Predmet T-112/22

Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
i
Länsförsäkringar Bank AB

protiv

Europske komisije

Presuda općeg suda (četvrto prošireno vijeće) od 17. travnja 2024.

„Državne potpore – Švedsko porezno zakonodavstvo – Porez na sistemski rizik kreditnih institucija – Odluka o neospornosti – Selektivnost – Cilj mjere – Odstupanje od referentnog sustava”

Potpore koje dodjeljuju države – Komisijino ispitivanje – Prethodna faza i kontradiktorna faza – Obveza Komisije da pokrene kontradiktorni postupak u slučaju postojanja ozbiljnih poteškoća – Okolnosti koje omogućavaju potvrdu postojanja takvih teškoća – Sudski nadzor – Teret dokazivanja

(čl. 107. i 108. UFEU-a; Uredba Vijeća 2015/1589, čl. 4. st. 3. i 4.)

(t. 21.-26.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Mjera koja pruža poreznu pogodnost – Referentni okvir za utvrđivanje postojanja prednosti – Materijalno ograničavanje – Mjera koja čini vlastiti referentni okvir – Pretpostavke – Jasno određen porezni sustav, koji slijedi posebne ciljeve

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

(t. 30.-32., 46., 47.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Mjera koja pruža poreznu pogodnost – Porez na sistemski rizik kreditnih institucija – Porez kojim se želi pružiti proračunska margina za upravljanje budućim financijskim krizama – Porezna osnovica koja se temelji na dugovima kreditnih institucija – Porezna osnovica koje se utvrđuje u skladu s ciljem tog poreza – Komisija koja je mogla zaključiti o neselektivnosti poreza bez pokretanja službenog istražnog postupka

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

(t. 56., 61.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Mjera koja pruža poreznu pogodnost – Porez na sistemski rizik kreditnih institucija – Porez kojim se želi pružiti proračunska margina za upravljanje budućim financijskim krizama – Institucije koje podliježu porezu – Kreditne institucije koje su nagomilale iznos dugova koji premašuje prag utvrđen u zakonu – Određivanje poreznih obveznika i utvrđivanje praga oporezivanja koji su obuhvaćeni vlastitim ovlastima države članice – Određivanje poreznih obveznika i utvrđivanje praga oporezivanja u skladu s ciljem poreza – Komisija koja je mogla zaključiti o neselektivnosti poreza bez pokretanja službenog istražnog postupka

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

(t. 71.-82., 88.-99.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Mjera koja pruža poreznu pogodnost – Porez na sistemski rizik kreditnih institucija – Porez kojim se želi pružiti proračunska margina za upravljanje budućim financijskim krizama – Institucije koje podliježu porezu – Kreditne institucije koje su nagomilale iznos dugova koji premašuje prag utvrđen u zakonu – Uzimanje u obzir dugova podružnica u svrhu nadzora navedenog praga – Dopuštenost – Komisija koja je mogla zaključiti o neselektivnosti poreza bez pokretanja službenog istražnog postupka

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

(t. 103.-106.)
Potpore koje dodjeljuju države – Pojam – Selektivnost mjere – Odstupanje od općeg poreznog sustava – Razlikovanje između poduzetnika koji se nalaze u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji – Kriteriji za ocjenu – Usporedba s obzirom na cilj koji slijedi redovni porezni sustav u cjelini

(čl. 107. st. 1. UFEU-a)

(t. 116.-124., 127.)

Kratki prikaz

Odlučujući u proširenom sastavu, Opći sud odbija tužbu za poništenje podnesenu protiv odluke Europske komisije kojom je ona odlučila da švedski porez na sistemski rizik koji duguju kreditne institucije ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ( 1 ). Time Opći sud detaljno ispituje Komisijin zaključak prema kojem taj porez ne ispunjava kriterij selektivnosti predviđen tom odredbom.

Kraljevina Švedska dostavila je 2021. Komisiji nacrt zakona o porezu na sistemski rizik kreditnih institucija (u daljnjem tekstu: porez) koji duguju sve švedske kreditne institucije čiji iznos dugova premašuje prag od 150 milijardi švedskih kruna (SEK) za fiskalna razdoblja koja počinju 2022. Za fiskalna razdoblja koja počinju 2023. ili kasnije, taj se prag množi faktorom. Osim toga, prijavljeni nacrt predviđa oporezivanje inozemnih kreditnih institucija jer imaju dugove koji se mogu pripisati poslovnim djelatnostima koje se obavljaju preko švedske podružnice čiji zbroj prelazi vrijednost navedenih pragova. Ukupno devet kreditnih institucija ima iznos duga koji prelazi predviđene pragove.

Za poreznu godinu 2022. stopa poreza bila je utvrđena na 0,05 % zbroja dugova kreditnih institucija koje su porezni obveznici. Za poreznu godinu 2023. ta je stopa trebala iznositi 0,06 %.

Komisija je bez pokretanja službenog istražnog postupka smatrala da taj porez ne predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a jer ne ispunjava kriterij selektivnosti.

Smatrajući da je Komisija povrijedila njihova postupovna prava time što je donijela tu odluku bez pokretanja službenog istražnog postupka, švedska udruga bankara i jedan financijski subjekt koji je član te udruge podnijeli su Općem sudu tužbu za poništenje.

Ocjena Općeg suda

Budući da je Komisija obvezna pokrenuti formalni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a ako se, s obzirom na informacije dobivene tijekom faze prethodnog ispitivanja, ona suočava s ozbiljnim poteškoćama pri ocjeni prijavljene mjere s obzirom na članak 107. stavak 1. UFEU-a, tužitelji ističu da je Komisija trebala naići na takve ozbiljne poteškoće kad je riječ o selektivnosti poreza.

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kako bi se nacionalna porezna mjera kvalificirala kao selektivna u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, Komisija mora utvrditi, kao prvo, referentni sustav, odnosno „uobičajeni” porezni sustav koji se primjenjuje u predmetnoj državi članici, i, kao drugo, dokazati da predmetna porezna mjera odstupa od tog referentnog sustava jer se njome uvode razlike između subjekata koji se, s obzirom na cilj koji se njime želi postići, nalaze u činjenično i pravno usporedivoj situaciji. Kao treće mora ispitati je li uvedeno razlikovanje opravdano jer proizlazi iz prirode ili strukture sustava kojeg je dio.

Što se tiče prvih dviju gore izloženih faza, iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija nesporno definirala referentni sustav kao ograničen na porez.

Na temelju toga zaključila je, s jedne strane, da referentni sustav nije bio osmišljen na očito diskriminirajući način i, s druge strane, da neoporezivanje određenih vrsta subjekata kao i subjekata čiji su ukupni dugovi manji od praga utvrđenog u nacrtu zakona ne predstavlja odstupanje od referentnog sustava.

U prilog svojoj tužbi tužitelji osporavaju taj Komisijin zaključak.

Što se tiče, kao prvo, utvrđenja Komisije da referentni sustav, a time i porez, nisu bili osmišljeni na očito diskriminirajući način, Opći sud odbija različite argumente tužitelja prema kojima se Komisija trebala susresti s ozbiljnim poteškoćama u tom pogledu jer parametri poreza očito nisu bili u skladu s njegovim ciljem.

U tom pogledu Opći sud počinje pojašnjavajući da iz nacrta švedskog zakona proizlazi da je cilj poreza ojačati javne financije kako bi se pružila margina za upravljanje budućim financijskim krizama nametanjem plaćanja poreza velikim kreditnim institucijama, čija bi pojedinačna propast ili ozbiljan poremećaj, zbog veličine i važnosti za funkcioniranje financijskog sustava, predstavljali sistemski rizik te bi imali vrlo negativan učinak na navedeni sustav i gospodarstvo općenito, uzrokujući tako znatne neizravne troškove za društvo.

Uz to pojašnjenje Opći sud odbija, kao prvo, argumente prema kojima je odabir švedskog zakonodavca da poreznu osnovicu temelji na dugovima kreditnih institucija protivan cilju tog poreza. U tom pogledu Opći sud naglašava da je cilj poreza ojačati nacionalne javne financije kako bi se pružila margina za upravljanje budućim financijskim krizama, pri čemu se podrazumijeva da, što je veća razina dugova kreditne institucije, veći je rizik za financijski sustav. Iz toga proizlazi da je definicija porezne osnovice prema razini duga institucija koje su porezni obveznici, kako bi se razlikovale kreditne institucije ovisno o tome je li njihov utjecaj na financijski sustav snažniji ili slabiji, u skladu s postavljenim ciljem.

Kao drugo, Opći sud odbija argumente tužitelja kojima osporava određivanje institucija koje podliježu porezu.

Budući da su tužitelji u tom okviru istaknuli nedosljednost između određivanja institucija koje podliježu porezu i sustava uspostavljenih Direktivom 2014/59 ( 2 ) odnosno Uredbom br. 575/2013 ( 3 ), Opći sud ističe da su ciljevi koji se nastoje postići tim sustavima različiti od cilja koji se želi postići prijavljenim porezom.

Prema mišljenju Općeg suda, kritike u pogledu odabira institucija koje podliježu porezu, koje se temelje na konkurentnom okruženju švedskog financijskog sektora i činjenici da su brojne financijske institucije koje ne podliježu porezu i koje konkuriraju kreditnim institucijama koje podliježu porezu također uzrok neizravnih troškova za društvo, također nisu uvjerljive.

U tom pogledu Opći sud podsjeća, s jedne strane, na to da je Kraljevina Švedska imala pravo, izvršavanjem vlastitih ovlasti u području izravnog oporezivanja i poštujući svoju poreznu autonomiju i pravo Unije, odrediti oporezivi događaj i poreznu osnovicu tog poreza. S druge strane, tužitelji nisu doveli u pitanje mogućnost da samo velike kreditne institucije mogu pojedinačno, zbog svoje propasti, uzrokovati sistemski rizik i imati vrlo negativan učinak na financijski sustav i gospodarstvo općenito, uzrokujući tako znatne neizravne troškove za društvo. Osim toga, oni nisu dokazali da bi propast institucija koje nisu porezni obveznici, čak i ako se promatraju zajedno, imala iste posljedice.

Kao treće, Opći sud smatra da tužitelji nisu iznijeli ni argumente koji omogućuju da se prag određen za oporezivanje kreditnih institucija porezom smatra očito neprikladnim s obzirom na ciljeve tog poreza.

Budući da je određivanje razine praga oporezivanja i načina izračuna porezne osnovice također obuhvaćeno marginom prosudbe nacionalnog zakonodavca, Kraljevinu Švedsku ne može se spriječiti, s jedne strane, da uvede porez s pragom oporezivanja i, s druge strane, da uspostavi mehanizam prilagodbe kojim se čak izuzima kreditne institucije koje se nalaze ispod navedenog praga, pod uvjetom da ti elementi nisu u suprotnosti s ciljem poreza. Međutim, prema mišljenju Općeg suda, prag od 150 milijardi švedskih kruna koji nije očito diskriminirajući, u skladu je s ciljem poreza, tim više što primjena tog praga osigurava da porezni obveznici predstavljaju 90 % ukupne bilance svih kreditnih institucija u Švedskoj. Osim toga, iz spisa proizlazi da nije postojala nijedna kreditna institucija koja nije porezni obveznik, a čija je visina dugova bila blizu praga od 150 milijardi švedskih kruna.

Kao četvrto, Opći sud odbija argumente tužiteljâ kojima osporavaju mehanizam konsolidacije za položaje unutar skupine na temelju kojeg se dugovi podružnica uzimaju u obzir prilikom izračuna praga oporezivanja kreditnih institucija. Naime, budući da su podružnice švedske kreditne institucije povezane s njom i da stoga njihovo propadanje proizvodi učinke i u Švedskoj, ne može se zaključiti da je Komisija morala imati sumnje u pogledu tog mehanizma.

Što se tiče, kao drugo, utvrđenja Komisije da neoporezivanje određenih vrsta financijskih subjekata kao i kreditnih institucija čiji su ukupni dugovi bili niži od praga od 150 milijardi švedskih kruna ne predstavlja odstupanje od referentnog sustava, Opći sud podsjeća na to da selektivna priroda poreza ne postoji ako te razlike u oporezivanju i pogodnosti koje iz njih mogu proizići proizlaze iz same primjene „uobičajenog” sustava, koja ne čini odstupanje, ako se u usporedivim situacijama postupa na usporediv način i ako se tim mehanizmima prilagodbe ne zanemaruje cilj predmetnog poreza.

Međutim, što se tiče neoporezivanja kreditnih institucija čiji dugovi nisu prelazili prag od 150 milijardi švedskih kruna, Opći sud ističe da tužitelji nisu dokazali postojanje skupa usuglašenih indicija kojima se može dokazati da se kreditne institucije čiji dugovi prelaze prag nalaze, s obzirom na cilj poreza, u činjeničnoj i pravnoj situaciji usporedivoj s onom kreditnih institucija čiji dugovi ne prelaze taj prag. Što se tiče neoporezivanja drugih financijskih institucija, kao što su hipotekarni fondovi, Opći sud usto naglašava da sâm odnos tržišnog natjecanja ne može sam po sebi dovesti do zaključka da se te institucije, u pogledu cilja poreza, nalaze u usporedivom činjeničnom i pravnom položaju s kreditnim institucijama koje podliježu tom porezu.

Stoga se na temelju argumenata tužiteljâ koji se odnose na postojanje odstupanja od referentnog sustava ne može dokazati da se Komisija morala susresti s ozbiljnim poteškoćama u okviru svoje ocjene u tom pogledu.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, Opći sud zaključuje da tužitelji nisu dokazali da je Komisija morala sumnjati u kvalifikaciju poreza u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, te da ju je to trebalo navesti na pokretanje formalnog istražnog postupka. Slijedom toga, on odbija tužbu u cijelosti.

( 1 ) Odluka Komisije COM(2021) 8637 final od 24. studenoga 2021. o državnoj mjeri SA.56348 (2021/N) - Švedska: švedski porez na kreditne institucije (u daljnjem tekstu: pobijana odluka)

( 2 ) Direktiva 2014/59/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni Direktive Vijeća 82/891/EEZ i direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ, 2011/35/EU, 2012/30/EU i 2013/36/EU te uredbi (EU) br. 1093/2010 i (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2014., L 173, str. 190. i ispravci SL 2015., L 216, str. 9., te SL 2020., L 283, str. 2.)

( 3 ) Uredba (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3. i ispravci SL 2016., L 332, str. 31., SL 2017., L 020, str. 2., SL 2017., L 060, str. 64., SL 2020., L 335, str. 20., SL 2020., L 405, str. 79., SL 2021., L 065, str. 61., SL 2021., L 398, str. 42.).