Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ATHANASIOSA RANTOSA
od 11. srpnja 2024.(1)
Predmet C-205/23
Engie România SA
protiv
Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Energija – Direktiva 2009/73/EZ – Unutarnje tržište prirodnog plina – Članak 3. – Obveze javne usluge i zaštita kupaca – Povreda obveze transparentnosti koju opskrbljivač prirodnim plinom ima prema kupcima iz kategorije kućanstvo – Kumulacija upravnih sankcija za isto protupravno ponašanje – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 50. – Načelo ne bis in idem – Članak 52. stavak 1. – Ograničenja načela ne bis in idem – Proporcionalnost”
I. Uvod
1. Zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul București (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska) odnosi se na tumačenje članaka 50. i 52. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i načela proporcionalnosti.
2. Taj je zahtjev upućen u okviru spora između društva Engie România SA (u daljnjem tekstu: društvo Engie ili žalitelj), opskrbljivača prirodnim plinom, i Autoritatee Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (Nacionalno regulatorno tijelo za energiju, Rumunjska, u daljnjem tekstu: ANRE), u pogledu zapisnika koji je sastavilo to tijelo, u kojem se utvrđuje i sankcionira upravni prekršaj koji je navodno počinilo društvo Engie.
3. U skladu sa zahtjevom Suda, u ovom ću se mišljenju usredotočiti na analizu drugog prethodnog pitanja koje se odnosi na primjenu načela ne bis in idem iz članka 50. Povelje, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., kojim se uvode ograničenja tog načela. Konkretnije, u biti se postavlja pitanje predstavlja li činjenica da su opskrbljivaču prirodnim plinom i regulatorno tijelo za energiju i tijelo za zaštitu potrošača izrekli upravnu sankciju za činjenice koje su istovjetne, ali ih ta dva tijela sankcioniraju zasebno na temelju različitih odredbi, opravdano ograničenje primjene navedenog načela.
4. Ovaj predmet pruža Sudu priliku, s jedne strane, da dodatno pojasni svoju sudsku praksu koja se odnosi na uzimanje u obzir načela ne bis in idem u kontekstu u kojem supostoje dva upravna postupka za nadzor i sankcioniranje pravne osobe, koja usporedo provode dva različita nadležna tijela, koja su izdala zasebne pojedinačne akte o sankcijama za navodno iste činjenice i, s druge strane, da utvrdi u kojoj se mjeri takvom kumulacijom akata poštuje načelo proporcionalnosti utvrđeno pravom Unije.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Načelo ne bis in idem navedeno je u članku 50. Povelje, naslovljenom „Pravo da se ne bude dva puta suđen ili kažnjen za isto kazneno djelo”, i glasi kako slijedi:
„Nikome se ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom.”
6. U članku 51. Povelje, naslovljenom „Područje primjene”, u stavku 1. navodi se:
„Odredbe ove Povelje odnose se na institucije, tijela, urede i agencije Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti, te na države članice samo kada provode pravo Unije. Oni stoga moraju poštovati prava i držati se načela te promicati njihovu primjenu u skladu sa svojim ovlastima i poštujući ograničenja nadležnosti Unije koje su joj dodijeljene u Ugovorima.”
7. Člankom 52. Povelje, naslovljenim „Opseg i tumačenje prava i načela”, u stavku 1. predviđa se:
„Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.”
B. Rumunjsko pravo
8. U skladu s odredbama članka 143. stavka 1. točke (k) Legea nr. 123, energiei electrice și a gazelor naturale (Zakon br. 123 od 10. srpnja 2012. o električnoj energiji i plinu(2), u daljnjem tekstu: Zakon br. 123/2012):
„Opskrbljivač prirodnim plinom ima, među ostalim, sljedeće obveze:
[…]
(k) da krajnjim kupcima pruži transparentne informacije o primjenjivim cijenama ili tarifama te, po potrebi, o standardnim uvjetima u pogledu pristupa uslugama koje nudi i njihovog korištenja.”
9. Člankom 194. točkom 24. tog zakona određuje se:
„Sljedeće činjenice predstavljaju povrede odredbi kojima se uređuju djelatnosti u sektoru prirodnog plina: […] nepoštovanje sudionika na tržištu prirodnog plina obveza koje imaju na temelju članka 143. stavka 1., članka 144.bis i članka 145. stavka 4. točke (g).”
10. Na temelju članka 195. točke 2. podtočke (c) navedenog zakona, takav upravni prekršaj kažnjava se novčanom kaznom u iznosu od 20 000 do 400 000 rumunjskih leua (RON) (od otprilike 4057 eura do otprilike 81 147 eura).
III. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
11. Odlukom od 14. rujna 2021. Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (Nacionalno tijelo za zaštitu potrošača, Rumunjska, u daljnjem tekstu: ANPC) utvrdila je da je društvo Engie prilikom obavljanja svoje gospodarske djelatnosti primjenjivalo zavaravajuće i agresivne poslovne prakse(3) te mu je naložila da prestane primjenjivati te prakse, obustavi djelatnost do prestanka primjene navodnih nepoštenih poslovnih praksi i da ne mijenja cijene opskrbe kupaca iz kategorije kućanstvo prirodnim plinom.
12. ANRE je 11. listopada 2021. utvrdio da je društvo Engie, kao ovlašteni opskrbljivač prirodnim plinom, povrijedilo obvezu transparentnosti, koja se predviđa člankom 143. stavkom 1. točkom (k) Zakona br. 123/2012, te mu je izrekao upravnu novčanu kaznu u ukupnom iznosu od 800 000 rumunjskih leua (RON) (otprilike 160 000 eura) (u daljnjem tekstu: zapisnik o kojem je riječ), zbog toga što je taj opskrbljivač, s jedne strane, počinio nepravilnosti u pogledu sadržaja određenih ponuda za opskrbu prirodnim plinom i, s druge strane, nije dovoljno pojasnio mogućnost izmjene cijene opskrbe prirodnim plinom u razdoblju od 12 mjeseci, na temelju koje su sklopljeni ugovori s kupcima. Usto, ANRE je naložio društvu Engie da poduzme sve potrebne mjere kako bi, kao prvo, obavijestio svojih dvanaest krajnjih kupaca o zadržavanju fiksne cijene prirodnog plina na koju se obvezao, kao drugo, poništio dodatne akte koje je dostavio svojim kupcima, kao treće, utvrdio sve krajnje kupce koji su prihvatili standardne ponude po fiksnoj cijeni važećoj u razdoblju koje se za to predviđalo u tim ponudama i kojima su naknadno poslane obavijesti i dodaci radi povećanja cijene prirodnog plina isporučenog prije isteka tog razdoblja i, kao četvrto, obavijestio navedene kupce o zadržavanju fiksne cijene plina u skladu s navedenim ponudama te poništenju dostavljenih dodataka.
13. U tim okolnostima društvo Engie podnijelo je tužbu Judecătoriji Sectorului 4 București (Prvostupanjski sud četvrtog okruga u Bukureštu, Rumunjska) protiv zapisnika o kojem je riječ. Presudom od 14. ožujka 2022. taj sud odbio je tu tužbu kao neosnovanu. Društvo Engie stoga je protiv te presude podnijelo žalbu Tribunalulu București (Viši sud u Bukureštu), odnosno sudu koji je uputio zahtjev.
14. Kao prvo, taj sud ističe da je potrebno pojasniti smije li ANRE naložiti opskrbljivaču prirodnog plina primjenu cijene različite od tržišne cijene koja se uređuje člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/73/EZ(4), kao posljedicu navedene povrede obveze transparentnosti prema potrošačima.
15. Kao drugo, navedeni sud ističe da su ANRE i ANPC u biti utvrdili istu činjenicu, ali su je kvalificirali na različit način i društvu Engie različitim aktima naložili plaćanje upravnih novčanih kazni i istu obvezu popravljanja štete, odnosno obvezu da ponovno uspostavi cijenu utvrđenu u standardnoj ponudi, u ovom slučaju onu koja je važila u travnju 2021. Stoga, taj sud smatra da valja utvrditi primjenjuje li se načelo ne bis in idem na sankcije koje je izreklo prvo tijelo na temelju Zakona br. 123/2012, kojim se u rumunjski pravni poredak prenosi Direktiva 2009/73, i drugo tijelo na temelju rumunjskih propisa o zaštiti potrošača.
16. U tim je okolnostima Tribunalul București (Viši sud u Bukureštu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Može li navodna povreda obveze transparentnosti koju opskrbljivači prirodnim plinom imaju prema kupcima iz kategorije kućanstvo, koja je prenesena u nacionalno zakonodavstvo u kojem se smatra upravnim prekršajem, također navesti nadležno nacionalno tijelo na to da opskrbljivaču prirodnim plinom odredi obvezu da u odnosima s potrošačima primjenjuje cijenu određenu u upravnom postupku kojom se ne uzima u obzir načelo slobodnog formiranja cijena na tržištu prirodnog plina koje je utvrđeno člankom 3. stavkom 1. [Direktive 2009/73]?
2. Može li se činjenica da su opskrbljivača prirodnim plinom sankcionirali i tijelo za zaštitu potrošača i regulatorno tijelo za energiju sastavljanjem dvaju zasebnih zapisnika o prekršaju kojima se opskrbljivaču određuju iste mjere (udvostručavanje upravnih akata o određivanju mjera) smatrati opravdanim ograničenjem načela ne bis in idem iz članka 52. [Povelje], odnosno protivi li se to tom načelu?
Poštuje li se načelo proporcionalnosti takvom kumulacijom akata kojima različita tijela na temelju istih činjenica određuju iste mjere?”
17. Pisana očitovanja podnijeli su društvo Engie, ANRE, rumunjska i grčka vlada te Europska komisija. Te su stranke iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 24. travnja 2024.
IV. Analiza
A. Drugo prethodno pitanje
18. Drugim prethodnim pitanjem, na koje se ovo mišljenje odnosi, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 50. i 52. Povelje tumačiti na način da činjenica da su opskrbljivača prirodnim plinom sankcionirali i regulatorno tijelo za energiju i tijelo za zaštitu potrošača za činjenice koje su istovjetne, ali ih ta dva tijela sankcioniraju zasebno na temelju različitih pravnih osnova, predstavlja opravdano ograničenje primjene načela ne bis in idem.
1. Uvodne napomene
a) Područje primjene članka 50. Povelje
19. Valja podsjetiti da je područje primjene Povelje u pogledu djelovanja država članica definirano u njezinu članku 51. stavku 1., prema kojem se njezine odredbe odnose na države članice samo kada provode pravo Unije(5).
20. U ovom slučaju, iz informacija koje je dostavio sud koji je uputio zahtjev proizlazi da su dva zapisnika o kojima je riječ sastavljena na temelju rumunjskih propisa kojima se prenose Direktiva 2009/73 odnosno Direktiva 2005/29/EZ(6). Prema tome, s obzirom na to da ti nacionalni propisi predstavljaju provedbu prava Unije, oni su obuhvaćeni područjem primjene Povelje u smislu njezina članka 51., te se njezin članak 50. stoga primjenjuje u glavnom predmetu.
21. Valja podsjetiti i na to da je načelo ne bis in idem, kako je utvrđeno u članku 50. Povelje, temeljno načelo prava Unije(7), kojim se zabranjuje kumulacija kako progonâ tako i sankcija kaznene prirode u smislu tog članka za ista djela i protiv iste osobe(8). Ograničenja načela ne bis in idem mogu ipak biti opravdana na temelju članka 52. stavka 1. Povelje, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti navedeni u toj odredbi(9).
b) „Kaznena” priroda kažnjivog djela za koje se goni
22. Najprije valja napomenuti da iz sudske prakse Suda proizlazi da su tri kriterija relevantna u okviru ocjene kaznene prirode progona i sankcija o kojima je riječ. Prvi kriterij odnosi se na pravnu kvalifikaciju kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, drugi na samu prirodu kažnjivog djela, a treći na stupanj težine sankcije koja se dotičnoj osobi može izreći(10).
23. Kao prvo, kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na pravnu kvalifikaciju kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, valja utvrditi da su, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, sankcije izrečene za djela koja se kvalificiraju kao „upravni prekršaji” u nacionalnom pravu i da su postupci nakon kojih su te sankcije izrečene upravni postupci.
24. Međutim, iz ustaljene sudske praske Suda proizlazi da članak 50. Povelje nije ograničen samo na progon i sankcije koje nacionalno pravo kvalificira kao „kaznene”, nego obuhvaća, neovisno o njihovoj kvalifikaciji u nacionalnom pravu, i progon i sankcije za koje treba smatrati da imaju kaznenu prirodu na temelju drugih dvaju kriterija navedenih u točki 22. ovog mišljenja(11).
25. Kao drugo, kad je riječ o kriteriju koji se tiče same prirode kažnjivog djela, valja provjeriti ima li sporna sankcija represivnu svrhu, bez obzira na to što usto ima i preventivnu svrhu. Naime, u samoj je prirodi kaznenih sankcija to da im je cilj kako represija tako i prevencija od nezakonitih postupanja(12). Naprotiv, mjera kojom se samo popravlja šteta prouzročena pojedinim kažnjivim djelom nije kaznene prirode(13).
26. U ovom slučaju, iz informacija kojima raspolaže Sud proizlazi da se povreda obveza transparentnosti i obavještavanja potrošača koju ima opskrbljivač prirodnim plinom kažnjava, na temelju odredbi Zakona br. 123/2012, novčanom kaznom(14). Isto vrijedi i za sankcije koje je izrekao ANPC na temelju Zakona br. 363/2007, kojim se predviđa da se nepoštene ili zavaravajuće poslovne prakse također kažnjavaju novčanim kaznama(15). Osim toga, iz tih informacija proizlazi da su, osim novčanih kazni, ta dva tijela poduzela dodatne korektivne mjere (koje je sud koji je uputio zahtjev okvalificirao kao „obvezu ili obveze popravljanja štete”) kojima je društvu Engie naložio da ponovno uspostavi cijenu utvrđenu u standardnoj ponudi u travnju 2021.
27. U tom pogledu valja utvrditi razliku između, s jedne strane, upravnih sankcija koje su izrekli ANPC i ANRE i, s druge strane, dodatnih korektivnih mjera koje su poduzeli. Naime, iako se ne čini mogućim osporavati, ne dovodeći u pitanje ocjene koje treba provesti sud koji je uputio zahtjev, da je svrha novčanih kazni izrečenih društvu Engie represivna i preventivna, isto ne vrijedi za dodatne mjere s obzirom na sudsku praksu Suda koja se navodi u točki 25. ovog mišljenja, prema kojoj mjera kojom se samo popravlja [ili otklanja] šteta prouzročena pojedinim kažnjivim djelom nije kaznene prirode.
28. Kao treće, kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na stupanj težine izrečene sankcije, koji treba ocijeniti s obzirom na najvišu propisanu sankciju(16), valja utvrditi da iz elemenata spisa kojima raspolaže Sud proizlazi da su društvu Engie izrečene dvije sankcije u iznosu od 800 000 rumunjskih leua (RON) (otprilike 160 000 eura) za sankciju koju je izrekao ANRE(17) odnosno u iznosu od 150 000 rumunjskih leua (RON) (otprilike 30 000 eura) za sankciju koju je izrekao ANPC(18).
29. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, na temelju svih elemenata kojima raspolaže, jesu li iznosi tih sankcija dovoljno strogi da bi se kvalificirali kao „kazneni”(19).
2. Uvjeti primjene načela ne bis in idem
30. Primjena načela ne bis in idem podliježe dvama uvjetima, odnosno, s jedne strane, postojanju prethodne pravomoćne odluke (uvjet „bis”) i, s druge strane, tomu da se ranija odluka i naknadni progoni ili odluke odnose na ista djela (i iste osobe o kojima je riječ) (uvjet „idem”)(20).
a) Uvjet „bis”
31. Što se tiče uvjeta „bis”, da bi se moglo smatrati da je sudskom odlukom pravomoćno odlučeno o djelima koja su predmet drugog postupka, nužno je ne samo da je ta odluka postala pravomoćna nego i da je ona donesena nakon ocjene merituma predmeta(21).
32. Sud je u tom pogledu pojasnio i da, iako je točno da primjena načela ne bis in idem pretpostavlja postojanje ranije pravomoćne odluke, iz toga nužno ne slijedi da naknadne odluke kojima se to načelo protivi mogu biti donesene samo nakon te ranije konačne odluke. Naime, to načelo isključuje mogućnost pokretanja ili nastavka kaznenog progona za isto djelo kada postoji pravomoćna odluka(22).
33. U ovom slučaju, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da je nadležni sud pravomoćno poništio ANPC-ovu odluku zbog nenadležnosti, a da nije ispitao meritum predmeta(23). Međutim, kao što se navodi u točki 31. ovog mišljenja, uvjet „bis” zahtijeva postojanje odluke koja je postala pravomoćna nakon što je odlučeno o meritumu predmeta, a čini se da u ovom slučaju taj uvjet nedostaje.
34. U svakom slučaju, na sudu koji je uputio zahtjev je da prije nego što započne s ispitivanjem uvjeta „idem” utvrdi, s obzirom na prethodno navedena razmatranja, je li uvjet „bis” doista ispunjen.
b) Uvjet „idem”
35. Kad je riječ o uvjetu „idem”, iz samog teksta članka 50. Povelje proizlazi da se njime zabranjuje ponovno suđenje u kaznenom postupku istoj osobi ili ponovno kažnjavanje u kaznenom postupku iste osobe za isto kazneno djelo.
36. Prema sudskoj praksi Suda, mjerodavan kriterij za ocjenjivanje postojanja istog kažnjivog djela jest kriterij istovjetnosti materijalnih činjenica. Tako članak 50. Povelje zabranjuje da se za ista djela izrekne više sankcija kaznene prirode u različitim postupcima vođenima u tu svrhu(24). Nadalje, iz sudske prakse Suda proizlazi i da pravna kvalifikacija djela u nacionalnom pravu i zaštićeni pravni interes nisu relevantni za utvrđivanje postojanja istog kažnjivog djela jer se opseg zaštite priznate člankom 50. Povelje ne smije razlikovati ovisno o pojedinoj državi članici(25).
37. Iako uvjet „idem” zahtijeva da su materijalne činjenice istovjetne, načelo ne bis in idem ne može se primijeniti ako predmetne činjenice nisu istovjetne, nego samo slične. Naime, istovjetnost materijalnih činjenica tumači se kao skup konkretnih okolnosti koje proizlaze iz događaja koji su u biti isti, s obzirom na to da podrazumijevaju istog autora i da su međusobno neodvojivo povezani u vremenu i prostoru(26).
38. U ovom predmetu, sud koji je uputio zahtjev utvrdio je, s jedne strane, da se dva postupka o kojima je riječ u glavnom postupku odnose na istu pravnu osobu, odnosno društvo Engie, i, s druge strane, da su činjenice koje su utvrdili ANRE i ANPC, odnosno žaliteljeva praksa da mijenja cijene prirodnog plina, u biti istovjetne, neovisno o tome što su ih ta dva tijela različito okvalificirala.
39. Iako se čini da rumunjska vlada i ANRE osporavaju opis činjenica kako ga je iznio sud koji je uputio zahtjev, pri čemu tvrde da činjenice koje su utvrdila i sankcionirala ta tijela nisu istovjetne(27), valja podsjetiti na to da pitanja o tumačenju prava Unije koja uputi nacionalni sud unutar pravnog i činjeničnog okvira koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati, uživaju presumpciju relevantnosti(28). Stoga, s obzirom na to da nacionalni sud smatra da su činjenice zbog kojih su oba tijela sankcionirala društvo Engie istovjetne u smislu sudske prakse Suda navedene u točki 37. ovog mišljenja, ta bi kumulacija predstavljala ograničenje temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje.
40. U svakom slučaju, na sudu koji je uputio zahtjev je da, in fine, utvrdi jesu li istovjetne činjenice na koje se odnose dva postupka o kojima je riječ u glavnom postupku i koji su pokrenuti na temelju, s jedne strane, sektorskih propisa o energetici odnosno, s druge strane, o pravu potrošača. U tu svrhu, na njemu je da ispita činjenice koje su uzete u obzir u okviru svakog od postupaka, kao i razdoblje navodne povrede(29).
3. Opravdanje eventualnog ograničenja temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje
41. Valja podsjetiti na to da se ograničenje temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje može opravdati samo na temelju njezina članka 52. stavka 1. U skladu s prvom rečenicom tog stavka, svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. U skladu s drugom rečenicom navedenog stavka, podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja navedenih prava i sloboda moguća su samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
a) Zaštita jednog ili više ciljeva od općeg interesa
42. Kao što to proizlazi iz nedavne presude bpost, Sud je smatrao da se kumulacija sankcija može opravdati kad se progoni koje su pokrenula dva različita tijela odnose na komplementarne ciljeve koji se tiču različitih aspekata istog protupravnog ponašanja(30). U toj je presudi Sud, osim toga, istaknuo da se tijela javne vlasti mogu legitimno odlučiti za dodatna pravna rješenja za određena ponašanja koja su štetna za društvo pomoću različitih postupaka koji čine dosljednu cjelinu na način da se bave različitim aspektima društvenog problema o kojem je riječ, pod uvjetom da ta komplementarna pravna rješenja ne predstavljaju prekomjeran teret za predmetnu osobu(31).
43. U ovom se slučaju čini da je taj uvjet ispunjen jer, iako su se mjere koje je naložio ANPC odnosile isključivo na okončanje nepoštenih i zavaravajućih poslovnih praksi prema potrošačima, cilj mjera koje je naložio ANRE bio je, s druge strane, osigurati transparentnost cijena na rumunjskom energetskom tržištu u posebnom kontekstu liberalizacije sektora prirodnog plina i, prema tome, njegovo pravilno funkcioniranje(32). Stoga se čini legitimnim da država članica sankcionira povrede, s jedne strane, sektorskih propisa kojima se nastoji liberalizirati tržište prirodnog plina i, s druge strane, pravila koja se odnose na nepoštene poslovne prakse, kako bi se osigurala visoka razina zaštite potrošača(33).
44. Iz toga slijedi da, u načelu, načelo ne bis in idem nije povrijeđeno ako se na isto ponašanje odnose zasebni istražni postupci koji se temelje na različitim pravnim odredbama i kojima se nastoje postići različiti i komplementarni ciljevi, kao što su zaštita potrošača i poštovanje transparentnosti cijena na energetskom tržištu.
45. Osim toga, činjenicom da se zaštita potrošača, kao cilj od općeg interesa, može ostvarivati ne samo nacionalnim propisima u području zaštite potrošača, nego i neizravno te na drukčiji način, sektorskim propisima o energetici(34), ne može se dovesti u pitanje komplementarnost ciljeva koji se nastoje postići dvama skupovima pravila.
46. Čini se da je prethodno tumačenje, koje se temelji na komplementarnosti ciljeva koji se nastoje postići tim dvama propisima, potvrđeno i u samom tekstu Direktive 2009/73 (koja se u nacionalno pravo prenosi Zakonom br. 123/2012), čijim se Prilogom I. točkom 1. predviđa da se mjerama za zaštitu potrošača iz članka 3. te direktive ne dovode u pitanje pravila Unije o zaštiti potrošača.
b) Proporcionalnost i potreba za ograničenjem
47. Kada je riječ o pridržavanju načela proporcionalnosti, važno je podsjetiti na to da ono zahtijeva da kumulacija progona i sankcija predviđena nacionalnim propisom ne prelazi granice onoga što je prikladno i nužno za postizanje legitimnih ciljeva kojima taj propis teži. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ako postoji izbor između više prikladnih mjera, treba izabrati manje ograničavajuću i osigurati da uzrokovane nepovoljnosti nisu neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići(35).
48. Što se tiče krajnje nužnosti takve kumulacije progona i sankcija, valja ocijeniti, u skladu sa sudskom praksa Suda, postoje li jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progona i sankcija. Osim toga, valja utvrditi jesu li dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju i je li bilo koja sankcija koja je možda izrečena u prvotnom postupku uzeta u obzir pri ocjeni druge sankcije, tako da je teret koji proizlazi iz takve kumulacije za dotične osobe ograničen na ono što je krajnje nužno, dok je težina svih izrečenih sankcija razmjerna težini počinjenog kažnjivog djela(36).
49. Prije svega, valja napomenuti da postojanje dvaju različitih propisa koji se usporedo primjenjuju omogućuje društvima o kojima je riječ da unaprijed, s velikim stupnjem predvidljivosti, budu upoznata s potencijalnim sankcijama kojima se izlažu. Osim toga, ne iznenađuje da društvo koje djeluje na tržištu proizvodnje ili distribucije energije treba poštovati različite sektorske propise kojima se nastoje postići različiti ili komplementarni ciljevi i da se može, prema potrebi, suočiti s različitim usporednim sankcijama za isto ponašanje, na temelju pravnih akata kojima se nastoje postići različiti ciljevi.
50. Osim toga, spis kojim raspolaže Sud sadržava indicije o dovoljno uskoj vremenskoj povezanosti između dvaju provedenih postupaka i između odluka donesenih na temelju sektorskih propisa o energetici i prava o zaštiti potrošača, te o suradnji i razmjeni informacija između tijela o kojima je riječ (koja je osobito predviđena rumunjskim zakonodavstvom), što također treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
51. S obzirom na prethodno navedeno, smatram da članak 50. Povelje, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se opskrbljivač prirodnim plinom sankcionira dvama zasebnim zapisnicima o prekršaju, od kojih je jedan sastavilo tijelo za zaštitu potrošača, a drugi regulatorno tijelo za energiju, pod uvjetom da:
– se progoni i sankcije temelje na različitim pravnim odredbama kojima se nastoje postići različiti i komplementarni ciljevi od općeg interesa, čime se opravdava kumulacija progona i sankcija;
– postoje jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progona i sankcija te da se zajamči koordinacija između dvaju nadležnih tijela;
– su dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju; i
– su sve izrečene sankcije razmjerne težini prekršajâ.
V. Zaključak
52. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na drugo prethodno pitanje koje je uputio Tribunalul Bucureşti (Viši sud u Bukureštu, Rumunjska) odgovori na sljedeći način:
Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se opskrbljivač prirodnim plinom sankcionira dvama zasebnim zapisnicima o prekršaju, od kojih je jedan sastavilo tijelo za zaštitu potrošača, a drugi regulatorno tijelo za energiju, pod uvjetom da:
– se progoni i sankcije temelje na različitim pravnim odredbama kojima se nastoje postići različiti i komplementarni ciljevi od općeg interesa, čime se opravdava kumulacija progona i sankcija;
– postoje jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progona i sankcija te da se zajamči koordinacija između dvaju nadležnih tijela;
– su dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju; i
– su sve izrečene sankcije razmjerne težini prekršajâ.
1 Izvorni jezik: francuski
2 Monitorul Oficial al României, dio I., br. 485 od 16. srpnja 2012.
3 ANPC je prigovorio žalitelju da je potrošačima naknadno poslao obavijesti koje su sadržavale ponude po drugoj cijeni i da ih je stoga doveo u zabludu. Naime, žalitelj je obavijestio potrošače o izmjeni cijene utvrđene u početnoj ponudi već nakon tri mjeseca, iako je početna cijena trebala biti važeća 12 mjeseci.
4 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (SL 2009., L 211, str. 94.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.)
5 Presuda od 13. lipnja 2017., Florescu i dr. (C-258/14, EU:C:2017:448, t. 44. i navedena sudska praksa)
6 Konkretnije, Zakonom br. 123/2012 u nacionalni pravni poredak prenosi se Direktiva 2009/73, a Zakonom br. 363/2007 prenosi se Direktiva 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, kao i Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća („Direktiva o nepoštenoj poslovnoj praksi”) (SL 2005., L 149, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 101. i ispravak SL 2016., L 332, str. 25.).
7 Presuda od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija (C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P do C-252/99 P i C-254/99 P, EU:C:2002:582, t. 59.)
8 Vidjeti presude od 20. ožujka 2018., Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, t. 25.) i od 22. ožujka 2022., bpost (C-117/20, u daljnjem tekstu: presuda bpost, EU:C:2022:202, t. 22. i navedena sudska praksa).
9 Presuda od 20. ožujka 2018., Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, t. 41., 44., 46., 49., 53. i 55.)
10 Presuda bpost, t. 25. i navedena sudska praksa. Vidjeti i presudu ESLJP-a od 8. lipnja 1976., Engel i dr. protiv Nizozemske (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, t. 82.).
11 Presuda bpost, t. 26.
12 Presude od 20. ožujka 2018., Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, t. 31.) i od 14. rujna 2023., Volkswagen Group Italia i Volkswagen Aktiengesellschaft (C-27/22, EU:C:2023:663, t. 49.)
13 Presuda od 20. ožujka 2018., Garlsson Real Estate i dr. (C-537/16, EU:C:2018:193, t. 33.)
14 Konkretnije, povreda obveze predviđene člankom 143. stavkom 1. točkom (k) Zakona br. 123/2012 predstavlja upravni prekršaj koji je kažnjiv novčanom kaznom u iznosu od 20 000 do 400 000 rumunjskih leua (RON) (od otprilike 4057 do otprilike 81 147 eura).
15 Odluka kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nikakvo upućivanje na iznos novčanih kazni predviđenih primjenjivim zakonodavstvom. Isto tako, očitovanja stranaka ne pružaju nikakve dodatne informacije o rasponu potencijalnih novčanih kazni.
16 Presuda od 4. svibnja 2023., MV – 98 (C-97/21, EU:C:2023:371, t. 46.)
17 Valja istaknuti da iznos te sankcije obuhvaća više upravnih prekršaja koje je utvrdio ANRE.
18 Iako se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne navodi izricanje novčane kazne društvu Engie na temelju prethodno navedenih nacionalnih propisa, iz pisanih očitovanja žalitelja i rumunjske vlade proizlazi da je društvu Engie, osim nalaganja obveze da ponovno uspostavi početnu cijenu dogovorenu s kupcima o kojima je riječ, ANPC izrekao novčanu kaznu u iznosu od 150 000 rumunjskih leua (RON) (oko 30 000 eura).
19 Usto, podsjećam na to da, prema sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, nizak stupanj težine upravne novčane kazne sam po sebi ne bi bio dovoljan da spriječi da je se kvalificira kao „kaznenu sankciju” (ESLJP, 6. listopada 2020., Pfenning Distributie S.R.L. protiv Rumunjske (CE:ECHR:2020:1006JUD007588213, t. 27.). Vidjeti uostalom i točku 62. presude od 8. srpnja 2019., Mihalache protiv Rumunjske (CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 62.).
20 Presuda bpost, t. 28.
21 Presuda bpost, t. 29.
22 Presuda od 14. rujna 2023., Volkswagen Group Italia i Volkswagen Aktiengesellschaft (C-27/22, EU:C:2023:663, t. 59.)
23 Valja napomenuti da, iako se ta informacija ne navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, rumunjska vlada navela ju je u okviru svojih pisanih očitovanja te je ona zatim potvrđena u usmenom dijelu postupka, a da je druge stranke prisutne na raspravi nisu osporavale.
24 Presuda bpost, t. 33.
25 Presuda bpost, t. 34. i navedena sudska praksa
26 Presuda bpost, t. 31., 33., 36. i 37.
27 Prema tvrdnjama tih stranaka, ANRE je sankcionirao društvo Engie zbog povrede obveze transparentnosti prilikom sastavljanja standardne ponude, a ANPC ga je pak sankcionirao zbog zavaravajuće ili agresivne poslovne prakse koja uključuje slanje naknadnih obavijesti o izmjenama tarifa.
28 Presuda od 11. siječnja 2024., Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C-252/22, EU:C:2024:13, t. 38.)
29 Vidjeti u tom smislu presudu bpost, t. 38.
30 Vidjeti u tom smislu presudu bpost, t. 50.
31 Presuda bpost, t. 49.
32 Ukratko, ističem da je poštovanje transparentnosti cijena samo neizravni cilj zaštite potrošača.
33 Vidjeti po analogiji presudu bpost, t. 47.
34 Naime, iako se zaštita potrošača ostvaruje na „izravan” način kao glavni cilj prava potrošača, ona se ostvaruje na „neizravan” način u okviru sektorskih propisa o energetici, čiji je glavni cilj zajamčiti pravilno funkcioniranje tržišta o kojem je riječ.
35 Presuda od 20. ožujka 2018., Menci (C-524/15, EU:C:2018:197, t. 46. i navedena sudska praksa)
36 Presuda bpost, t. 51.