupak evaluacije [...].
(7) Kako bi ograničile ili zabranile uzgoj GMO-a, pojedine su države članice u prošlosti primjenjivale zaštitne klauzule i hitne mjere na temelju članka 23. [Direktive 2001/18] i članka 34. Uredbe (EZ) br. 1829/2003[(9)] kao rezultat, ovisno o slučaju, novih ili dodatnih informacija koje su postale dostupne od dana suglasnosti i koje utječu na procjenu rizika za okoliš ili ponovne procjene postojećih informacija. Druge su se države članice koristile postupkom obavješćivanja određenim u članku 114. stavcima 5. i 6. UFEU-a kojim se zahtijeva izlaganje novih znanstvenih dokaza u vezi sa zaštitom okoliša ili radnom okolinom. Osim toga, postupak odlučivanja u pogledu uzgoja GMO-a pokazao se posebno teškim s obzirom na iznesene nacionalne zabrinutosti koje nisu povezane samo s pitanjima koja se odnose na sigurnost GMO-a u pogledu zdravlja ili okoliša.
(8) U tom se kontekstu čini primjerenim državama članicama omogućiti, u skladu s načelom supsidijarnosti, više fleksibilnosti pri odlučivanju o tome žele li uzgajati GMO-e na svojem državnom području, a da to ne utječe na procjenu rizika predviđenu u sustavu Unije za odobravanje GMO-a, bilo za vrijeme postupka odobravanja ili nakon njega te, neovisno o mjerama na koje države članice koje uzgajaju GMO-e imaju pravo ili koje moraju poduzeti primjenom [Direktive 2001/18], kako bi izbjegle nenamjernu prisutnost GMO-a u drugim proizvodima. Pružanjem te mogućnosti državama članicama vjerojatno će se poboljšati postupak za odobravanje GMO-a i u isto će se vrijeme vjerojatno osigurati sloboda izbora potrošača, poljoprivrednika te gospodarskih subjekata, a uključenim dionicima istodobno omogućiti više jasnoće u vezi s uzgojem GMO-a u Uniji. Ova Direktiva trebala bi stoga olakšati neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta.”
10. Člankom 1. točkom 2. te direktive u Direktivu 2001/18 uneseni su članci 26.b i 26.c (u daljnjem tekstu: sporne odredbe).
11. Direktiva 2001/18, kako je izmijenjena Direktivom 2015/412 (u daljnjem tekstu: Direktiva 2001/18), u stavcima 1. do 3. i 8. članka 26.b, naslovljenog „Uzgoj”, predviđa:
„1. Za vrijeme postupka odobravanja određenog GMO-a ili za vrijeme obnove suglasnosti/odobrenja, država članica može zahtijevati prilagođavanje zemljopisnog područja iz svoje pisane suglasnosti ili odobrenja tako da cijelo državno područje ili dio državnog područja te države članice bude izuzeto iz uzgoja. Taj se zahtjev [dostavlja Komisiji] [...]. Komisija bez odgađanja dostavlja zahtjev države članice podnositelju obavijesti/podnositelju prijave i drugim državama članicama. [...]
2. U roku od 30 dana nakon što je Komisija podnijela taj zahtjev, podnositelj obavijesti/podnositelj prijave može prilagoditi ili potvrditi zemljopisno područje iz svoje prvotne obavijesti/prijave.
Ako ono ne bude potvrđeno, prilagođavanje zemljopisnog područja iz obavijesti/prijave provodi se [...].
[...]
3. Ako nije podnesen zahtjev u skladu sa stavkom 1. ovog članka ili ako je podnositelj obavijesti/podnositelj prijave potvrdio zemljopisno područje iz svoje prvotne obavijesti/prijave, država članica može donijeti mjere kojima na cijelom svojem državnom području ili dijelu svojeg državnog područja ograničava ili zabranjuje uzgoj GMO-a ili skupine GMO-a, određenih prema usjevu ili značajkama, nakon što su isti odobreni u skladu s dijelom C ove Direktive ili u skladu s [Uredbom br. 1829/2003], pod uvjetom da su takve mjere u skladu s pravom Unije, obrazložene, proporcionalne i nediskriminirajuće te da se, osim toga, temelje na imperativnim razlozima kao što su oni koji se odnose na:
(a) ciljeve okolišne politike;
(b) urbanističko i prostorno planiranje;
(c) upotrebu zemljišta;
(d) društveno-ekonomske utjecaje;
(e) izbjegavanje prisutnosti GMO-a u drugim proizvodima, ne dovodeći u pitanje članak 26.a;
(f) ciljeve poljoprivredne politike;
(g) javni poredak.
[...]
8. Mjere donesene prema ovom članku ne utječu na slobodan promet odobrenih GMO-a kao proizvodâ ili u proizvodima.”
12. Članak 26.c te direktive, naslovljen „Prijelazne mjere”, određuje:
„1. Od 2. travnja 2015. do 3. listopada 2015. država članica može zahtijevati prilagođavanje zemljopisnog područja iz obavijesti/prijave ili iz odobrenja koja/koje je podnesena/dano u skladu s ovom Direktivom ili [Uredbom br. 1829/2003] prije 2. travnja 2015. Komisija bez odgađanja dostavlja zahtjev države članice podnositelju obavijesti/podnositelju prijave i drugim državama članicama.
2. Ako o obavijesti/prijavi još nije odlučeno, a podnositelj obavijesti/podnositelj prijave nije potvrdio zemljopisno područje iz svoje prvotne obavijesti/prijave u roku od 30 dana od dostave zahtjeva iz stavka 1. ovog članka, zemljopisno područje iz njegove obavijesti/prijave prilagođava se na odgovarajući način. [...]
3. Ako je odobrenje već dano, a nositelj odobrenja nije potvrdio zemljopisno područje odobrenja u roku od 30 dana od dostave zahtjeva iz stavka 1. ovog članka, odobrenje se na odgovarajući način mijenja. Za pisanu suglasnost u skladu s ovom direktivom, nadležno tijelo na odgovarajući način mijenja zemljopisno područje iz suglasnosti i po dovršetku izmjene obavješćuje Komisiju, države članice i nositelja odobrenja. Za odobrenje u skladu s [Uredbom br. 1829/2003] Komisija na odgovarajući način mijenja odluku o odobrenju bez primjene postupka navedenog u članku 35. stavku 2. te Uredbe. Komisija na odgovarajući način obavješćuje države članice i nositelja odobrenja.
4. Ako nije podnesen zahtjev u skladu sa stavkom 1. ovog članka ili ako je podnositelj obavijesti/podnositelj prijave ili, ovisno o slučaju, nositelj odobrenja potvrdio zemljopisno područje iz svoje prvotne prijave ili, ovisno o slučaju, iz odobrenja, primjenjuju se mutatis mutandis članak 26.b stavci od 3. do 8.
5. Ovaj članak ne dovodi u pitanje uzgoj odobrenog genetski modificiranog sjemena i biljnog reprodukcijskog materijala koji su zakonito zasađeni prije nego što je uzgoj GMO-a ograničen ili zabranjen u državi članici.
6. Mjere donesene prema ovom članku ne utječu na slobodan promet odobrenih GMO-a kao proizvodâ ili u proizvodima.”
2. Provedbena odluka (EU) 2016/321
13. U članku 1. Provedbene odluke (EU) 2016/321(10), donesene na temelju članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18, određuje se „[u]zgoj genetski modificiranog kukuruza [MON 810] zabranjen je na područjima navedenima u Prilogu ovoj Odluci”.
14. Među područjima navedenima u prilogu toj provedbenoj odluci nalazi se, u točki 8., talijansko državno područje.
3. Uredba br. 1829/2003
15. Uredba br. 1829/2003 dopunjuje pravni okvir koji se primjenjuje na GMO-e za uzgoj u cijeloj Uniji kao što su sjeme ili drugi biljni reprodukcijski materijal. Cilj je te uredbe, u skladu s njezinim člankom 1. točkom (a), „predvidjeti osnovu za visoku razinu zaštite zdravlja i života ljudi, zdravlja i dobrobiti životinja, okoliša i interesa potrošača u pogledu genetski modificirane hrane i hrane za životinje uz osiguravanje učinkovitog funkcioniranja unutarnjeg tržišta”.
16. Člankom 34. te uredbe predviđa se donošenje hitnih mjera „[a]ko je očito da proizvodi odobreni na temelju ili u skladu s [navedenom] Uredbom vjerojatno mogu predstavljati ozbiljan rizik za zdravlje ljudi, životinja ili okoliš ili ako se s obzirom na mišljenje [Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA)] [...] javi potreba za hitnom obustavom ili izmjenom odobrenja”.
B. Talijansko pravo
17. Članak 35-bis decreta legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (Zakonodavna uredba br. 224 o provedbi Direktive 2001/18 o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama) od 8. srpnja 2003.(11), u verziji koja se primjenjuje na glavne postupke (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 224/2003), naslovljen „Sankcije koje se odnose na glavu III-bis”, u stavcima 1. do 3. određuje:
„1. Ako radnja ne predstavlja kazneno djelo, kaznit će se upravnom novčanom kaznom u iznosu od 25 000 do 75 000 eura svaka osoba koja prekrši:
(a) zabrane uzgoja uvedene prilagođavanjem utvrđenog zemljopisnog područja koja je, u predviđenim slučajevima, uvedena jednom od sljedećih mjera:
(1) odobrenjem koje je izdala Europska komisija u skladu s člancima 7. i 19. [Uredbe br. 1829/2003];
(2) suglasnošću koju je izdalo nadležno nacionalno tijelo države članice u skladu s člancima 15., 17. i 18. [Direktive 2001/18];
(3) suglasnošću koju je izdalo nadležno nacionalno tijelo iz članka 2. stavka 1. u skladu s člankom 18. stavkom 1. i, ako su ispunjeni uvjeti, odlukom koju je donijelo isto tijelo u skladu s člankom 18. stavkom 3.;
(b) zabrane uzgoja donesene u skladu s člankom 26-quater stavkom 6.;
(c) privremene zabrane sadnje jednog ili više GMO-a o kojima je riječ predviđene člankom 26-quater stavkom 5. točkom (b) i člankom 26-sexies stavkom 3.
2. Rješenjem se počinitelju prekršaja izriče dodatna upravna sankcija kojom se oduzima mogućnost uzgoja GMO-a u razdoblju do šest mjeseci, a koja je dodijeljena odlukama o stavljanju GMO-a na tržište.
3. Svaka osoba koja prekrši zabrane iz stavka 1. dužna je uništiti nezakonito zasijane usjeve GMO-a i uspostaviti prvobitno stanje o svojem trošku, solidarno s vlasnikom i nositeljima stvarnih ili osobnih prava uživanja zemljišta, kojima se odgovornost za tu povredu može pripisati zbog krivnje ili nepažnje – u okviru kontradiktornog postupka s dotičnim osobama – na temelju zaključaka osoba zaduženih za nadzor. Tijelo iz stavka 4. nalaže mjere potrebne u tu svrhu i rok za njihovu provedbu, nakon čijeg isteka tijelo prisilno provodi te mjere na račun stranaka koje su ih obvezne poduzeti i traži povrat predujmljenih iznosa.”
III. Glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
A. Predmet C-364/24
18. Žalitelj iz glavnog postupka, G. Fidenato, vlasnik je poljoprivrednog gospodarstva „In Trois”, sa sjedištem u Arbi (pokrajina Pordenone, Italija). Tijekom 2021., protivno zabrani koja je bila na snazi u Italiji, počeo je na nekim svojim zemljištima uzgajati kukuruz MON 810.
19. Dana 8. rujna 2021. provedena je inspekcija na predmetnim zemljištima te su uzeti uzorci. Odlukom br. 511800 od 14. listopada 2021. Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i šumarstva) utvrdio je da je analizom tih uzoraka otkrivena prisutnost GMO-a te je na temelju članka 35-bis Zakonodavne uredbe br. 224/2003 naložio žalitelju iz glavnog postupka da mljevenjem i ukopavanjem uništi genetski modificirane usjeve koji su nezakonito zasijani na zemljištima o kojima je riječ, kao i da o svojem trošku uspostavi prvobitno stanje, sve u roku od pet dana. Dana 19. listopada 2021. osoblje Forestalea (državno šumarsko tijelo, Italija), nakon što je utvrdilo da žalitelj iz glavnog postupka nije udovoljio nalogu, uništilo je sadnice kukuruza MON 810.
20. Žalitelj iz glavnog postupka podnio je tužbu protiv te odluke Tribunaleu amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Okružni upravni sud Friuli-Venezia Giulia, Italija) ističući da je ona donesena na temelju pravila koja nisu u skladu s primarnim pravom Unije i njezinim pravnim poretkom. Taj je sud odbio njegovu tužbu.
21. Žalitelj iz glavnog postupka podnio je žalbu Consigliu di Stato (Državno vijeće, Italija), sudu koji je uputio zahtjev, u okviru koje u biti tvrdi da Direktiva 2001/18 nije valjana jer državi članici dopušta uvođenje zabrane uzgoja GMO-a koji je odobren, u ovom slučaju kukuruza MON 810, na temelju jednostavnog neobrazloženog zahtjeva upućenog nositelju odobrenja. Također tvrdi da ta zabrana predstavlja neproporcionalno ograničenje slobode poduzetništva.
22. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev nastoji doznati je li mogućnost, predviđena spornim odredbama, da države članice zabrane uzgoj GMO-a na svojem državnom području, ako se ta zabrana ne temelji na okolnostima koje se odnose na zdravlje ili okoliš, u skladu s primarnim pravom Unije, osobito s temeljnim slobodama unutarnjeg tržišta, slobodom poduzetništva i, u širem smislu, načelom proporcionalnosti. Napominje da bi eventualna nevaljanost spornih odredbi mogla utjecati na valjanost Provedbene odluke 2016/321.
23. U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Jesu li [sporne odredbe] u skladu s člankom 34. [Uredbe br. 1829/2003], člankom 3. UEU-a, člancima 2., 3., 26., 34., 35. i 36. UFEU-a te člancima 16. i 52. Povelje Europske unije o temeljnim pravima?
2. U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje: može li sud koji je uputio zahtjev izuzeti iz primjene [Provedbenu odluku 2016/321], koja je donesena na temelju članka 26.c [Direktive 2001/18], ili utvrditi da je ta odluka bez učinka, zbog utvrđenja neusklađenosti tog članka s pravnim pravilima višeg pravnog ranga iz [UEU-a i UFEU-a]?”
B. Predmet C-393/24
24. U okviru zasebnog postupka talijansko upravno tijelo(12) je rješenjem od 19. lipnja 2023. tužitelju iz glavnog postupka, G. Fidenatu, na temelju članka 35-bis stavka 1. točke (a) Zakonodavne uredbe br. 224/2003, izreklo upravnu novčanu kaznu u iznosu od 50 000 eura jer je prekršio zabranu uzgoja kukuruza MON 810 u Italiji.
25. Tužbom podnesenom 18. srpnja 2023. tužitelj iz glavnog postupka osporavao je to rješenje pred Tribunaleom di Udine (Sud u Udinama, Italija), sudom koji je uputio zahtjev, nadležnim za odlučivanje o tužbi s obzirom na iznos od 25 000 eura koji odgovara sankciji izrečenoj zbog sjetve GMO-a u pokrajini Udine.
26. Taj sud ima dvojbe, među ostalim, u pogledu valjanosti Direktive 2001/18 i Provedbene odluke 2016/321 s obzirom na temeljna načela UEU-a i UFEU-a. U tom pogledu nastoji doznati je li zabrana uporabe već odobrenog sjemena u skladu s unutarnjim tržištem, predstavlja li ona mjeru s istovrsnim učinkom kao što su količinska ograničenja i je li ta mjera u skladu s člankom 36. UFEU-a. Također dvoji o valjanosti spornih odredbi s obzirom na članke 16., 18., 21. i 52. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) kao i međunarodnih sporazuma koje je sklopila Unija.
27. U tim je okolnostima Tribunale di Udine (Sud u Udinama) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Jesu li [sporne odredbe] i [Provedbena odluka 2016/321] u skladu s načelom nediskriminacije između domaćih i stranih proizvoda, načelom proporcionalnosti te člancima 34. i 36., kao i člankom 216. stavkom 2. UFEU-a?
2. Jesu li [sporne odredbe] [...] i [Provedbena odluka 2016/321] u skladu s člancima 16. i 52. [Povelje]?
3. Jesu li [sporne odredbe] [...] i [Provedbena odluka 2016/321] u skladu s člankom 18. UFEU-a i člankom 21. Povelje, s obzirom na to da je načelo nediskriminacije temelj Unije?
U slučaju potvrdnog odgovora
[...]:
4. Treba li [Provedbenu odluku 2016/321] tumačiti na način da su zahtjevi za ograničavanje prava na uzgoj sjemena [kukuruza MON 810] dopušteni i u skladu s [UEU-om i UFEU-om] samo zbog razloga navedenih u članku 26.b stavku 3. točkama (a) do (g) [Direktive 2001/18] ili su na temelju prijelaznih pravila iz članka 26.c [te direktive] dopušteni i zahtjevi koji se temelje na drugim razlozima, uključujući gospodarske razloge, i koji se razlikuju od države do države?
[...]
5. [...] je li stoga, s obzirom na cijeli niz pravnih pravila kojima se uređuju GMO-i na jedinstvenom europskom tržištu, valjana [Provedbena odluka 2016/321] i protivi li joj se nacionalno zakonodavstvo kojim se sankcionira nepoštovanje zabrane sadržane u toj odluci?”
28. Predmeti C-364/24 i C-393/24 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka te donošenja presude. Pisana očitovanja podnijeli su žalitelj odnosno tužitelj iz glavnih postupaka, talijanska, grčka, francuska, luksemburška, mađarska i poljska vlada, kao i Europski parlament, Vijeće Europske unije i Europska komisija. Rasprava nije održana.
IV. Analiza
29. Sudovi koji su uputili zahtjeve u biti pitaju Sud, s jedne strane, o valjanosti spornih odredbi i Provedbene odluke 2016/321(13) i, s druge strane, o tumačenju te provedbene odluke(14).
30. Svoju ću analizu podijeliti u tri dijela. Nakon nekoliko uvodnih napomena koje se odnose na zabranu uzgoja GMO-a na temelju spornih odredbi i Provedbene odluke 2016/321, razmotrit ću pitanje dopuštenosti prethodnih pitanja, a zatim analizirati sva zajednička pitanja sudova koji su uputili zahtjeve koja se odnose na valjanost spornih odredbi i Provedbene odluke 2016/321, kao i dva pitanja postavljena u predmetu C-393/24 koja se odnose na tumačenje te odluke.
A. Uvodne napomene o zabrani uzgoja GMO-a na temelju spornih odredbi
31. Prije ispitivanja dopuštenosti prethodnih pitanja i njihova merituma, želim iznijeti nekoliko očitovanja o mogućnosti država članica da uvedu zabranu(15) uzgoja GMO-a na temelju spornih odredbi.
32. Direktivom 2015/412 sporne odredbe dodane su Direktivi 2001/18 s učinkom od 2. travnja 2015. Svaka od njih predviđa mehanizam kojim se omogućuje zabrana uzgoja određenog GMO-a na cijelom državnom području ili na dijelu državnog područja države članice. Kad je riječ o razlikama između dvaju mehanizama, glavna je razlika u tome da primjenjivost mehanizma predviđenog Direktivom 2001/18 u njezinu članku 26.b nije vremenski ograničena, dok onaj predviđen u njezinu članku 26.c predstavlja prijelaznu mjeru koja se primjenjivala samo šest mjeseci nakon stupanja na snagu Direktive 2015/412. Osim toga, mehanizam predviđen tom drugom odredbom primjenjivao se na sva odobrenja izdana prije 2. travnja 2015., dok se mehanizam predviđen prvom odredbom primjenjuje samo tijekom postupka odobravanja određenog GMO-a ili za vrijeme obnove suglasnosti/odobrenja.
33. Neovisno o tim razlikama, dva mehanizma predviđena spornim odredbama slična su i oba u biti predviđaju mogućnost da država članica zabrani uzgoj GMO-a nakon prilagođavanja zemljopisnog područja iz obavijesti/prijave koja je podnesena ili iz danog odobrenja. Ta se zabrana može uvesti u jednom ili u dva koraka, ovisno o stajalištu koje je zauzeo gospodarski subjekt o kojem je riječ (podnositelj obavijesti/podnositelj prijave ili nositelj već danog odobrenja) s obzirom na prilagođavanje zemljopisnog područja iz obavijesti/prijave koja je podnesena ili iz danog odobrenja, koje zahtijeva država članica. Ako se taj subjekt ne protivi potrebnom prilagođavanju (nepotvrđivanjem zemljopisnog područja iz svoje prvotne obavijesti/prvotne prijave/odobrenja), stupanje na snagu zabrane ne zahtijeva donošenje nijedne nacionalne mjere (prvi korak). Nasuprot tomu, ako se dotični gospodarski subjekt protivi tom prilagođavanju i stoga uvođenju zabrane uzgoja (potvrđivanjem zemljopisnog područja iz svoje prvotne obavijesti/prvotne prijave/odobrenja), država članica o kojoj je riječ, kako bi uvela tu zabranu, mora donijeti nacionalne mjere koje ispunjavaju uvjete predviđene člankom 26.b stavkom 3. Direktive 2001/18 (drugi korak).
34. Ističem da je zabrana uzgoja kukuruza MON 810 u Italiji, o kojoj je riječ u ovim predmetima, uvedena na temelju provedbene odluke Komisije koja je donesena na temelju članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18, odnosno u prvom koraku prijelaznog mehanizma.
B. Dopuštenost
1. Poštovanje uvjeta koji se odnose na sadržaj zahtjevâ za prethodnu odluku
35. Grčka vlada ističe da sudovi koji su uputili zahtjeve ne iznose elemente navedene u članku 94. Poslovnika Suda za svaku odredbu primarnog prava na koju se odnose njihova pitanja. Isto tako, talijanska vlada tvrdi da je prvo pitanje u predmetu C-393/24 nedopušteno jer sud koji je uputio zahtjev nije posebno iznio razloge koji su ga naveli na to da postavi pitanje o valjanosti spornih odredbi.
36. Podsjećam na to da se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku moraju navesti točni razlozi koji su nacionalni sud naveli na postavljanje pitanja o valjanosti određenih odredbi prava Unije i iznijeti razlozi nevaljanosti za koje mu se, posljedično, čini da bi mogli biti prihvaćeni. Takav zahtjev također proizlazi iz članka 94. točke (c) Poslovnika Suda(16). Iz toga slijedi, s jedne strane, da u okviru prethodnog postupka Sud ispituje valjanost akta Unije ili njegovih određenih odredbi s obzirom na razloge nevaljanosti navedene u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku. S druge strane, ako se ne navedu točni razlozi koji su sud koji je uputio zahtjev naveli na postavljanje pitanja o valjanosti tog akta ili tih odredbi, tada su pitanja o njihovoj valjanosti nedopuštena(17).
37. U ovom slučaju, iako su obrazloženja za određena pitanja i dalje prilično kratka, smatram da Sud u načelu raspolaže potrebnim elementima kako bi odgovorio na pitanja koja su mu postavljena. Suprotno tomu, prema mojem mišljenju, isto ne vrijedi za prvo pitanje u predmetu C-364/24 u dijelu u kojem se odnosi na valjanost spornih odredbi s obzirom na članke 2. i 3. UFEU-a. Naime, čak i ako se u svrhu utvrđivanja dosega ispitivanja koje Sud treba provesti uzmu u obzir razlozi istaknuti u okviru glavnog postupka u tom predmetu, koji su ponovljeni u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, nijedan od iznesenih argumenata ne odnosi se na valjanost spornih odredbi s obzirom na te članke Ugovora. Stoga smatram da taj dio prvog pitanja u predmetu C-364/24 nije dopušten.
2. Stvarna ili umjetna priroda glavnih postupaka
38. Parlament tvrdi da zahtjevi za prethodnu odluku ne ispunjavaju uvjete dopuštenosti utvrđene u presudi Foglia(18). Ta institucija smatra da je žalitelj odnosno tužitelj iz glavnih postupaka želio umjetno stvoriti uvjete koji ga izlažu učincima zabrane uzgoja genetski modificiranog sjemena o kojem je riječ na talijanskom državnom području i zbog kojih mu je, među ostalim, naloženo uništavanje tog sjemena te mu je izrečena kazna predviđena talijanskim zakonom.
39. Ne slažem se s Parlamentom.
40. Podsjećam na to da je samo na nacionalnom sudu, pred kojim je pokrenut postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena, da ocijeni koliko je, uvažavajući posebnosti predmeta, prethodna odluka potrebna kako bi mogao donijeti svoju odluku te u kojoj su mjeri relevantna pitanja koja postavlja Sudu. Posljedično, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje ili ocjenu valjanosti određenog pravnog pravila Unije, Sud je u načelu dužan donijeti odluku. Iz navedenog proizlazi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti(19).
41. Točno je da zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a treba odbiti ako je očito, kao što je to bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda Foglia(20), na koju se poziva Parlament, da je postupak predviđen tim člankom zloupotrijebljen i da mu je stvarni cilj navesti Sud da odluči o fiktivnom sporu(21).
42. Ipak, kako bi se spor mogao smatrati „fiktivnim”, potrebno je da su se stranke u glavnom postupku prethodno dogovorile o navođenju Suda na to da odluči o određenom pitanju(22). Međutim, iz tumačenja zahtjevâ za prethodnu odluku ne može se zaključiti da je to ovdje slučaj. Naime, s jedne strane, ništa ne upućuje na to da je žalitelj odnosno tužitelj iz glavnih postupaka djelovao zajedno s upravnim tijelima i, s druge strane, ta su mu tijela izrekla različite sankcije čije postojanje nije upitno. U svakom slučaju, kako bi se spor mogao smatrati „fiktivnim”, prema mojem mišljenju, nije dovoljno utvrditi da je pojedinac koji je povrijedio važeće odredbe i snosio negativne i stvarne posljedice povrede djelovao tako da navede Sud da ocijeni valjanost tih odredbi.
43. U tim okolnostima, glavne postupke ne treba smatrati „fiktivnima” u smislu presude Foglia(23), stoga zahtjeve za prethodnu odluku treba smatrati dopuštenima.
3. Pitanja koja se odnose na valjanost članka 26.b i članka 26.c stavka 4. Direktive 2001/18
44. Francuska vlada osporava dopuštenost prvog pitanja u predmetu C-364/24 i prvih triju pitanja u predmetu C-393/24 u dijelu u kojem se odnose na valjanost članka 26.b i članka 26.c stavka 4. Direktive 2001/18. Prema mišljenju te vlade, prethodna pitanja koja se odnose na te odredbe nemaju nikakve veze s predmetom glavnih postupaka i odnose se na problem hipotetske prirode. Tvrdi da zabrana uzgoja kukuruza MON 810 na talijanskom državnom području, koja je dovela do dvaju sporova u glavnim postupcima, proizlazi iz Provedbene odluke 2016/321, donesene na temelju članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18.
45. U potpunosti se slažem s njezinim mišljenjem.
46. Naime, kao što to proizlazi iz samog teksta članka 267. UFEU‑a, zahtijevana prethodna odluka treba biti „potrebna” kako bi sudu koji je uputio zahtjev omogućila „[da] don[ese] presudu” u predmetu o kojem odlučuje(24).
47. U ovom slučaju predmet glavnih postupaka je u biti zakonitost sankcija izrečenih žalitelju odnosno tužitelju iz glavnih postupaka zbog povrede zabrane uzgoja kukuruza MON 810 na talijanskom državnom području, uvedene na temelju Provedbene odluke 2016/321. Ta je odluka donesena na temelju članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18. Ni članak 26.b ni članak 26.c stavak 4. te direktive ne čine njezinu osnovu, a zabrana uzgoja kukuruza MON 810 u Italiji nije uvedena u skladu s pravilima utvrđenima u tim odredbama.
48. U tim bi okolnostima odgovor na pitanja o valjanosti članka 26.b i članka 26.c stavka 4. Direktive 2001/18 očito doveo do davanja savjetodavnog mišljenja o hipotetskom pitanju, a što je protivno zadaći koja je Sudu povjerena u okviru pravosudne suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU-a(25).
49. S obzirom na ta razmatranja, smatram, kao i francuska vlada, da su prvo pitanje u predmetu C-364/24 i prva tri pitanja u predmetu C-393/24 u dijelu u kojem se odnose na valjanost članka 26.b i članka 26.c stavka 4. Direktive 2001/18 nedopuštena.
4. Zaključak o dopuštenosti
50. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da pitanja sudova koji su uputili zahtjev nisu dopuštena u dijelu u kojem se odnose na:
– ocjenu valjanosti članka 26.b i članka 26.c stavka 4. Direktive 2001/18;
– ocjenu valjanosti ostalih stavaka spornih odredbi u pogledu njihove valjanosti s obzirom na članke 2. i 3. UFEU-a.
C. Meritum
1. Pitanja u predmetu C-364/24 kao i prva tri pitanja i prvi dio petog pitanja u predmetu C-393/24
51. Prethodna pitanja o valjanosti odnose se, s jedne strane, na sporne odredbe i, s druge strane, na Provedbenu odluku 2016/321(26). Napominjem da, s obzirom na to da se ta odluka temelji na članku 26.c stavku 3. Direktive 2001/18, njezina valjanost ovisi o valjanosti odredbe koja čini njezinu pravnu osnovu. Iako se ne može isključiti da je navedena provedbena odluka nevaljana zbog drugih razloga, ipak ističem da ni sudovi koji su uputili zahtjev ni žalitelj odnosno tužitelj iz glavnih postupaka nisu istaknuli argumente u tom smislu(27). Iz toga proizlazi da će odgovor koji treba dati na pitanje koje se odnosi na valjanost Provedbene odluke 2016/321 ovisiti o odgovoru na pitanje koje se odnosi na valjanost članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18.
52. U tim okolnostima ispitat ću, kao prvo, valjanost članka 26.c Direktive 2001/18 u dijelu u kojem su pitanja koja se odnose na njegovu valjanost dopuštena. S obzirom na argumentaciju iznesenu u okviru glavnih postupaka i ovih predmeta, smatram da se ispitivanje valjanosti treba odnositi na stavak 3. tog članka (u daljnjem tekstu: odredba koja se ispituje), koji predstavlja pravnu osnovu Provedbene odluke 2016/321 i kojim se utvrđuje glavno pravilo u prvom koraku prijelaznog mehanizma, o kojem je riječ u ovom predmetu(28). Kao drugo, ispitat ću kako ishod tog ispitivanja utječe na odgovor koji treba dati na pitanje o valjanosti Provedbene odluke 2016/321.
a) Valjanost odredbe koja se ispituje
53. Sudovi koji su uputili zahtjeve dvoje o valjanosti odredbe koja se ispituje s obzirom na različite odredbe primarnog prava, načela prava Unije i odredbu sekundarnog prava.
54. Ispitat ću valjanost te odredbe uzastpno s obzirom na: (1.) sve istaknute odredbe koje se odnose na unutarnje tržište i načelo proporcionalnosti; (2.) načelo nediskriminacije; (3.) načelo slobode poduzetništva; (4.) međunarodne sporazume i, naposljetku, (5.) članak 34. Uredbe br. 1839/2003.
1) Valjanost s obzirom na članak 3. UEU-a i članke 26., 34. do 36. i 114. UFEU-a te načelo proporcionalnosti
55. Iako u predmetu C-364/24 sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da ocijeni valjanost odredbe koja se ispituje s obzirom na članak 3. UEU-a, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i argumentacije žalitelja iz glavnog postupka ipak proizlazi da se taj članak navodi u dijelu u kojem se u stavku 3. predviđa uspostava unutarnjeg tržišta. U tom kontekstu, čini mi se prikladnim ocijeniti valjanost odredbe koja se ispituje s obzirom na sve istaknute odredbe i načela koji se odnose na uspostavu unutarnjeg tržišta i načelo proporcionalnosti.
i) Izneseni argumenti
56. Sudovi koji su uputili zahtjeve u biti imaju dvojbe u pogledu toga doprinosi li zabrana u određenim državama članicama uzgoja genetski modificiranog proizvoda koji je već stavljen na tržište – koja se ne temelji na okolnostima koje su određene pitanjima sigurnosti zdravlja i okoliša – funkcioniranju unutarnjeg tržišta u smislu članka 114. UFEU-a. U tom pogledu nastoje doznati je li zakonodavac Unije povrijedio pravila o slobodnom kretanju robe i načelo proporcionalnosti.
ii) Ocjena
57. Točno je, kao što to ističu sudovi koji su uputili zahtjeve, da je odredba koja se ispituje, zajedno s Provedbenom odlukom 2016/321 donesenom na temelju te odredbe, dovela do utvrđivanja određenih prepreka na unutarnjem tržištu zbog zabrane uzgoja kukuruza MON 810 samo u određenim državama članicama. Stoga se proizvod stavljen na tržište, kao što je to u ovom slučaju sjeme kukuruza MON 810 odobreno za uzgoj, ne može upotrebljavati u određenim državama članicama u skladu sa svojom namjenom, što utječe na njegovo slobodno kretanje.
58. Slobodno kretanje robe među državama članicama temeljno je načelo UFEU-a koje svoj izražaj nalazi u zabrani iz članka 34. UFEU-a količinskih ograničenja uvoza među državama članicama i svih mjera s istovrsnim učinkom(29). Ta se zabrana odnosi na svaku mjeru država članica koja može izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno ometati pristup tržištu države članice proizvoda podrijetlom iz drugih država članica, čak i ako takva mjera nema za cilj ni za učinak nepovoljnije postupanje s proizvodima podrijetlom iz drugih država članica(30).
59. Međutim, odredba koja se ispituje nije mjera države članice, nego mjera prava Unije. Iako se to ne protivi ocjeni njezine valjanosti s obzirom na odredbe primarnog prava(31), u tom kontekstu ipak treba uzeti u obzir činjenicu da se ona temelji na članku 114. UFEU-a. Tim se člankom omogućuje zakonodavcu Unije da donese mjere za usklađivanje odredbi zakona ili drugih propisa u državama članicama, čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.
60. U tom pogledu napominjem da je članak 114. UFEU-a odgovarajuća pravna osnova za donošenje odredbe koja se ispituje. Naime, s jedne strane, sporne odredbe unesene su u Direktivu 2001/18, koja je donesena na temelju članka 95. UEZ-a, koji je postao članak 114. UFEU-a. Stoga nema dvojbe da Direktiva 2015/412, kojom je Direktiva 2001/18 dopunjena dvama člancima koji se odnose samo na uzgoj GMO-a, ima istu pravnu osnovu. S druge strane, odredbom koja se ispituje uspostavljen je mehanizam uvođenja zabrane uzgoja GMO-a koji je zajednički svim državama članicama i stoga predstavlja „mjeru za usklađivanje” u smislu članka 114. UFEU-a.
61. Kao što je to Sud više puta presudio, članak 114. UFEU-a ovlašćuje zakonodavca Unije na postupanje u obliku donošenja odgovarajućih mjera uz poštovanje, s jedne strane, stavka 3. tog članka i, s druge strane, pravnih načela navedenih u UFEU‑u ili uspostavljenih sudskom praksom, osobito načela proporcionalnosti(32). Stoga, iako primjena tih mjera podrazumijeva određena ograničenja slobodnog kretanja robe, valja provjeriti doprinose li one ipak uspostavi i funkcioniranju unutarnjeg tržišta u smislu članka 114. UFEU-a.
62. Odredbom koja se ispituje predviđa se za države članice da uspostave mehanizam uvođenja zabrane uzgoja GMO-a. Međutim, budući da se tom odredbom dopunjuje Direktiva 2001/18, mjera koja je njome predviđena, prema mojem mišljenju, ne može se analizirati zasebno i, prije svega, bez uzimanja u obzir cjelokupnog pravnog sustava kojeg je dio. Uzimajući u obzir činjenicu da se odredba koja se ispituje primjenjuje na suglasnosti/odobrenja za stavljanje na tržište GMO-a dodijeljena na temelju te direktive i Uredbe br. 1829/2003, ta dva akta treba uzeti u obzir u okviru analize mjere o kojoj je riječ.
63. Spornim odredbama mijenja se pravni okvir uspostavljen tim aktima u pogledu uzgoja GMO-a. Prije njihova stupanja na snagu ni Direktiva 2001/18 ni Uredba br. 1829/2003 nisu sadržavale posebne odredbe o uzgoju. Na njih su se primjenjivala opća pravila, osobito članak 22. te direktive. U skladu s tom odredbom, države članice ne mogu zabraniti, ograničiti niti ometati stavljanje na tržište GMO-a, kao proizvodâ ili sastojka proizvodâ, koji ispunjavaju uvjete navedene direktive. Ako su države članice namjeravale zabraniti uzgoj GMO-a stavljenih na tržište, morale su primijeniti zaštitne klauzule ili hitne mjere predviđene u članku 23. iste direktive i članku 34. Uredbe br. 1829/2003 ili pak postupak obavješćivanja predviđen člankom 114. stavcima 5. i 6. UFEU-a(33).
64. Dodavanje spornih odredbi upućuje na to da je zakonodavac Unije u pogledu sjemena GMO-a smatrao da, iako su rizici povezani s okolišem i zdravljem već bili procijenjeni prilikom njegova stavljanja na tržište, pitanje njegove uporabe za uzgoj zahtijeva poseban pristup koji prelazi okvir same procjene rizika u pogledu zdravlja i okoliša u užem smislu. To proizlazi iz uvodne izjave 6. Direktive 2015/412, u kojoj se navodi da uzgoj GMO-a ima „naglašen[u] nacionaln[u], regionaln[u] i lokaln[u] dimenzij[u] s obzirom na njegovu povezanost s upotrebom zemljišta, lokalnim poljoprivrednim strukturama i zaštitom ili održavanjem staništa, ekosustava i krajobraza”.
65. U tom pogledu, čini mi se da se to što je zakonodavac Unije uspostavio poseban postupak u pogledu uzgoja GMO-a ne može smatrati neopravdanim. Naime, treba prepoznati osobitost uzgoja s obzirom na druge vrste uporabe robe. Iako konzumacija ili uporaba određenih proizvoda stavljenih na tržište u načelu utječe samo na njihove kupce ili korisnike, isto ne vrijedi za uzgoj biljaka. On ne utječe samo na kupce sjemena, već može proizvesti nepovratne učinke na okoliš. Uzgoj GMO-a može, među ostalim, imati nepovratan utjecaj na konvencionalne i organske usjeve. Taj okolišni aspekt istaknut je u uvodnoj izjavi 4. Direktive 2001/18 kao i u uvodnoj izjavi 6. Direktive 2015/412.
66. U tom kontekstu podsjećam na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da se mjerama donesenim na temelju članka 114. UFEU-a može, ovisno o okolnostima, obvezati sve države članice da odobre prodaju dotičnog proizvoda ili više njih kao i uvjetovati takvu obvezu odobrenja određenim pretpostavkama, pa čak i privremeno ili konačno zabraniti prodaju određenog proizvoda ili više njih(34). To, prema mojem mišljenju, vrijedi i za zabranu uzgoja.
67. Iako naglašena nacionalna, regionalna i lokalna dimenzija uzgoja GMO-a opravdava uspostavljanje posebnog sustava, logično je da je odluka o zabrani tog uzgoja povjerena državama članicama koje su u najboljem položaju da ocijene opravdavaju li okolnosti na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini takvu zabranu. To je u skladu s načelom supsidijarnosti iz članka 2. stavka 2. UFEU-a.
68. Međutim, postavlja se pitanje je li mjera kojom se državama članicama omogućuje da zabrane uzgoj GMO-a a da pritom nisu obvezne obrazložiti svoju odluku prikladna u odnosu na ciljeve koje zakonodavac Unije želi postići.
69. U tom pogledu valja utvrditi da je problematika uvođenja GMO-a u okoliš vrlo složena i izazovna, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 7. Direktive 2015/412, s brojnim zabrinutostima koje se ne odnose samo na pitanja sigurnosti GMO-a u pogledu zdravlja ili okoliša.
70. Međutim, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, kada zakonodavac Unije treba pravno urediti neko područje koje s njegove strane zahtijeva političke, ekonomske i socijalne odabire i u kojem mora izvršiti složene ocjene, valja mu priznati široku diskrecijsku ovlast. Samo očita neprikladnost mjere koja je donesena u takvom području s obzirom na cilj koji nadležne institucije nastoje postići može utjecati na zakonitost takve mjere(35).
71. U ovom slučaju, s obzirom na to da se predmetna mjera ne može analizirati zasebno(36), kad je riječ o cilju koji zakonodavac Unije želi postići, valja uzeti u obzir cijeli sustav kojeg je ta mjera dio, odnosno sustav uspostavljen Direktivom 2001/18 i Uredbom br. 1829/2003. Kao što to proizlazi iz njihovih članaka 1., cilj te direktive je zaštita zdravlja ljudi i okoliša od rizika koji proizlaze iz namjernog uvođenja GMO-a, a cilj Uredbe br. 1829/2003 je zaštita zdravlja i života ljudi, zdravlja i dobrobiti životinja, okoliša i interesa potrošača u pogledu genetski modificirane hrane i hrane za životinje uz osiguravanje učinkovitog funkcioniranja unutarnjeg tržišta.
72. Smatram da mjera uvedena odredbom koja se ispituje nije očito neprikladna u odnosu na te ciljeve zbog sljedećih razloga.
73. Kao prvo, tom se mjerom pridonosi pravilnom funkcioniranju unutarnjeg tržišta u smislu članka 114. UFEU-a. Naime, u uvodnoj izjavi 7. Direktive 2015/412 navodi se da je postupak odlučivanja o uzgoju GMO-a posebno otežan s obzirom na iznesene nacionalne zabrinutosti. Prema mojem mišljenju, odredbom koja se ispituje ta se situacija može ispraviti time što se pojednostavnjuje mehanizam uvođenja zabrane uzgoja GMO-a na određenom području i stoga pridonosi pravnoj sigurnosti. Naime, iz uvodne izjave 8. te direktive proizlazi da bi omogućavanje državama članicama da odluče žele li uzgajati GMO-e na svojem državnom području trebalo olakšati postupak za odobravanje GMO-a.
74. Kao drugo, nakon donošenja odredbe koja se ispituje, situacija u Uniji u pogledu uzgoja GMO-a postala je jasnija, kako za gospodarske subjekte tako i za potrošače. Naime, prvonavedeni ranije nisu mogli isključiti mogućnost da, unatoč odobrenju za uzgoj GMO-a, država članica o kojoj je riječ, zbog toga što nije raspolagala drugim sredstvima za zabranu tog uzgoja, ipak odluči to učiniti primjenom, među ostalim, zaštitnih klauzula ili hitnih mjera, neovisno o tome je li ta primjena doista opravdana. Uzimajući u obzir posebnost poljoprivredne proizvodnje, rizik od takve promjene pravnog okvira bio je nepovoljan, osobito, za interese poljoprivrednika. Kad je riječ o potrošačima, oni sada raspolažu jasnijim informacijama u pogledu prisutnosti GMO-a u okolišu.
75. Kao treće, podsjećam na to da se odredba koja se ispituje ne odnosi na slobodno kretanje GMO-a koji se općenito stavljaju na tržište nego samo na uzgoj GMO-a. Stoga zabrana tog uzgoja ne utječe na pravo potrošačâ i gospodarskih subjekata da uvoze proizvode koji sadržavaju GMO-e.
76. Kao četvrto, odredba koja se ispituje ne predviđa opću zabranu uzgoja GMO-a u svim državama članicama. Osim toga, one mogu zabraniti taj uzgoj na dijelu svojeg državnog područja ili ga samo ograničiti, ovisno o okolnostima koje postoje na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini.
77. Kao peto, koliko god to zvučalo paradoksalno, smatram da mjera uvedena odredbom koja se ispituje ne utječe negativno na prava koja gospodarski subjekti mogu ostvariti na temelju slobodnog kretanja robe. To proizlazi iz činjenice da je primjena mehanizma uspostavljenog odredbom koja se ispituje uvjetovana time da se nositelj odobrenja za stavljanje na tržište ne protivi uvođenju zabrane uzgoja GMO-a.
78. Naime, s jedne strane, (prešutna) suglasnost nositelja odobrenja za stavljanje GMO-a na tržište u pogledu uvođenja zabrane uzgoja GMO-a podrazumijeva da eventualna prepreka slobodi kretanja robe o kojoj je riječ, koja proizlazi iz primjene odredbe koja se ispituje, ne utječe na prava koja on ima na temelju te slobode. Volenti non fit iniuria.
79. S druge strane, zabrana uzgoja GMO-a uvedena na temelju odredbe koja se ispituje, osim na tog nositelja odobrenja, utječe samo na poljoprivrednike. Međutim, kad je riječ o proizvodu kao što je sjeme GMO-a, napominjem da činjenica da je uvođenje zabrane uzgoja GMO-a na određenom području uvjetovano suglasnošću nositelja odobrenja za stavljanje na tržište ima za učinak to da se ti poljoprivrednici ne mogu pozivati na prava koja proizlaze iz slobode kretanja robe s obzirom na zabranu uzgoja GMO-a.
80. Naime, stavljanje GMO-a na tržište u Uniji strogo je uređeno, među ostalim, Direktivom 2001/18 i Uredbom br. 1829/2003. Načelno se zahtijeva suglasnost/odobrenje koje se daje nakon postupka procjene rizika povezanog s namjernim uvođenjem GMO-a u okoliš i njegovom uporabom u hrani i hrani za životinje. Osim toga, uporaba GMO-a stavljenog na tržište podliježe poštovanju uvjeta iz suglasnosti/odobrenja za stavljanje na tržište. Konkretno, u skladu s člankom 19. stavkom 1. te direktive, samo ako se za stavljanje GMO-a na tržište kao proizvodâ ili u sastavu proizvodâ daje takva suglasnost, taj se proizvod može koristiti bez daljnje prijave u Uniji pod uvjetom da se strogo pridržava posebnih uvjeta uporabe i okoliša i/ili zemljopisnih područja utvrđenih u tim uvjetima. Isto tako, članci 9. i 21. Uredbe br. 1829/2003 naglašavaju obvezu nositelja odobrenja kao i zainteresiranih stranaka da udovolje svim uvjetima ili ograničenjima koja su nametnuta u odobrenju o kojem je riječ.
81. Iz toga slijedi da je slobodno kretanje robe kao što je sjeme GMO-a od početka uvjetovano dobivanjem odobrenja i ograničeno na strogi okvir tog odobrenja. U tom kontekstu, odredbom koja se ispituje mijenja se postojeći pravni okvir jer se njome uvodi poseban postupak za određivanje zemljopisnog područja odobrenja za stavljanje GMO-a na tržište u pogledu uzgoja. Naime, zabrana uzgoja GMO-a uvedena je nakon ograničenja zemljopisnog područja tog odobrenja, koje je prihvatio nositelj odobrenja. Njegovom suglasnošću u svrhu zabrane uzgoja GMO-a ograničava se to zemljopisno područje u odnosu na treće osobe, osobito poljoprivrednike. Oni se stoga ne mogu baviti tim uzgojem na području koje nije obuhvaćeno odobrenjem za stavljanje na tržište.
82. Kao šesto, kad je riječ o dvojbi sudova koji su uputili zahtjeve u pogledu nepostojanja obveze država članica da obrazlože svoju odluku o zabrani uzgoja GMO-a na svojem državnom području, smatram da je nepostojanje te obveze opravdano suglasnošću nositelja odobrenja u pogledu zabrane. Kao što sam to istaknuo u prethodnoj točki, zabrana uzgoja GMO-a samo je jedan od elemenata koji određuju zemljopisno područje odobrenja za stavljanje na tržište. To odobrenje ograničava prava nositelja odobrenja. Na njemu je ne samo da zatraži odobrenje za stavljanje svojeg proizvoda na tržište nego i da se protivi eventualnom teritorijalnom ograničenju tog odobrenja. Njegovo je stajalište u pogledu tog ograničenja u tom slučaju odlučujuće: ako se tomu ne protivi, nije potrebno da svaka država članica navede posebne razloge za uvođenje zabrane uzgoja GMO-a.
83. Naposljetku, kao sedmo i posljednje, kad je riječ o cilju Direktive 2001/18 i Uredbe br. 1829/2003 da se osigura zaštita zdravlja ljudi i okoliša od rizika koji proizlaze iz namjernog uvođenja GMO-a i njegove uporabe u hrani i hrani za životinje, želim istaknuti da se dodavanjem odredbe koja se ispituje ništa ne mijenja u pogledu dijela sustava uspostavljenog tim dvama aktima koji se odnosi na postupke procjene tih rizika.
84. Uzimajući u obzir sva prethodna razmatranja i s obzirom na to da mjera uvedena odredbom koja se ispituje nije očito neprikladna u odnosu na ciljeve koje zakonodavac Unije nastoji postići, prema mojem mišljenju, ta odredba ne sadržava nijedan element na temelju kojeg bi se moglo smatrati da je taj zakonodavac prekoračio granice određene člankom 114. UFEU-a. Konkretno, ne čini se da mehanizam uspostavljen odredbom koja se ispituje predstavlja neopravdanu prepreku slobodnom kretanju robe.
2) Valjanost s obzirom na članak 18. UFEU-a, članak 21. Povelje i načelo nediskriminacije
i) Izneseni argumenti
85. Sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-393/24 nastoji doznati postoji li diskriminacija između građana-poljoprivrednika iz različitih država članica koja proizlazi iz različitih izbora država članica prilikom prilagođavanja zemljopisnog područja, koja je protivna članku 18. UFEU-a i članku 21. Povelje.
86. Tužitelj iz glavnog postupka ističe da sporne odredbe uvode diskriminaciju, kako među državama članicama tako i unutar države članice, s obzirom na to da su poljoprivrednici koji žele proizvoditi organskim ili konvencionalnim načinom u povoljnijem položaju na štetu proizvođača koji žele uzgajati genetski modificirane biljke.
ii) Ocjena
87. Pitanje postojanja diskriminacije sastoji se od dvaju različitih dijelova: s jedne strane, diskriminacije između poljoprivrednika koji svoju djelatnost obavljaju u državama članicama koje dopuštaju uzgoj određenog GMO-a i poljoprivrednika koji obavljaju djelatnost u državama članicama koje ga zabranjuju te, s druge strane, diskriminacije unutar države članice koja zabranjuje uzgoj GMO-a, između poljoprivrednika koji žele uzgajati genetski modificirane biljke i onih koji to ne žele.
88. Prvi oblik navodne diskriminacije koji se odnosi na različito postupanje prema poljoprivrednicima iz različitih država članica temelji se na državljanstvu.
89. Konkretnije, kad je riječ o načelu nediskriminacije na temelju državljanstva, ono je utvrđeno u članku 21. stavku 2. Povelje, dok se u njezinu članku 52. stavku 2. navodi da se prava priznata Poveljom koja su predviđena u Ugovorima ostvaruju pod uvjetima i u granicama određenima tim Ugovorima. To je slučaj s tim člankom 21. stavkom 2., koji odgovara, kao što to potvrđuju Objašnjenja koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima(37) i koja se odnose na tu odredbu, članku 18. prvom stavku UFEU-a i mora se primijeniti u skladu s njim(38).
90. U tom pogledu, člankom 18. UFEU‑a, kojim se propisuje opće načelo zabrane svake diskriminacije na temelju državljanstva, zabranjuje se ne samo izravna diskriminacija na temelju državljanstva nego i svi drugi neizravni oblici diskriminacije koji, primjenom drugih kriterija razlikovanja, stvarno dovode do istog rezultata(39).
91. Nesporno je da se članak 18. UFEU‑a samostalno primjenjuje samo u situacijama uređenima pravom Unije za koje UFEU ne predviđa posebna pravila o nediskriminaciji(40). Budući da je u području slobodnog kretanja robe načelo nediskriminacije provedeno, među ostalim, člancima 34. i 35. UFEU-a(41), valjanost odredbe koja se ispituje ne treba ocjenjivati s obzirom na članak 18. UFEU-a nego s obzirom na članke 34. i 35. UFEU-a.
92. U tom pogledu napominjem da je, što se tiče sjemena GMO-a u svrhu uzgoja, riječ o posebnom proizvodu konkretnog gospodarskog subjekta čije podrijetlo nije navedeno u zahtjevu za prethodnu odluku. Osim toga, s obzirom na to da odredba koja se ispituje nije samostalna mjera države članice, nego mjera Unije, ne nameće se problem diskriminacije stranih proizvoda u odnosu na domaće proizvode.
93. Kad je riječ o diskriminaciji između poljoprivrednika, podsjećam na to da načelo nediskriminacije propisano u članku 18. UFEU-a i članku 21. Povelje zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(42).
94. Međutim, s jedne strane, situacija poljoprivrednika koji uzgajaju konvencionalne i organske sorte i situacija poljoprivrednika koji se žele uključiti u uzgoj GMO-a nisu usporedive. Naime, uzgoj GMO-a obilježava njegova posebnost, koja, uostalom, proizlazi iz uspostave posebnog pravnog okvira koji se na njega primjenjuje.
95. S druge strane, situacije poljoprivrednika u različitim državama članicama također nisu usporedive, s obzirom na to da je poljoprivredna proizvodnja neodvojivo povezana s mjestom proizvodnje i posebnostima tog mjesta. Taj je aspekt istaknut u uvodnoj izjavi 6. Direktive 2015/412 i predstavlja osnovu za odluku zakonodavca u pogledu donošenja spornih odredbi, koja je već analizirana(43).
96. U tim okolnostima smatram da ispitivanjem prethodnih pitanja nije otkriven nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost odredbe koja se ispituje s obzirom na članak 18. UFEU-a i članak 21. Povelje.
3) Ocjena s obzirom na članke 16. i 52. Povelje
i) Izneseni argumenti
97. Sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-364/24 u svojem prvom pitanju navodi članke 16. i 52. Povelje a da pritom ne iznosi nijedan argument o valjanosti odredbe koja se ispituje s obzirom na te članke. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-393/24 samo utvrđuje da se opća načela prava Unije koja se odnose na slobodu poduzetništva, navedena u člancima 16. i 52. Povelje, mogu prihvatiti kao kriteriji za ocjenu valjanosti odredbe koja se ispituje.
98. Kad je riječ o žalitelju odnosno tužitelju iz glavnih postupaka, on ističe da zabrana uzgoja GMO-a predstavlja povredu članaka 16. i 52. Povelje jer utječe na slobodu poduzetništva poljoprivrednika koji žele uzgajati genetski modificirane biljke. Naime, oni potrošačima ne mogu ponuditi proizvode koje nude ekološki uzgajivači aktivni na područjima na kojima uzgoj GMO-a nije zabranjen.
ii) Ocjena
99. U skladu s člankom 16. Povelje, sloboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom. Kao što to proizlazi iz Objašnjenja koja se odnose na Povelju o temeljnim pravima(44), pravo zajamčeno tom odredbom „[n]aravno, [...] provodi [se] uz poštovanje prava Unije i nacionalnog zakonodavstva. Može biti podvrgnuto ograničenjima iz članka 52. stavka 1. Povelje”.
100. Međutim, kao što je to istaknuo Sud, sloboda poduzetništva nije apsolutno pravo, nego se mora uzeti u obzir u odnosu na njezinu ulogu u društvu(45). Može biti podvrgnuta različitim zadiranjima javnih tijela, koja u javnom interesu mogu ograničiti ostvarivanje te slobode(46).
101. Ta se okolnost osobito odražava u načinu na koji valja provesti načelo proporcionalnosti na temelju članka 52. stavka 1. Povelje(47).
102. U skladu s tom odredbom, svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda te je moguće, podložno načelu proporcionalnosti, samo ako je potrebno i ako zaista odgovara ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
103. Ograničenje slobode poduzetništva koje proizlazi iz zabrane uzgoja GMO-a o kojoj je riječ u ovom slučaju „predviđeno je zakonom”, odnosno odredbom koja se ispituje i Provedbenom odlukom 2016/321. Kao što to osobito ističe grčka vlada, zabrana uzgoja jedne vrste GMO-a u načelu ni na koji način ne sprečava obavljanje djelatnosti gospodarskih subjekata o kojima je riječ, odnosno profesionalnih poljoprivrednika, jer je ta obveza iznimno ograničena i stoga poštuje bit slobode poduzetništva. Što se tiče proporcionalnosti te zabrane, moja prethodno navedena analiza te zabrane(48) vrijedi i za analizu zakonitosti ograničenja slobode poslovnog nastana.
104. U tim okolnostima smatram da ispitivanjem prethodnih pitanja nije otkriven nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost odredbe koja se ispituje s obzirom na članke 16. i 52. Povelje.
4) Ocjena s obzirom na članak 216. stavak 2. UFEU-a
i) Izneseni argumenti
105. Sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-393/24 nastoji doznati je li Unijino sklapanje sporazumâ, kao što su Sporazum o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (WTO)(49) i Opći sporazum o carinama i trgovini iz 1994. (GATT), koji se nalazi u Prilogu Sporazuma o osnivanju WTO-a(50), protivno ograničenjima u pogledu uporabe proizvoda koji je prisutan samo u određenim državama članicama, što bi negativno utjecalo na unutarnje tržište odobrenih proizvoda.
ii) Ocjena
106. Uvodno, kao što na to podsjećaju francuska i mađarska vlada, kao i Vijeće, iz sudske prakse Suda proizlazi da se na odredbe međunarodnog sporazuma kojega je Unija stranka može pozvati u prilog tužbi za poništenje akta sekundarnog prava Unije ili prigovoru nezakonitosti takvog akta samo pod dvostrukim uvjetom, s jedne strane, da to nije protivno naravi i strukturi tog sporazuma i, s druge strane, da su te odredbe sadržajno bezuvjetne i dovoljno precizne. Stoga se pred sudovima Unije na takve odredbe može pozivati kao na kriterij za ocjenu zakonitosti akta Unije samo kada su ta dva uvjeta kumulativno ispunjena(51). To vrijedi i za ocjenu valjanosti u kontekstu prethodnog postupka.
107. Međutim, kad je riječ o sporazumima WTO-a, Sud je već pojasnio, s jedne strane, da oni nisu takve naravi da stvaraju prava za pojedince na koja se oni mogu izravno pozivati pred sudom na temelju prava Unije. S druge strane, prema ustaljenoj sudskoj praksi, uzimajući u obzir njihovu narav i strukturu, Sporazum o osnivanju WTO-a kao i sporazumi iz priloga 1. do 4. tom sporazumu u načelu ne pripadaju normama s obzirom na koje se može nadzirati zakonitost akata institucija Unije(52).
108. Sud je samo u dvjema iznimnim situacijama, koje su proizlazile iz volje zakonodavca Unije da sam ograniči manevarski prostor u primjeni pravila WTO‑a, prihvatio da sudovi Unije trebaju, kada je to potrebno, nadzirati zakonitost akta Unije i akata donesenih radi njegove primjene s obzirom na sporazume WTO-a ili odluku tijela za rješavanje sporova WTO-a kojom se utvrđuje nepoštovanje tih sporazuma. Riječ je, s jedne strane, o situaciji u kojoj je Unija namjeravala izvršiti konkretnu obvezu preuzetu u okviru sporazumâ WTO-a i, s druge strane, o situaciji u kojoj predmetni akt Unije izričito upućuje na točno određene odredbe tih sporazuma(53).
109. U ovom slučaju dodavanjem spornih odredbi zakonodavac Unije nije namjeravao izvršiti nikakvu konkretnu obvezu preuzetu u okviru sporazumâ WTO-a, a ni Direktiva 2001/18 ni Direktiva 2015/412 izričito ne upućuju na točno određene odredbe tih sporazuma.
110. Iz toga slijedi da se na temelju sporazumâ WTO-a i članka 216. stavka 2. UFEU-a ne može utvrditi da odredba koja se ispituje nije valjana.
5) Valjanost s obzirom na članak 34. Uredbe br. 1829/2003
i) Izneseni argumenti
111. Sud koji je uputio zahtjev u predmetu C-364/24 nastoji doznati jesu li sporne odredbe u skladu s člankom 34. Uredbe br. 1829/2003. Smatra da rješenje koje je usvojeno spornim odredbama izaziva sumnje s obzirom na to da se, u biti, državama članicama daje mogućnost da prilagode zemljopisno područje odobrenja za genetski modificirani proizvod a da pritom ne moraju pružiti nikakvo opravdanje ili dokaz o postojanju ozbiljnog rizika.
ii) Ocjena
112. Kao što to pravilno tvrdi Komisija, valjanost odredbi sekundarnog prava ne može se ispitivati s obzirom na pravna pravila istog ranga(54).
113. Osim toga, kao što to ističe francuska vlada, postupak utvrđen spornim odredbama i postupak utvrđen člankom 34. Uredbe br. 1829/2003 međusobno se ne isključuju, već su kompatibilni zbog svojih različitih predmeta i pravila.
114. Naime, odredbom koja se ispituje državama članicama dana je mogućnost da zabrane uzgoj GMO-a na svojem državnom području pod uvjetom da se nositelj odobrenja o kojem je riječ tomu ne protivi. Članak 34. Uredbe br. 1829/2003 predviđa, pak, mogućnost donošenja hitnih mjera ako je očito da proizvod odobren na temelju te uredbe – ili u skladu s njom – vjerojatno može predstavljati ozbiljan rizik za zdravlje ljudi, životinja ili okoliš ili ako se s obzirom na mišljenje EFSA-e javi potreba za hitnom obustavom ili izmjenom odobrenja. Ta se odredba može primijeniti na zabranu uzgoja GMO-a u državama članicama koje ga nisu zabranile na temelju odredbe koja se ispituje. Činjenica da je taj uzgoj odobren na određenom području ne isključuje mogućnost da se naknadno donesu hitne mjere ako su ispunjeni uvjeti predviđeni tim člankom.
115. Iz toga slijedi da se na temelju članka 34. Uredbe br. 1829/2003 ne može utvrditi da odredba koja se ispituje nije valjana.
6) Zaključak o valjanosti odredbe koja se ispituje
116. S obzirom na prethodno navedeno, utvrđujem da ispitivanjem prethodnih pitanja nije otkriven nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost odredbe koja se ispituje.
b) Valjanost Provedbene odluke 2016/321
117. Kao što sam to istaknuo(55), s jedne strane, Provedbena odluka 2016/321 donesena je na temelju članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18 i, s druge strane, sudovi koji su uputili zahtjeve, žalitelj odnosno tužitelj iz glavnih postupaka te institucije i vlade koje su podnijele pisana očitovanja nisu istaknuli nijedan argument prema kojem bi se nevaljanost Provedbene odluke 2016/321 mogla temeljiti na drugim razlozima osim na nevaljanosti članka na kojem se temelji.
118. U toj situaciji, s obzirom na moju ocjenu valjanosti odredbe koja se ispituje, predlažem Sudu da zaključi da ispitivanjem prethodnih pitanja nije otkriven nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost Provedbene odluke 2016/321.
119. Osim toga, budući da je drugo pitanje u predmetu C-364/24 postavljeno za slučaj da se utvrdi da sporne odredbe nisu valjane, na njega nije potrebno odgovoriti.
c) Međuzaključak o valjanosti
120. S obzirom na prethodno navedeno, smatram da ispitivanjem prethodnih pitanja nije otkriven nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18 i Provedbene odluke 2016/321.
2. Četvrto pitanje u predmetu C-393/24
121. Četvrto pitanje u predmetu C-393/24 u biti se odnosi na to treba li Provedbenu odluku 2016/321 tumačiti na način da se uvođenje zabrane uzgoja kukuruza MON 810 koja je njome predviđena temelji na imperativnim razlozima navedenima u članku 26.b stavku 3. točkama (a) do (g) Direktive 2001/18.
122. Kao što to proizlazi iz moje analize valjanosti odredbe koja se ispituje(56), uvođenje zabrane uzgoja GMO-a na temelju te odredbe nije uvjetovano navođenjem posebnih razloga, kao što su oni iz članka 26.b stavka 3. točaka (a) do (g) Direktive 2001/18. Naime, članak 26.b stavak 3. te direktive ne primjenjuje se na zabranu uzgoja uvedenu na temelju njezina članka 26.c stavka 3.
123. U tim okolnostima predlažem da se na četvrto pitanje u predmetu C-393/24 odgovori tako da Provedbenu odluku 2016/321 treba tumačiti na način da razlozi zabrane uzgoja kukuruza MON 810 koja je njome predviđena nisu utvrđeni u članku 26.b stavku 3. točkama (a) do (g) Direktive 2001/18.
3. Drugi dio petog pitanja u predmetu C-393/24
124. Drugi dio petog pitanja u predmetu C-393/24 odnosi se na to protivi li se Provedbenoj odluci 2016/321 nacionalni propis kojim se sankcionira nepoštovanje zabrane koja je njome predviđena.
125. U tom pogledu, članak 33. Direktive 2001/18 predviđa obvezu država članica da odrede sankcije koje će se primjenjivati na povrede nacionalnih odredbi usvojenih na temelju te direktive. Te su sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.
126. Iako se članak 33. Direktive 2001/18 odnosi na povredu nacionalnih odredbi, dok zabrana uzgoja GMO-a u Italiji formalno proizlazi iz akta prava Unije, smatram da se ta odredba a fortiori primjenjuje i na zabranu predviđenu Provedbenom odlukom 2016/321. To vrijedi tim više što se ta provedbena odluka, iako je akt prava Unije, temelji na odlukama koje su donijele države članice da zabrane uzgoj GMO-a na svojim područjima.
127. Stoga predlažem Sudu da na drugi dio petog pitanja u predmetu C-393/24 odgovori na način da se Provedbenoj odluci 2016/321 ne protivi nacionalni propis kojim se sankcionira nepoštovanje zabrane koja je njome predviđena.
V. Zaključak
128. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja su uputili Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) i Tribunale di Udine (Sud u Udinama, Italija) odgovori na sljedeći način:
1. Ispitivanjem prethodnih pitanja nije otkriven nijedan element koji bi mogao utjecati na valjanost članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. ožujka 2001. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/220/EEZ, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/412 od 11. ožujka 2015., ni Provedbene odluke Komisije (EU) 2016/321 od 3. ožujka 2016. o prilagodbi zemljopisnog područja odobrenja za uzgoj genetski modificiranog kukuruza (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6).
2. Provedbenu odluku 2016/321
treba tumačiti na način da:
razlozi zabrane uzgoja genetski modificiranog kukuruza (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) koja je njome uvedena nisu utvrđeni člankom 26.b stavkom 3. točkama (a) do (g) Direktive 2001/18, kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/412.
3. Provedbenu odluku 2016/321
treba tumačiti na način da joj se:
ne protivi nacionalni propis kojim se sankcionira nepoštovanje zabrane koja je njome predviđena.
1 Izvorni jezik: francuski
2 Direktiva Vijeća 90/220/EEZ od 23. travnja 1990. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama (SL 1990., L 117. str. 15.)
3 Odluka Komisije 98/294/EZ od 22. travnja 1998. o stavljanju na tržište genetski modificiranog kukuruza (Zea mays L. linije MON 810), na temelju Direktive Vijeća 90/220/EEZ (SL 1998., L 131, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 25., str. 64.)
4 Nekoliko nacionalnih mjera osporavano je pred Sudom u okviru zahtjeva za prethodnu odluku. Vidjeti osobito presude od 8. rujna 2011., Monsanto i dr. (C-58/10 do C-68/10, EU:C:2011:553), od 6. rujna 2012., Pioneer Hi Bred Italia (C-36/11, EU:C:2012:534), od 13. rujna 2017., Fidenato i dr. (C-111/16, EU:C:2017:676) i od 7. srpnja 2022., PH (Regionalna zabrana uzgoja GMO-a) (C-24/21, EU:C:2022:526).
5 Vidjeti Dubouis, L., Blumann, C., Droit matériel de l’Union européenne, LGDJ, 7. izd., Pariz, 2015., t. 322.
6 Tih država članica danas ima 18: Kraljevina Belgija (ali samo Valonija), Republika Bugarska, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka (osim u svrhu istraživanja), Helenska Republika, Francuska Republika, Republika Hrvatska, Talijanska Republika, Republika Cipar, Republika Latvija, Republika Litva, Veliko Vojvodstvo Luksemburg, Mađarska, Republika Malta, Kraljevina Nizozemska, Republika Austrija, Republika Poljska i Republika Slovenija.
7 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. ožujka 2001. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/220/EEZ (SL 2001., L 106, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 35.)
8 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2015. o izmjeni Direktive 2001/18/EZ u pogledu mogućnosti država članica da ograniče ili zabrane uzgoj genetski modificiranih organizama (GMO-a) na svojem državnom području (SL 2015., L 68., str. 1. i ispravak SL 2018., L 68, str. 17.)
9 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 22. rujna 2003. o genetski modificiranoj hrani i hrani za životinje (SL 2003., L 268, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 30., str. 167.)
10 Provedbena odluka Komisije оd 3. ožujka 2016. o prilagodbi zemljopisnog područja odobrenja za uzgoj genetski modificiranog kukuruza (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (SL 2016., L. 60, str. 90.)
11 GURI br. 194 od 22. kolovoza 2003., str. 14.
12 Direktor Direzionea Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (Glavna uprava za priznavanje tijela za nadzor, certificiranje i zaštitu potrošača, Italija) Dipartimenta dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (Odjel Središnjeg inspektorata za zaštitu kvalitete i suzbijanje prijevara u području poljoprivredno-prehrambenih proizvoda, Italija)
13 Na koju se odnose sva pitanja u predmetu C-364/24 kao i prva tri pitanja i prvi dio petog pitanja u predmetu C-393/24.
14 Na koju se odnose četvrto pitanje i drugi dio petog pitanja u predmetu C-393/24.
15 Kao što to proizlazi iz pravnog okvira navedenog u ovom mišljenju, sporne odredbe predviđaju ne samo mogućnost zabrane nego i ograničenja uzgoja GMO-a. S obzirom na Provedbenu odluku 2016/321, kojom se predviđa zabrana uzgoja kukuruza MON 810 u Italiji, u ovom ću mišljenju upućivati samo na zabranu uzgoja GMO-a, osim ako je upućivanje na ograničenje osobito nužno. Moja razmišljanja o zabrani uzgoja GMO-a uvedenoj na temelju spornih odredbi ili jedne od njih, međutim vrijede, mutatis mutandis, i za ograničenje tog uzgoja uvedeno na temelju tih odredbi.
16 Presuda od 22. lipnja 2023., Vitol (C-268/22, EU:C:2023:508, t. 53. i navedena sudska praksa)
17 Presuda od 22. lipnja 2023., Vitol (C-268/22, EU:C:2023:508, t. 55. i navedena sudska praksa)
18 Presuda od 11. ožujka 1980. (104/79, EU:C:1980:73)
19 Presuda od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr. (C-62/14, EU:C:2015:400, t. 24. i 25. kao i navedena sudska praksa)
20 Presuda od 11. ožujka 1980. (104/79, EU:C:1980:73).
21 Rješenje od 17. prosinca 2019., Di Girolamo (C-618/18, EU:C:2019:1090, t. 27. i navedena sudska praksa)
22 Vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2000., Idéal tourisme (C-36/99, EU:C:2000:405, t. 22.).
23 Presuda od 11. ožujka 1980. (104/79, EU:C:1980:73).
24 Presuda od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C-558/18 i C-563/18, EU:C:2020:234, t. 45 i navedena sudska praksa)
25 Vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2022., Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (C-160/20, EU:C:2022:101, t. 84. i navedenu sudsku praksu).
26 U predmetu C-364/24 drugo pitanje odnosi se na mogućnost izuzimanja iz primjene Provedbene odluke 2016/321 i proglašenja da je „bez učinka” u slučaju da su sporne odredbe nevaljane. To pitanje tumačim na način da se zapravo odnosi na valjanost Provedbene odluke 2016/321.
27 U predmetu C-393/24 peto pitanje odnosi se na valjanost Provedbene odluke 2016/321 s obzirom na niz pravnih pravila kojima se uređuju GMO-i na „jedinstvenom europskom tržištu”. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ne iznosi nijedan argument koji bi opravdao ocjenjivanje valjanosti te odluke s obzirom na druge odredbe osim članka 26.c stavka 3. Direktive 2001/18 koji čini njezinu pravnu osnovu.
28 Vidjeti točke 33. i 34. ovog mišljenja. Napominjem da, iako stavci 1., 5. i 6. članka 26.c Direktive 2001/18 dopunjuju pravni okvir kojim se određuje prvi korak prijelaznog mehanizma, oni se međutim primjenjuju i na njegov drugi korak. Stoga, eventualna nevaljanost odredbe koja se ispituje ne može značiti nevaljanost tih stavaka, koji bi se i dalje primjenjivali u drugom koraku tog mehanizma Osim toga, iako se stavak 2. odnosi samo na prvi korak navedenog mehanizma, on se ne primjenjuje na već dano odobrenje, nego na obavijesti/prijave o kojima još nije odlučeno. Stoga nije relevantan u ovim predmetima.
29 Presuda od 21. prosinca 2023., CDIL (C-96/22, EU:C:2023:1025, t. 31. i navedena sudska praksa)
30 Presuda od 21. prosinca 2023., CDIL (C-96/22, EU:C:2023:1025, t. 33. i navedena sudska praksa)
31 Vidjeti u tom smislu presude od 9. kolovoza 1994., Meyhui (C‑51/93, EU:C:1994:312, t. 11.) i od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli (C‑59/11, EU:C:2012:447, t. 80. i navedenu sudsku praksu).
32 Presuda od 22. lipnja 2017., E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, t. 49. i navedena sudska praksa)
33 Vidjeti uvodnu izjavu 7. Direktive 2015/412.
34 Presuda od 3. prosinca 2019., Češka Republika/Parlament i Vijeće (C-482/17, EU:C:2019:1035, t. 61. i navedena sudska praksa)
35 Presuda od 22. lipnja 2017., E.ON Biofor Sverige (C-549/15, EU:C:2017:490, t. 50. i navedena sudska praksa)
36 Vidjeti točku 62. ovog mišljenja.
37 SL 2007., C 303, str. 17. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120. i ispravak SL 2020., C 235, str. 11.)
38 Presuda od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 311. i navedena sudska praksa)
39 Presuda od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 312. i navedena sudska praksa)
40 Presuda od 20. lipnja 2024., Faurécia (C-420/23, EU:C:2024:534, t. 18. i navedena sudska praksa)
41 Presuda od 7. ožujka 2024., Fallimento Esperia i GSE (C-558/22, EU:C:2024:209, t. 39.)
42 Presuda od 4. listopada 2024., Litva i dr./Parlament i Vijeće (Paket za mobilnost) (C-541/20 do C-555/20, EU:C:2024:818, t. 308. i navedena sudska praksa)
43 Vidjeti točke 64. i 65. ovog mišljenja.
44 SL 2007., C 303, str. 17. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120. i ispravak SL 2020., C 235, str. 11.) (Objašnjenje članka 16. – Sloboda poduzetništva)
45 Presuda od 12. siječnja 2023., TP (Audiovizualni montažer za javnu televiziju) (C-356/21, EU:C:2023:9, t. 75. i navedena sudska praksa)
46 Presuda od 22. siječnja 2013., Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, t. 46.)
47 Presuda od 22. siječnja 2013., Sky Österreich (C-283/11, EU:C:2013:28, t. 47.)
48 Vidjeti točke 68. do 84. ovog mišljenja.
49 Sporazum o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (WTO), potpisan u Marakešu 15. travnja 1994. i odobren Odlukom Vijeća 94/800/EZ od 22. prosinca 1994. o sklapanju u ime Europske zajednice, s obzirom na pitanja iz njezine nadležnosti, sporazuma postignutih u Urugvajskom krugu multilateralnih pregovora (1986.-1994.) (SL 1994., L 336, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 74., str. 3.)
50 (SL 1994., L 336, str. 20.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 74., str. 14.)
51 Presuda od 28. rujna 2023., Changmao Biochemical Engineering/Komisija (C-123/21 P, EU:C:2023:708, t. 69. i navedena sudska praksa)
52 Presuda od 28. rujna 2023., Changmao Biochemical Engineering/Komisija (C-123/21 P, EU:C:2023:708, t. 70. i 71. kao i navedena sudska praksa)
53 Presuda od 28. rujna 2023., Changmao Biochemical Engineering/Komisija (C-123/21 P, EU:C:2023:708, t. 74. i 75. kao i navedena sudska praksa)
54 Presuda od 15. travnja 2021., Nizozemska/Vijeće i Parlament (C-733/19, EU:C:2021:272, t. 44.)
55 Vidjeti točku 51. ovog mišljenja.
56 Vidjeti točku 82. ovog mišljenja.