–

za Zamestnika izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie”, Y. Kancheva,

–

za Europsku komisiju, G. Koleva i A. Sauka, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. stavka 2. točke (f) Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.), kao i članka 47. stavka 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL 2013., L 347, str. 487. i ispravak SL 2016., L 130, str. 1.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Askos Properties EOOD, osnovanog u skladu s bugarskim pravom, i Zamestnika izpalnitelen direktor na Daržaven fond „Zemedelie” (zamjenik izvršnog direktora Državnog poljoprivrednog fonda, Bugarska) u vezi s odlukom kojom se tom društvu nalaže povrat 50 % subvencije koju je primilo na temelju mjere 211 iz Programa ruralnog razvoja 2007.‑2013.

3

Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju [iz] Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2005., L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.) stavljena je izvan snage Uredbom br. 1305/2013. Međutim, na temelju članka 88. Uredbe br. 1305/2013, Uredba br. 1698/2005 i dalje se primjenjivala na djelatnosti provođene u skladu s programima koje je Europska komisija odobrila na temelju te uredbe prije 1. siječnja 2014.

4

Članak 36. Uredbe br. 1698/2005, naslovljen „Mjere”, propisivao je:

„Potpore iz ovog odjeljka tiču se:

[…]”

5

Člankom 37. te uredbe, naslovljenim „Plaćanja za prirodna ograničenja poljoprivrednicima u planinskim područjima i plaćanja u drugim područjima s ograničenjima”, bilo je predviđeno:

„1.   Plaćanja navedena u članku 36. točki (a) podtočkama i. i ii. odobravaju se godišnje po hektaru korištene poljoprivredne površine […] u smislu Odluke Komisije 2000/115/EZ od 24. studenog 1999. o definicijama značajki, popisu poljoprivrednih proizvoda, iznimkama u definicijama te regijama i područjima u vezi ispitivanja strukture poljoprivrednih gospodarstava [(SL 2000., L 38, str. 1.)].

Plaćanja nadoknađuju dodatne troškove i izgubljen prihod poljoprivrednika vezan uz ograničenja poljoprivredne proizvodnje u odnosnom području.

2.   Plaćanja se odobravaju poljoprivrednicima koji se bave poljoprivrednom djelatnošću u područjima određenim u skladu s člankom 50. stavcima 2. i 3. najmanje pet godina od prvog plaćanja.

[…]”

6

Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL 2006., L 368, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 59.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 434/2007 od 20. travnja 2007. (SL 2007., L 104, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 27., str. 230.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1974/2006), stavljena je izvan snage Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 807/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i uvođenju prijelaznih odredbi (SL 2014., L 227, str. 1.). Međutim, na temelju članka 19. Delegirane uredbe br. 807/2014, Uredba br. 1974/2006 nastavila se primjenjivati na aktivnosti koje se provode u skladu s programima koje je Komisija odobrila na temelju Uredbe br. 1698/2005 prije 1. siječnja 2014.

7

Uvodna izjava 37. Uredbe br. 1974/2006 glasila je:

„Potrebno je utvrditi pravila koja su zajednička za različite mjere, posebno ona koja se odnose na provedbu združenih aktivnosti, investicijske mjere, prijenos gospodarstva u razdoblju izvršavanja obveze koja je uvedena kao uvjet za dodjeljivanje pomoći, povećanje površine gospodarstva i definiciju različitih kategorija više sile ili izuzetnih okolnosti.”

8

Ta uredba sadržavala je poglavlje III., naslovljeno „Mjere ruralnog razvoja”, čiji je odjeljak 2., naslovljen „Zajedničke odredbe za više mjera”, sadržavao članke 42. do 47. te uredbe.

9

U skladu s člankom 45. stavkom 4. navedene uredbe:

„Ako korisnik ne može više ispunjavati preuzete obveze jer je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno arondacijom ili državnim mjerama okrupnjavanja zemljišta ili mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su odobrila nadležna državna tijela, države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi omogućile prilagođavanje obveza novonastalom stanju gospodarstva. Ako se pokaže da takvo prilagođavanje nije moguće, obveza prestaje i ne zahtijeva se povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi.”

10

Članak 47. Uredbe br. 1974/2006 glasio je kako slijedi:

„1.   Države članice mogu naročito priznati sljedeće kategorije više sile ili izvanrednih okolnosti u kojima neće zahtijevati djelomični ili potpuni povrat pomoći koju je primio korisnik:

2.   Korisnik ili njegov ovlaštenik pismenim putem obavješćuju nadležno tijelo o slučajevima više sile ili izvanrednih okolnosti, dostavljajući odgovarajuće dokaze koji su zadovoljavajući za nadležno tijelo, i to u roku od 10 radnih dana od dana kada je korisnik ili njegov ovlaštenik to u mogućnosti učiniti.”

11

Uvodna izjava 36. Uredbe br. 1305/2013 određuje:

„Neke mjere vezane uz određena područja iz okvira ove Uredbe uvjetuju da korisnik preuzme obveze koje će važiti najmanje pet godina. Tijekom tog razdoblja može doći do promjena situacije s gospodarstvom ili korisnikom. Stoga je potrebno utvrditi pravila kako bi [se] odredil[o] što bi se trebalo dogoditi u tim slučajevima.”

12

Članak 47. te uredbe, naslovljen „Pravila za plaćanja povezana s područjima”, u stavcima 3. i 4. predviđa:

„3.   U slučaju da korisnik više nije u mogućnosti ispunjavati dodijeljene obveze jer je gospodarstvo ili dio gospodarstva u međuvremenu ponovno razdijeljeno na parcele ili podliježe mjerama konsolidacije javnog zemljišta ili mjerama konsolidacije zemljišta koje su odobrila nadležna tijela javne uprave, države članice dužne su poduzeti potrebne mjere kako bi obveze bile prilagođene novoj situaciji nastaloj u gospodarstvu. Ako se pokaže da takvo prilagođavanje nije moguće, obveza prestaje i ne traži se povrat sredstava za razdoblje u kojemu je obveza bila na snazi.

4.   Povrat primljene pomoći nije potreban u slučaju više sile i izvanrednih okolnosti iz članka 2. Uredbe (EU) br. 1306/2013.”

13

Uvodna izjava 5. Uredbe br. 1306/2013 glasi:

„Kako bi se osigurala dosljednost između praksi država članica i usklađena primjena klauzule o višoj sili od strane država članica, ova bi Uredba trebala sadržavati odredbe, prema potrebi, o izuzećima u slučajevima više sile i izvanrednih okolnosti kao i netaksativni popis mogućih slučajeva više sile i izvanrednih okolnosti koje nadležna nacionalna tijela trebaju uvažiti. Ta tijela bi trebala donositi odluke o višoj sili ili izvanrednim okolnostima za svaki slučaj posebno na temelju relevantnih dokaza i primjenjujući koncept više sile u svjetlu poljoprivrednog prava Unije, uključujući sudsku praksu Suda.”

14

Stavak 2. članka 2. te uredbe, naslovljenog „Izrazi korišteni u ovoj Uredbi”, glasi:

„Za potrebe financiranja i praćenja [zajedničke poljoprivredne politike (ZPP)] te upravljanja njome ‚viša sila’ ili ‚izvanredne okolnosti’ mogu, posebice, biti priznate u sljedećim slučajevima:

15

U skladu s člankom 121. Uredbe br. 1306/2013:

„1.   Ova Uredba stupa na dan objave u Službenom listu Europske unije.

Primjenjuje se od 1. siječnja 2014.

2.   Međutim, primjenjuju se sljedeće odredbe:

16

Članak 37.i Zakona za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (Zakon o vlasništvu i korištenju poljoprivrednog zemljišta) (DV br. 17 od 1. ožujka 1991., u daljnjem tekstu: ZSPZZ) propisuje:

„(1)   Pašnjaci, travnjaci i livade iz državnog i općinskog zemljišnog fonda daju se u zakup ili u arendu, u skladu s člankom 24.a stavkom 2., vlasnicima ili korisnicima stočarskih gospodarstava koji drže životinje za ispašu prijavljene u integriranom informacijskom sustavu Balgarske agencije po bezopasnost na hranite [Bugarska agencija za sigurnost hrane], ovisno o broju i vrsti prijavljenih životinja, po tržišno određenoj cijeni. Pašnjaci, travnjaci i livade iz državnog i općinskog zemljišnog fonda daju se u zakup ili u arendu osobama koje nemaju porezne dugove, dugove prema Državnom poljoprivrednom fondu, državnim zemljišnim fondovima ili općinskim zemljišnim fondovima ili obveze koje se odnose na zemljišta u skladu s člankom 37.c stavkom 3. točkom 2.

[…]

(4)   Pašnjaci, travnjaci i livade raspodjeljuju se među nositeljima prava koji imaju prijavljena uzgajališta na odnosnim zemljišnim područjima, ovisno o broju i vrsti prijavljenih životinja za ispašu, prema pašnjacima, travnjacima i livadama koji su u zakonitom posjedu ili se zakonito koriste, ali do najviše 150 ara po grlu krupne stoke na gospodarstvima prve do sedme kategorije i/ili 300 ara po grlu krupne stoke na gospodarstvima osme do desete kategorije. Osobama koje ispunjavaju uvjete i koje uzgajaju goveda za proizvodnju mesa i životinje domaćih pasmina (autohtone) dodjeljuje se do 200 ara po grlu životinje na gospodarstvima prve do sedme kategorije i do 400 ara po grlu životinje na gospodarstvima osme do desete kategorije. Nositeljima prava koji uzgajaju goveda za mlijeko ili za meso, ovce i/ili koze odobrene za potporu u okviru aktivnosti podmjera „Plaćanja za prijelaz na ekološku poljoprivredu” i „Plaćanja za održavanje ekološke poljoprivrede”, uključenih u komponentu „ekološki uzgoj”, dodjeljuje se zemljište po stopi od do 0,15 grla krupne stoke po hektaru, neovisno o kategoriji gospodarstva.”

17

Članak 15. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o izmjeni ZSPZZ‑a određuje:

„(1) Korisnici koji su prije 24. veljače 2015. sklopili ugovore o zakupu ili o arendi pašnjaka, travnjaka i livada iz državnog i općinskog zemljišnog fonda dužni su do 1. veljače 2016. uskladiti ugovore sa zahtjevima iz članka 37.i stavaka 1. i 4.

(2) Korisnici odobreni u okviru komponente iz članka 3. stavka 3. Odluke br. 4 od 24. veljače 2015. o provedbi mjere 11 „Ekološka poljoprivreda” iz Programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014.‑2020. […] koji su prije 24. veljače 2015. sklopili ugovore o zakupu ili o arendi pašnjaka, travnjaka i livada iz državnog i općinskog zemljišnog fonda te kojima su sve životinje za ispašu i pašnjaci odobreni za potporu dužni su do 1. veljače 2016. uskladiti ugovore sa zahtjevima iz članka 37.i stavka 1., poštujući omjer od najmanje 0,15 grla životinja po hektaru, neovisno o kategoriji.

(3) Ugovore o zakupu ili o arendi pašnjaka, travnjaka i livada iz državnog i općinskog zemljišnog fonda koji nisu usklađeni u roku predviđenom u stavku 1. ili 2. otkazuje načelnik općine ili direktor Regionalne uprave za poljoprivredu.”

18

Naredba br. 11 za usloviata i reda za prilagane na mjarka 211 „Plaštania na zemedelski stopani za prirodni ograničenia v planinskite rajoni” i mjarka 212 „Plaštania na zemedelski stopani v rajoni s ograničenia, različni ot planinskite rajoni” ot Programata za razvitie na selskite rajoni za perioda 2007 - 2013 (Odluka br. 11 o uvjetima i detaljnim pravilima provedbe mjere 211 „Plaćanja za područja s prirodnim ograničenjima poljoprivrednicima u planinskim područjima” i mjere 212 „Plaćanja poljoprivrednicima u područjima s prirodnim ograničenjima, osim planinskih područja” iz Programa ruralnog razvoja za razdoblje 2007.‑2013.) od 3. travnja 2008. (DV br. 40 od 18. travnja 2008., u daljnjem tekstu: Odluka br. 11/2008), koju je donio ministar poljoprivrede i prehrane, u članku 1. stavku 1. predviđa:

„Ovom odlukom uređuju se uvjeti i načini provedbe sljedećih mjera iz Programa ruralnog razvoja 2007.‑2013., koji se financira iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj:

19

U skladu s člankom 2. te odluke, poljoprivrednici koji su podnijeli zahtjev za potporu za jednu od mjera iz njezina članka 1. stavka 1. obavljaju poljoprivrednu djelatnost u planinskim područjima ili u područjima s prirodnim ograničenjima, osim planinskih područja, tijekom cijelog trajanja potpore.

20

Članak 4. navedene odluke u stavku 1. propisuje:

„[…] Podnositelji zahtjeva za potporu na temelju ove odluke dužni su:

[…]

[…]”

21

U skladu s člankom 14. Odluke br. 11/2008:

„(1)   Poljoprivrednik koji tijekom petogodišnjeg razdoblja trajanja obveze ne podnese zahtjev za financijsku potporu isključen je iz prava na potporu na temelju ove odluke i dužan je vratiti iznose primljene do tog trenutka na temelju kompenzacijskih plaćanja za područja s težim uvjetima gospodarenja ili dio tih iznosa, ovisno o godini u kojoj je okončao svoje sudjelovanje u mjerama, na sljedeći način:

[…]

(3)   Sredstva iz stavka 1. vraćaju se zajedno sa zakonskim kamatama računajući od obavijesti poljoprivredniku o obvezi vraćanja tog iznosa do dana stvarnog povrata ili stvarnog odbitka iznosa.”

22

Članak 15. te odluke glasi:

„(1)   U slučajevima više sile ili izvanrednih okolnosti ne primjenjuje se članak 14., obveza se raskida i ne zahtijeva se nikakav djelomičan ili potpuni povrat potpore koju je poljoprivrednik primio.

(2)   O slučajevima više sile ili izvanrednim okolnostima te o relevantnim dokazima (dokumentima koje je izdalo nadležno upravno tijelo) Državni poljoprivredni fond – Agenciju za plaćanja u pisanom obliku obavješćuje poljoprivrednik, bilo koja druga osoba koju je on ovlastio ili njegov nasljednik, u roku od 10 radnih dana od dana kada je poljoprivrednik, njegov zastupnik ili nasljednik u mogućnosti to učiniti.”

23

U skladu s dodatnim odredbama, u smislu navedene odluke „viša sila” ili „izvanredne okolnosti” znači:

[…]”

24

Od 2013. do 2015. društvo Askos Properties podnijelo je Državnom poljoprivrednom fondu više zahtjeva za financijsku potporu na temelju mjere 211 iz Programa ruralnog razvoja 2007.‑2013.

25

U sklopu toga obvezalo se održavati općinska poljoprivredna zemljišta, zakupljena tijekom 2012. ugovorima o zakupu sklopljenima na pet godina s dvjema bugarskim općinama, u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima kao i obavljati poljoprivrednu djelatnost u predmetnom području s težim uvjetima gospodarenja tijekom razdoblja od najmanje pet uzastopnih godina.

26

Za 2013. godinu društvo Askos Properties nije primilo subvenciju. Za 2014. i 2015. godinu dodijeljeni su mu iznosi od 15866 bugarskih leva (BGN) (oko 8112 eura) odnosno od 21796 BGN (oko 11144 eura).

27

Tijekom 2015. donesena je izmjena članka 37.i stavaka 1. i 4. ZSPZZ‑a, kako bi se pašnjaci, travnjaci i livade iz državnog ili općinskog zemljišnog fonda dali u zakup ili podijelili isključivo vlasnicima ili korisnicima gospodarstava koji drže biljojede, ovisno o broju i vrsti životinja koje su prijavili.

28

Korisnicima zemljišta koji su prije 24. veljače 2015. sklopili ugovor o zakupu ili o arendi pašnjaka, travnjaka i livada iz državnog ili općinskog zemljišnog fonda odobren je rok do 1. veljače 2016., kako bi se takav ugovor uskladio s novim zahtjevima na snazi, predviđenima navedenom izmjenom.

29

S obzirom na to da Askos Properties nije poštovao te zahtjeve, dvije općine o kojima je riječ otkazale su tijekom 2016. ugovore o zakupu poljoprivrednih zemljišta sklopljene s tim društvom.

30

Zamjenik izvršnog direktora Državnog poljoprivrednog fonda 23. siječnja 2020. izdao je akt kojim se utvrđuje javno potraživanje države prema društvu Askos Properties u iznosu od 18831 BGN (oko 9628 eura), što odgovara 50 % ukupnog iznosa koji je tom društvu isplaćen na temelju mjere 211 za godine ruralnog razvoja 2013. do 2015.

31

Nakon što je tužba koja je bila podnesena protiv tog akta odbijena presudom Administrativenog sada Sofia‑grad (Upravni sud Grada Sofije, Bugarska), društvo Askos Properties podnijelo je žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude pred Varhovenim administrativenim sadom (Vrhovni upravni sud, Bugarska), sudom koji je uputio zahtjev.

32

Društvo Askos Properties u svojoj žalbi ističe da su općine o kojima je riječ otkazale ugovore o zakupu zbog „više sile” i/ili „izvanrednih okolnosti”, u smislu članka 15. Odluke br. 11/2008, tako da ono nije bilo dužno vratiti primljenu subvenciju.

33

Sud koji je uputio zahtjev pita se, s jedne strane, mogu li se otkazi ugovorâ o zakupu do kojih je došlo nakon izmjene nacionalnog zakonodavstva koju korisnik u trenutku preuzimanja obveze nije mogao predvidjeti smatrati „višom silom” ili „izvanrednim okolnostima” ili čak „izvlaštenjem” u smislu članka 2. stavka 2. Uredbe br. 1306/2013.

34

S druge strane, pita se jesu li takvi otkazi ugovorâ o zakupu obuhvaćeni odredbama članka 47. stavka 3. Uredbe br. 1305/2013.

35

U tim je okolnostima Vrhoven administrativen sad (Vrhovni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

36

Prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, na Sudu je da nacionalnom sudu pruži koristan odgovor koji će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud će, prema potrebi, preoblikovati pitanja koja su mu postavljena. Osim toga, Sud može uzeti u obzir pravila prava Unije na koja se nacionalni sud nije pozvao u svojem pitanju (presuda od 7. rujna 2023., Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, t. 47. i navedena sudska praksa).

37

Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da primjena Odluke br. 11/2008 na spor koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev nije sporna. Valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 1. stavkom 1. te odluke, njome uređuju uvjeti i načini provedbe, među ostalim, mjere 211 iz Programa ruralnog razvoja 2007.‑2013., koji se financira iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR).

38

Međutim, na temelju članka 88. Uredbe br. 1305/2013, kojom je Uredba br. 1698/2005 stavljena izvan snage, ta potonja uredba i dalje se primjenjuje na aktivnosti koje se provode u skladu s programima koje je Komisija odobrila na temelju te uredbe prije 1. siječnja 2014. Jednako tako, na temelju članka 19. Delegirane uredbe br. 807/2014, kojom je stavljena izvan snage Uredba br. 1974/2006, ta potonja uredba nastavlja se primjenjivati na aktivnosti koje se provode u skladu s programima koje je Komisija odobrila na temelju Uredbe br. 1698/2005 prije 1. siječnja 2014.

39

S obzirom na to da je mjera 211 iz Programa ruralnog razvoja 2007.‑2013. takva aktivnost i da je u glavnom postupku riječ o obvezama održavanja poljoprivrednog zemljišta i obavljanja poljoprivredne djelatnosti na području s težim uvjetima gospodarenja tijekom najmanje pet uzastopnih godina, okolnost da te obveze nisu poštovane mora se ocjenjivati s obzirom na odredbe Uredbe br. 1698/2005 i Uredbe br. 1974/2006 (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Järvelaev, C‑580/17, EU:C:2019:391, t. 37., 38. i 42.).

40

Valja dodati da – kada do povrata neosnovano isplaćenih iznosa u okviru programa potpore koji je odobrio i sufinancirao EPFRR za programsko razdoblje 2007.‑2013. dolazi nakon završetka tog programskog razdoblja, odnosno nakon 1. siječnja 2014. – taj se povrat mora temeljiti na odredbama Uredbe br. 1306/2013 (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Järvelaev, C‑580/17, EU:C:2019:391, t. 42.). Međutim, zahtjev za prethodnu odluku ne odnosi se na načine povrata iznosa dodijeljenih društvu Askos Properties za 2014. i 2015. godinu.

41

U tim okolnostima valja smatrati da se prethodna pitanja upućena Sudu u ovom predmetu odnose na odredbe Uredbe br. 1974/2006.

42

Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 47. stavak 1. Uredbe br. 1974/2006 tumačiti na način da je otkazivanje općinske uprave ugovora o zakupu ili o arendi poljoprivrednog zemljišta, koji je sklopljen na pet godina s korisnikom poljoprivredne potpore dodijeljene u okviru programâ ruralnog razvoja države članice u čijem je financiranju sudjelovao EPFRR, a do kojeg je otkazivanja došlo nakon izmjene nacionalnog zakonodavstva kojom su uvedeni novi zahtjevi za održavanje takvih ugovora na snazi, obuhvaćen pojmom „viša sila” ili „izvanredne okolnosti” u smislu tog članka 47. stavka 1., osobito slučajem „izvlaštenja gospodarstva” u smislu navedenog članka 47. stavka 1. točke (c).

43

Člankom 47. stavkom 1. Uredbe br. 1974/2006 određuje se da države članice mogu naročito priznati kategorije iz tog stavka 1. točaka (a) do (f) kao slučajeve više sile ili izvanrednih okolnosti, u kojima neće zahtijevati djelomični ili potpuni povrat potpore koju je primio korisnik.

44

Tom se odredbom predviđa fakultativna iznimka od načela da korisnik mora vratiti potporu u slučaju nepoštovanja obveze koju je taj korisnik preuzeo kao uvjet za dodjelu navedene potpore tijekom razdoblja izvršenja te obveze.

45

U ovom slučaju na temelju informacija koje sadržava odluka kojom se upućuje prethodno pitanje ne može se nedvosmisleno utvrditi je li, u skladu s onim što proizlazi iz članka 15. stavka 1. Odluke br. 11/2008, iznimka predviđena člankom 47. stavkom 1. Uredbe br. 1974/2006 provedena u bugarskom pravu na način da su njome obuhvaćeni svi slučajevi više sile ili izvanrednih okolnosti u smislu navedenog članka 47. stavka 1. ili je doseg te iznimke ograničen na slučajeve navedene u dodatnim odredbama te odluke, među kojima je i slučaj „izvlaštenja gospodarstva”.

46

Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor u svakom od mogućih slučajeva, na pitanje valja odgovoriti kako s obzirom na pojmove „viša sila” ili „izvanredne okolnosti” u smislu članka 47. stavka 1. Uredbe br. 1974/2006 tako i s obzirom na posebnu kategoriju „izvlaštenja gospodarstva” iz točke (c) te odredbe, pri čemu je na tom sudu da provjeri točan doseg provedbe navedenog članka 47. stavka 1. u svojem nacionalnom pravu.

47

Kad je riječ, kao prvo, o pitanju može li otkazivanje ugovorâ o zakupu o kojima je riječ u glavnom postupku predstavljati „višu silu” ili „izvanrednu okolnost” u smislu članka 47. stavka 1. Uredbe br. 1974/2006, valja podsjetiti na to da je Sud u kontekstu EPFRR‑a već presudio da je viša sila svaki događaj nastao zbog neuobičajenih i nepredvidljivih okolnosti izvan utjecaja gospodarskog subjekta, čije se posljedice nije moglo izbjeći unatoč svoj dužnoj pažnji koju je taj subjekt primijenio (presude od 17. prosinca 2015., Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, t. 58.; od 16. veljače 2023., Zamestnik izpalnitelen direktor na Daržaven fond Zemedelie, C‑343/21, EU:C:2023:111, t. 58. i od 7. rujna 2023., Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, t. 39.).

48

Iz uvodne izjave 37. i članka 47. stavka 1. Uredbe br. 1974/2006 proizlazi da popis iz potonje odredbe nije taksativan i da stoga pojam „viša sila” ili pojam „izvanredne okolnosti” u smislu navedene odredbe može obuhvaćati slučajeve koji se ne nalaze na tom popisu. Stoga, ovisno o okolnostima glavnog postupka, postupanja javnih tijela također mogu predstavljati „višu silu” ili „izvanrednu okolnost” (vidjeti u tom smislu presudu od 7. prosinca 1993., Huygen i dr., C‑12/92, EU:C:1993:914, t. 31.).

49

Valja istaknuti da, iako navedeni popis sadržava samo objektivne činjenice, zainteresirana osoba koja se poziva na postojanje „više sile” ili „izvanrednih okolnosti” mora također moći dokazati da se zaštitila od posljedica neuobičajenog događaja, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 47. ove presude, poduzimajući odgovarajuće mjere a da pritom ne snosi prekomjernu štetu (vidjeti u tom smislu presudu od 19. lipnja 2019., RF/Komisija, C‑660/17 P, EU:C:2019:509, t. 37. i navedenu sudsku praksu).

50

Iz toga proizlazi da je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni, s jedne strane, predstavljaju li izmjena nacionalnog zakonodavstva kojom se u članak 37.i ZSPZZ‑a uvode novi zahtjevi čije je poštovanje uvjet održavanja na snazi ugovora o zakupu ili o arendi poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, kao i otkazivanje dviju dotičnih općina ugovora o zakupu sklopljenih s društvom Askos Properties, s gledišta tog društva, neuobičajene i nepredvidljive događaje izvan njegova utjecaja te, s druge strane, je li društvo Askos Properties poduzelo sve mjere koje je moglo poduzeti a da pritom ne snosi prekomjernu štetu, kako bi uskladilo te ugovore s navedenim novim zahtjevima.

51

U tom kontekstu valja ocijeniti, među ostalim, je li rok za usklađivanje s novim zahtjevima uvedenima izmjenom članka 37.i ZSPZZ‑a bio dovoljno dug. Također valja ocijeniti je li društvo Askos Properties, kako bi ispunilo te nove zahtjeve, imalo stvarnu mogućnost steći uzgajalište i nadležnim tijelima prijaviti potreban broj životinja. Isto vrijedi i za pitanje je li se društvo Askos Properties, kako bi ispunilo svoje obveze, moglo koristiti zemljištima različitima od onih koja su mu ustupile općine o kojima je riječ u glavnom postupku te je li ono moglo steći zemljišta koja ispunjavaju uvjete mjere 211 iz Programa ruralnog razvoja 2007.‑2013. od privatnih fizičkih i pravnih osoba.

52

Kao drugo, kad je riječ o pitanju može li otkazivanje ugovora poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku biti obuhvaćeno pojmom „izvlaštenje gospodarstva” u smislu članka 47. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1974/2006, valja istaknuti da taj pojam u toj uredbi nije definiran, pa ni neizravno, upućivanjem na nacionalna prava država članica. Stoga navedeni pojam treba smatrati autonomnim pojmom prava Unije koji treba ujednačeno tumačiti na njezinu području, uzimajući u obzir ne samo tekst navedene odredbe nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (vidjeti u tom pogledu presudu od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, t. 42. i navedenu sudsku praksu).

53

Kao prvo, što se tiče teksta tog članka 47. stavka 1. točke (c), u njemu se samo navodi da „izvlaštenje velikog dijela gospodarstva”, kada se ono „nije moglo predvidjeti u trenutku preuzimanja obveze”, države članice mogu, među ostalim, priznati kao kategoriju više sile ili izvanrednih okolnosti u kojima neće zahtijevati djelomični ili potpuni povrat potpore koju je korisnik primio. Tekst navedenog članka 47. stavka 1. točke (c) stoga ne pruža koristan element za definiranje pojma „izvlaštenje gospodarstva” u smislu te odredbe.

54

Kao drugo, što se tiče konteksta članka 47. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1974/2006, prije svega valja istaknuti da nijedna druga odredba te uredbe ne sadržava definiciju pojma „izvlaštenje gospodarstva” u smislu te uredbe. Nadalje, cilj pojašnjenja prema kojem se „izvlaštenje velikog dijela gospodarstva” nije moglo „predvidjeti u trenutku preuzimanja obveze” jest odrediti slučajeve u kojima ne dolazi do povrata potpore, a ne razjasniti značenje tog pojma. Naposljetku, ni druge kategorije iz članka 47. stavka 1. Uredbe br. 1974/2006 ne sadržavaju elemente koji omogućuju definiranje navedenog pojma.

55

Kao treće, što se tiče cilja te uredbe, njome se utvrđuju, kao što to proizlazi iz njezina naslova, detaljna pravila za primjenu Uredbe br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz EPFRR‑a. Međutim, u skladu s člankom 37. potonje uredbe, plaćanja za prirodna ograničenja u planinskim područjima i plaćanja u korist drugih područja s ograničenjima načelno se odobravaju poljoprivrednicima koji se bave poljoprivrednom djelatnošću u predmetnim područjima u razdoblju od najmanje pet godina računajući od prvog plaćanja. Ostvarenje tog cilja stoga pretpostavlja da se poljoprivrednici koji su sklopili ugovore o zakupu na razdoblje od najmanje pet godina radi raspolaganja zemljištima koja se nalaze u takvim područjima kako bi obavljali svoju poljoprivrednu djelatnost i od nje ostvarivali prihod mogu tijekom tog razdoblja služiti tim zemljištima.

56

U tom se pogledu iz sudske prakse Suda može zaključiti da pojam „izvlaštenje” u smislu članka 47. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1974/2006 uključuje mjere oduzimanja vlasništva kao i mjere koje se s njima mogu izjednačiti (vidjeti po analogiji presudu od 12. prosinca 1990., van der Laan‑Velzeboer, C‑285/89, EU:C:1990:460, t. 14. i 15.).

57

Osim toga, Sud je već presudio da oduzimanje vlasništva, u smislu članka 17. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), predstavlja prisilno, potpuno i konačno ukidanje prava plodouživanja, s obzirom na to da je takvo pravo dio prava vlasništva, time što svojem nositelju dodjeljuje dvije bitne osobine tog potonjeg prava, odnosno pravo da se služi dotičnom imovinom i da od nje ostvaruje prihod (vidjeti u tom smislu presudu od 21. svibnja 2019., Komisija/Mađarska (Prava plodouživanja na poljoprivrednim zemljištima), C‑235/17, EU:C:2019:432, t. 81. i 82.).

58

Stoga, kada nacionalni propis, bilo to svojim sadržajem ili činjenicom da ga je nacionalno tijelo provelo, poljoprivredniku koji je sklopio ugovor o zakupu kako bi raspolagao zemljištima o kojima je riječ tijekom višegodišnjeg razdoblja koje se zahtijeva za ispunjavanje uvjeta za financiranje iz EPFRR‑a, prisilno, potpuno i konačno ukine pravo da se služi navedenim zemljištima i od njih ostvaruje prihod, valja smatrati da taj propis dovodi do oduzimanja prava vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. Povelje i stoga predstavlja „izvlaštenje gospodarstva” u smislu članka 47. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 1974/2006.

59

Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da se člankom 15. prijelaznih i završnih odredbi Zakona o izmjeni ZSPZZ‑a propisuje otkazivanje ugovorâ o zakupu ili o arendi samo pod uvjetom da u za to određenom roku nisu bili usklađeni s novim zahtjevima predviđenima u članku 37.i ZSPZZ‑a. Pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, otkazivanje ugovora o zakupu ili o arendi na temelju takvog propisa ne podrazumijeva, dakle, prisilno, potpuno i konačno ukidanje prava koja nositelj ima na temelju takvog ugovora.

60

Međutim, u skladu sa sudskom praksom Suda, kako bi se utvrdilo postojanje oduzimanja vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. Povelje, valja ispitati ne samo je li došlo do formalnog izvlaštenja nego i je li sporna situacija istovjetna de facto izvlaštenju (vidjeti u tom smislu presudu od 5. svibnja 2022., BPC Lux 2 i dr., C‑83/20, EU:C:2022:346, t. 44.).

61

Na sudu koji je uputio zahtjev – koji nije pružio nikakve naznake o tome je li društvo Askos Properties imalo mogućnost poduzeti mjere kako bi se uskladilo s novim zahtjevima propisanima člankom 37.i ZSPZZ‑a i je li poduzelo mjere u tom pogledu – jest da ispita konkretne učinke i stvarne utjecaje uvođenja tih zahtjeva na položaj društva Askos Properties kao i sve relevantne okolnosti kako bi utvrdio je li u glavnom postupku došlo do oduzimanja prava vlasništva. U tom kontekstu, na tom je sudu da provede, među ostalim, ocjene navedene u točki 51. ove presude.

62

S obzirom na prethodno navedeno, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 47. stavak 1. Uredbe br. 1974/2006 treba tumačiti na način da otkazivanje općinske uprave ugovora o zakupu ili o arendi poljoprivrednog zemljišta, koji je sklopljen na pet godina s korisnikom poljoprivredne potpore dodijeljene u okviru programâ ruralnog razvoja države članice u čijem je financiranju sudjelovao EPFRR, a do kojeg je otkazivanja došlo nakon izmjene nacionalnog zakonodavstva kojom su uvedeni novi zahtjevi za održavanje takvih ugovora na snazi, može predstavljati

63

Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 tumačiti na način da se primjenjuje u slučaju kad korisnik poljoprivredne potpore ne može nastaviti poštovati obveze koje je preuzeo zbog toga što je općinska uprava otkazala ugovor o zakupu ili o arendi poljoprivrednog zemljišta koji je sklopljen s tim korisnikom na pet godina, a do kojeg je otkazivanja došlo nakon izmjene nacionalnog zakonodavstva kojom su uvedeni novi zahtjevi, prema kojima je navedeni korisnik dužan raspolagati uzgajalištem i nadležnim nacionalnim tijelima prijaviti određeni broj životinja iz uzgoja, a poštovanje tih zahtjeva uvjet je za održavanje takvog ugovora na snazi.

64

Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 obuhvaća slučaj korisnika koji ne može više ispunjavati preuzete obveze jer je njegovo gospodarstvo obuhvaćeno arondacijom ili državnim mjerama okrupnjavanja zemljišta ili mjerama okrupnjavanja zemljišta koje su odobrila nadležna državna tijela.

65

Sud je već presudio da se pojmovima „arondacija” ili „mjere okrupnjavanja zemljišta” koje su donijela ili odobrila nadležna državna tijela mogu obuhvatiti svi postupci čiji je cilj rekonfiguracija i preustroj poljoprivrednih zemljišnih čestica kako bi se uspostavila racionalnija poljoprivredna gospodarstva u korištenju zemljišta i o kojima odlučuju ili ih odobravaju nadležna državna tijela (presuda od 16. veljače 2023., Zamestnik izpalnitelen direktor na Daržaven fond Zemedelie,C‑343/21, EU:C:2023:111, t. 39.).

66

Ta se odredba ne primjenjuje kada nemogućnost korisnika poljoprivredne potpore da nastavi ispunjavati obveze koje je preuzeo proizlazi iz činjenice da je općinska uprava, s obzirom na to da taj korisnik ne ispunjava nove zahtjeve koji mu nalažu da raspolaže uzgajalištem i da nadležnim nacionalnim tijelima prijavi određeni broj životinja iz uzgoja, na temelju nacionalnog prava dužna otkazati ugovor o zakupu ili o arendi sklopljen s navedenim korisnikom na pet godina, a koji se odnosi na zemljišta potrebna za njegovo gospodarstvo.

67

Naime, u takvom slučaju nemogućnost predmetnog korisnika da nastavi ispunjavati svoje obveze zbog gubitka prava korištenja zemljištima potrebnima za njegovo gospodarstvo tijekom razdoblja izvršenja navedenih obveza ne proizlazi iz mjere restrukturiranja zemljišta, nego iz izmjene uvjeta za dodjelu poljoprivredne potpore.

68

Stoga na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 45. stavak 4. Uredbe br. 1974/2006 treba tumačiti na način da se ne primjenjuje u slučaju kad korisnik poljoprivredne potpore ne može nastaviti poštovati obveze koje je preuzeo zbog toga što je općinska uprava otkazala ugovor o zakupu ili o arendi poljoprivrednog zemljišta koji je sklopljen s tim korisnikom na pet godina, a do kojeg je otkazivanja došlo nakon izmjene nacionalnog zakonodavstva kojom su uvedeni novi zahtjevi, prema kojima je navedeni korisnik dužan raspolagati uzgajalištem i nadležnim nacionalnim tijelima prijaviti određeni broj životinja iz uzgoja, a poštovanje tih zahtjeva uvjet je za održavanje takvog ugovora na snazi.

69

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje: