1.

Predmetni zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija) odnosi se na tužbu koju je poljoprivrednik podnio protiv nadležnog tijela koje je zbog povrede mjerodavnih odredbi o prijavi ne samo smanjilo plaćanje zatražene potpore, takozvane „dobrovoljne proizvodno vezane potpore” ( 2 ) za držanje goveda, nego i izreklo administrativnu kaznu ( 3 ).

2.

U glavnom postupku osobito je sporno je li dopušteno i proporcionalno izreći dodatnu upravnu sankciju ako se nepravodobna obavijest koja se stavlja na teret poljoprivredniku, u predmetnom slučaju o premještanju 12 goveda na planinski pašnjak za ljetnu ispašu, odnosila na stoku koja je s druge strane ispunjavala ostale uvjete za dodjelu te potpore. Osim toga, valja utvrditi može li se zbog nepravodobne prijave, koja je, međutim, naknadno dostavljena, uopće smanjiti pravo na dodjelu potpore.

3.

Okvir prava Unije koji se primjenjuje na predmetni slučaj određen je Uredbom (EZ) br. 1760/2000 o označivanju i registraciji goveda ( 4 ), Odlukom Komisije 2001/672/EZ ( 5 ), donesenom na temelju članka 7. te uredbe, kao i Uredbom (EU) br. 1307/2013 ( 6 ) u vezi s delegiranim uredbama (EU) br. 639/2014 ( 7 ) i 640/2014 ( 8 ).

4.

Člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 1760/2000 ( 9 ) opisuje se sustav označivanja i registracije goveda kako slijedi:

„Sustav označivanja i registracije goveda mora sadržavati sljedeće elemente:

5.

Člankom 7. Uredbe br. 1760/2000 uređuje se obveza posjednikâ životinja u okviru sustava označivanja i registracije goveda na sljedeći način:

„1.   Uz iznimku prijevoznika, svaki posjednik životinja dužan je:

Kako bi se uzele u obzir praktične poteškoće u iznimnim slučajevima, Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom 22.b radi utvrđivanja iznimnih okolnosti u kojima države članice mogu produljiti najdulje moguće razdoblje od sedam dana predviđeno u prvom podstavku drugoj alineji, zajedno s maksimalnim trajanjem tog produljenja, koje ne može biti dulje od 14 dana od isteka razdoblja od sedam dana iz prvog podstavka druge alineje.

2.   Kako bi se osigurala odgovarajuća i učinkovita sljedivost goveda tijekom sezonske ispaše, Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom 22.b koji se odnose na države članice ili dio država članica u kojima se primjenjuju posebna pravila za sezonsku ispašu, uključujući razdoblje, posebne obveze posjednika i pravila o registriranju gospodarstava i premještanja takvih goveda, uključujući prijelazne mjere potrebne za njihovo uvođenje.”

6.

Na temelju članka 7. Uredbe br. 1760/2000 Komisija je donijela Odluku 2001/672, kojom se utvrđuju posebna pravila za premještanje na ljetnu ispašu.

7.

U uvodnoj izjavi 3. te odluke navodi se:

„Posebna se pravila moraju predvidjeti na takav način da je moguće znati lokaciju svakog goveda u svako doba[ ( 10 )].”

8.

Člankom 2. stavcima 1. i 2. Odluke 2001/672 propisuje se:

„1.   Svaki pašnjak naveden u članku 1. mora imati dodijeljenu posebnu registracijsku oznaku koja se mora registrirati u nacionalnoj bazi podataka za goveda.

2.   Osoba odgovorna za pašnjak sastavlja popis goveda podvrgnutih premještanju spomenutom u članku 1. Taj popis mora sadržavati barem:

a za svako pojedino govedo:

9.

Članak 2. stavak 4. Odluke 2001/672, kako je izmijenjena Odlukom 2010/300, glasi kako slijedi:

„Podaci sadržani u popisu navedenom u stavku 2. dostavljaju se nadležnom tijelu u skladu s člankom 7. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1760/2000 najkasnije 15 dana nakon datuma kad su životinje premještene na ispašu.”

10.

Prema uvodnoj izjavi 5. te odluke izmjena članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672 temelji se na sljedećem promišljanju:

„Pod određenim uvjetima životinje koje se premještaju s raznih gospodarstava u isto planinsko područje na ljetnu ispašu tamo stižu tijekom razdoblja od više od sedam dana. Da bi se smanjila nepotrebna administrativna opterećenja, rokove u Odluci 2001/672/EZ potrebno je prilagoditi kako bi se uzela u obzir ta praktična činjenica, a da se ne ugrozi sljedivost.”

11.

„Općim pravilima” iz članka 52. Uredbe (EU) br. 1307/2013 u poglavlju 1., naslovljenom „Dobrovoljna proizvodno vezana potpora”, određuje se, među ostalim:

„1.   Države članice mogu dodijeliti proizvodno vezanu potporu poljoprivrednicima pod uvjetima utvrđenima u ovom poglavlju […]

[…]

6.   Proizvodno vezana potpora dodjeljuje se u obliku godišnjeg plaćanja i dodjeljuje se u okviru utvrđenih količinskih ograničenja te se temelji na fiksnim površinama i prinosima ili fiksnom broju životinja […]

[…]

9.   Kako bi se osiguralo učinkovito i usmjereno korištenje sredstava Unije i izbjeglo dvostruko financiranje u okviru drugih sličnih instrumenata potpore, Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom 70. kojima se utvrđuju:

[…]“

12.

Uvodna izjava 74. Delegirane uredbe br. 639/2014 glasi:

„Posebice što se tiče dobrovoljne proizvodno vezane potpore, potrebno je dodatno odrediti sadržaj informacija koje države članice priopćuju kako bi se osigurala ispravna primjena pravila za te potpore i kako bi takva priopćenja postala učinkovita, te se time Komisiji omogućila provjera poštuju li države članice zahtjeve usklađenosti i izbjegavanje nagomilavanja potpora kao i najveće moguće postotke nacionalne gornje granice iz članka 53. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i povezane ukupne iznose pri oblikovanju mjera potpore.”

13.

Člankom 53. stavcima 1. i 4. Delegirane uredbe br. 639/2014, naslovljenim „Uvjeti za dodjelu potpore”, određuje se, među ostalim:

„1.   Države članice utvrđuju kriterije prihvatljivosti za mjere proizvodno vezane potpore u skladu s okvirom utvrđenim Uredbom (EU) br. 1307/2013 i uvjetima određenima u ovoj Uredbi.

[…]

4.   [ ( 11 )] Ako se mjere proizvodno vezane potpore odnose na životinje vrste goveda […], države članice određuju kao uvjet prihvatljivosti za dodjelu potpore zahtjeve da se životinje identificiraju i registriraju kako je predviđeno Uredbom [...] (EZ) br. 1760/2000 […].

Međutim, ne dovodeći u pitanje druge uvjete prihvatljivosti, životinja će se smatrati prihvatljivom za potporu ako se zahtjevi za identifikaciju i registraciju iz prvog podstavka ispune do datuma koji utvrđuje država članica, ali najkasnije:

Države članice do 15. rujna 2015. obavješćuju Komisiju o datumima iz drugog podstavka.”

14.

U uvodnim izjavama 27., 28., 30. i 31. Delegirane uredbe (EU) br. 640/2014 navodi se, među ostalim:

[…]

15.

Člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom Delegirane uredbe br. 640/2014 utvrđuju se, među ostalim, sljedeće definicije:

„[…]

2.   ‚nesukladnost’ znači:

[…]

13.   ‚program potpore za životinje’ znači mjera dobrovoljne proizvodno vezane potpore predviđena glavom IV. poglavljem 1. Uredbe (EU) br. 1307/2013 ako se godišnje plaćanje dodijeljeno unutar količinskih ograničenja temelji na određenom broju životinja;

[…]

15.   ‚zahtjev za potporu za stoku’ znači zahtjevi za plaćanje potpore ako se godišnje plaćanje koje treba dodijeliti unutar količinskih ograničenja temelji na određenom broju životinja na temelju dobrovoljne proizvodno vezane potpore predviđene glavom IV. poglavljem 1. Uredbe (EU) br. 1307/2013;

16.   ‚prijavljene životinje’ znači životinje koje podliježu zahtjevu za potporu za stoku na temelju programa potpora za životinje ili zahtjevu za plaćanje za mjeru potpore povezanu sa životinjama;

[…]

18.   ‚utvrđena životinja’ znači:

16.

Člankom 15. Delegirane uredbe br. 640/2014, naslovljenim „Iznimke od primjene administrativnih kazni”, propisuje se:

1.   Administrativne kazne predviđene u ovom poglavlju ne primjenjuju se u pogledu dijela zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje za koje korisnik pisanim putem obavješćuje nadležno tijelo da je zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje netočan ili da je postao netočan od podnošenja, uz uvjet da korisnik nije obaviješten o namjeri nadležnog tijela da izvrši kontrolu na terenu te da nadležno tijelo korisnika još nije obavijestilo o nesukladnostima u zahtjevu za potporu ili zahtjevu za plaćanje.

2.   Informacije iz stavka 1. koje je dostavio korisnik imaju učinak prilagodbe zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje stvarnom stanju.”

17.

Člankom 30. Delegirane uredbe br. 640/2014, naslovljenim „Osnova za izračun”, određuje se, među ostalim:

„[…]

2.   Životinje koje se nalaze na gospodarstvu smatraju se utvrđenima samo ako su identificirane u zahtjevu za potporu ili u zahtjevu za plaćanje. […]

[…]

4.   [ ( 12 )] Kad su utvrđeni slučajevi nesukladnosti u pogledu sustava identifikacije i registracije goveda, primjenjuje se sljedeće:

[…]

[…]

Unosi i obavijesti u sustavu identifikacije i registracije goveda u svakom se trenutku mogu prilagoditi u slučajevima očitih pogrešaka koje je prepoznalo nadležno tijelo.

[…]“

18.

Člankom 31. Delegirane uredbe br. 640/2014 uređuju se „administrativne kazne u pogledu prijavljenih životinja u okviru programa potpora za životinje ili mjera potpore povezanih sa životinjama”.

19.

Člankom 34. Delegirane uredbe br. 640/2014, naslovljenim „Izmjene i prilagodbe unosa u računalnu bazu podataka za životinje”, propisuje se:

„Kad je riječ o prijavljenim životinjama, na pogreške i propuste kod unosa u računalnu bazu podataka za životinje počinjene od trenutka podnošenja zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje, primjenjuje se članak 15.”

20.

U članku 8. stavku 1. Marktordnungsgesetza 2007 (Zakon o organizaciji tržišta iz 2007. ( 13 ), u daljnjem tekstu: MOG iz 2007.), naslovljenom „Izravna plaćanja”, navodi se, među ostalim:

„Izravna plaćanja u smislu članka 1. točke (a) Uredbe (EU) br. 1307/2013 [...] temelje se na sljedećim načelima:

[...]

[...] “

21.

Člankom 8.f stavkom 1. MOG‑a iz 2007., naslovljenim „Dobrovoljna proizvodno vezana potpora”, određuje se, među ostalim:

„Proizvodno vezana potpora predviđena člankom 8. stavkom 1. točkom 6. dodjeljuje se za goveda, ovce i koze po grlu uzgojene stoke hranjene vlaknastim krmivom [...]”

22.

U članku 13. Uredbe o izravnim plaćanjima iz 2015. ( 14 ), naslovljenom „Dobrovoljna proizvodno vezana potpora”, navodi se, među ostalim:

„1.   Dobrovoljna proizvodno vezana potpora može se dodijeliti samo za goveda, ovce i koze premještene na planinski pašnjak te označene i registrirane u skladu s Uredbom (EZ) br. 1760/2000 […]. Međutim, životinja je prihvatljiva za dodjelu plaćanja i u slučaju kad se podaci u skladu s člankom 7. stavkom 1. drugom alinejom Uredbe (EZ) br. 1760/2000 dostave prvog dana premještanja predmetne životinje na planinski pašnjak.

2.   Poljoprivrednik podnosi zahtjev za dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu isticanjem višestrukih potraživanja za površine i dostavom popisa životinja za premještanje na planinski pašnjak u skladu s člankom 22. stavkom 5. Horizontale GAP‑Verordnunga (Horizontalna uredba o zajedničkoj poljoprivrednoj politici) te dodatno za goveda u vezi s podacima iz računalne baze podataka za goveda koji se odnose na prijave planine/pašnjaka u skladu s člankom 2. Odluke 2001/672/EZ (SL 2001., L 235, str. 23.).

3.   Odgovarajući broj za dodjelu dobrovoljne proizvodno vezane potpore utvrđuje se na temelju broja životinja određenog poljoprivrednika koje su premještene na planinski pašnjak do roka 15. srpnja.

4.   Životinje moraju biti na planinskoj ispaši najmanje 60 dana. Razdoblje planinske ispaše započinje danom premještanja, a najkasnije 15 dana prije podnošenja prijave planine/pašnjaka za goveda odnosno popisa životinja za premještanje na planinski pašnjak. [...]”

23.

Člankom 21. Horizontalne uredbe o zajedničkoj poljoprivrednoj politici ( 15 ), naslovljenim „Dostava zahtjeva”, određuje se, među ostalim:

„1.   Jedinstveni zahtjev (više površina) u skladu s člankom 11. Uredbe (EU) br. 640/2014 podnosi se do 15. svibnja svake godine podnošenja zahtjeva isključivo na temelju članka 3. stavka 1.

1.b   Za godinu podnošenja zahtjeva 2020., odstupajući od stavka 1., jedinstveni zahtjev podnosi se najkasnije do 15. lipnja 2020. Za godinu zahtjeva 2020. izmjene iz članka 15. stavka 1. Provedbene uredbe (EU) br. 809/2014[ ( 16 )] mogu se prijaviti do 30. lipnja 2020.”

24.

Člankom 22. Horizontalne uredbe o zajedničkoj poljoprivrednoj politici, naslovljenim „Jedinstveni zahtjev”, predviđa se, među ostalim:

„1.   Jedinstveni zahtjev podnose svi poljoprivrednici koji podnose zahtjev za izravna plaćanja ili [...] u skladu sa zahtjevima iz članka 21. [...]

[…]

5.   U slučaju premještanja životinja na alpske i zajedničke pašnjake popis životinja za premještanje na planinski pašnjak podnosi se najkasnije do 15. srpnja godine podnošenja zahtjeva.”

25.

Člankom 6. Uredbe o označivanju goveda iz 2008. ( 17 ) određuje se, među ostalim:

„1.   U roku od sedam dana prijavljuju se:

[…]

2.   premještanja životinja između gospodarstava uzgajivača životinja u različitim općinama uz navođenje dodatnih podataka potrebnih za izdavanje putnog lista za životinje.

1.a   U roku od 15 dana prijavljuje se:

1.   premještanje životinja na planine ili pašnjake ako to uzrokuje miješanje goveda koja pripadaju više uzgajivača [...]”

26.

TF je 2020. podnio jedinstveni zahtjev (više površina) kojim je, među ostalim, zatražio dodjelu proizvodno vezane potpore za goveda premještena u planinu (na pašnjak).

27.

Dvije krave i druga dva goveda premjestio je 28. svibnja 2020. u planinu. U skladu s člankom 6. stavkom 1.a Uredbe o označivanju goveda iz 2008., to je 1. lipnja 2020. pravodobno prijavio tuženiku, agenciji Agrarmarkt Austria (u daljnjem tekstu: AMA) kao nadležnom tijelu. Pravodobnu prijavu dostavio je 1. srpnja 2020. i za tele oteljeno na planini.

28.

Još 9. svibnja 2020. premješteno je, zajedno s govedima drugih poljoprivrednika, drugih 12 TF‑ovih goveda na planinu označenu svojom registracijskom oznakom. Međutim, pisana obavijest o tome dostavljena je tek 15. lipnja 2020. Sadržavala je pojedinačne identifikacijske brojeve premještenih životinja i TF‑ova gospodarstva te datum odlaska s pašnjaka, koji je predviđen za 31. listopada 2020.

29.

Odlukom od 11. siječnja 2021. AMA je TF‑u odobrila izravna plaćanja za 2020. u iznosu od 17086,71 euro. Taj iznos sastojao se od osnovnog plaćanja (11735,71 euro), plaćanja za ekologizaciju (5231,56 eura) i proizvodno vezane potpore (119,44 eura). Što se tiče zahtjeva za dodjelu proizvodno vezane potpore, AMA je navela da je točno da je uvjet koji se odnosi na ispašu u trajanju od 60 dana ispunjen u pogledu svih TF‑ovih premještenih goveda. Međutim, istaknula je da je pravodobna obavijest na temelju članka 7. stavka 1. Uredbe br. 1760/2000 dostavljena samo za životinje premještene 28. svibnja 2020. i tele oteljeno 1. srpnja 2020. Napomenula je da je prijava 12 drugih goveda premještenih 9. svibnja 2020. dostavljena tek nakon isteka roka za prijavu od 15 dana, koji je predviđen člankom 6. stavkom 1.a Uredbe o označivanju goveda iz 2008. Napomenula je da je u skladu s člancima 30. i 31. Delegirane uredbe br. 640/2014 stoga potrebno usporediti 12 životinja u pogledu kojih su utvrđene nesukladnosti s govedima u pogledu kojih su ispunjeni uvjeti za dodjelu potpore. Navela je da iz toga proizlazi smanjenje za 100 %, tako da se u tom pogledu za 2020. ne može dodijeliti proizvodno vezana potpora. Osim toga, AMA je na temelju članka 31. stavka 3. trećeg podstavka navedene uredbe izrekla kaznu u obliku iznosa od 235,60 eura koji se prebija s plaćanjima za sljedeće tri kalendarske godine.

30.

TF je žalbom podnesenom 9. veljače 2021. Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Austrija) osporavao odbijanje dodjele proizvodno vezane potpore i izricanje kazne. Istaknuo je da je treća osoba bez njegova znanja proslijedila prijavu o premještanju goveda na planinski pašnjak tek nakon što je istekao rok.

31.

Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) prihvatio je žalbu 16. studenoga 2021. Poništio je smanjenje proizvodno vezane potpore i administrativnu kaznu te je AMA‑i naložio da provede novi izračun i ponovno odluči o TF‑ovu zahtjevu za potporu. Također je dopustio reviziju pred Verwaltungsgerichtshofom (Visoki upravni sud, Austrija).

32.

Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) je u obrazloženju u biti naveo da je točno da povrede obveze prijave dovode do smanjenja potpore i kazne na temelju članka 31. Delegirane uredbe br. 640/2014. Međutim, u skladu s člankom 15. te uredbe, administrativna kazna neće se izreći ako korisnik pisanim putem obavijesti nadležno tijelo da je zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje netočan ili postao netočan. Nepravodobna prijava na temelju Uredbe o označivanju goveda iz 2008. također je pisana obavijest o netočnosti zahtjeva u smislu te odredbe. To tumačenje također je potkrijepljeno načelom proporcionalnosti. Budući da nepravilnost nije otkrivena tijekom kontrole na terenu, da potonja TF‑u nije najavljena i da je on sâm u svojoj nepravodobnoj prijavi otkrio tu nepravilnost, primjena kazne nije nužna kako bi se osigurala pravilna primjena prava Unije.

33.

Povodom revizije koju je podnijela AMA Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud) smatra da treba potvrditi odluku Bundesverwaltungsgerichta (Savezni upravni sud), barem u pogledu primjene članka 15. Delegirane uredbe br. 640/2014 i nedopuštenosti izricanja upravne kazne ( 18 ). Međutim, budući da u sudskoj praksi Suda još nisu dovoljno jasno razjašnjena pravna pitanja koja su relevantna za donošenje odluke, odlučio je u skladu s člankom 267. UFEU‑a uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

34.

U postupku pred Sudom pisana očitovanja podnijele su AMA, austrijska vlada i Europska komisija. Sud je u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika odlučio da neće održati raspravu.

35.

Svojim prvim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi utvrditi smatra li se da zbog nepoštovanja obveze poljoprivrednika koji podnosi zahtjev u pogledu pravodobnog prijavljivanja premještanja goveda, koja su predmet njegova zahtjeva za dodjelu proizvodno vezane potpore, na planinski pašnjak za ljetnu ispašu te životinje nisu „utvrđene” u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 18. u vezi s člankom 30. stavkom 4. točkom (c) Delegirane uredbe br. 640/2014 te da stoga nisu prihvatljive za potporu, čak i ako je prijava naknadno podnesena, a životinje ispunjavaju ostale uvjete za takvu dodjelu (pod A).

36.

U slučaju da se smatra da životinje nisu ni „utvrđene” ni prihvatljive za potporu, sud koji je uputio zahtjev svojim drugim prethodnim pitanjem želi utvrditi može li nadležno tijelo, osim smanjenja proizvodno vezane potpore, izreći (novčanu) administrativnu kaznu (pod B).

37.

Na prvi pogled može se činiti iznenađujućim da goveda čije premještanje na pašnjake nije pravodobno prijavljeno nadležnom tijelu, ali koja su naknadno prijavljena i ispunjavaju ostale uvjete za dodjelu proizvodno vezane potpore, ne bi trebala biti prihvatljiva za potporu. Međutim, kao što ću objasniti u nastavku, to se zahtijeva jasnim tekstom primjenjivih odredbi o potporama (pod 1.). Taj je zaključak prema mojem mišljenju također opravdan s obzirom na strukturu (pod 2.) i ciljeve (pod 3.) tih odredbi.

38.

Nije sporno da je 12 goveda koja su još 9. svibnja 2020. premještena na planinski pašnjak prijavljeno tek nakon isteka roka od 15 dana predviđenog u članku 2. stavku 4. Odluke 2001/672. Također nije sporno da su ta goveda ispunjavala ostale uvjete za dodjelu proizvodno vezane potpore, osobito u pogledu njihova boravka na tom pašnjaku u trajanju od 60 dana u skladu s člankom 13. stavkom 4. Uredbe o izravnim plaćanjima iz 2015., a da kontrole na terenu nisu bile najavljene ili provedene u tom pogledu.

39.

Sud koji je uputio zahtjev pita mogu li se ta goveda, unatoč nepravodobnoj prijavi, smatrati „utvrđenim” životinjama i stoga prihvatljivima za potporu u smislu definicije iz članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 18. u vezi s člankom 30. stavkom 4. točkom (c) Delegirane uredbe br. 640/2014.

40.

To prema jasnom tekstu tih odredbi nije slučaj.

41.

U skladu s člankom 2. stavkom 1. drugim podstavkom točkom 18. Delegirane uredbe br. 640/2014, „utvrđenom životinjom” smatra se isključivo ona koja ispunjava sve uvjete utvrđene pravilima za dodjelu potpore.

42.

U tom se pogledu člankom 53. stavkom 4. Delegirane uredbe br. 639/2014 od država članica zahtijeva da u slučaju proizvodno vezanih potpora koje se odnose na goveda odrede kao uvjet prihvatljivosti za dodjelu potpore zahtjeve da se životinje identificiraju i registriraju kako je to predviđeno Uredbom br. 1760/2000. Člankom 13. stavkom 1 Uredbe o izravnim plaćanjima iz 2015. se tako propisuje da se dobrovoljna proizvodno vezana potpora može dodijeliti samo za goveda premještena na planinski pašnjak te označena i registrirana u skladu s Uredbom (EZ) br. 1760/2000. Međutim, prema stavku 2. te odredbe to je u skladu s pravom Unije slučaj isključivo ako je premještanje goveda na ljetnu ispašu u planinskim područjima pravodobno prijavljeno u računalnu bazu podataka na temelju članka 2. stavka 4. Odluke 2001/672 u vezi s člankom 6. stavkom 1.a Uredbe o označivanju goveda iz 2008.

43.

Osim toga, u skladu s člankom 2 stavkom 1. drugim podstavkom točkom (a) Delegirane uredbe br. 640/2014 za svako neispunjavanje tih kriterija prihvatljivosti koji se odnose na uvjete za dodjelu pomoći ili potpore smatra se da je riječ o nesukladnosti. Neispunjavanje uvjeta prihvatljivosti ( 19 ) u pogledu propisne registracije, uključujući pravodobnu prijavu, predstavlja prema članku 7. stavku 1. Uredbe br. 1760/2000 takvu nesukladnost. To vrijedi tim više što u skladu s člankom 2. stavkom 2. Odluke 2001/672 popis goveda koji se sastavlja za svako govedo mora sadržavati, među ostalim, „datum pristizanja na pašnjak”.

44.

To se tumačenje također temelji na članku 30. stavku 4. točki (c) Delegirane uredbe br. 640/2014. U skladu s tom odredbom, netočni unosi u registar, putne listove životinja ili računalnu bazu podataka za životinje predstavljaju nesukladnosti s propisima u pogledu sustava identifikacije i registracije goveda. U uvodnoj izjavi 11. Uredbe (EU) 2016/1393 ( 20 ), kojom se pojašnjava ta (izmijenjena) odredba, kao primjeri netočnih unosa izričito se navode spol, rasa, boja ili datum. Međutim, kvalifikacija nepravodobnih prijava i netočnih unosa kao nesukladnosti u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 2.a Delegirane uredbe br. 640/2014 ne znači da ih treba u potpunosti izjednačiti u pogledu njihovih pravnih posljedica, osobito izricanja upravnih kazni (vidjeti u tom pogledu točku 47. i sljedeće točke ovog mišljenja).

45.

Stoga se goveda koja su nepravodobno prijavljena u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 18. Delegirane uredbe br. 640/2014 u načelu smatraju neutvrđenima i stoga također neprihvatljivima za dodjelu potpore.

46.

S obzirom na dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu tog tumačenja, u nastavku ću ispitati je li ono potvrđeno regulatornim kontekstom, osobito s obzirom na predviđene iznimke. U tom smislu valja osobito uzeti u obzir članak 30. stavak 4. točku (c) Delegirane uredbe br. 640/2014.

47.

Nepravodobno prijavljene životinje mogle bi se ipak smatrati „utvrđenima” i stoga prihvatljivima za potporu ako bi se nepravodobna prijava u suprotnosti s člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 1760/2000 u vezi s člankom 2. stavcima 2. i 4. Odluke 2001/672 u potpunosti mogla izjednačiti s netočnim unosom u smislu članka 30. stavka 4. točke (c) Delegirane uredbe br. 640/2014.

48.

Naime, u skladu s člankom 30. stavkom 4. točkom (c) Delegirane uredbe br. 640/2014, zbog netočnih unosa u registar, putne listove životinja ili računalnu bazu podataka za životinje, a koji nisu relevantni za provjeru poštovanja uvjeta prihvatljivosti u okviru predmetnog programa potpore ili mjere potpore, predmetna životinja smatra se neutvrđenom samo ako su ti netočni unosi utvrđeni tijekom najmanje dvije provjere u razdoblju od 24 mjeseca.

49.

Nesukladnost koja proizlazi iz (sadržajno) netočnog unosa u smislu članka 30. stavka 4. točke (c) Delegirane uredbe br. 640/2014 podnositelj zahtjeva može naknadno ispraviti, pod uvjetom da su ispunjeni ostali kriteriji prihvatljivosti, osim ako se takva nesukladnost utvrdi u navedenom razdoblju tijekom najmanje dvije provjere.

50.

Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu pita može li se nepravodobna prijava premještanja goveda koja ispunjavaju ostale kriterije potpore ispraviti pod istim uvjetima kao i drugi netočan unos.

51.

U prilog takvom tumačenju moglo bi ići to da je nepravodobna, ali sadržajno točna prijava životinje manja nesukladnost od (sadržajno) netočnog unosa spola, rase ili boje životinje iz uvodne izjave 11. Uredbe 2016/1393 ( 21 ). Osim toga, kao što je navedeno u točki 44. ovog mišljenja, netočan unos može se odnositi i na datum. Nasuprot tomu, uvodnom izjavom 11. ne pojašnjava se može li takav datum biti i datum premještanja goveda na drugo mjesto. Kao što sam to već navela u točki 43. ovog mišljenja, popis predviđen člankom 2. stavkom 2. Odluke 2001/672, koji se sastavlja za svako govedo, mora pak sadržavati „datum pristizanja na pašnjak”.

52.

Međutim, kao što to tvrdi i Komisija, ne čini mi se mogućim u potpunosti pravno izjednačiti sadržajno netočan unos o životinjama i nepravodobno prijavljivanje njihova premještanja u smislu članka 30. stavka 4. točke (c) Delegirane uredbe br. 640/2014. To također proizlazi iz smisla i svrhe obveze i roka prijavljivanja kako bi se osigurala potpuna sljedivost lokacije dotičnih životinja (o tome podrobnije u točki 58. i sljedećim točkama ovog mišljenja).

53.

S jedne strane, nepravodobno prijavljivanje, odnosno čak neprijavljivanje, premještanja životinja na drugu lokaciju ne može se automatski usporediti s pravodobnim, ali sadržajno netočnim unosom. Isto načelno vrijedi i za netočan unos datuma, na primjer točan datum oteljivanja, tim više što se taj unos ne odnosi nužno na lokaciju životinje ili se njime ne dovodi u pitanje njezino učinkovito praćenje. Iako se člankom 2. stavkom 2. Odluke 2001/672 „datum pristizanja na pašnjak” propisuje kao datum koji se obvezno prijavljuje za svako govedo, iz toga u načelu ne proizlazi ništa drugo. Naime, za razliku od pravodobnog, ali netočnog unosa takvog datuma, u slučaju nepravodobne prijave premještanja goveda nakon isteka roka za prijavljivanje uopće ne postoji u registru unos datuma i mjesta dolaska, kojim bi se osigurala sljedivost koja se zahtijeva trećom uvodnom izjavom Odluke 2001/672 ( 22 ).

54.

S druge strane, nepravodobnom prijavom otklanja se samo budući propust, koji se s vremenskog stajališta i s obzirom na zahtjev kontinuirane sljedivosti lokacije predmetne životinje zapravo više ne može ispraviti. Naime, njome se ne može retroaktivno promijeniti nemogućnost nadležnih tijela da saznaju ili utvrde točnu lokaciju životinje od trenutka njezina premještanja do te prijave iako su to trebala moći učiniti nakon isteka roka za prijavu. Stoga, takav propust također može negativno utjecati na učinkovitu kontrolu minimalnog trajanja ispaše te životinje na određenom mjestu.

55.

Stoga, činjenica da su 12 predmetnih životinja i TF‑ovo gospodarstvo ispunjavali sve ostale kriterije za potporu, osim pravodobne prijave njihova premještanja, ne utječe na to da tijela nisu mogla utvrditi i provjeriti njihovu lokaciju od trenutka povrede obveze i roka prijavljivanja, iako je to bilo potrebno. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 30. i članka 34. Delegirane uredbe br. 640/2014, u tom slučaju zakonodavac Unije odustaje samo od administrativne kazne, a ne od smanjenja proizvodno vezane potpore; samo se u tu svrhu postupa jednako prema netočnom i propuštenom unosu (o tome podrobnije u točki 69. i sljedećim točkama ovog mišljenja).

56.

Povreda obveze i roka prijave stoga se ne može izjednačiti s „netočnim unosom” u smislu članka 30. stavka 4. točke (c) Delegirane uredbe br. 640/2014, koji bi se kasnije još mogao ispraviti. Stoga se smatra da su predmetne životinje neutvrđene u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 18. te uredbe.

57.

Iznimka iz članka 53. stavka 4. Delegirane uredbe br. 639/2014 ( 23 ), koja se također navodi u članku 30. stavku 4. točki (c) Delegirane uredbe br. 640/2014, nije relevantna u predmetnom slučaju. Točno je da se tom odredbom u načelu dopušta državama članicama da životinju smatraju prihvatljivom čak i ako su zahtjevi u pogledu označivanja i registracije ispunjeni od kasnijeg datuma koji utvrde, odnosno nakon isteka roka za prijavu, a o tom su datumu obavijestile Komisiju do 15. rujna 2015 ( 24 ). Međutim, sud koji je uputio zahtjev samo navodi tu odredbu, ali ne pojašnjava je li ju je austrijski zakonodavac uopće primijenio ili postavio pitanje o njezinu tumačenju. Ako bi takva odredba nacionalnog prava pak postojala, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ispita, ne može se isključiti da se nepravodobnom prijavom ipak može ispraviti povreda obveze prijavljivanja.

58.

Ciljevi primjenjivih odredbi potvrđuju da se nepravodobno prijavljene životinje u načelu ne mogu smatrati utvrđenima ili prihvatljivima. Naime, strogim zahtjevima koji se odnose na pravodobnu prijavu lokacije životinja nastoji se, s jedne strane, osigurati visoka razina zaštite javnog zdravlja i, s druge strane, zaštititi financijski interesi Unije.

59.

Cilj je Uredbe br. 1760/2000 poboljšati povjerenje potrošača u kakvoću goveđeg mesa i proizvoda od goveđeg mesa, održati višu razinu zaštite ljudskog zdravlja i pojačati trajnu stabilnost tržišta goveđim mesom ( 25 ). Sustav označivanja i registracije, koji je predviđen u tu svrhu, temelji se, među ostalim, na tome da države članice uspostave nacionalne baze podataka za goveda kojima će evidentirati identitet životnija, sva gospodarstva na svojem državnom području i sva premještanja životinja. Taj sustav mora u svakom trenutku biti tako potpun i učinkovit da nadležno tijelo može znati lokaciju svakog goveda u svako doba te brzo odrediti podrijetlo životinje u slučaju zaraze i odmah uvesti mjere za zaštitu ljudskog zdravlja ( 26 ). U tu se svrhu člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 1760/2000 u vezi s člankom 2. stavkom 4. Odluke 2001/672 propisuje, među ostalim, obveza uzgajivača da nadležnim tijelima prijave točne datume svakog premještanja ( 27 ). Člankom 13. Uredbe o izravnim plaćanjima iz 2015., člancima 21. i 22. Horizontalne uredbe o zajedničkoj poljoprivrednoj politici te člankom 6. Uredbe o označivanju goveda iz 2008. ti se zahtjevi konkretiziraju u nacionalnom pravu.

60.

S obzirom na te ciljeve Sud je već presudio da je članak 7. stavak 1. Uredbe br. 1760/2000 zamišljen kao obvezujuće pravilo, tako da se njime detaljno opisuje doseg obveze prijavljivanja koju imaju posjednici životinja i precizno definira rok koji im je određen za ispunjenje te obveze. Na temelju toga je zaključio da posjednici životinja moraju (bezuvjetno) poštovati taj rok ( 28 ). Konačno, Sud je utvrdio da nepoštovanje roka predviđenog člankom 7. stavkom 1. drugom alinejom Uredbe br. 1760/2000 za prijavu premještanja goveda u elektroničku bazu podataka podrazumijeva da to govedo ne ispunjava uvjete za dodjelu plaćanja za klanje ( 29 ).

61.

Obveza poštovanja rokova prijavljivanja stoga se temelji na cilju osiguravanja učinkovitosti sustava označivanja i registracije goveda i, osobito, omogućavanja nadležnim tijelima da u svakom trenutku utvrde lokaciju goveda ( 30 ).

62.

Usto, kao što je to navedeno u točkama 12. i 42. ovog mišljenja, države članice moraju na temelju članka 53. stavaka 1. i 4. Delegirane uredbe br. 639/2014 utvrditi kriterije prihvatljivosti u skladu s okvirnim pravilima Uredbe br. 1307/2013 i uvjetima utvrđenima tom delegiranom uredbom. Ti kriteriji uključuju, što se tiče mjera proizvodno vezane potpore za goveda, zahtjeve u pogledu označivanja i registracije životinja u skladu s Uredbom br. 1760/2000. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 74. Delegirane uredbe br. 639/2014, također je cilj te obveze, čije poštovanje nadzire Komisija, da države članice poštuju zahtjeve usklađenosti i izbjegavanje nagomilavanja potpora kao i najveće moguće postotke nacionalne gornje granice iz članka 53. Uredbe (EU) br. 1307/2013 i povezane ukupne iznose pri oblikovanju mjera potpore. Drugim riječima, također bi se trebalo spriječiti da se za isto govedo u istoj godini podnošenja može višestruko zatražiti i dodijeliti proizvodno vezana potpora ( 31 ). Zbog toga je nužno da nadležna tijela u svakom trenutku mogu utvrditi identitet i lokaciju goveda. Time se ne dovode u pitanje moguće iznimke koje država članica može u skladu s člankom 53. stavkom 4. Delegirane uredbe br. 639/2014 predvidjeti za nepravodobnu prijavu događaja povezanog sa životinjama ( 32 ).

63.

Ti ciljevi zahtijevaju strogo tumačenje odredbi o registraciji i, prema tome, rokova za prijavu životinja. Stoga se povreda obveze pravodobnog prijavljivanja premještanja životinja na drugu lokaciju više ne može ispraviti.

64.

Posljedično se nepravodobno prijavljena goveda smatraju neutvrđenima i u načelu nisu prihvatljiva za potporu. Na prvo i drugo prethodno pitanje stoga valja odgovoriti niječno.

65.

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi utvrditi može li nadležno tijelo, osim odbijanja dodjele proizvodno vezane potpore, izreći (novčanu) administrativnu kaznu.

66.

Ni uvjeti ni izračun administrativne kazne koju je AMA izrekla na temelju članka 31. Delegirane uredbe br. 640/2014 nisu kao takvi sporni u ovom predmetu.

67.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev dvoji o dopuštenosti izricanja administrativne kazne odnosno njezinoj proporcionalnosti s obzirom na naknadnu prijavu osobe TF premještanja 12 goveda na planinski pašnjak.

68.

Takva nedopuštenost mogla bi proizlaziti iz članka 15. stavka 1. u vezi s člankom 34. Delegirane uredbe br. 640/2014.

69.

U skladu s člankom 15. stavkom 1. te uredbe, administrativne kazne ne primjenjuju se u pogledu dijela zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje za koje korisnik pisanim putem obavješćuje nadležno tijelo da je zahtjev za potporu ili zahtjev za plaćanje netočan ili da je postao netočan od podnošenja, uz uvjet da korisnik nije obaviješten o namjeri nadležnog tijela da izvrši kontrolu na terenu te da nadležno tijelo korisnika još nije obavijestilo o nesukladnostima u zahtjevu za potporu ili zahtjevu za plaćanje.

70.

U članku 34. Delegirane uredbe br. 640/2014 navodi se da se članak 15. te uredbe primjenjuje na pogreške i propuste kod unosa u računalnu bazu podataka za životinje počinjene od trenutka podnošenja zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje ako je riječ o prijavljenim životinjama.

71.

Čini se da iz činjenica navedenih u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je 12 goveda čije je premještanje nepravodobno prijavljeno već utvrđeno u jedinstvenom zahtjevu za dodjelu proizvodno vezane potpore, odnosno da su bile „prijavljene životinje” u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke 16. Delegirane uredbe br. 640/2014 ( 33 ). Iz toga slijedi da se od trenutka podnošenja tog jedinstvenog zahtjeva, zbog proširenja područja primjene članka 15. stavka 1. te uredbe, koje je određeno u članku 34., drugi uvjeti i pravne posljedice tog članka primjenjuju i na propuste u vezi s unosima u računalnu bazu podataka o životinjama ( 34 ). Nepravodobna prijava premještanja predmetnih goveda na ljetnu ispašu u skladu s člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 1760/2000 u vezi s člankom 2. stavkom 4. Odluke 2001/672 nesporno predstavlja takav propust.

72.

Činjenica da se, u skladu sa svojim tekstom, članak 15. stavak 1. Delegirane uredbe br. 640/2014 odnosi samo na naknadne pisane informacije o podacima koji su u zahtjevu za potporu ili zahtjevu za plaćanje netočni ili postali netočni stoga nije relevantna. Naime, kao što to također navodi sud koji je uputio zahtjev, članak 34. te uredbe proširuje područje primjene te odredbe o odstupanju na naknadni ispravak propuštenog unosa podataka o životinjama u računalnu bazu podataka o životinjama. To također uključuje nepravodobnu prijavu premještanja goveda na planinski pašnjak za ljetnu ispašu.

73.

Mogućnost ispravka, koja je predviđena člankom 15. stavkom 1. Delegirane uredbe br. 640/2014, također pretpostavlja da nadležno tijelo još nije obavijestilo korisnika o svojoj namjeri provođenja kontrole na licu mjesta ili o nesukladnosti sa zahtjevom za potporu ili plaćanje. Time se želi osigurati da posjednik životinja samostalno i dobrovoljno izvrši naknadni ispravak. Nije sporno da u predmetnom slučaju nije bilo takve obavijesti iz koje bi proizlazilo da taj ispravak nije bio dobrovoljan.

74.

Iz toga slijedi da se u predmetnom slučaju ne može na temelju članka 34. u vezi s člankom 15. stavkom 1. Delegirane uredbe br. 640/2014 izreći administrativna kazna zbog nepravodobne, ali naknadno dostavljene prijave premještanja predmetnih goveda na planinski pašnjak. Stoga, pitanje proporcionalnosti takve administrativne kazne više nije relevantno.

75.

Taj zaključak nije u suprotnosti s predloženim odgovorom na prvo prethodno pitanje.

76.

Naime, s jedne strane, zakonodavac Unije je u članku 34. Delegirane uredbe br. 640/2014 svjesno odlučio da se za potrebe primjene iznimke od primjene administrativnih kazni iz članka 15. stavka 1. te uredbe propusti u vezi s unosom podataka o životinjama u računalnu bazu podataka o životinjama moraju izjednačiti sa (sadržajno) netočnim unosima („pogreške i propusti”) i da se ne trebaju kažnjavati u slučaju kasnijeg dobrovoljnog ispravka posjednika životinja. S druge strane, u oba slučaja radi se o povredama kriterija u pogledu potpore, koje u načelu dovode do smanjenja zatražene proizvodno vezane potpore; one, osim toga, također ne podliježu administrativnim kaznama.

77.

To se temelji na ideji da isključivanje ili smanjenje prava na proizvodno vezanu potporu za goveda čije je premještanje nepravodobno prijavljeno dovoljno potiče podnositelje zahtjeva da ispune primjenjive kriterije potpore, uključujući obvezu prijavljivanja, bez potrebe za dodatnom administrativnom kaznom. To vrijedi tim više ako je naknadna prijava sadržajno točna ( 35 ) i ako su ispunjeni ostali kriteriji u pogledu potpore.

78.

S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Verwaltungsgerichtshof (Visoki upravni sud, Austrija) odgovori na sljedeći način: