Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 18. rujna 2025.(1)
Predmet C-728/23 P
Kraljevina Španjolska
protiv
Roberta Stockdalea,
Vijeća Europske unije,
Europske komisije,
Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD),
Posebnog predstavnika Europske unije u Bosni i Hercegovini
(Žalba – Državljanin Ujedinjene Kraljevine koji radi za posebnog predstavnika Europske unije u Bosni i Hercegovini – Uzastopni ugovori o radu na određeno vrijeme – Raskid ugovora nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije – Žalba koju je podnijela država članica koja nije intervenirala u postupak pred Općim sudom – Članak 56. treći stavak Statuta Suda Europske unije – Dopuštenost žalbe – Pojam „spor između Unije i njezinih službenika”)
I. Uvod
1. Člankom 56. trećim stavkom Statuta Suda Europske unije (u daljnjem tekstu: Statut) državama članicama omogućuje se podnošenje žalbe protiv konačnih odluka Općeg suda pred Sudom, čak i ako se nisu uključile u prvostupanjski postupak pred Općim sudom. Međutim, to je pravo popraćeno ograničenjem: ne primjenjuje se na sporove „između Unije i njezinih službenika”. Posljedično, u takvim slučajevima država članica može podnijeti žalbu protiv konačne odluke samo ako je intervenirala u postupak pred Općim sudom.
2. Svojom žalbom Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da djelomično ukine presudu Općeg suda u predmetu Stockdale/Vijeće i dr. (u daljnjem tekstu: pobijana presuda) u vezi sa sporom između Vijeća Europske unije i fizičke osobe (Roberta Stockdalea) zaposlenika posebnog predstavnika Europske unije (u daljnjem tekstu: PPEU) u Bosni i Hercegovini na temelju uzastopnih ugovora na određeno vrijeme(2).
3. Kraljevina Španjolska zatražila je intervenciju u postupak pred Općim sudom koji je doveo do donošenja te presude. Međutim, pobijana presuda donesena je prije nego što je taj sud donio odluku o dopuštanju ili odbijanju intervencije te države članice.
4. Na zahtjev Suda, ovo će se mišljenje usredotočiti na postupovno pitanje treba li smatrati da je žalba koju je podnijela ta država članica podnesena u okviru predmeta koji se odnosi na „spor između Unije i njezinih službenika” i je li stoga nedopuštena na temelju članka 56. trećeg stavka Statuta.
II. Pravni okvir
A. Statut
5. U skladu s člankom 56. Statuta:
„Protiv konačnih odluka Općeg suda i protiv njegovih djelomičnih odluka o meritornim pitanjima te odluka o postupovnim pitanjima glede prigovora nenadležnosti ili nedopuštenosti može se podnijeti žalba Sudu u roku od dva mjeseca od dostave pobijane odluke.
Takvu žalbu može podnijeti bilo koja stranka koja nije uspjela sa svojim zahtjevom u cijelosti ili djelomično. [...]
Osim u predmetima koji se odnose na sporove između Unije i njezinih službenika, žalbu mogu podnijeti i države članice i institucije Unije koje se nisu uključile u postupak pred Općim sudom. U tom slučaju te države članice i institucije imaju jednak položaj kao i države članice ili institucije koje su se uključile u postupak u prvom stupnju.”
B. Odluka (ZVSP) 2019/1340
6. U skladu s člankom 1. Odluke Vijeća (ZVSP) 2019/1340 od 8. kolovoza 2019. o imenovanju posebnog predstavnika Europske unije u Bosni i Hercegovini:
„G. Johanna Sattlera imenuje se posebnim predstavnikom Europske unije u Bosni i Hercegovini za razdoblje od 1. rujna 2019. do 31. kolovoza 2021. Vijeće može donijeti odluku o ranijem završetku mandata PPEU-a na temelju procjene Političkog i sigurnosnog odbora (PSO) i prijedloga Visokog predstavnika [Europske] [u]nije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (VP).”
7. U skladu s člankom 4. te odluke:
„1. PPEU je odgovoran za provedbu mandata i djeluje pod nadležnošću VP-a.
2. PSO održava blisku povezanost s PPEU-om i glavna je točka PPEU-a za kontakt s Vijećem. PSO pruža PPEU-u strateško vodstvo i političko usmjerenje u okviru mandata, ne dovodeći u pitanje ovlasti VP-a.
3. PPEU djeluje u bliskoj koordinaciji s Europskom službom za vanjsko djelovanje (ESVD) i njezinim relevantnim odjelima.”
8. Članak 6. te odluke, naslovljen „Ustrojavanje i sastav tima”, određuje:
„1. PPEU je odgovoran za ustrojavanje tima u granicama svojeg mandata i odgovarajućih raspoloživih financijskih sredstava. Tim mora posjedovati stručno znanje o specifičnim pitanjima politika, u skladu s potrebama mandata. PPEU o sastavu tima odmah obavješćuje Vijeće i [Europsku] [k]omisiju.
2. Države članice, institucije Unije i ESVD mogu predložiti upućivanje osoblja na rad kod PPEU-a. Plaće takvog upućenog osoblja pokriva dotična država članica, dotična institucija Unije odnosno ESVD. Stručnjaci koje su države članice uputile u institucije Unije ili u ESVD također mogu biti raspoređeni na rad kod PPEU-a. Međunarodno ugovorno osoblje mora imati državljanstvo države članice.
3. Sve upućeno osoblje ostaje pod administrativnom nadležnošću države članice koja ga upućuje, institucije Unije koja ga upućuje ili ESVD-a te izvršava svoje dužnosti i djeluje u interesu mandata PPEU-a.”
III. Okolnosti spora
9. Okolnosti spora detaljno su opisane u pobijanoj presudi(3). Činjenične okolnosti koje su relevantne za ovo mišljenje mogu se sažeti kako slijedi.
10. R. Stockdale državljanin je Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske koji je obavljao dužnosti voditelja odjela za financije i uprave PPEU-a u Bosni i Hercegovini.
11. U skladu s člankom 33. UEU-a, Vijeće je 11. ožujka 2002. donijelo odluku o imenovanju PPEU-a u Bosni i Hercegovini(4). Vijeće je zatim donijelo različite uzastopne akte kojima je bez prekida imenovalo PPEU-a u Bosni i Hercegovini s mandatom na određeno vrijeme.
12. Na datum podnošenja predmetne tužbe (odnosno 29. prosinca 2020.) PPEU u Bosni i Hercegovini imenovan je za razdoblje od 1. rujna 2019. do 31. kolovoza 2021.(5).
13. Od 15. veljače 2006. do 1. ožujka 2007. R. Stockdale bio je zaposlen na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme sklopljenog s PPEU-om na razdoblje koje ne prelazi trajanje njegova mandata.
14. Od 1. ožujka 2007. sklopio je 16 uzastopnih ugovora o radu na određeno vrijeme s PPEU-om. Posljednji ugovor o radu na određeno vrijeme koji je sklopio R. Stockdale (u daljnjem tekstu: predmetni ugovor) u članku 5. predviđao je razdoblje od 1. rujna 2019. do 31. kolovoza 2021.
15. R. Stockdale također je potpisao 13 tripartitnih ugovora s Komisijom i PPEU-om u kojima je određen kao vršitelj dužnosti voditelja ureda. U tim se ugovorima predviđalo da će u slučaju smrti ili ostavke PPEU-a, nesreće ili bolesti koja ga/ju sprečava da obavlja svoje dužnosti ili završetka sporazuma o financiranju koji su sklopili Komisija i taj PPEU, R. Stockdale postati odgovoran za upravljanje sredstvima dodijeljenima navedenom PPEU-u. Posljednji ugovor te vrste R. Stockdale potpisao je 7. listopada 2019.
16. Predstavnici Europske unije i Ujedinjene Kraljevine potpisali su 24. siječnja 2020. Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Unije i Europske zajednice za atomsku energiju(6) (u daljnjem tekstu: Sporazum o povlačenju između EU-a i UK-a).
17. Sporazum o povlačenju između EU-a i UK-a stupio je na snagu 1. veljače 2020. u skladu sa svojim člankom 185. Tim je sporazumom utvrđeno, u njegovu članku 126., prijelazno razdoblje koje počinje na dan njegova stupanja na snagu i završava 31. prosinca 2020. (u daljnjem tekstu: prijelazno razdoblje), tijekom kojeg se, u skladu s člankom 127. stavkom 6., upućivanja na „države članice” u pravu EU-a tumače na način da uključuju Ujedinjenu Kraljevinu.
18. R. Stockdale je 24. lipnja 2020. uputio dopis PPEU-u kako bi ga pitao o svojim pravima i žalio se na diskriminaciju ako će se njegovo radno mjesto u konačnici smatrati suvišnim u slučaju premještanja ureda PPEU-a u Bosni i Hercegovini u delegaciju EU-a u toj državi te, stoga, u ESVD.
19. PPEU je 7. srpnja 2020. proslijedio zahtjev R. Stockdalea direktoru Komisijine Službe za instrumente vanjske politike, pri čemu je naveo da je potonji istaknuo pitanja o svojim uvjetima zaposlenja, osobito zbog vjerojatnog raskida predmetnog ugovora nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije. Načelnica odjela te službe odgovorila je 13. srpnja 2020. da služba nije odgovorna za ljudske resurse povezane s osobljem obuhvaćenim ZVSP-om (zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom) te je PPEU-u savjetovala da se u tom pogledu savjetuje s ESVD-om. Također je naglasila da se, u dijelu u kojem se zahtjev R. Stockdalea odnosio na financijske aspekte, na temelju predmetnog ugovora ne može odobriti nikakva otpremnina ni doprinos za mirovinu.
20. PPEU se 15. rujna 2020. obratio ESVD-u i proslijedio mu tužiteljev dopis od 24. lipnja 2020.
21. R. Stockdale je 28. rujna 2020. pisao PPEU-u kako bi od njega zatražio da dobije više informacija o mogućnostima ostanka na svojem trenutačnom radnom mjestu nakon isteka prijelaznog razdoblja. Nakon što se PPEU obratio Komisijinoj Službi za instrumente vanjske politike, direktorica te službe odgovorila mu je 2. listopada 2020. da se za državljane Ujedinjene Kraljevine ne predviđa nikakva iznimka i da će 31. prosinca 2020. njihovi ugovori prestati vrijediti.
22. PPEU je 17. studenoga 2020. donio odluku o raskidu kojom je raskinuo predmetni ugovor uz otkazni rok, pri čemu je odluka stupila na snagu 31. prosinca 2020. (u daljnjem tekstu: odluka o raskidu). Kao što je to Opći sud naveo u točki 34. pobijane presude, odluka o raskidu obrazložena je činjenicom da zbog povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije žalitelj više nije imao državljanstvo države članice. Prema mišljenju PPEU-a u Bosni i Hercegovini, to znači da on više ne može ostati član njegova osoblja.
IV. Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
A. Postupak pred Općim sudom
23. Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 29. prosinca 2020. R. Stockdale pokrenuo je postupak protiv Vijeća, Komisije, ESVD-a i PPEU-a u Bosni i Hercegovini, kojom je zahtijevao da se: kao prvo, odluka o raskidu ugovora proglasi nezakonitom; kao drugo, tuženicima naloži da mu isplate iznos od 10 000 eura na ime naknade neimovinske štete koja proizlazi iz te odluke; kao treće, vrati na svoje ranije dužnosti ili, podredno, tuženicima naloži da mu isplate iznos od 393 850,08 eura na ime naknade imovinske štete koja proizlazi iz pobijane odluke (u daljnjem tekstu: prvi dio tužbenog zahtjeva).
24. R. Stockdale je također istaknuo još tri dijela tužbenog zahtjeva, od kojih je posljednji postavljen „podredno”. Međutim, za potrebe ove žalbe relevantan je samo prvi dio tužbenog zahtjeva.
25. Zasebnim podnescima koje su tajništvu Općeg suda 11. svibnja 2021. podnijeli Komisija i Vijeće, ESVD 12. svibnja 2021. odnosno PPEU u Bosni i Hercegovini 30. lipnja 2021., te su stranke istaknule prigovore nedopuštenosti i nenadležnosti, pri čemu su osobito tvrdile da im se ne mogu pripisati odluka o raskidu i navodne nepravilnosti na koje se poziva R. Stockdale.
26. R. Stockdale je 30. kolovoza 2021. podnio svoja očitovanja o prigovorima nedopuštenosti i nenadležnosti, zahtijevajući njihovo odbijanje.
27. Opći sud odlučio je, u skladu s člankom 130. stavkom 1. svojeg Poslovnika, prije ispitivanja merituma predmeta odlučiti o pitanjima nadležnosti i dopuštenosti svih dijelova tužbenog zahtjeva.
B. Pobijana presuda
28. U pobijanoj presudi Opći sud djelomično je prihvatio prigovore nedopuštenosti i nenadležnosti koje su istaknuli tuženici.
29. Konkretno, što se tiče prvog dijela tužbenog zahtjeva, Opći sud proglasio se nadležnim, na temelju članka 263. UFEU-a, kad je riječ o zahtjevu za sudski nadzor zakonitosti odluke o raskidu koju je donijelo tijelo Europske unije osnovano na temelju Ugovorâ, odnosno PPEU u Bosni i Hercegovini, i na temelju članka 268. UFEU-a, u pogledu zahtjeva za novčanu naknadu navodne neimovinske i imovinske štete koja proizlazi iz te odluke. Nakon što je utvrdio da je PPEU u Bosni i Hercegovini tijelo EU-a koje je donijelo odluku o raskidu, Opći sud zaključio je da su ti zahtjevi dopušteni u dijelu u kojem se odnose na PPEU u Bosni i Hercegovini te da su nedopušteni u dijelu u kojem se odnose na Vijeće, Komisiju i ESVD.
30. Međutim, Opći sud proglasio se nenadležnim u pogledu zahtjeva R. Stockdalea da naloži njegovo ponovno uključivanje u osoblje PPEU-a u Bosni i Hercegovini. Objasnio je da sudovi EU-a načelno ne mogu, ni u okviru tužbe za naknadu štete, izdavati naloge instituciji, tijelu ili agenciji Unije bez uplitanja u ovlasti upravnog tijela.
V. Postupak i zahtjevi stranaka pred Sudom
31. Žalbom podnesenom tajništvu Suda 27. studenoga 2023. Kraljevina Španjolska pokrenula je ovaj postupak.
32. Svojom žalbom Kraljevina Španjolska od Suda zahtijeva da:
– ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem se njome odlučuje o pasivnoj procesnoj legitimaciji tuženika u pogledu prvog dijela tužbenog zahtjeva; i
– prvi dio tužbenog zahtjeva proglasi dopuštenim u odnosu na Vijeće i nedopuštenim u odnosu na PPEU.
33. U svojem odgovoru na tu žalbu R. Stockdale od Suda zahtijeva da:
– prihvati žalbu Kraljevine Španjolske; i
– tuženiku naloži snošenje troškova žalbe.
34. U svojem odgovoru na žalbu Vijeće od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu, i
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova koji su Vijeću nastali u okviru ovog postupka.
35. U svojem odgovoru na žalbu Komisija od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu, i
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
36. U svojem odgovoru na žalbu ZSVD od Suda zahtijeva da:
– odbije žalbu kao neosnovanu ili, podredno, odbaci je kao nedopuštenu; i
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
37. U svojem odgovoru na žalbu PPEU u Bosni i Hercegovini od Suda zahtijeva da:
– odbaci žalbu kao nedopuštenu ili da je u svakom slučaju odbije kao neosnovanu, i
– naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.
38. R. Stockdale je 28. listopada 2024. podnio protužalbu. Međutim, za potrebe ovog mišljenja ograničit ću se na ispitivanje žalbe koju je podnijela Španjolska (u daljnjem tekstu: glavna žalba), s obzirom na to da je analiza usmjerena na dopuštenost te žalbe.
VI. Procjena
39. Kraljevina Španjolska tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točkama 125. do 142. pobijane presude zaključio da je prvi dio tužbenog zahtjeva dopušten u pogledu PPEU-a u Bosni i Hercegovini i nedopušten u pogledu, među ostalim, Vijeća. Prema njegovu mišljenju, Vijeće je trebalo smatrati jedinim tuženikom.
40. Ta je država članica podnijela glavnu žalbu na temelju članka 56. trećeg stavka Statuta, s obzirom na to da je na dan objave pobijane presude zatražila intervenciju u postupak pred Općim sudom, ali još nije bila prihvaćena kao „intervenijent”.
41. Kao što sam to objasnio u uvodu, tom se odredbom državama članicama dodjeljuje posebno (ili prošireno) pravo na žalbu(7), koje odstupa od općeg pravila sadržanog u drugom stavku tog članka, prema kojem samo stranke koje su intervenirale u postupak pred Općim sudom mogu podnijeti žalbu protiv odluka tog suda kojima se okončava postupak ili incidentalni postupak u vezi s prigovorom nenadležnosti ili nedopuštenosti.
42. Na temelju tog posebnog prava na žalbu, države članice mogu pobijati konačne odluke Općeg suda čak i ako nisu intervenirale u postupak pred tim sudom. Cilj je takvim povlaštenim tužiteljima, u njihovu svojstvu „zaštitnika zakona”, omogućiti da se obrate Sudu kako bi se očuvala dosljednost sudske prakse, čak i ako stranke u postupku pred Općim sudom prihvate presudu tog suda(8).
43. Međutim, iz teksta članka 56. trećeg stavka Statuta jasno proizlazi da se to pravo ne odnosi na „predmete koji se odnose na sporove između Unije i njezinih službenika”. Stoga, kao što se tom odredbom uspostavlja posebno ili prošireno pravo na žalbu za države članice, ona također predviđa iznimku od tog prava. U takvim sporovima koji se odnose na osoblje pravo država članica na žalbu ograničeno je na pravo koje se priznaje člankom 56. drugim stavkom Statuta (drugim riječima, primjenjuje se opće pravilo)(9).
44. U sljedećem odjeljku opširno ću iznijeti razloge zbog kojih smatram da iznimka koja se odnosi na „sporove između Europske unije i njezinih službenika”, predviđena u članku 56. trećem stavku Statuta, ne obuhvaća sporove između Unije i međunarodnog ugovornog osoblja u području ZVSP-a kao što je R. Stockdale, tako da je glavna žalba dopuštena (A). Potom ću komentirati činjenicu da je Kraljevina Španjolska u ovom predmetu zatražila intervenciju u postupak pred Općim sudom. Međutim, pobijana presuda donesena je prije nego što je taj sud donio odluku o dopuštanju ili odbijanju intervencije te države članice. Objasnit ću zašto smatram da je ta posebnost dodatni razlog za to da se glavna žalba smatra dopuštenom (B).
A. Razlozi zbog kojih se iznimka koja se odnosi na „sporove između Unije i njezinih službenika” ne primjenjuje na međunarodno ugovorno osoblje u području ZVSP-a
45. U svojim odgovorima na pitanje Suda za pisani odgovor koje se odnosi na dopuštenost glavne žalbe, Kraljevina Španjolska, Vijeće, Komisija, ESVD i PPEU u Bosni i Hercegovini objasnili su da iznimka od posebnog prava država članica na podnošenje tužbe protiv konačne odluke Općeg suda, čak i ako nisu intervenirale u postupak pred tim sudom, obuhvaća sve odluke donesene na temelju članka 270. UFEU-a – i nikakve druge.
46. Članak 270. UFEU-a dodjeljuje Sudu Europske unije nadležnost u svim sporovima između Unije i njezinih službenika u granicama i prema uvjetima utvrđenima u Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja za ostale službenike Unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik o osoblju)(10). Kao takva, ta odredba jamči dužnosnicima Unije i drugim osobama na koje se Pravilnik o osoblju primjenjuje pravo na pravni lijek. Ona je bila predmet širokog tumačenja, s obzirom na to da je Sud utvrdio da obuhvaća sporove koji se odnose ne samo na osobe koje su obuhvaćene Pravilnikom o osoblju kao dužnosnici ili „ostali službenici Unije”, nego i na one koje nemaju ni svojstvo dužnosnika ni „ostalih službenika Unije” i koje samo zahtijevaju taj status(11).
47. Međutim, nisu svi sporovi koji proizlaze iz radnog odnosa između fizičke osobe i Unije obuhvaćeni područjem primjene članka 270. UFEU-a. Naime, Pravilnik o osoblju nije iscrpan sustav kojim se zabranjuje zapošljavanje osoba izvan okvira tog propisa(12).
48. Konkretno, članovi ugovornog osoblja u području ZVSP-a nisu obuhvaćeni Pravilnikom o osoblju te su stoga isključeni iz područja primjene te odredbe(13). Jasan primjer u ovoj kategoriji jest ugovorno osoblje koje radi u misijama zajedničke sigurnosne i obrambene politike (ZSOP)(14) u trećim zemljama. Ti članovi osoblja, koji (kao i drugi članovi ugovornog osoblja u području ZVSP-a, općenitije) mogu biti zaposleni na lokalnoj ili međunarodnoj razini(15), nisu obuhvaćeni Pravilnikom o osoblju, čak i ako se smatra da je misija za koju rade obuhvaćena pojmom „tijela, uredi i agencije Unije” za potrebe primjene članka 263. UFEU-a(16). Stoga bi se tužbe koje su te osobe podnijele sudu Unije na temelju članka 270. UFEU-a smatrale nedopuštenima(17).
49. Jedini način na koji sudovi Unije mogu biti nadležni za takve sporove u području zapošljavanja jest njihovo pokretanje na temelju članka 272. UFEU-a ili članka 263. UFEU-a. Međutim, prva od tih odredbi dopušta da ti sudovi provode sudski nadzor samo ako u predmetnom ugovoru o radu postoji arbitražna klauzula kojom se sud Unije određuje kao sud pred kojim će se pokrenuti sporovi u vezi s tim ugovorom. Druga od tih odredbi ovlašćuje sudove Unije da nadziru „zakonitost akata tijelâ, uredâ ili agencija Unije s pravnim učinkom prema trećima” (to pretpostavlja da se može smatrati da je pobijani akt donijela Europska unija).
50. Ista pravna sredstva na raspolaganju su osobi kao što je R. Stockdale, član međunarodnog ugovornog osoblja koji radi za PPEU-a u Bosni i Hercegovini (u okviru ZVSP-a). U pobijanoj presudi Opći sud proglasio se nadležnim na temelju članka 263. UFEU-a u pogledu prvog dijela tužbenog zahtjeva jer je sadržavao zahtjev za sudski nadzor zakonitosti odluke o raskidu koju je donijelo tijelo Unije osnovano na temelju Ugovorâ, odnosno PPEU u Bosni i Hercegovini. Naime, članak 270. UFEU-a nikada nije bio predviđen, pa ga takvim nije smatrao čak ni sam R. Stockdale, kao moguće „sredstvo” koje omogućuje pokretanje spora pred Općim sudom.
51. Koliko mi je poznato, pred sudovima Unije tijekom posljednjih pet godina pokrenuta su samo dva druga spora u području zapošljavanja koji se odnose na međunarodno ugovorno osoblje u okviru ZVSP-a (u ovom slučaju misija Europske unije za izgradnju sposobnosti u Somaliji (EUCAP Somalia))(18). U tim su predmetima tužitelji svoju tužbu ponovno temeljili na članku 263. UFEU-a i (podredno) članku 272. UFEU-a, a ne na članku 270. UFEU-a.
52. U tim okolnostima, čini mi se očitim da R. Stockdale u svojstvu međunarodnog člana osoblja koji radi za PPEU-a u Bosni i Hercegovini (u okviru ZVSP-a) nije obuhvaćen područjem primjene članka 270. UFEU-a.
53. Nakon tog pojašnjenja objasnit ću zašto se slažem s mišljenjem Kraljevine Španjolske, Vijeća, Komisije, ESVD-a i PPEU-a u Bosni i Hercegovini prema kojem iznimka koja se odnosi na „sporove između Unije i njezinih službenika” iz članka 56. trećeg stavka Statuta ima isti doseg kao i članak 270. UFEU-a, tako da glavna žalba nije obuhvaćena područjem primjene tog prigovora te je stoga dopuštena. Pritom ću se osloniti na tekstualnu i kontekstualnu analizu tih odredbi (1), kao i na teleološka razmatranja (2).
1. Tekstualna i kontekstualna analiza
54. Najprije ističem da su tekst članka 270. UFEU-a i iznimka predviđena člankom 56. trećim stavkom Statuta strogo istovjetni, ne samo u engleskoj jezičnoj verziji, nego i u, primjerice, francuskoj(19) i španjolskoj(20) jezičnoj verziji. Njihov je tekst također gotovo istovjetan u drugim jezičnim verzijama(21).
55. Prema mojem mišljenju, ta istovjetna formulacija prvi je element u prilog zaključku prema kojem se doseg članka 270. UFEU-a i doseg iznimke predviđene člankom 56. trećim stavkom Statuta podudaraju.
56. Taj je zaključak potom potkrijepljen činjenicom da je Statut Suda Europske unije dodan kao Protokol br. 3 UFEU-a. Stoga, kada se u odredbama Ugovora i tog statuta upotrebljavaju istovjetni izrazi, smatram da ih, u nedostatku suprotnih naznaka, treba shvatiti na isti način.
57. U tom bih pogledu dodao da postoji prirodna logika prema kojoj način na koji je posebna kategorija predmeta definirana UFEU-om (u ovom slučaju kategorija iz članka 270. UFEU-a kao „sporovi između Unije i njezinih službenika”) određuje način na koji istu kategoriju treba shvatiti u okviru Statuta.
58. U svojem mišljenju u predmetu Parlament/Axa Assurances Luxembourg i dr.(22) objasnio sam da su „propisi kojima se uređuje postupak pred sudovima Europske unije slični željezničkom sustavu. Svaka tračnica predstavlja jedan postupovni put, dok vlakovi koji prometuju na tim tračnicama simboliziraju predmete koji se pokreću pred tom pravosudnom institucijom. Kako se predmet odvija, postupovna pravila služe kao željeznička signalizacija i osiguravaju da predmet ostane na pravom putu prema konačnom odredištu.”
59. Prema mojem mišljenju, jasno je da su željezničke tračnice pred sudovima EU-a definirane UFEU-om. Polazište željezničkih tračnica za „sporove između Unije i njezinih službenika” jest članak 270. UFEU-a, kojim se, kao što sam to objasnio, sudovima Unije dodjeljuje nadležnost za odlučivanje o takvim sporovima. Iznimka iz članka 56. trećeg stavka Statuta je „željeznička signalizacija” jer upućuje na to da države članice koje nisu sudjelovale u postupku pred tim sudom ne mogu pobijati odluke Općeg suda koje se odnose na „sporove između Unije i njezinih službenika”.
60. S obzirom na te elemente, na temelju doslovne i kontekstualne analize smatram da ta iznimka i članak 270. UFEU-a obuhvaćaju istu kategoriju predmeta. Budući da ovaj predmet nije obuhvaćen područjem primjene te odredbe, on nije obuhvaćen iznimkom koja se odnosi na „sporove između Unije i njezinih službenika” iz članka 56. trećeg stavka Statuta te je stoga dopušten.
61. Želio bih istaknuti još jednu stvar.
62. Kao što sam to objasnio u točki 46. ovog mišljenja, Sud je članak 270. UFEU-a tumačio na način da se ne odnosi samo na osobe koje su Pravilnikom o osoblju definirane kao dužnosnici ili „ostali službenici Unije”, nego i na one koje nemaju ni svojstvo dužnosnika ni „ostalih službenika Unije” i koje samo zahtijevaju taj status.
63. Međutim, prema mojem mišljenju, to ne znači da za ovaj predmet treba smatrati da je mogao biti pokrenut na temelju članka 270. UFEU-a. Naime, R. Stockdale nije pred Općim sudom tvrdio da ga treba smatrati osobom koja je obuhvaćena Pravilnikom o osoblju (to jest da se na njega mora primijeniti Pravilnik o osoblju). Umjesto toga, tvrdio je da mora imati pravo na određenu povlasticu, odnosno ostati na dužnosti nakon isteka prijelaznog razdoblja, neovisno o tome je li slična povlastica uopće bila dostupna državljanima Ujedinjene Kraljevine na koje se primjenjuje Pravilnik o osoblju.
64. Sada ću se osvrnuti na teleološka razmatranja koja podupiru zaključak da iznimka koja se odnosi na „sporove između Unije i njezinih službenika” iz članka 56. trećeg stavka Pravilnika o osoblju i članka 270. UFEU-a obuhvaća istu kategoriju predmeta.
2. Teleološka analiza
65. U presudi Vijeće/Busacca i dr.(23), Vijeće, koje podupire Kraljevina Španjolska, istaknulo je da se izraz „sporovi između Unije i njezinih službenika” iz članka 56. trećeg stavka Statuta(24) ne odnosi na sporove koji dovode u pitanje zakonitost akta opće primjene (kao što je uredba), nego samo na sporove koji se odnose na pojedinačna pitanja u pogledu kojih se ne čini opravdanim dodijeliti institucijama ili državama članicama koje nisu intervenirale pred Općim sudom „posebno pravo na žalbu” Sudu(25). Stoga, kako bi se utvrdilo je li radni spor obuhvaćen tom iznimkom, valja ocijeniti meritum istaknutih navoda ili argumenata (odnosno ističu li se u okviru njih pitanja o zakonitosti akta opće primjene ili samo pojedinačnog akta).
66. Međutim, Sud je odbio taj argument. Pojasnio je da postupovna pravila primjenjiva na službeničke predmete ne mogu ovisiti o pitanju ističu li stranke tumačenje ili valjanost zakonodavnih ili općih odredbi koje se mogu primijeniti u predmetu(26). Umjesto toga, valja se usredotočiti na predmet tužbe. U tom je pogledu Opći sud istaknuo da tužba (ako je prihvaćena) može dovesti samo do poništenja pojedinačnih odluka koje se odnose na tužitelje. Slijedom toga, žalba Vijeća, koje nije interveniralo u postupak pred Općim sudom, odnosila se na predmet koji se odnosi na „spor između Unije i njezinih službenika” u smislu iznimke predviđene člankom 56. trećim stavkom Statuta te je stoga bila nedopuštena.
67. Iz tih utvrđenja shvaćam, kao prvo, da bit pitanja prava Unije koja su stranke istaknule pred Općim sudom nije relevantna za pitanje može li se država članica (ili institucija Europske unije) koja nije intervenirala u postupku pred tim sudom pozvati na „posebno pravo na žalbu” predviđeno člankom 56. trećim stavkom Statuta(27). Postojanje tog prava ne ovisi o tome ističu li se u predmetu važna pitanja ili međusektorska pitanja prava EU-a. S druge strane, nije vjerojatno da će svi slučajevi u kojima države članice imaju posebno pravo na žalbu dovesti do takvih pitanja.
68. U ovom slučaju to znači da činjenica da se Kraljevina Španjolska u prilog glavnoj žalbi poziva na šira razmatranja(28)u vezi s pitanjem treba li razlikovati odluke o „upravljanju” u vezi s osobljem zaposlenim u okviru ZVSP-a i odluke strateške ili političke prirode donesene u tom okviru ne utječe na dopuštenost te žalbe.
69. Kao drugo, iz presude Vijeće/Busacca i dr.(29) shvaćam da je razlog zbog kojeg države članice ili institucije EU-a na temelju članka 56. trećeg stavka Statuta nemaju „posebno pravo na žalbu” u pogledu „predmeta koji se odnose na sporove između Unije i njezinih službenika” povezan s činjenicom da je u takvim slučajevima predmet tužbe obično poništenje pojedinačne odluke(30).
70. Budući da se spor u ovom predmetu odnosi i na fizičku osobu (R. Stockdalea) koja zahtijeva poništenje pojedinačne odluke koja se odnosi na njegove uvjete zaposlenja (u ovom slučaju odluku o raskidu), moglo bi se tvrditi da, jednako kao što Kraljevina Španjolska ne bi imala „posebno pravo na žalbu” da je predmet obuhvaćen područjem primjene članka 270. UFEU-a, takvo pravo ne treba imati ako isti predmet nije obuhvaćen područjem primjene te odredbe (u ovom slučaju jer ga zapošljava PPEU u Bosni i Hercegovini).
71. U prilog toj tezi moglo bi se tvrditi da sama činjenica da izraz „sporovi između Unije i njezinih službenika” iz članka 56. trećeg stavka Statuta odgovara iznimci ne znači da ga treba usko tumačiti. Kao što je to objasnio nezavisni odvjetnik S. Alber u svojem mišljenju u predmetu Vijeće/Busacca i dr.(31), posebno pravo na žalbu predviđeno tom odredbom već je iznimka jer, u skladu s člankom 56. drugim stavkom Statuta Suda Europske unije, samo stranke i intervenijenti na koje se presuda izravno odnosi mogu načelno podnijeti žalbu. U tim okolnostima, ono što sam dosad nazivao „iznimkom” zapravo je iznimka od iznimke ili protuiznimka. Nije jasno može li se opće načelo uskog tumačenja iznimaka primijeniti na takvu situaciju.
72. S obzirom na navedeno, smatram da sporove u području zapošljavanja pokrenute na temelju članka 263. UFEU-a i članka 270. UFEU-a ne treba smatrati jednom te istom kategorijom predmeta koji se odnose na „sporove između Unije i njezinih službenika” i da su stoga oba obuhvaćena iznimkom predviđenom u članku 56. trećem stavku Statuta.
73. U tom pogledu želim reći nekoliko riječi o presudi Suda H/Vijeće i dr.(32). Taj se predmet nije odnosio na člana ugovornog osoblja u okviru ZVSP-a poput R. Stockdalea, nego na talijanskog suca kojeg je talijanski ministar pravosuđa uputio u Policijsku misiju Europske unije (EUPM) u Sarajevu (Bosna i Hercegovina) i kojeg je voditelj osoblja EUPM-a obavijestio da će zbog operativnih razloga biti premješten u regionalni ured u Banjoj Luci. Sud je utvrdio da upućeno osoblje EU-a i nacionalno osoblje u određenim aspektima podliježu istim pravilima u okviru misija ZSOP-a. Dodao je da su sporne odluke „po samoj svojoj biti akti o upravljanju osobljem, kao i sve slične odluke koje su donijele institucije Unije u izvršavanju svojih nadležnosti”(33). S obzirom na te elemente, Sud je presudio da, s obzirom na to da su sudovi Unije na temelju članka 270. UFEU-a nadležni za nadzor akata upravljanja osobljem kada se odnose na članove osoblja koje su uputile institucije Unije, oni također moraju biti nadležni, na temelju članka 263. UFEU-a, za nadzor takvih akata kada se odnose na članove osoblja koje su države članice uputile za potrebe te misije.
74. Vidim kako bi se moglo smatrati da ta presuda upućuje na to da sporovi u području zapošljavanja moraju biti ravnopravni, bez obzira na to jesu li obuhvaćeni područjem primjene članka 270. UFEU-a ili se pred sudovima Unije mogu pokrenuti samo na temelju članka 263. UFEU-a, na način da opseg sudskog nadzora treba biti jednak u obama slučajevima. Međutim, čini mi se da presuda H/Vijeće i dr. također pokazuje da Sud te dvije kategorije predmeta nije tretirao kao jednu te istu kategoriju predmeta, nego da je ta dva slučaja (članak 270. UFEU-a i članak 263. UFEU-a) ipak smatrao različitim postupovnim sredstvima.
75. U tom pogledu podsjećam i na to da u skladu s člankom 24. stavkom 1. UEU-a i člankom 275. UFEU-a Sud Europske unije nema opću nadležnost „za odredbe koje se odnose na [ZVSP] niti za akte donesene na temelju tih odredaba”. Postoje samo dvije iznimke, koje se odnose na poštovanje klauzule o međusobnom nezadiranju iz članka 40. UEU-a i na zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojilo na temelju poglavlja 2. glave V. UEU-a. Pitanje u kojoj bi mjeri sudovi Unije trebali biti nadležni za odlučivanje o sporovima u području zapošljavanja u okviru ZVSP-a osjetljivo je pitanje o kojem u svakom slučaju nije u potpunosti odlučeno, čak ni nakon presude H/Vijeće i dr.(34), s obzirom na to da se, kao što to proizlazi iz mojeg prethodnog opisa, ta presuda nije odnosila na međunarodno ili lokalno ugovorno osoblje u okviru ZVSP-a.
76. U tim okolnostima teško mi je braniti stajalište prema kojem je zakonodavac Unije namjeravao da se iznimka koja se odnosi na „sporove između Unije i njezinih službenika” iz članka 56. trećeg stavka Statuta odnosi na sporove koji uključuju te službenike, tim više što su ti izrazi istovjetni ili gotovo istovjetni onima upotrijebljenima u članku 270. UFEU-a i što međunarodno ili lokalno ugovorno osoblje u okviru ZVSP-a nije obuhvaćeno područjem primjene te odredbe.
77. Zaključno, smatram da glavna žalba ne ulazi u područje primjene iznimke koja se odnosi na „sporove između Unije i njezinih službenika” predviđene člankom 56. trećim stavkom Statuta te je stoga dopuštena.
B. Dodatna napomena
78. Kao što sam to objasnio u točki 44. ovog mišljenja, Kraljevina Španjolska je u ovom predmetu zatražila intervenciju u postupku pred Općim sudom. Naime, zahtjev za intervenciju te države članice odnosio se na datum 6. svibnja 2021., odnosno više od dvije godine prije objave pobijane presude. Međutim, Opći sud odlučio je donijeti tu presudu prije nego što je odobrio odnosno odbio intervenciju Kraljevine Španjolske (i stoga prije nego što je ta država članica podnijela svoja pisana očitovanja)(35).
79. Razlog zbog kojeg je Opći sud donio pobijanu presudu a da prethodno nije odlučio o tom pitanju jest, kao što sam to objasnio u točki 27. ovog mišljenja, da taj sud može, na temelju članka 130. stavka 1. svojeg Poslovnika, ako tuženik to zatraži, odlučiti o nenadležnosti ili dopuštenosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu.
80. Prema mojem mišljenju, ta posebnost predstavlja dodatni razlog zbog kojeg se žalba može smatrati dopuštenom, čak i ako bi se smatralo da je predmet obuhvaćen iznimkom koja se odnosi na „sporove između Unije i njezinih službenika” iz članka 56. trećeg stavka Statuta.
81. Naime, smatram da se u takvim okolnostima predmetna država članica nalazi u situaciji različitoj od one države članice koja ni na koji način nije zatražila intervenciju u postupak pred Općim sudom. Željela je osigurati svoje pravo na žalbu intervenirajući u prvostupanjski postupak i dokazala da je bila svjesna činjenice da je predmet u tijeku pred Općim sudom i da je spremna zauzeti stajalište o pravnim pitanjima koja se u tom predmetu javljaju(36). Osim toga, ne smatram da se članak 130. stavak 1. Poslovnika Općeg suda može upotrijebiti za „zaobilaženje” posebnog prava na žalbu koje bi inače imale države članice i institucije Europske unije (odnosno ako Opći sud ne odluči presuditi o nenadležnosti ili dopuštenosti bez ulaženja u meritum predmeta).
VII. Zaključak
82. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da utvrdi da je žalba Kraljevine Španjolske dopuštena.
1Izvorni jezik: engleski
2 Presuda od 26. srpnja 2023. (T-776/20, EU:T:2023:422)
3 Vidjeti, osobito, točke 2. do 18. te presude.
4 Zajednička akcija Vijeća 2002/211/ZVSP o imenovanju [PPEU-a] u Bosni i Hercegovini (SL 2002., L 70, čl. st. 7.)
5 Odlukom Vijeća (ZVSP) 2019/1340 od 8. kolovoza 2019. o imenovanju [PPEU-a] u Bosni i Hercegovini (SL 2019., L 209, str. 10.)
6 Sporazum o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2020., L 29, str. 7.), koji je donesen 17. listopada 2019. i stupio na snagu 1. veljače 2020., odobren je u ime Europke unije i Europske zajednice za atomsku energiju (EZAE) Odlukom Vijeća (EU) 2020/135 od 30. siječnja 2020. (SL 2020., L 29, str. 1.).
7 Isto posebno pravo na žalbu postoji i za institucije EU-a.
8 Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Albera u predmetu Vijeće/Busacca i dr., (C-434/98 P, EU:C:2000:298, t. 24. i 25.).
9 To je također slučaj sa žalbama koje podnose institucije EU-a.
10 Uredba br. 31 (EEZ), 11 (EZAE) o Pravilniku o osoblju za dužnosnike i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju (SL 1962., P 045, str. 1385.)
11 Vidjeti presudu od 5. listopada 2004., Sanders i dr./Komisija (T-45/01, EU:T:2004:289, t. 45. i navedenu sudsku praksu). Također ističem da je članak 270. UFEU-a proširen na osobe koje rade za institucije ili tijela koja ne primjenjuju Pravilnik o osoblju, osobito Europsku središnju banku (ESB) i Europsku investicijsku banku (EIB), pri čemu je ta odredba usklađena s člankom 50.a Statuta.
12 Vidjeti presudu od 6. prosinca 1989., Mulfinger i dr./Komisija (C-249/87, EU:C:1989:614, t. 10.).
13 Radi jasnoće, upotrebom izraza „ugovorno osoblje u području ZVSP-a za koje nije donesen nikakav pravilnik o osoblju” ne upućujem na upućene dužnosnike ili druge službenike EU-a koji su obuhvaćeni područjem primjene Pravilnika o osoblju. Naime, takve se osobe mogu, čak i kada su zaposlene u okviru ZVSP-a, pozivati na članak 270. UFEU-a jer su uvjeti zaposlenja i dalje povezani s pravilima njihova uobičajenog mjesta rada.
14 ZSOP je sastavni dio ZVSP-a i glavni je politički okvir kojim države članice mogu razviti europsku stratešku kulturu sigurnosti i obrane, rješavati sukobe i krize, štititi Europsku uniju i njezine građane te jačati međunarodni mir i sigurnost (vidjeti://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/159/common-security-and-defence-policy).
15 Za pregled različitih kategorija osoblja zaposlenog u misijama ZSOP-a vidjeti Moser, C. „Administrative accounability: Separate but complementary fora’ (Poglavlje 7) u Accountability in EU Security and Defence: The Law and Practice of Peacebuilding, Oxford University Press 2020, str. 240. do 245.
16 Vidjeti, primjerice, presudu od 24. veljače 2022., Eulex Kosovo (C-283/20, EU:C:2022:126), u kojoj je Sud presudio da je „Eulex Kosovo” tuženik u svim postupcima pokrenutima pred sudovima Unije koji se odnose na posljedice provedbe zadaće koja mu je povjerena.
17 Za detaljnije objašnjenje vidjeti Butler G., „Contracted EU civil servants in EU common security and defence policy missions: Procedural routes to judicial remedies’, European Labour Law Journal sv. 14., izdanje 3., 2023., str. 355.
18 Vidjeti presude od 13. srpnja 2022., JF/EUCAP Somalia (T-194/20, EU:T:2022:454) i JC/EUCAP Somalia (T-165/20, EU:T:2022:453).
19 Primjerice, u francuskoj jezičnoj verziji Statuta izraz „litiges opposant l’Union à ses agents” koristi se u članku 56. trećem stavku Statuta. U članku 270. UFEU-a upotrebljavaju se isti pojmovi („litige entre l’Union et ses agents”).
20 Izraz „[L]itigios entre la Unión y sus agentes” koristi se kako u članku 56. trećem stavku Statuta tako i u članku 270. UFEU-a.
21 Na primjer, izraz „qualsiasi controversia tra l’Unione e gli agenti di questa” upotrebljava se u talijanskoj jezičnoj verziji članka 270. UFEU-a, dok članak 56. treći stavak Pravilnika o osoblju u talijanskoj verziji upućuje na „controversie tra l’Unione e i loro agenti”. U njemačkoj jezičnoj verziji tih odredbi postoji i mala nijansa („Streitsachen zwischen der Union und ihren Bediensteten” i „Streitsachen zwischen der Union und deren Bediensteten”). Tekst je također gotovo isti u grčkim jezičnim verzijama kako članka 270. UFEU-a tako i članka 56. Statuta.
22 (C-766/21 P, EU:C:2024:63, t. 1.)
23 Vidjeti presudu od 5. listopada 2000. (C 434/98 P, EU:C:2000:546).
24 Na dan donošenja te presude odgovarajuća odredba bila je članak 49. Statuta Suda EZ-a.
25 Vidjeti presudu od 5. listopada 2000., Vijeće/Busacca i dr. (C 434/98 P, EU:C:2000:546, t.19.).
26 Ibid., točke 22. do 25.
27 Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Albera u predmetu Vijeće/Busacca i dr., (C-434/98 P, EU:C:2000:298).
28 Prema mišljenju te države članice, u pobijanoj se presudi pravi razlika između radnji PPEU-a u Bosni i Hercegovini koje se izvršavaju pod nadležnošću Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (u obnašanju mandata koji mu je povjeren) i radnji koje on/ona izvršava u svoje ime i na vlastitu odgovornost kada izvršava administrativno upravljanje povezano s mandatom (kao što su pitanja koja se odnose na osoblje). Kraljevina Španjolska smatra da je ta razlika pogrešna. Tvrdi da se u UFEU-u ne pravi nikakva razlika na temelju prirode akata koje PPEU u Bosni i Hercegovini može donijeti, neovisno o tome jesu li strateške ili političke prirode ili se odnose na upravljanje osobljem.
29 Vidjeti bilješku 23. ovog mišljenja.
30 Ističem da se sporovi koji se odnose na mjere opće primjene mogu pokrenuti pred sudovima Unije na temelju članka 270. UFEU-a. Međutim, iz sudske prakse proizlazi da u takvoj situaciji mjera opće primjene mora potjecati od nadležnog tijela za imenovanje i mora barem sadržavati konačno stajalište uprave o tužiteljevoj pojedinačnoj situaciji (vidjeti presudu od 12. rujna 2018., De Geoffroy i dr./Parlament, T-788/16, EU:T:2018:534, t. 24. i 25.).
31 Vidjeti bilješku 27. ovog mišljenja (točka 23. tog mišljenja).
32 Presuda od 19. srpnja 2016. (C-455/14 P, EU:C:2016:569). Za komentar ovog predmeta vidjeti Prete, L „The scope of the Court’ s jurisdiction in the CFSP: H v Council and Others u Butler, G. i Wessel, R. A. (ur.), „EU External Relations Law”, Hart Publishing, 2022., str. 831. do 840.
33 Vidjeti točku 54. te presude.
34 Za kritičku analizu te presude vidjeti Prete, L „The scope of the Court’ s jurisdiction in the CFSP: H v Council and Others u Butler, G. i Wessel, R. A., „EU External Relations Law”, Hart Publishing,2022., str. 831. do 840.
35 U svojem zahtjevu za intervenciju pred Općim sudom Kraljevina Španjolska samo je navela da želi intervenirati u potporu zahtjevu R. Stockdalea.
36 Vidjeti, s druge strane, mišljenje nezavisnog odvjetnika S. Albera u predmetu Vijeće/Busacca i dr., t. 27. (bilješka 27. ovog mišljenja) u kojem objašnjava da u tom predmetu Vijeće uopće nije zatražilo intervenciju u postupak pred Općim sudom.