I. Pravni okvir

A. Direktiva 2019/1161

B. Komunikacija iz 2023.

II. Predsudski postupak

III. Postupak pred Sudom

IV. O tužbi

A. Povreda obveze na temelju članka 258. UFEU‑a

1. Argumentacija stranaka

2. Ocjena Suda

B. Nalaganje plaćanja paušalnog iznosa na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a

1. Argumentacija stranaka

2. Ocjena Suda

Troškovi

1

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da:

2

U uvodnim izjavama 1., 2., 5., 8., 12. i 33. Direktive 2019/1161 navodi se:

[…]

[…]

[…]

[…]

3

Člankom 1. te direktive predviđa se:

„Direktiva 2009/33/EZ mijenja se kako slijedi:

[…]

[…]

[…]’

4

Člankom 2. navedene direktive određuje se:

„1.   Države članice stavljaju na snagu zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s ovom Direktivom do 2. kolovoza 2021. One o tome odmah obavješćuju Komisiju.

Kada države članice donose te odredbe, one sadržavaju upućivanje na ovu Direktivu ili se na nju upućuje prilikom njihove službene objave. Načine tog upućivanja određuju države članice.

2.   Države članice Komisiji dostavljaju tekst glavnih odredaba nacionalnog prava koje donesu u području na koje se odnosi ova Direktiva.”

5

U Komunikaciji Komisije 2023/C 2/01, naslovljenoj „Financijske sankcije u postupcima zbog povrede” (SL 2023., C 2, str. 1., u daljnjem tekstu: Komunikacija iz 2023.), točke 3. i 4. posvećene su „novčanim kaznama” odnosno „plaćanju paušalnog iznosa”.

6

Točka 4.2 navedene komunikacije precizira metodu izračuna paušalnog iznosa kako slijedi:

„Metoda izračuna paušalnog iznosa općenito je slična metodi izračuna novčane kazne:

[…]”

7

Točka 4.2.1 iste komunikacije propisuje:

„Za izračun paušalnog iznosa dnevni iznos množi se brojem dana trajanja povrede. Taj se broj definira na sljedeći način:

[…]

[…]”

8

U skladu s točkom 4.2.2 Komunikacije iz 2023.:

„Za izračun paušalnog iznosa Komisija primjenjuje isti koeficijent težine i isti fiksni faktor ‚n’ kao za izračun novčane kazne […]

Paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa niža je nego za novčane kazne. […]

Paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa utvrđena je u točki 2. Priloga I.

Za razliku od izračuna novčane kazne, pri izračunu paušalnog iznosa ne primjenjuje se koeficijent trajanja jer se trajanje povrede uzima u obzir množenjem dnevnog iznosa brojem dana trajanja povrede.”

9

Prilog I. toj komunikaciji, naslovljen „Podaci koji se koriste za određivanje financijskih sankcija koje se predlažu Sudu”, u točki 2. predviđa da paušalna osnovica za izračun paušalnog iznosa iz odjeljka 4.2.2 ove komunikacije iznosi 1000 eura dnevno, što je trećina paušalne osnovice za izračun novčane kazne, a u točki 3. da je faktor „n” za Republiku Bugarsku 0,18. U točki 5. tog Priloga I. pojašnjava se da minimalni paušalni iznos određen za Republiku Bugarsku iznosi 504000 eura.

10

Komisija je 29. rujna 2021. Republici Bugarskoj uputila pismo opomene u kojem ju je podsjetila na to da je rok za prenošenje Direktive 2019/1161 istekao i da joj mjere kojima se ta direktiva prenosi još uvijek nisu priopćene. Stoga je Komisija pozvala tu državu članicu da joj priopći donesene mjere i podsjetila na to da je, iako je važeće bugarsko zakonodavstvo već bilo u skladu s tom direktivom, dužna dostaviti tekst odgovarajućih nacionalnih odredbi i dovoljno jasno i precizno navesti mjere za prenošenje.

11

U svojem odgovoru od 29. studenoga 2021. Republika Bugarska navela je Komisiji da će Direktiva 2019/1161 biti u potpunosti prenesena donošenjem Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o javnoj nabavi, Zakona o izmjeni i dopuni Zakona o cestovnom prijevozu, uredbe kojom se utvrđuju zahtjevi za čista i energetski učinkovita vozila te akta Vijeća ministara o određivanju naručitelja koji su dužni donijeti zahtjeve za čista vozila i njihov udjel u ukupnom broju vozila. Republika Bugarska pozvala se na okvirni raspored prema kojem će se navedeni zakonodavni akti donijeti prije kraja travnja 2022., a navedeni upravni akti dva mjeseca nakon donošenja tih zakonodavnih akata.

12

Budući da nije bilo nikakve kasnije obavijesti o prenošenju Direktive 2019/1161, Komisija je 6. travnja 2022. Republici Bugarskoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem ju je pozvala da u roku od dva mjeseca od njegova primitka poduzme mjere potrebne za postupanje u skladu s tim mišljenjem.

13

Dopisom od 30. svibnja 2022. Republika Bugarska nije osporila povredu koja se stavlja na teret, nego je podsjetila na to da je Direktiva 2019/1161 u potpunosti prenesena donošenjem zakona i upravnih akata navedenih u točki 11. ove presude.

14

Smatrajući da, više od 20 mjeseci nakon isteka roka za prenošenje te direktive, mjere kojima se osigurava njezino potpuno prenošenje još uvijek nisu bile donesene ili barem priopćene Komisiji, ta je institucija podnijela ovu tužbu.

15

Pisani dio postupka u ovom predmetu zaključen je 7. veljače 2024.

16

Podneskom od 3. svibnja 2024. Komisija je obavijestila Sud da se može smatrati da je Republika Bugarska dovršila prenošenje Direktive 2019/1161 5. siječnja 2024. te da zbog toga djelomično povlači svoju tužbu, odustajući od zahtjeva za određivanje novčane kazne, prilagodbom svojeg tužbenog zahtjeva u kojem traži da se toj državi članici naloži plaćanje paušalnog iznosa, zahtijevajući na to ime iznos od 1593000 eura.

17

Dana 13. svibnja 2024. Republika Bugarska podnijela je svoja očitovanja na Komisijino djelomično povlačenje tužbe i na njezinu prilagodbu tužbenog zahtjeva.

18

Republika Bugarska podnijela je 11. i 14. lipnja 2024. dokument, koji je uložen u spis odlukom predsjednika Suda od 17. lipnja 2024., u skladu s člankom 128. stavkom 2. Poslovnika Suda, kao dokaz podnesen nakon zatvaranja pisanog dijela postupka.

19

U tom je dokumentu ta država članica podnijela, kao prvo, rezultate istraživanja o vozilima za cestovni prijevoz koja su kupljena ili korištena za pružanje usluga prijevoza prilikom izvršavanja ugovora o javnoj nabavi i, kao drugo, informacije koje su dostavili naručitelji.

20

Republika Bugarska podnijela je te dodatne informacije kako bi potkrijepila svoje argumente za odbijanje zahtjeva za nalaganje plaćanja paušalnog iznosa i, podredno, za smanjenje paušalnog iznosa koji zahtijeva Komisija.

21

Dopisom od 14. listopada 2024. Komisija je odgovorila na navedene nove dokaze.

22

U svojoj tužbi Komisija najprije podsjeća na to da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, osobito presudama od 27. listopada 2011., Komisija/Poljska (C‑362/10, EU:C:2011:703, t. 46.) i od 15. listopada 2015., Komisija/Njemačka (C‑137/14, EU:C:2015:683, t. 51.), odredbe direktive moraju provesti s nepobitnom obvezujućom snagom, uz specifičnost, preciznost i jasnoću koje se zahtijevaju kako bi se ispunio zahtjev pravne sigurnosti. Usto, ona ističe da je, kada direktiva izričito predviđa da odredbe kojima se prenosi ta direktiva sadržavaju upućivanje na nju ili da se uz njih navodi takva uputa prilikom njihove službene objave, kao što se to u ovom slučaju predviđa člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom Direktive 2019/1161, u skladu s tom sudskom praksom, u svakom slučaju potrebno donijeti pozitivan akt prenošenja. U tom se pogledu poziva na točku 49. presude od 11. lipnja 2015., Komisija/Poljska (C‑29/14, EU:C:2015:379).

23

Na temelju točaka 51. i 59. presude od 8. srpnja 2019., Komisija/Belgija (Članak 260. stavak 3. UFEU‑a – Mreže velikih brzina) (C‑543/17, EU:C:2019:573), Komisija navodi da su joj države članice, osim toga, dužne pružiti jasne i precizne informacije o prenošenju direktive. One bi trebale nedvosmisleno naznačivati zakone i druge propise za koje smatraju da su njima ispunile različite obveze koje im nalaže direktiva. Države članice dužne su i za svaku odredbu navedene direktive navesti nacionalnu mjeru ili mjere kojima se osigurava njezino prenošenje, pri čemu to priopćavanje može, po potrebi, biti popraćeno korelacijskom tablicom.

24

U ovom slučaju Komisija utvrđuje da nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju Republika Bugarska nije donijela mjere potrebne za prenošenje Direktive 2019/1161 u svoje nacionalno pravo.

25

Osim toga, Republika Bugarska povrijedila je svoju obvezu da Komisiji odmah priopći tekst mjera za prenošenje. Komisija ističe da ta država članica ne osporava povredu obveze u tom pogledu.

26

U svojem odgovoru na tužbu Republika Bugarska tvrdi da je kašnjenje u prenošenju Direktive 2019/1161 nastupilo zbog političke nestabilnosti u Bugarskoj izazvane čestim promjenama vlade i raspuštanjem Nacionalne skupštine.

27

Ta država članica naglašava da je zakon kojim se prenosi ta direktiva donesen 5. listopada 2023. i objavljen u Daržavenom vestniku br. 88 od 20. listopada 2023. Taj je zakon stupio na snagu i prijavljen je u Komisijinu sustavu Themis pod brojem MNE(2023)05496.

28

Zbog tog razloga i uzimajući u obzir široku marginu Komisijine prosudbe u pogledu odluke o tome hoće li nastaviti postupak radi utvrđivanja povrede obveze države članice, Republika Bugarska od te institucije zahtijeva da povuče tužbu u ovom predmetu.

29

Usto Republika Bugarska pojašnjava da su određene definicije predviđene Direktivom 2019/1161 postojale u nacionalnom zakonodavstvu donesenom prije 2. kolovoza 2021.

30

Konkretno, članak 5. stavci 2. i 4. Zakona za obštestvenite porački (Zakon o javnoj nabavi) (DV br. 13 od 16. veljače 2016.), kako je izmijenjen, preklapa se s člankom 4. Direktive 2009/33, kako je izmijenjena Direktivom 2019/1161, u pogledu definicije „javnih naručitelja” i „naručitelja” jer je zakonodavac Unije utvrđivanjem tih definicija uputio na Direktivu 2014/24 i Direktivu 2014/25.

31

Kad je riječ o članku 149. stavku 1. Zakona za Dviženieto po patištata (Zakon o cestovnom prometu) (DV br. 20 od 5. ožujka 1999.), kako je izmijenjen, ta odredba odgovara članku 4. točki 3. Direktive 2009/33, kako je izmijenjena Direktivom 2019/1161, koji definira „vozilo za cestovni prijevoz” upućivanjem na Uredbu (EU) 2018/858 Europskog parlamenta i Vijeća, od 30. svibnja 2018. o homologaciji i nadzoru tržišta motornih vozila i njihovih prikolica te sustavâ, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila, o izmjeni uredaba (EZ) br. 715/2007 i (EZ) br. 595/2009 te o stavljanju izvan snage Direktive 2007/46/EZ (SL 2018., L 151, str. 1. i ispravak SL 2023., L 125, str. 60.).

32

Usto Republika Bugarska tvrdi da je, s obzirom na političku nestabilnost na nacionalnoj razini, koja predstavlja višu silu, i poteškoće tijekom zakonodavnog postupka zbog pandemije bolesti COVID-19, objektivno bila u nemogućnosti provesti Direktivu 2019/1161 u određenim rokovima.

33

U svojoj replici Komisija podsjeća na to da, u skladu sa sudskom praksom Suda, osobito presudama od 25. siječnja 2017., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, t. 53. i navedena sudska praksa) i od 8. lipnja 2023., Komisija/Slovačka (Pravo na raskid bez troškova) (C‑540/21, EU:C:2023:450, t. 80. i 81. i navedena sudska praksa), iako pojam „viša sila” ne pretpostavlja apsolutnu nemogućnost za državu članicu da postupi u skladu s obvezama koje ima na temelju prava Unije, on ipak zahtijeva da je do predmetne neusklađenosti došlo zbog neuobičajenih i nepredvidivih okolnosti koje nisu povezane s tom državom, a čije se posljedice nisu mogle izbjeći ni uza svu dužnu pažnju.

34

Ta institucija naglašava da se na poteškoće tijekom zakonodavnog postupka i nakon pandemije bolesti COVID-19 Republika Bugarska prvi put pozvala tek u fazi svojeg odgovora na tužbu pred Sudom.

35

Komisija ne osporava činjenicu da je pandemija bolesti COVID-19 izvanredna i nepredvidljiva kriza koja nije povezana s Republikom Bugarskom i koja je izvan njezine kontrole.

36

Međutim, smatra da valja utvrditi konkretnu vezu između okolnosti na koju se poziva kao na višu silu i predmetne povrede obveze, podsjećajući na to da, u skladu sa sudskom praksom Suda, a osobito presudom od 25. siječnja 2017., Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, t. 54. i navedena sudska praksa), pojam „viša sila” nema istovjetan sadržaj u različitim područjima primjene prava Unije i da njegovo značenje treba odrediti s obzirom na pravni okvir u kojem on treba proizvoditi svoje učinke.

37

Republika Bugarska nije dokazala postojanje posebne veze između pandemije bolesti COVID-19 i kašnjenja u prenošenju Direktive 2019/1161. Ta država članica nije navela ni trajanje kašnjenja u prenošenju zbog te pandemije niti je pojasnila razloge zbog kojih ju je navedena pandemija spriječila da dovrši to prenošenje u propisanim rokovima.

38

Komisija dodaje, oslanjajući se na presudu od 8. lipnja 2023., Komisija/Slovačka (Pravo na raskid bez troškova) (C‑540/21, EU:C:2023:450, t. 80. i 81. i navedena sudska praksa), da se argument koji se temelji na višoj sili može istaknuti samo za razdoblje potrebno za otklanjanje nastalih poteškoća.

39

Rok za prenošenje Direktive 2019/1161 počeo je teći sedam mjeseci prije nego što je proglašeno izvanredno stanje u Republici Bugarskoj zbog pandemije bolesti COVID-19. Međutim, kao što to proizlazi iz odgovora na tužbu, pripremni akti koji se odnose na nacrt zakona o prenošenju te direktive započeli su tek tijekom 2021.

40

Sve države članice, osim Republike Estonije i Republike Bugarske, prenijele su Direktivu 2019/1161 prije kraja 2022., pri čemu je Republika Estonija dovršila prenošenje te direktive tijekom travnja 2023.

41

U tim okolnostima pandemija bolesti COVID-19 ne može opravdati neispunjenje obveze Republike Bugarske koju ima na temelju članka 2. Direktive 2019/1161, i to tijekom više od dvije godine nakon isteka roka za prenošenje.

42

Što se tiče argumenta koji je istaknula Republika Bugarska, prema kojem ju je politička nestabilnost spriječila u prenošenju Direktive 2019/1161 u propisanim rokovima, Komisija podsjeća na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda i osobito presudama od 23. studenoga 2000., Komisija/Francuska (C‑319/99, EU:C:2000:649, t. 10.), od 7. prosinca 2000., Komisija/Italija (C‑423/99, EU:C:2000:681, t. 10.), od 16. srpnja 2020., Komisija/Irska (Sprečavanje pranja novca) (C‑550/18, EU:C:2020:564, t. 85.) i od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kaznenopravno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 77.), država članica ne može se pozivati na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala neprenošenje direktive u roku koji je njome predviđen.

43

U svakom slučaju, parlamentarna kriza na koju se Republika Bugarska poziva započela je tijekom travnja 2021., samo četiri mjeseca prije isteka roka za prenošenje Direktive 2019/1161.

44

Osim toga, Komisija ističe da je, iako Republika Bugarska tvrdi da nacionalno pravo već sadržava neke od definicija uvedenih tom direktivom, ona o tome dostavila dokument s objašnjenjima tek u svojem odgovoru na tužbu.

45

Štoviše, priopćavanje dokumenta s objašnjenjima o djelotvornoj provedbi odredbi direktive postojećim odredbama nacionalnog prava samo po sebi ne omogućuje zaključak da postoji akt kojim se ona prenosi. Naime, iako direktiva izričito predviđa obvezu država članica da osiguraju da odredbe potrebne za njezinu provedbu sadržavaju uputu na tu direktivu ili da se uz njih navodi takva uputa prilikom njihove službene objave, potrebno je da države članice donesu pozitivan akt prenošenja predmetne direktive. Komisija se u tom pogledu poziva na presude od 29. listopada 2009., Komisija/Poljska (C‑551/08, EU:C:2009:683, t. 23.), od 11. lipnja 2015., Komisija/Poljska (C‑29/14, EU:C:2015:379, t. 49.), od 4. listopada 2018., Komisija/Španjolska (C‑599/17, EU:C:2018:813, t. 21.) i od 16. srpnja 2020., Komisija/Irska (Sprečavanje pranja novca) (C‑550/18, EU:C:2020:564, t. 31.).

46

U ovom je slučaju takav zahtjev izričito predviđen u članku 2. stavku 1. drugom podstavku Direktive 2019/1161.

47

Stoga se postojeće odredbe bugarskog prava ne mogu smatrati pozitivnim aktom prenošenja Direktive 2019/1161.

48

U svojem odgovoru na repliku Republika Bugarska ističe da je, suprotno onomu što tvrdi Komisija, u okviru predsudskog postupka i u svojem odgovoru na tužbu, dostavila konkretne, objektivne i precizne informacije o razvoju postupka provedbe odredbi Direktive 2019/1161.

49

Što se tiče pandemije bolesti COVID-19, Republika Bugarska tvrdi da se, s obzirom na to da je zakonodavni postupak dugotrajan, prenošenje te direktive nije moglo provesti odmah nakon završetka te pandemije.

50

Ta država članica upućuje i na dulja razdoblja tijekom kojih nije postojalo zakonodavno tijelo nadležno za donošenje zakonodavnih akata potrebnih za prenošenje odredaba navedene direktive.

51

Republika Bugarska tvrdi da je u svojem odgovoru na tužbu dostavila korelacijsku tablicu u kojoj se nalaze odredbe nacionalnog zakonodavstva koje odgovaraju različitim odredbama Direktive 2019/1161.

52

U skladu s člankom 2. stavkom 1. prvom podstavku Direktive 2019/1161, države članice stavljaju na snagu zakone i druge propise koji su potrebni radi usklađivanja s ovom direktivom do 2. kolovoza 2021. i o tome odmah obavješćuju Komisiju. U skladu s drugim podstavkom tog stavka 1., kada države članice donose te odredbe, one sadržavaju upućivanje na navedenu Direktivu ili se na nju upućuje prilikom njihove službene objave.

53

Člankom 2. stavkom 2. Direktive 2019/1161 predviđa se da države članice Komisiji dostavljaju tekst glavnih odredaba nacionalnog prava koje donesu u području na koje se odnosi ta direktiva.

54

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, postojanje povrede obveze treba ocjenjivati s obzirom na stanje u državi članici kakvo je bilo u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju Komisije, pri čemu naknadno nastale promjene Sud ne može uzeti u obzir (presude od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 15. i od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346 t. 28. i navedena sudska praksa).

55

U ovom slučaju iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju od 6. travnja 2022. Republika Bugarska nije donijela zakone i druge propise potrebne za potpuno usklađivanje s Direktivom 2019/1161 i, slijedom toga, nije priopćila te odredbe Komisiji.

56

Ta država članica tvrdi, kao prvo, da je postojeće zakonodavstvo već sadržavalo neke od pojmova definiranih Direktivom 2019/1161, osobito pojmove „javni naručitelji”, „naručitelji” i „vozilo za cestovni prijevoz”.

57

U tom pogledu valja istaknuti da Direktivom 2019/1161 nije samo izmijenjena definicija triju pojmova iz točke 56. ove presude koji se nalaze u članku 4. Direktive 2009/33, nego su njome definirana i druga dva pojma, odnosno pojmovi „čisto vozilo” i „teško vozilo s nultim emisijama”. Usto su Direktivom 2019/1161 izmijenjene druge odredbe Direktive 2009/33.

58

Međutim, Republika Bugarska nije dokazala da se postojećim nacionalnim propisom osigurala provedba svih izmjena uvedenih Direktivom 2019/1161.

59

Kao drugo, ta država članica ističe da objektivno nije bilo moguće osigurati prenošenje Direktive 2019/1161 zbog, s jedne strane, političke nestabilnosti u Bugarskoj izazvane čestim promjenama vlade i raspuštanjem Nacionalne skupštine i, s druge strane, zbog pandemije bolesti COVID-19, koja je izazvala kašnjenja u zakonodavnom radu, pri čemu ta dva elementa predstavljaju i slučajeve više sile.

60

Argument Republike Bugarske u vezi s političkom nestabilnosti ne može se prihvatiti u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, prema kojoj se država članica ne može pozivati na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije, poput neprenošenja direktive u za to određenom roku (presude od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 19. i navedena sudska praksa i od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), (C‑147/23, EU:C:2024:346 t. 33. i navedena sudska praksa).

61

Kada je riječ o argumentu Republike Bugarske o pandemiji bolesti COVID-19, dovoljno je podsjetiti na to da čak iako pojam „više sile” ne pretpostavlja apsolutnu nemogućnost ispunjenja obveza na temelju prava Unije, on ipak zahtijeva da je predmetna povreda obveze nastala zbog neuobičajenih i nepredvidljivih okolnosti na koje onaj tko se poziva na višu silu nije mogao utjecati te čije se posljedice ni uza svu dužnu pažnju nisu mogle izbjeći, pri čemu se na slučaj više sile moguće pozvati samo onoliko dugo koliko je nužno za uklanjanje tih poteškoća (presude od 8. lipnja 2023., Komisija/Slovačka (Pravo na raskid bez troškova), C‑540/21, EU:C:2023:450, t. 81. i od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 36.).

62

Iako je zdravstvena kriza velikih razmjera poput pandemije bolesti COVID-19 neuobičajen i nepredvidljiv događaj koji nije povezan s Republikom Bugarskom, ipak je na toj državi članici da djeluje sa svom dužnom pažnjom i da pravodobno obavijesti Komisiju o poteškoćama na koje je naišla, barem prije isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 6. travnja 2022. (vidjeti u tom smislu presudu od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 36.). Kao što to proizlazi iz točaka 5. do 8. odgovora na repliku i kao što je to Komisija potvrdila u svojem dopisu od 3. svibnja 2024. kojim je djelomično povukla svoj zahtjev, Republika Bugarska u potpunosti je prenijela Direktivu 2019/1161 tek 5. siječnja 2024.

63

Uzimajući u obzir ta razmatranja, valja utvrditi da je, time što nije donijela zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s Direktivom 2019/1161 u propisanim rokovima i, stoga, time što Komisiji nije priopćila te odredbe, Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 2. stavka 1. te direktive.

64

Komisija smatra da je predmetna povreda obveze obuhvaćena područjem primjene članka 260. stavka 3. UFEU‑a i da je Komunikacija iz 2023. primjenjiva na ovaj predmet.

65

Podsjeća na to da bi se, u skladu s točkom 2. te komunikacije, financijske sankcije izrečene na temelju članka 260. UFEU‑a trebale temeljiti na trima kriterijima, odnosno na težini povrede, njezinu trajanju i potrebi da se zajamči da će financijska sankcija djelovati kao sredstvo za odvraćanje od daljnjih povreda.

66

Kada je riječ, kao prvo, o težini povrede, ta institucija ističe da u slučajevima tužbi podnesenih na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, kad je riječ o potpunom nepriopćavanju mjera za prenošenje, ona sustavno primjenjuje koeficijent težine 10. Komisija smatra da u skladu s točkom 3.2.2. Komunikacije iz 2023., u Uniji, koja se zasniva na poštovanju vladavine prava, sve direktive treba smatrati jednako važnima i države članice moraju ih u potpunosti prenijeti u rokovima koji su u njima utvrđeni.

67

Komisija dodaje da se, s obzirom na to da je Sud pojasnio da obveza države članice da priopći mjere za prenošenje sadržava obvezu pružanja dovoljno jasnih i preciznih informacija o nacionalnim odredbama kojima se prenose odgovarajuće odredbe direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 8. srpnja 2019., Komisija/Belgija (Članak 260. stavak 3. UFEU‑a – Mreže velikih brzina, C‑543/17, EU:C:2019:573, t. 51. i 59.), činjenica da je ta država članica povrijedila tu obvezu može sankcionirati na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a.

68

Stoga Komisija predlaže da se u ovom slučaju primijeni koeficijent težine 10 na ljestvici između 1 i 20. Pojašnjava da je taj koeficijent 10 osobito umjeren u slučaju neprenošenja i potpunog nepriopćavanja mjera za prenošenje. Horizontalna primjena koeficijenta težine 10 u svim slučajevima potpunog neprenošenja i nepriopćavanja Komisiji mjera za prenošenje jamčila bi pravnu sigurnost i predvidljivost djelovanja te institucije i jednako postupanje prema državama članicama.

69

Komisija podsjeća na to da su obveza donošenja nacionalnih mjera za osiguranje potpunog prenošenja direktive i obveza priopćavanja tih mjera Komisiji bitne obveze država članica za osiguranje pune djelotvornosti prava Unije i da stoga treba smatrati da povreda tih obveza ima određenu težinu. U tom pogledu navodi presudu Suda od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje) (C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 64. i navedena sudska praksa).

70

Kao drugo, kad je riječ o trajanju povrede, Komisija navodi da je ono, kad je riječ o izračunu paušalnog iznosa, jednako broju dana trajanja povrede. To se razdoblje izračunava u skladu s točkom 4.2.1. Komunikacije iz 2023. i odnosi se na broj dana od dana nakon isteka roka za prenošenje predmetne direktive do dana kad je povreda prestala. U ovom slučaju Komisija pojašnjava da je razdoblje koje treba uzeti u obzir razdoblje od 3. kolovoza 2021., s obzirom na to da je rok za prenošenje Direktive 2019/1161 istekao 2. kolovoza 2021., i 4. siječnja 2024., s obzirom na to da je Direktiva 2019/1161 u bugarsko pravo u potpunosti prenesena 5. siječnja 2024., a što odgovara razdoblju od 885 dana.

71

Kao treće, kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na potrebu da se osigura odvraćajući učinak sankcije uzimajući u obzir sposobnost plaćanja država članica, Komisija navodi da je on izražen faktorom „n” utvrđenim za svaku državu članicu u točki 3. Priloga I. Komunikaciji iz 2023. Način njezina izračuna, koji je revidiran tom komunikacijom, sada se uglavnom temelji na BDP‑u država članica i, podredno, na njihovu stanovništvu. Na temelju točke 3. faktor „n” Republike Bugarske iznosi 0,18.

72

Komisija predlaže da se paušalni iznos odredi množenjem dnevnog iznosa utvrđenog u skladu s točkama 4.2. i 4.2.2. Komunikacije iz 2023. i 1800 eura dnevno (1000x10x0.18) s brojem dana trajanja povrede (885 dana). Ukupni zatraženi paušalni iznos tako iznosi 1593000 eura, što je u svakom slučaju više od najnižeg paušalnog iznosa, koji je u točki 5. Priloga I. toj komunikaciji za Republiku Bugarsku određen na 504000 eura.

73

Republika Bugarska zahtijeva od Suda da odbije Komisijin zahtjev za nalaganje plaćanja paušalnog iznosa ili, podredno, da smanji zahtijevani paušalni iznos.

74

Što se tiče paušalnog iznosa, Republika Bugarska tvrdi da poteškoće nastale toj državi članici, navedene u točki 32. ove presude, treba uzeti u obzir radi određivanja koeficijenta težine navodne povrede.

75

Ta država članica dodaje da, iako se u postojećem bugarskom zakonodavstvu ne upućuje izričito na Direktivu 2019/1161, to ne sprečava pojedince da se pozivaju na prava koja proizlaze iz tog zakonodavstva koje odgovara zahtjevima iz te direktive.

76

Potonju okolnost treba uzeti u obzir i prilikom ispitivanja težine navodne povrede te bi ona, u slučaju da Sud ne odbije u potpunosti Komisijin zahtjev podnesen na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, trebala dovesti do određivanja najnižeg mogućeg paušalnog iznosa.

77

Komisija u svojoj replici ističe da se Republika Bugarska, kao što je to tvrdila u okviru ispitivanja povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, ne može pozivati na argument koji se temelji na situaciji više sile kako bi izbjegla svoju obvezu plaćanja.

78

Ta institucija podsjeća na to da se nalaganje plaćanja paušalnog iznosa zasniva na ocjeni posljedica neizvršenja obveza dotične države članice na privatne i javne interese, osobito ako je povreda postojala tijekom dugog razdoblja, pri čemu se u tu svrhu oslanja na presudu od 16. srpnja 2020., Komisija/Irska (Sprečavanje pranja novca), (C‑550/18, EU:C:2020:564, t. 76.).

79

U svojem odgovoru na repliku Republika Bugarska tvrdi da Komisija sustavnom primjenom koeficijenta 10 na sve povrede usporedive s povredom u ovom predmetu ne individualizira sankciju u odnosu na počinjenu povredu.

80

Uzimajući u obzir posebne okolnosti te države članice, primjena tog koeficijenta u ovom je slučaju pretjerana.

81

Republika Bugarska ističe da izostanak individualizacije u Komisijinu pristupu ne omogućuje postizanje željenog odvraćajućeg učinka i može dovesti do smanjenja kvalitete prenošenja, uzimajući u obzir činjenicu da bi države članice bile potaknute da u određenom roku prenesu direktive u bilo kojem obliku.

82

Osim toga, takav bi pristup bio protivan načelu proporcionalnosti i obvezi lojalne suradnje.

83

U svojem odgovoru na Komisijino djelomično povlačenje tužbe Republika Bugarska ističe da je Sud u točkama 78. i 79. presude od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima) (C‑147/23, EU:C:2024:346) presudio da se ta institucija ne može pozivati na načelo jednakosti država članica pred Ugovorima, kako je utvrđeno u članku 4. stavku 2. UEU‑a, kako bi opravdala automatsku primjenu jedinstvenog koeficijenta težine u slučaju neprenošenja direktive u potpunosti i, prema tome, nepriopćavanje mjera potrebnih za njezino prenošenje. Naime, očito je da se posljedice neizvršenja obveza koje države članice imaju na uključene privatne i javne interese mogu razlikovati ne samo od jedne države članice do druge, nego i ovisno o normativnom sadržaju direktive koja nije prenesena. Slijedom toga, Komisija se ne može osloboditi svoje obveze da u svakoj državi članici i za svaki pojedinačni slučaj ocijeni posljedice utvrđene povrede na privatne i javne interese ograničavajući se na automatsku primjenu koeficijenta težine povrede u okviru određivanja financijskih sankcija, i to vodeći računa o eventualnim olakotnim ili otegotnim okolnostima.

84

U ovom slučaju Komisija prilikom određivanja koeficijenta težine povrede nije uzela u obzir ni prirodu društvenih odnosa na koje se odnosi neprenošenje ni nekoliko drugih olakotnih okolnosti na koje se Republika Bugarska pozvala tijekom pisanog postupka.

85

Članak 260. stavak 3. UFEU‑a u prvom podstavku određuje da, kada Komisija uputi predmet Sudu na temelju članka 258. UFEU‑a jer smatra da dotična država članica nije ispunila svoju obvezu priopćavanja mjera za prenošenje direktive donesene u skladu sa zakonodavnim postupkom, ona može, ako to smatra primjerenim, odrediti paušalni iznos ili novčanu kaznu koju je ta država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. U skladu s drugim podstavkom tog članka 260. stavka 3., ako utvrdi da je došlo do povrede, Sud može dotičnoj državi članici naložiti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne koja ne premašuje iznos koji je odredila Komisija, pri čemu obveza plaćanja proizvodi učinke od dana koji Sud odredi u svojoj presudi.

86

Budući da je, kao što to proizlazi iz točke 63. ove presude, utvrđeno da po isteku roka određenog u obrazloženom mišljenju od 6. travnja 2022. Republika Bugarska nije niti donijela niti, slijedom toga, Komisiji priopćila zakone i druge propise potrebne za prenošenje odredbi Direktive 2019/1161 u njezino nacionalno pravo, tako utvrđena povreda obuhvaćena je područjem primjene članka 260. stavka 3. UFEU‑a.

87

Ustaljena je sudska praksa, kako bi se ocijenila svrsishodnost izricanja financijske sankcije, da je zadaća Suda da u svakom predmetu, na temelju okolnosti pojedinog slučaja koji razmatra kao i na temelju procijenjenog stupnja uvjerljivosti i prevencije koji mu se čini potrebnim, odredi primjerene novčane sankcije, osobito kako bi se spriječilo ponavljanje sličnih povreda prava Unije (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 62. i navedena sudska praksa).

88

Valja smatrati da je ukupnost pravnih i činjeničnih elemenata utvrđene povrede, odnosno potpuno nepriopćavanje mjera potrebnih za prenošenje te direktive nakon isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju od 6. travnja 2022., pa čak i na dan podnošenja ove tužbe, pokazatelj da je učinkovito sprečavanje budućeg ponavljanja analognih povreda prava Unije takve prirode da zahtijeva donošenje odvraćajuće mjere kao što je nalaganje plaćanja paušalnog iznosa (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2021., Komisija/Španjolska (Direktiva o osobnim podacima – kazneno područje), C‑658/19, EU:C:2021:138, t. 70. i od 29. veljače 2024., Komisija/Irska (Audiovizualne medijske usluge), (C‑679/22, EU:C:2024:178, t. 73.).

89

U svrhu izračuna paušalnog iznosa čije se plaćanje državi članici može naložiti na temelju članka 260. stavka 3. UFEU‑a, na Sudu je da, u okviru izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti, odredi njegov iznos na način da bude, s jedne strane, prilagođen okolnostima i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi. U čimbenike koji su u tom smislu relevantni spadaju i okolnosti poput težine utvrđene povrede obveze, razdoblja u kojem je ona postojala te sposobnosti plaćanja predmetne države članice (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 87. i navedena sudska praksa).

90

Što se tiče, najprije, težine počinjene povrede, ona se ne može utvrditi automatskom primjenom koeficijenta težine povrede (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 79. i 88.).

91

Kako bi se ispitala težina povrede utvrđene u ovom predmetu, valja podsjetiti na to da su obveza donošenja odredaba za osiguranje potpunog prenošenja direktive i obveza priopćavanja tih odredbi Komisiji bitne obveze država članica za osiguranje pune djelotvornosti prava Unije i da stoga treba smatrati da povreda tih obveza ima određenu težinu (presuda od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska (Direktiva o zviždačima), C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 72. i navedena sudska praksa).

92

U ovom slučaju valja naglasiti da je Direktiva 2019/1161, kao što se to navodi u njezinim uvodnim izjavama 2., 5., 8., 12. i 33., važan instrument prava Unije jer se njome nastoji osigurati poticaj na strani potražnje za čista vozila s ciljem podupiranja prelaska na mobilnost s niskom razinom emisija kako bi se, s jedne strane, smanjile emisije CO2 iz vozila i smanjilo onečišćenje zraka i onečišćenje bukom te podupirala dekarbonizacija prometnog sektora, a s druge strane poboljšala kvaliteta zraka u gradovima i drugim onečišćenim područjima i istodobno doprinijelo konkurentnosti i rastu industrije Unije na rastućim globalnim tržištima vozila s niskim i nultim emisijama.

93

Stoga se neprenošenjem odredaba te direktive nužno ugrožava poštovanje prava Unije i njegova ujednačena i djelotvorna primjena.

94

Točno je, kao što je to navedeno u točki 56. ove presude, da je Republika Bugarska u svojem odgovoru na tužbu istaknula da su određeni pojmovi definirani Direktivom 2019/1161 već postojali u ranijem nacionalnom zakonodavstvu, osobito pojmovi „javni naručitelji”, „naručitelji” i „vozilo za cestovni prijevoz” koji su predviđeni tom direktivom.

95

Međutim, kao što je to istaknuto u točki 57. ove presude, navedena direktiva nije samo izmijenila definicije tih triju pojmova iz njezina članka 4. Direktive 2009/33, kako je izmijenjena Direktivom 2019/1161, nego je i definirala druga dva pojma, odnosno pojmove „čisto vozilo” i „teško vozilo s nultim emisijama”. Ta dva potonja pojma imaju ključnu važnost s obzirom na ciljeve Direktive 2019/1161 navedene u točki 92. ove presude.

96

Usto je donošenjem Direktive 2019/1161 zakonodavac Unije izmijenio druge odredbe Direktive 2009/33.

97

Kao što je to istaknuto u točki 58. ove presude, Republika Bugarska nije dokazala da se postojećim nacionalnim propisom osigurala provedba svih izmjena uvedenih Direktivom 2019/1161.

98

Slijedom toga, nedonošenje zakona i drugih propisa potrebnih za potpuno prenošenje te direktive teška je povreda.

99

Nadalje, što se tiče trajanja povrede, nesporno je da na dan isteka roka za prenošenje predviđenog u članku 2. Direktive 2019/1161, odnosno 2. kolovoza 2021., Republika Bugarska nije donijela zakone i druge propise potrebne za prenošenje te direktive te da slijedom toga nije ni priopćila te odredbe Komisiji.

100

Kao što to proizlazi iz spisa kojim raspolaže Sud, Republika Bugarska u potpunosti je prenijela Direktivu 2019/1161 5. siječnja 2024., tako da je slijedom toga predmetna povreda trajala 885 dana.

101

Naposljetku, što se tiče određivanja sposobnosti plaćanja Republike Bugarske, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u metodi izračuna faktora „n” nije potrebno uzeti u obzir broj stanovnika te države članice, u mjeri u kojoj je to učinila Komisija u okviru Komunikacije iz 2023. (vidjeti u tom smislu presudu od 25. travnja 2024., Komisija/Poljska, (Direktiva o zviždačima),C‑147/23, EU:C:2024:346, t. 84. do 86. i 102.).

102

Suprotno tomu, treba se osloniti na BDP Republike Bugarske kao glavni čimbenik. U tom pogledu treba uzeti u obzir i nedavne promjene BDP‑a te države članice, kako su postojale u trenutku kada je Sud ispitivao činjenice (presuda od 13. lipnja 2024., Komisija/Rumunjska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite II), C‑123/22, EU:C:2024:493, t. 131.).

103

S obzirom na sva razmatranja i diskrecijsku ovlast koja je Sudu priznata člankom 260. stavkom 3. UFEU‑a, koji predviđa da pri određivanju paušalnog iznosa, čije plaćanje nalaže, ne smije utvrditi iznos koji premašuje iznos koji je navela Komisija, treba smatrati da učinkovito sprečavanje budućeg ponavljanja povreda sličnih onoj koja proizlazi iz povrede članka 2. Direktive 2019/1161, i koje utječu na punu djelotvornost prava Unije, zahtijeva nalaganje plaćanja paušalnog iznosa koji treba biti određen na 1593000 eura.

104

Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Republika Poljska nije uspjela u postupku i s obzirom na to da je Komisija zatražila da ona snosi troškove, treba joj naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije.

Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) proglašava i presuđuje: